行政诉讼立案登记制的成效与完善

杨寅 李晓

【摘要】：行政诉讼立案登记制实施已逾两年。根据各地法院的立案数量及实践，行政诉讼立案登记制在规范立案程序、提高立案率、保护当事人行使行政诉权等方面发挥了重要作用。但相关规定不协调，审查范围与强度不明使制度施行缺乏统一标准，管辖不明增加了起诉难度，“案多人少”导致法院不堪重负，配套制度缺失等也制约了其效能的发挥。对此，须从完善立案程序和配套制度入手加以解决。

【英文摘要】：Registration and filing system in administrative litigation has been implemented for more than two years. According to the number and practice of cases registered and filed by courts across the country, the registration and filing system for administrative proceedings plays an important role in regulating the procedures for registering and filing cases, raising the rate of registering and filing cases and protecting the parties exercising administrative procedural rights. However, the uncoordinated regulations, the scope of the scrutiny and the unknown degree of intensity make the implementation of the system lacks a uniform standard. Unauthorized jurisdiction has increased the difficulty of prosecution.“ More cases with fewer people” has caused the overload of courts and the lack of supporting systems has also restricted its effectiveness. In this regard, we must start from the perfection of the registration and filing procedure and supporting system.

【中文关键词】：行政诉讼  立案登记  成效  完善

【英文关键词】：Administrative Litigation; Case Registration and Filing; Effect; Perfection

　　党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”新《行政诉讼法》51条正式写入“登记立案”，并于2015年5月1日实施。《关于适用若干问题的解释》(以下简称《解释》)、《关于人民法院登记立案若干问题的规定》(以下简称《规定》)、《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》(以下简称《意见》)三部司法解释随之出台，并与新《行政诉讼法》同日施行。两年多来，行政诉讼立案登记制在规范立案程序、提高立案率、保护当事人行使行政诉权、监督行政机关依法行政等方面起到了重要作用，但该制度仍存在改进的空间。

　　一、行政诉讼立案登记制的积极效果

　　1立案数量大幅增长，缓解了立案困境。

　　(1)立案登记制实施近两年的立案数据对比。根据最高人民法院发布的数据，2015年5月至2017年3月，全国法院登记立案数量超过3100万件，同比(2013年5月至2015年3月)上升3392%。从案件类型看，民事案件同比上升2515%，行政案件则上升5424%。[1]

　　(2)2009-2015年全国法院一审行政案件立案率。[2]2009年全国各级法院受理一审行政案件127万件，2010年为136万件，2011年为136万件，2012年为129万件，2013年为13万件，2014年为151万件，2015年为241万件。2009-2013年，一审行政案件受案数量变动幅度不大，在13万件左右；2014年受案量小幅增长；2015年受案量则大幅上升。如图1所示。

　　（图略）

　　图1 全国各级法院受理一审行政案件数(万件)

　　(3)地方法院的行政案件立案率。以北京市、上海市为例，2015年北京全市法院共受理行政案件12673件，同比上升702%。[3]从2015年5月至2016年4月，上海全市法院共受理一、二审行政案件9877件，同比上升788%。[4]

　　(4)各类行政案件的增幅。以2015年全国法院新收一审行政案件类型为例，涉及规划、拆迁、房屋登记等城建类行政案件35726件，上升5945%；公安类行政案件24974件，上升7227%。[5]如图2所示。

　　（图略）

　　图2 立案登记制实施前后各类型案件数量变化

　　2立案程序更加规范，加强了诉权保障。

　　(1)保障起诉权。为解决立案审查制下立案程序不规范、诉讼门槛过高、诉权保障力度不足等问题，立案登记制对原有立案制度进行了改变，最明显的就在于立案程序的完善。新《行政诉讼法》及其相关司法解释通过明确人民法院的接收诉状义务、当场立案、判定是否符合起诉条件的时间节点、补正立案程序、不收诉状以及不予登记、不予立案的救济等具体程序，进一步规范了立案行为，降低了行政诉讼门槛，回应当事人诉求，使更多行政争议可进入司法渠道。

　　(2)对涉诉信访问题的积极效果。针对涉诉信访问题，立案登记制也产生了积极效果。司法门槛的降低使更多行政争议能进入司法渠道。一些当事人提起诉讼并非一定要胜诉，而是希望通过诉讼疏解其内心不满，当争议可进入司法途径并得以解决后，也不再上访。从该意义上讲，立案登记制在引导群众“信法不信访”、维护社会稳定方面起到了积极作用。

