中国政府数据开放法制的发展与建构

宋华琳

【摘要】：政府数据开放是行政主体面向公民、法人和其他组织提供政府数据的行为，有助于保障公众权利，改进公共服务，推动发展与创新。未来应加快统一政府数据开放立法进程。应进一步拓宽政府数据开放的范围，以开放为原则，以不开放为例外。健全完善政府数据开放的程序机制，界定政府数据开放的标准。应建构统一的政府数据开放平台，确保数据的定期更新，建构简化、用户友好型的政府数据开放系统，提高数据治理水平。

【英文摘要】：The government data opening is the behavior that administrative body provides government data to citizens, legal persons and other organizations, which helps to safeguard public rights, improve public services and promote development and innovation. It is suggested that the process of unified legislation upon government data openness should be accelerated in the future. We should further broaden the scope of government data opening up, with opening up as convention and not opening up as exception. We will improve and perfect the procedural mechanism for the opening of government data and define the standards for the opening of government data. A unified government data open platform should be constructed to ensure regular data updates, a simplified and user- friendly open system of government data and improved data governance.

【中文关键词】：政府数据  政府数据开放  行政法

【英文关键词】：Government Data; Government Data Opening; Administrative Law

　　这是一个为数据所主导的世界。数据已成为日常生活的一部分，它有时不为人所察，有时又无处不在。随着政府治理水平的提高，政府掌握着日渐增多的数据。[1]近年来，许多国家与国际组织在积极推动政府数据开放(open　government　data)，由政府机关将所持有的大量数据进行数字化，以不受限于特定软件的特定格式存储于固定网址，使公众可以通过网络搜索并获得所需数据资料。

　　我国日渐认识到政府数据开放有助于保障透明参与，改进公共治理，促进经济社会发展。但我国政府数据开放的法制建设依然滞后于政府数据开放实践。政府、企业、公众与社会还未充分认识到政府数据开放的意义；政府数据开放的范围还有待拓宽；政府数据统一开放的门户还亟待建构；数据采集的标准仍不统一；数据质量、数据的可获得性、可检索性都还有待提高；还未能为政府数据开放提供充分的法治保障。

　　中国政府数据开放实践正处于发展变化之中，中国政府数据开放法制也处于形成过程之中，本文虽会着墨于政府数据开放的概念与法理，但更多试图勾连法律与政策，勾勒出我国政府数据开放法制的现况，并探讨我国政府数据开放法制发展与建构的方向，勾勒出法律制度的要点。本文还拟讨论如何通过优化数据治理，改进政府数据开放的质量。

　　一、政府数据开放的界定

　　(一)何为“政府数据”

　　“数据”与“信息”并非同义的概念。“数据”是第一手的原始记录，既未经加工与解读，又不具有明确意义，而“信息”则是经过连接、加工或解读之后被赋予了意义的数据。[2]《中华人民共和国网络安全法》76条第4款规定，网络数据“是指通过网络收集、存储、传输、处理和产生的各种电子数据。”《中华人民共和国政府信息公开条例》2条将“政府信息”界定为“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”

　　参照以上立法例的规定，“政府数据开放”中提及的“政府数据”，意指行政主体在依法履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的各类数据资源。在此强调开放更为原始的政府数据，以利于用户的数据处理和增值服务。[3]

　　(二)何为“数据开放”

　　需在互联网的开放性架构下，思忖“政府数据开放”所提及的“开放”。“开放”不仅有开放政府的意蕴，也出现于当下的政治讨论、法律文本、政策文件、学术话语、技术话语之中。[4]数据开放中的“开放”，在技术层面体现为，数据为可机读、非专属性的电子格式，为任何人获取和利用。在法律层面则体现为，这些数据属于公共资源，应由行政主体以便捷高效的方式，无偿提供给公民、法人和其他组织。[5]

　　(三)何为“政府数据开放”