　　二、行政诉讼立案登记制存在的问题

　　1规定不协调。

　　对行政案件的起诉，法院是否应一律接收诉状？关于该问题，《解释》第1条与《规定》第2条存有不一致。人民法院登记立案的前提条件是符合法定起诉条件，《解释》第1条延续了新《行政诉讼法》的规定，对接收起诉状与否还要看其是否符合法律规定，即《规定》第10条、《意见》第2条规定的法院不予立案的情形，可不接收起诉状。而《规定》第2条则表明，对当事人的起诉，法院应当一律接收起诉状，其并未将“依法”作为接收诉状及登记的前提。此外，根据《规定》第2条第1款与第2款、第3款，其似有对不符合条件的诉状，法院也应接收、登记，但不予立案之意。

　　《规定》第2条要求一律接收起诉状，表明了法院不拒绝当事人起诉，切实保障诉权的决心，但该条规定与新《行政诉讼法》、《解释》的逻辑冲突，反映了体系性立法的缺失，会导致司法实践中各法院接收诉状标准不一，给立案实践增加不确定性。

　　2起诉条件的范围和审查强度不明。

　　(1)起诉条件的范围不明。新《行政诉讼法》49条对起诉条件进行了概括，这是法院审查起诉时应遵循的，但《解释》却在新法的基础上，拓宽了起诉条件的范畴，将法院的审查范围延至更广。《解释》第3条第10项兜底条款，写明不符合其他法定起诉条件，已立案的，应驳回起诉，并在其之前列举了9项应驳回起诉的情形。该条规定扩宽了新《行政诉讼法》49条对起诉条件的界定范围，将超过起诉期限、重复起诉、对合法权益明显不产生实际影响等均纳入起诉条件的范畴。从内容看，“起诉条件”包含了学理上的诉的三阶层要件，[6]将起诉条件的范围和程度向更广、更深层次延展，导致了起诉条件与诉讼要件的混同。

　　笔者在上海市X、 Y法院网站上检索了这两家法院在2016年度公开的一审行政案件不予立案的裁定，并对法律文书进行了整理，梳理出不予立案的事由，包括构成重复起诉、不符合行政诉讼立案条件(原告无资格、被告不适格、缺乏事实根据、不属于法院管辖、不属于法院受案范围)、属于历史遗留的政策问题，依法应由行政机关作出最终裁决、超过起诉期限等。其中，不属于法院受案范围又可分为信访诉求、拆迁安置方案、对相对人的权利义务不产生实际影响、依据法院裁定的执行行为等情形。

　　在上海市X法院2016年公布的81个不予立案裁定中，构成重复起诉不予立案的共有5件，超过法定起诉期限不予立案的有1件，不符合起诉条件的共有75件。不符合起诉条件不予立案的包括缺乏事实根据的9件、原告不适格(无资格)的3件、诉讼请求不明确的1件、不符合法院受案范围的9件、不符合管辖规定的2件、其他51件。在上海市Y法院2016年公布的29个不予立案裁定中，以重复起诉作为不立案事由的有1件，超过起诉期限的3件，不符合起诉条件的25件。不符合起诉条件不予立案的包括被告不适格的1件、不属于法院受案范围的16件、无事实根据的8件。

　　由此可知，法院在立案阶段除审查是否符合新《行政诉讼法》49条规定的起诉条件外，可能还要对《解释》第3条规定的情形进行审查，超出了起诉条件的范畴。立案程序的受案条件覆盖了起诉条件和诉讼要件，将诉的成立与合法性评价混为一谈。[7]

　　(2)缺乏统一审查标准。立案登记制的审查强度限于形式审查，但新《行政诉讼法》及其司法解释本身并未将形式审查标准写入，而且形式审查是何种程度，也缺乏进一步解释，这使得各级法院对当事人起诉审查程度的理解、判断存在差异，在实际审查中也会作出不同的处理结果。比如，部分法院立案庭主要审查(当事人的)起诉状，其他起诉材料，如原、被告的身份证明及案件的管辖，而对证据情况也不再要求提供，这较以前的立案审查制有所放松。还有的法院要求立案庭首先要进行形式审查，即一律接收诉状不等于一律应当登记立案，要坚持依法对当事人的起诉是否符合法定起诉条件进行实质审查，亦即对于原、被告资格，事实以及证据的审查均采用较高标准，如原告有无利害关系、被告是否适格等。[8]

　　3“案多人少”导致法院压力增大。

　　(1)近年来，出现了越来越多的新型行政案件，这些纠纷处理难度较大，尤其是立案登记制改革后，基层法院承载了比之前更多的工作量，加之法官“离职”导致某些法院审判人员数量的减少，现有人员面临的工作压力大为增加。在有限的法官数量下，案件的裁判质量潜在受到影响。

　　(2)司法改革后，法院对工作人员的从业素质、资格要求越来越高，错案终身追责制的实施也给法院工作人员带来了压力。许多基层法院还存在工作人员的荣誉感、使命感不高的现象。[9]

　　4监督机制缺位。

　　(1)司法权受行政权的影响。“立案难”问题，不单是立案审查制的结果，而是现有司法资源配置体制、行政权主导下的司法机关运行方式，乃至由这种体制所形成的法官思维方式等因素综合作用的结果。可以说，在众多因素中，司法与行政关系的错位是根本性因素。[10]当前，司法去行政化，加强司法权的中立性，依然是突出问题。

　　(2)法院的立案权力监督不够细化。尽管新《行政诉讼法》对法院的立案权力监督有规定，但依然不够具体严格。由于法院在立案阶段的裁量权可以左右案件的流向，有必要对其进行更具体规制。

　　5管辖不明增加了起诉难度。

　　判定是否由某一法院管辖，除遵循地域管辖、级别管辖、专门管辖外，还须结合目前正在探索的跨行政区划法院、集中管辖改革综合判定。相对人在提起行政诉讼时如不清楚管辖制度，可能会出现告诉无门、无法行使诉权的局面。以下，以上海市第三中级法院与上海铁路运输法院行政诉讼案件管辖范围为例，对法院管辖中(可能)存在的问题进行梳理。[11]

　　(1)释明难度增加。管辖制度改革增加了法院释明难度，如不能细致地向当事人释明管辖，可能会引起当事人不满，认为这是法院不接收行政案件的借口。这不仅不利于立案登记制的实施，起不到保障诉权的效果，还会使法院的公信力打折扣。

　　(2)起诉成本增加。正在探索的行政案件集中管辖，其目的是为了“去行政化”，保障司法权威，但在客观上也会增加相对人的起诉成本。比如，上海市长宁区的居民如对长宁区公安分局作出的行政处罚决定不服，在集中管辖之前向长宁区法院起诉，而在上海铁路运输法院进行集中管辖后，该区居民就要到位于徐汇区的上海铁路法院起诉。

　　(3)管辖不明致使当事人起诉不便。根据新《行政诉讼法》15条的规定，对起诉上海市区级政府的一审行政案件，由中级法院管辖，而上海市有三家中级法院，其中，第三中级法院又属于跨区划法院。在没有公布三家中级法院具体辖区与分工的情况下，当事人会起诉不便。

　　6存在滥诉和恶意诉讼。

　　(1)以同一事实、理由起诉。有当事人针对已经处理过的事项以同一事实、理由进行起诉，尤其是在征收、拆迁案件中当事人已起诉过，法院也进行了审理，而后，在同地区、地块的人群又以其配偶或者子女的名义反复起诉，这种明知其诉讼不能成立，仍然坚持起诉的，需要法院工作人员反复确认、核查，造成司法资源的浪费。

　　(2)以信访事项提起告诉。对因当事人权益本可以通过诉讼解决，但其选择了信访，这种情形不能一概以信访论，不受理其起诉。而对当事人的纯信访事项，明知不属于法院的受案范围，并在法院工作人员释明后仍然一再坚持起诉，其实也是一种滥诉行为，该行为还会衍生出后续的涉诉信访等，会给司法审判、社会稳定带来隐患。