　　“政府数据开放”提及的“数据开放”，是指政府数据可以被任何人自由免费地访问、获取、利用和分享。从行政法理观之，政府数据开放是行政主体面向公民、法人和其他组织提供政府数据的行为。政府数据开放强调公众对数据的利用和再利用，强调使用信息技术，主动向所有公众免费地、无需授权地、无差别地开放政府数据，并应提供多种格式，以满足不同类型用户的需求。[6]

　　(四)“政府数据开放”与“大数据”的异同

　　除了政府数据开放概念之外，当下还存在“大数据”(big data)这样的热词，但这是两个相关但不相同的概念。大数据可以来源于政府数据的开放，也可能来自商业组织针对日常搜集、整理、分析的数据，特别是针对公众网络上的活动形成的数据流。例如亚马逊网站掌握了用户的网络购书习惯; Keep等手机用健身APP掌握了用户的锻炼习惯；淘宝网掌握了消费者的商业购物习惯。

　　我国目前尚无对“大数据”的明确界定。在《贵州省大数据发展应用促进条例》这部地方性法规中，将大数据界定为“容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，是对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。”[7]商业组织往往对已掌握的用户大数据信息予以保密，而政府数据开放则往往是政府有目的公布的数据信息，且公布的是政府的原始信息。[8]

　　二、政府数据开放的功能

　　政府数据开放的功能在于有助于保障公众权利，改进公共服务，推动发展与创新。

　　(一)保障公众权利

　　“表达自由”指人们通过一定的方式将自己内心的精神作用公诸于外部的精神活动的自由。表达自由不仅是保障公民免于国家对表达思想、意见的限制，它的真正实现需要数据发布传达者和数据接收者的相互作用。从数据发布的角度，表达自由是发布数据的权利；从数据接收者的角度，则是获得数据的权利。当大量数据掌握和集聚于政府之手时，如果这些数据不能开放，不能够被公民有效地获取和利用，就无法让公民形成自己的思想和意见，也就很难保障公众的表达自由。[9]《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”或也可从这一条文解释出，公众有获得政府数据的权利(access to data)，才能更好地形成自己的思想与意见。

　　在中国现有的政府数据开放法规和政策中，更关注数据开放对治理能力、经济运行、社会生活的影响，而相对较少关注公众权利的保障。[10]《政府信息公开条例》1条也强调政府信息“对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。但政府数据开放符合民主的真谛，它可以让公众理解政府正在做什么，公众通过分析政府开放的数据，可以提高公众监督政府管理、有效表达公众意愿的能力，防止政府按照自己的偏好恣意行事。[11]

　　在我国现行法律中，并未以成文法化的方式规定获得数据的权利。公众应依法享有获得数据的权利，政府数据开放应是政府依职权主动开放公共数据，而无需以公众请求数据开放为前提。在未来中国的政府数据开放立法中，宜规定公众获得数据的权利，并在制度设计上保障数据的可得性，如规定数据开放的格式、数据的可机读性、数据更新频率等。

　　(二)改进公共服务

　　合作治理的重心从科层结构转向多中心治理网络，强调多元主体的合作和参与，以更为合作、互动性更强的方式，通过不同主体来共享分散的资源、协调利益和行动，进而实现行政任务。[12]通过政府数据开放，使得公众获得高质量的知识和信息，让公众得以更有效地参与政策过程，使得行政决策质量得以改进，建构开放型和用户友好型的政府，进而改进公共服务。

　　国务院于2015年指出：“利用大数据洞察民生需求，优化资源配置，丰富服务内容，拓展服务渠道，扩大服务范围，提高服务质量促进形成公平普惠、便捷高效的民生服务体系，不断满足人民群众日益增长的个性化、多样化需求。”[13]中国通过政府数据开放进行公共服务的方式，有手机应用软件(APP)的开发，也有公共服务网络平台的建设。手机APP的开发如上海的“市民云”应用软件，公共服务网络平台建设的示例如在山东省青岛市的“爱城市”网站，这是基于政府开放数据搭建的公共服务平台，提供了与市民生活相关的公共服务、生活服务、政务服务等一站式的综合服务。