　　(3)对当事人权利义务不产生实际影响的阶段性、过程性行为的起诉。阶段性、过程性行为如对当事人的权利义务产生了实际影响，应属于法院的受案范围。政府部门作出的行政复议恢复审理通知书、行政复议申诉复函等，对当事人权利义务不产生实质影响的程序性文书不服提起诉讼，要求立案的行为，不必然构成滥诉。但如是在政府部门已作出了复议决定书，当事人已就该复议决定向法院起诉过且败诉的情形下，又持行政复议恢复审理通知书、行政复议申诉复函等文书向法院起诉要求立案并进行重新审理的，是一种滥诉行为。

　　(4)“走过场”行为。有部分诉讼“专业户”在起诉时对工作人员的释明不理睬，要求要么立案，要么出不予立案裁定书，其向上级法院上诉。这种走过场行为反映了民众对诉讼功能认识不到位，对“有案必立，有诉必理”产生了误读，这会扰乱立案秩序，且会对其他当事人产生不良导向，增加法院的工作难度。

　　三、行政诉讼立案登记制的完善

　　1限定起诉条件，界分审查强度。

　　(1)区分审查阶段。从民事、行政诉讼构造的顺序，可以将诉讼程序分为起诉要件、诉讼要件以及本案要件审理三阶段。[12]在不同阶段，法院要针对不同要素进行审查。起诉条件的审查是基础审查，只有在判断符合起诉条件，形成诉讼系属后，法院才会对诉讼要件和本案要件进行审查；诉讼要件是在立案后法院进行审查的内容，构成法院对行政起诉进行审理的前提；本案要件则是在案件审理中法院最终支持原告的诉求所依据的事由、理由等。可以说，起诉条件是诉讼成立的前提，诉讼要件是诉讼合法的前提，而本案要件则是胜诉的前提。

　　(2)限定起诉条件范围。必须明确行政诉讼起诉条件与诉讼要件之范围，并对两者分阶段、程度进行审查。在立案阶段，需要审查的起诉条件应严格限定在新《行政诉讼法》49条规定的范围内，不再额外增加新的内容。此外，对于法院受案范围、案件管辖属于起诉条件或是诉讼要件存在争议。笔者认为，我国的起诉条件业已实行多年，暂不宜做出大变动，将受案范围、案件管辖作为起诉条件，法院可指引当事人合理起诉。至于诉讼要件的范围，《解释》第3条规定的适格当事人、是否超过起诉期限、是否先申请复议等内容可纳入诉讼要件之范围，作为案件审理必要性进行审查。构成重复起诉原则上也属于诉讼要件范畴，需要在案件受理后予以审查，但考虑到民众的法律素养及法院的工作压力，可建构信息库事先对诉状信息进行检索，排除构成重复起诉的案件，以减轻法院压力。

　　(3)区分审查强度。对起诉条件与诉讼要件应坚持不同的审查标准，如对原告、被告进行审查时，符合诉的成立条件即可，仅是对其进行形式性审查。而对诉讼要件的审查则涉及实体审查。在立案阶段仅对起诉条件作形式审查，如对原被告、诉讼请求、事实理由等是否明确，而非达到适格、事实理由确切的程度。原被告是否明确，是指其身份信息、名称、地址是否明确。诉讼请求明确，是指原告的主张是可辨认的，如要求确认行政行为违法、撤销行政行为等都可视为诉讼请求明确。事实理由明确，是指交代清楚原被告双方之间的争议即可，不要求其必须对诉讼请求形成有效支撑。至于对这些要件的深层次审查以及其他要件的实体审查，则留至庭前程序与审理程序加以解决。[13]

　　此外，还可完善庭前程序设计，通过预审程序排除明显不符合审理条件的起诉，形成案件的分流与过滤，避免不具备审理必要的起诉进入下一阶段，这样既对案件进行了分流，又保障了立案登记制度的有效实行。

　　2加强释明工作。

　　(1)对立案登记制的释明。针对社会公众对立案登记制的错误解读，法院应将立案登记制的立法目的、价值功能、程序运作等作为宣传的重点，使当事人正确解读“有案必立，有诉必理”，明晰并非所有社会纠纷均可提起行政诉讼，符合起诉条件的法院才予以受理，并在立案之前对诉讼风险，比如滥诉、虚假诉讼、无理缠诉的制裁、替代性纠纷解决途径等进行提示。

　　(2)对案件管辖的释明。立案庭工作人员应强化对行政案件管辖的释明力度，尤其是跨行政区划、集中管辖的释明。要将跨行政区划法院和集中管辖对既有管辖范围的改变与影响，对当事人讲明，使其明确当前各法院的管辖，避免出现不会诉的情形。除工作人员的释明外，还可通过法院滚动屏幕，宣传栏张贴图示、印制法院管辖范围单页向当事人发放，以及通过法律服务志愿者解释等方式，使当事人了解本院的管辖范围，并对其提出的管辖疑难进行讲解、释明。

　　(3)对补正的释明。对补正的释明，法院应坚持一次性告知，对于补正材料不齐的，及时联系，并为当事人提供便民措施，减少其往返法院的次数；对于当事人文化水平不高，经过多次补正后仍不符合要求的，要耐心释明并可建议其聘请律师代为诉讼；对当事人的负面情绪要及时进行疏导，引导当事人理性诉讼。

　　(4)对信访、复议、诉讼的释明。对信访、诉讼的选择以及可能导致的后果，法院应事先讲明，引导当事人理性诉讼。此外，针对复议与诉讼的衔接问题，比如诉讼时效、共同被告情形下法院的管辖等，也要对其解释，并可通过制作诉讼手册、绘制图片等形式加强指引。

　　3加强监督。

　　新《行政诉讼法》对立案登记设计了投诉、越级起诉、司法内部处分程序，但规定不够细化，操作性不强，还应从完善投诉、越级起诉、司法内部处分程序，拓宽当事人的程序参与权着手。

　　(1)投诉。新《行政诉讼法》51条对投诉的规定，仅写明当事人对不收诉状、不出书面凭证、不一次性补正告知的情形，有向上级法院投诉的权利，上级法院应依法处理，并对相关工作人员给予处分。该条规定实际上秉承着上级法院将依法处理的逻辑，但若上级法院不愿处理，该如何救济？对该问题，需细化投诉规定。鉴于投诉和申诉均是当事人对法院的处理结果不服寻求的救济途径，只是阶段不同，投诉在案件受理前，而申诉在审判程序结束后。因此，对投诉可以参照申诉程序，对法院不收诉状、不出书面凭证、不一次性补正告知的，可向本级或者上级法院申诉，由负责处理申诉的法院申诉庭比照申诉程序处理。

　　(2)对越级起诉无果的检察监督。当前，加强对民事、行政案件的检察监督，是发挥检察院法律监督职能的重要内容。对法院既不立案，也未出具不予立案裁定，当事人若向上一级法院请求立案也无结果的情况，可考虑将此类越级起诉纳入检察监督程序，由检察院对法院立案程序加以监督，为当事人提供救济。当事人认为法院不立案又不出裁定的行为错误，可依据新《行政诉讼法》93条向人民检察院申诉，请求提起检察监督，检察院对法院不依法立案的行为可提出检察建议。

　　(3)内部监督。对新《行政诉讼法》51条第4款提出的上级法院对下级法院工作人员处分的问题，笔者认为，上下级法院之间是一种审级关系，而非领导与被领导关系。对工作人员的人事处分权原则上属本法院的职权范围，上级法院可通过出具建议等方式由有权法院处理。此外，可结合未来由法官惩戒委员会专门行使对法官的惩戒权力的构想，设计相关制度，明确启动人事处分的权力与程序，然后结合法官惩戒委员会的职能、工作程序来规定处分决定的机构、人员组成、调查处理程序、异议复审程序等。[14]

　　(4)听证和立案监督员制度。有学者提出可以通过听证、聘任立案监督员等方式加强对立案程序的外部监督。法院在接受诉状之后，如认为起诉不符合条件的，应当告知当事人有听证的权利，如当事人要求听证的，则法院应在法定期限内举行听证。某些有争议诉讼的立案程序也可考虑聘请专家、律师、人民陪审员等人士担任立案监督员，参与监督立案登记制的各程序的工作。[15]赋予当事人听证权，拓宽当事人的程序参与范围，不仅有利于照顾到“民”一方的权利与情绪，而且对纠纷解决具有积极效果。

　　需注意的是，目前行政案件大幅增长，如不对案件类型、程度、有无滥诉等情形进行区分而都予以适用听证的话，必然增加诉累。听证与否须根据案件类型、重大复杂程度，有无滥诉等情形加以确定。此外，立案监督员的设置的确有利于加强立案工作监督，保障诉权，可以在实践中予以试点并逐步推广。