　　美国奥巴马总统于2012年颁布了《建构二十一世纪数字政府》的文件，要求行政部门向美国人民提供更好的数字服务，要以更低成本提供公共服务，改进用户体验。目前中国强调通过政府数据开放来改进公共服务，着力点在于让公众获得更为全面、完整、准确、细致的信息，但在未来，政府应充分挖掘开放数据价值，对开放数据进行深入分析，并努力运用政府开放数据和社会数据资源，对政府公共服务的绩效进行评估，并根据评估结果及时调整和优化公共服务，提高公共政策质量。[14]

　　(三)推动发展与创新

　　政府数据开放是促进发展和创新的重要推动力量。[15]例如，空间地理数据的开放，可用于指导采矿、林业、农业、渔业、能源、航海、交通运输等；气象数据的开放，则可以加工用于指导农业生产、旅游业、灾难管理、保险业预测、环境评估等。

　　在政府数据开放的过程中，开放的是原始数据，不宜提倡由政府来对数据进行再开发，因为行政可能缓慢、无效率，无法迅速应对市场、公众和技术变迁。而商业组织的组织形式更灵活，对市场信号更敏感，决策机制更快捷，可以更好、更快且以更低的成本，对共享开放的政府数据进行加工、创新和利用，设计出更多创新的服务和产品。[16]进而通过发展工业、新兴产业、农业农村创新领域的政府数据和社会数据的数据融合，通过完善数据产业链，建设数据产业，推动发展与创新。[17]

　　三、政府数据开放法制的制度建构

　　在我国未来的发展中，应建构政府数据开放的法律框架，推动统一的政府数据开放立法，明确政府数据开放的范围，健全完善政府数据开放的程序机制，界定政府数据开放的标准。

　　(一)建构政府数据开放的法律框架

　　政府数据开放法制最为发达的国家或为美国。美国1966年通过了《信息自由法》(Freedom of Information Act)，1974年通过了《隐私权法》(Privacy Act)，1977年通过了《阳光下的政府法》(Government in the Sunshine Act)。2009年奥巴马总统颁布了《透明与开放政府备忘录》(Transparency and Open Government Memorandum)，提出“努力确保公众信任，建立透明、公众参与和协作的系统。行政部门和机构应利用新技术，将其运作和决策上网，并随时向公众提供”。[18]美国联邦政府于2009年底颁布了《开放政府指令》(Open Government Directive)，其内容涉及透明、参与和协作三原则的践行，涉及政府信息在线公开、政府信息质量的改进、开放政府文化的创设与制度化以及创设开放政府的政策框架。[19]该指令还附有《开放政府计划》的附件。

　　我国目前法律中并无对政府数据开放的明确规定。《中华人民共和国档案法》规定了档案的利用与开放，其中19条规定：“国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等类档案向社会开放的期限，可以少于三十年”。尽管《中华人民共和国保守国家秘密法》3条规定：“既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用”，但该法立法目的仍为“保守国家秘密，维护国家安全和利益”。[20]

　　《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《政府信息公开条例》)1条规定，立法目的之一是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，《政府信息公开条例》9条则规定了行政机关应当主动公开的信息范围。但《政府信息公开条例》中的政府信息主动公开，与政府数据开放的意旨仍不尽相同，政府数据开放是要求对底层的、原始的数据加以公开，《政府信息公开条例》中公开的政府信息，则是经过加工和分析的信息，而往往并非原始的数据。

　　我国政府数据开放现况可谓是实践先行，立法滞后，文件治理，政策推动。目前，在中央层面对政府数据开放相对认识最深、着墨最多的规则，并非任何一部法律或行政法规，而是2015年颁布的《国务院关于印发的通知》，这份纲要要求推动政府数据开放共享，稳步推动公共数据资源开放，加快法规制度建设，但其内容更多是关于未来的愿景，缺少可操作的制度安排，缺少对权利义务的规定。