　　4建构滥诉、恶意诉讼的预防与惩戒机制。

　　(1)建立预防机制。北京市第四中级法院为防止滥用诉权行为推出了签署诚信诉讼承诺书的举措，[16]这样可以预先在立案阶段给当事人以提醒。行政诉讼中也可借鉴这种做法，由法院导诉台工作人员给当事人发放承诺书，承诺书中可写明当事人要诚信诉讼，发现滥诉、恶意诉、虚假诉等行为，法院将不予立案或驳回起诉，并将多次滥诉的当事人信息纳入不良案件信息库，要求其签字。同时，法院还应加强诉讼信息平台及不良案件信息库建设，通过及时录入收案、立案信息，完善诉讼信息平台，并通过诉讼信息平台共享的形式，法院可查询当事人在各法院的立案信息，包括是否存在相同或者近似的诉，以及反复诉、分段诉等情形。对滥诉当事人，将其基本信息录入不良案件信息库后，再次到法院起诉的，可加强对其起诉的审查力度。当然，诉讼信息平台共享模式的建构也要注意做好当事人隐私权及案件内容的保护，可通过技术手段加强信息安全防护。

　　(2)明确滥诉、恶意诉讼的范围与构成条件。当事人没有新的事实和理由，针对同一事项重复、反复、大量提起诉讼，或反复提起行政复议继而提起诉讼等违反“一事不再理”原则的起诉，法院依法不予立案，并向当事人说明不予立案的理由。当事人针对行政机关未设定其权利义务的重复处理行为、说明性告知行为及过程性行为提起诉讼的，法院依法不予立案。[17]

　　在滥诉、恶意诉讼行为的认定上，须先听取起诉人或原告意见，并由法院内部机构，如审判委员会作出认定。[18]滥诉一旦认定，会对当事人行使权利产生限制，因此，在行为认定前给予当事人一方意见陈述的权利，符合正当程序的要求；由审判委员会认定，则是法院慎用审判权的结果。在认定滥用诉权、恶意诉讼的情形时，应当从严掌握标准，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。

　　关于惩戒举措，《意见》规定了罚款、拘留、追究刑事责任等，但缺乏细化规定，因此，应在明确启动惩戒机制权力、条件的基础上，结合滥用诉权的不同情形、阶段和程度，具体设计惩戒措施，如警告、责令具结悔过、罚款、拘留、追究刑事责任等，并在建构滥诉制裁机制时注意异议、申诉等救济程序的设计。

　　5健全多元纠纷解决机制。

　　(1)完善诉前调解程序。新《行政诉讼法》60条规定，对于行政赔偿、补偿以及涉及自由裁量权的案件可以调解。这三类案件可参照民事诉讼中将调解率较高的婚姻家庭和继承纠纷、劳务合同纠纷等类纠纷纳入调解前置的做法，选取法院试点探索先行调解制度，并根据各地经验，建立特定案件调解制度。

　　(2)行政裁决、复议与诉讼的衔接。首先，针对诉讼中反映出来的复议机关可能存在的问题，比如逾期未对相对人的复议申请予以处理等，法院可出具司法建议督促复议机关改正，强化两者的衔接；《行政复议法》正在进行修订，与《行政诉讼法》的衔接必然是修法需要考虑的重要因素。其次，针对行政裁决不服应提起行政诉讼或民事诉讼，行政裁决提起行政诉讼并就民事争议请求一并处理，还是可另行提起民事诉讼等，都需进一步完善。

　　6合理配置审判资源，加强法官职业保障。

　　(1)整合审判队伍，组建新型工作团队，提升工作效率。[19]同时，还应加强对立案庭、行政庭工作人员的职业培训，不断提升法官、法官助理、书记员的办案能力，以应对因立案登记制而引起的案件数量大幅增长的局面。

　　(2)改革法官考核制度。案件结案率作为考评的重要标准，在一定程度上导致了法院对于部分敏感、复杂案件不愿收，这也是导致“立案难”的一个因素。破解立案难题，还须改进法院的考核机制，不仅按照工作量，还应考量案件复杂度、社会影响因素等，减少法官对受案的顾虑。