　　目前与政府数据开放最为相关的地方立法，当属于2017年4月颁布的《贵阳市政府数据共享开放条例》。[21]该条例的背景是贵阳作为“国家大数据综合试验区的核心区，是大数据发展的主阵地”，为回应打造创新型城市的要求，回应贵阳市大数据产业的需要，推动政府数据共享开放依法有序进行，针对顶层设计不完善、部门壁垒、条块分割、供给与需求脱节、安全保障不够等诸多问题，制定了该部立法，对何为政府数据，何为政府数据开放，政府数据开放的范围、标准、平台、内容、格式、程序等，做出了较为详细的规定，并规定了相应的保障与监督措施，可谓开我国政府数据开放立法之先声。在其他省份，虽有以规范性文件推动政府数据开放的实例，但欠缺成文法化的制度规定。

　　在未来，建议由全国人大常委会适时制定《政府数据开放法》。在立法条件暂不成熟的情况下，建议先由国务院颁布《政府数据开放条例》，通过立法明确政府数据开放的目标、原则、范围、程序，明确数据开放的内容和标准，规定数据开放平台、数据格式、数据质量，规定政府、企事业单位、个人在政府数据开放过程中的权利义务，保障公民的知情权、监督权、参与权和增值利用权，[22]对其间的个人数据保护、国家安全、知识产权等问题予以厘定。

　　(二)明确政府数据开放的范围

　　实践中，有些部门将数据视为权力、利益和资源的来源，不愿将自己的数据和同级其他部门共享，更不愿意向公众开放数据。[23]目前，政府数据开放到什么地步，哪些数据集的数据应予开放，对不同数据集下的数据应如何归类，更多由相关政府部门和政府官员决定，欠缺整齐划一的标准。为此或应做到如下三点。

　　1政府数据应以开放为原则，以不开放为例外。

　　李克强总理曾于2016年指出：“目前我国信息数据资源80%以上掌握在各级政府部门手里，‘深藏闺中’是极大浪费。”[24]《贵州省大数据发展应用促进条例》27条规定：“实行公共数据开放负面清单制度。除法律法规另有规定外，公共数据应当向社会开放；依法不能向社会开放的公共数据，目录应当向社会公布。”我国目前的主要问题不是数据开放冗余，而是数据开放不足。未来应引入政府数据以开放为原则，以不开放为例外的理念，最大限度地开放政府数据。

　　秉承2015年《国务院关于印发的通知》中的思路，未来应努力推动建立政府部门和事业单位等公共机构数据资源清单，制定政府数据开放行动和年度工作计划，信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、安监、金融、质量、统计、气象、海洋、企业登记监管等民生保障服务相关领域的政府数据，应当优先向社会开放。[25]社会公众和市场主体关注度、需求度高的政府数据，应当优先向社会开放。[26]

　　2适当限定政府数据开放的范围。

　　政府数据开放也并非一味“韩信点兵，多多益善”。如果家庭中物品和垃圾囤积如山，那么我们就很难找到真正需要的物品，或许会为此付出更多的时间和金钱。数据囤积的危险性也不亚于这些物理囤积。因此，在确定政府数据开放范围时，还应秉承“最小披露”(minimal disclosure)的原则，应只开放与公众相关、为公众切实所需的数据，使得公众无需面对冗余的数据。

　　《政府信息公开条例》14条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”基于此，政府数据开放不得开放涉及国家秘密的数据，应结合《保守国家秘密法》的规定，判断何为“国家秘密”。至于是否开放、如何开放可能涉及商业秘密、个人隐私的政府数据，则应探研《政府信息公开条例》及相应商业秘密立法、民事立法中的规定，并进行逐案分析，在数据开放所涉及的公共利益和商业秘密、个人隐私之间，进行利益衡量。