　　结语

　　现阶段实施的行政诉讼立案登记制对提升行政诉讼立案率，的确产生了积极效果。但要使该制度发挥出更大效用，须从完善制度自身及其配套入手，核心是合理建构起诉条件，使立案和审理在审查范围和程度上具有层次性和递进性；应从保护诉权的角度，细化、落实对法院立案裁量权的监督和救济；同时，对最高法院有关立案登记制不同司法解释间的不协调适时修正。有鉴于此，2017年8月，最高法院颁布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，其主要内容就是从保护和规范当事人行使诉权的角度，对行政诉讼立案登记制度的系列规定进行整合和细化。当然，彻底解决“立案难”，还取决于立案登记制同法院正在进行的管辖制度、繁简分流、人员优化、替代性争议解决等项改革举措的有机配合，以及诉讼服务能力、司法能力的提高和司法地位、司法权威的进一步改善。

　　(责任编辑：王万华)

【注释】

杨寅，上海政法学院教授；李晓，上海铁路运输法院法官助理

[1]《立案登记制实施两周年：国家赔偿案件同比翻一番》，中国新闻网, http://www.chinanews com/gn/2017/05-18/8227366 shtm (最后访问时间：2017年5月19日)。

　　[2]数据来源于2010-2016年最高人民法院院长在全国人大所作的工作报告。在2017年最高人民法院报告中未提到一审行政案件受案数，仅提到2016年法院行政案件结案数225万件，故未将其纳入统计范围。

　　[3]《北京法院2015年收案60万余件》，中国法院网, http://www.chinacourt org/article/detail/2016/01/id/1799776 shtml (最后访问时间：2017年4月23日)。

　　[4]《上海高院通报行政审判工作情况》，上海法院网, http://shfy chinacourt org/article/detail/2016/06/id/1890132 shtml (最后访问时间：2017年4月23日)。

　　[5]最高人民法院研究室：《2015年全国法院各类案件审判执行情况》，载《人民司法》2016年第10期。

　　[6]梁君瑜：《我国行政诉讼立案登记制的实质意涵与应然面向》，载《行政法学研究》2016年第6期。

　　[7]段文波：《起诉程序的理论基础与制度前景》，载《中外法学》2015年第4期。

　　[8]黄先雄、黄婷：《行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对》，载《行政法学研究》2015年第6期，第24页。

　　[9]《立案登记制度改革后的新情况分析与对策建议》，人民法治网, http://www.rmfz.org.cn/news/show-11193.html (最后访问时间：2017年4月26日)。

　　[10]黄学贤：《行政诉讼立案登记制有效实施的几个基本问题》，载《福建行政学院学报》2016年第3期。

　　[11]上海市三中院管辖以上海市政府为被告的一审行政案件，以市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审行政案件，以及对上海铁路运输法院审理的一审行政案件不服提起上诉的案件。2016年7月1日起，上海铁路运输法院在之前管辖的基础上增加了对静安、虹口、普陀、长宁四个区一审行政案件的管辖权，即对上海铁路法院审判的上述四个区的一审行政案件不服，也须上诉至上海市三中院。

　　[12]耿宝建：《立案登记制改革的应对和完善——兼谈诉权、诉的利益与诉讼要件审查》，载《人民司法》2016年第25期。

　　[13]这一立场在2017年8月最高人民法法院颁布的《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第4条中得以明确。

　　[14]黄先雄、黄婷：《行政诉讼立案登记制的立法缺陷及应对》，载《行政法学研究》2015年第6期。

　　[15]黄学贤：《行政诉讼立案登记制有效实施的几个基本问题》，载《福建行政学院学报》2016年第3期。

　　[16]杨宗腾：《北京四中院打造“三个体系”助推立案登记制改革》，北京市第四中级人民法院官网, http://bj4zy.chinacourt org/article/detail/2015/12/id/1765757.shtml (最后访问时间：2017年4月28日)。

　　[17]《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第10条。

　　[18] 耿宝建、周觅：《政府信息公开领域起诉权的滥用和限制——兼谈陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开案的价值》，载《行政法学研究》2016年第3期。

　　[19]例如，上海铁路运输法院为应对行政案件数量的增长，针对比较集中的土地征收、房屋拆迁补偿、信息公开等类案件，根据法官年龄结构、审判经验、业务专长等组建团队，确定行政一庭、二庭、三庭、四庭的职能范围。这种做法对审判队伍进行重新配置，优化了审判资源，提升了工作效率。