　　3合理编制政府数据目录。

　　不应以已开放的数据集和数据的依据，来编制政府数据目录。而应先编制政府数据目录，再开放相应数据。政府数据目录可包括政府数据资源目录及开放目录，可在政府网站上主动公布政府数据开放目录，以听取公众对目录范围的意见和建议。[27]因法律法规修改或行政管理职能发生变化等涉及目录调整的，行政机关应当及时对目录作相应更新。[28]

　　(三)健全完善政府数据开放的程序机制

　　首先，建构政府数据开放的保密审查程序，评判政府数据的敏感程度等级。可根据政府数据的敏感程度，将数据分为涉及国家秘密数据、涉及用户隐私数据和非敏感数据。对于涉及国家秘密的数据，原则上不允许开放，对于部分需要开放的数据，需要进行脱密处理，且控制数据分析类型；对于涉及用户隐私的数据，视为内部数据，在不违反国家法律法规的条件下，予以开放或脱敏开放；对于非敏感数据，则可完全开放。[29]

　　其二，应赋予行政相对人对政府数据开放的请求权。公民、法人和其他组织对于应当列入开放目录未列入，或者应当开放未开放的政府数据，可以通过开放平台或其他方式提出开放需求申请。负责提供政府数据的行政主体应及时进行答复，同意的则及时列入开放目录，或开放数据，不同意的则需说明理由。

　　其三，在行政体系内部，引入对政府数据开放的绩效考核。在未来，县级以上人民政府应将政府数据开放工作纳入年度目标绩效考核，可以委托第三方对政府数据开放绩效进行评估，也鼓励第三方独立开展对政府数据开放绩效的评估。

　　(四)界定政府数据开放的标准

　　政府数据开放要求任何人在任何时间、任何地点能对相应电子数据进行利用和再利用，这要求政府数据开放的标准化，包括数据采集、数据格式、数据结构的标准化，实现政府开放数据的“书同文，车同轨”，保证数据的互联、开放与共享。

　　目前我国政府数据开放的数据资源种类繁多，数据格式、发布标准和元数据不统一。政府部门有时以word文件、.pdf文件或复杂的html网页文件等形式发布数据，这或有其便捷之处，但造成了系统或机器提取数据的困难，不利于用户的利用。数据标准中应要求数据不仅人工可读，还要为机器可读。为此应以CSV、 XLS、 JSON、 XML、 Shapefile等多种可机读格式来发布数据，应尽量提供多种开放格式的政府数据，而非单一格式的数据，以便不同需求的数据使用者更为便捷地对数据进行增值利用。[30]

　　目前各部门上传数据的要求、格式、内容不统一；政府数据开放门户网站上欠缺全面、完整的元数据，即欠缺关于数据的数据。[31]未来应制定和实施政府数据开放标准的规范体系，尽快建立政府数据采集质量保障和安全管理标准，加快建立政府部门、事业单位等公共机构的数据开放标准体系。[32]既要防止一个术语、一个条目指代不同的事项，也要防止不同的术语、条目来指代一个事项。

　　应要求政府数据满足可用性、准确性、完整性、一致性、时效性和可机读等最低标准，以最大程度提升获取数据和再利用数据的能力。[33]在建构政府数据开放平台、移动手机软件等时，应尽量选择与开放数据相近的架构。通过统一数据交换标准，整合各部门发布的数据资源，削减政府数据开放的技术壁垒，有利于公众更好地利用开放数据。[34]

　　四、政府数据开放与更好治理

　　数据和信息在治理能力中起着基础性的作用，政府处于数据和信息节点(modality)的要冲，掌握庞大和完整的信息。[35]为了实现更好治理的目标，有必要建构政府数据统一共享交换平台，改进开放政府数据的质量，通过引入政府、企业和公众的合作治理，更好地促进政府数据开放，使得开放数据由原始数据转变为可利用的知识(actionable knowledge)，实现更好治理的目标。

　　(一)政府数据开放平台的建构

　　在美国，1997年建立的Fedstats gov网站侧重于政府的经济数据、人口趋势数据、教育数据、公共卫生数据等统计数据；2007年建立的USA Spending gov网站侧重于公布政府的财政支出信息；2007建立的Recovery gov网站侧重于公布支持美国经济复苏的资助款使用信息。在2009年《开放政府指令》的影响下，美国推出了Data gov网站，它目前提供了76个联邦政府部门，145，333个数据组的信息。[36]Data gov创设了农业、商务、气候、消费者、生态系统、教育、能源、金融、健康、地方政府、制造、海洋、公共安全、科学研究共14个数据群(community)，它还提供了针对不同用户的数据格式和工具。各联邦行政机关将数据、数据库从后台上传到Data gov，通过这里，公众可以找到所有联邦政府的数据。[37]

　　我国目前尚无类似于美国的国家政府数据统一开放平台，在中央层面更多是由各部门建构自己的政府数据开放平台，例如教育部建设的“国家教育资源公共服务平台”，[38]国家工商行政管理总局建构的“全国企业信用信息公示系统”。[39]但对于建构政府数据开放平台的中央政府部门而言，其平台也未能整合该部门所有的开放政府数据。还存在相当多的中央政府部门，分别按照管理事项逐一建立政府开放数据的平台或网站，这既不利于对政府数据资源的有效整合和利用，也不利于公众的访问和查询。

　　我国地方政府多建立了政府数据开放统一平台，如北京市的“北京市政务数据资源网”，[40]上海市的“上海市政府数据服务网”，[41]贵州省依托“云上贵州”建设的政府数据开放平台。[42]但各地的政府数据开放统一平台往往不为公众所知，访问量和下载量很低，还有相当多的数据未被纳入平台之中。以北京市为例，发改委的价格数据、教委的教育资源数据、文化局的文化场馆及演出展览数据、食品药品监管局的质量公告和食品抽检信息等等，都散见于各部门网站，而未在数据平台中有所体现。这些未被纳入数据开放平台的数据具有较高的增值利用价值、一定的结构化水平，但分布分散、更新频繁，这导致在采集发布、部门协调和后续的持续维护上产生较高成本，也影响了对政府开放数据的有效利用。[43]

　　西方学者提出了“作为平台的政府”(government as a platform)的理念，论述了数据平台对政府治理的意义。[44]在我国，在2015年国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中也明确指出，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛，2018年底前建成国家政府数据统一开放平台，“除国务院另有规定外，原则上不再审批有关部门、地市级以下(不含地市级)政府新建孤立的信息平台和信息系统。”[45]

　　在中国，建构统一的开放数据平台之难，在于不同部门的数据获取途径不同、筛选标准不同、数据质量不同，也凸显了部门协调和政府信息共享之难。应当对现有开放政府数据资源加以整合，建立跨系统、跨部门的统一开放数据平台，让行政机关的开放数据、数据库信息与开放数据平台相连接，防止出现各自为战、重复分散的问题，为公众提供一站式的政府数据获取及相关服务。[46]

　　(二)确保政府数据的定期更新

　　确保政府定期更新开放数据，日渐成为政府数据开放政策的一部分。澳大利亚的“政府20”工作组建议，在实践中应尽可能早地、定期地更新公共部门的信息。[47]目前我国尚无法规和政策来规范政府数据的更新频率，实践中，上海政府数据开放平台做得较好，在2016年10月10日至10月13日四天内，即更新了包括建筑相关行业协会信息、生活垃圾收集点信息、房屋质量检测人员信息、水域保洁企业信息、公园绿地信息等在内的二十项政府数据产品信息。[48]而北京市政务数据资源网于2016年8月1日至2016年10月13日间，仅公布了四项政府数据产品信息。[49]在未来，可考虑在政府数据开放平台中设定自动检查程序，定期督促相关部门更新开放政府数据。[50]

　　(三)建构简化、用户友好型的政府数据开放系统

　　美国学者桑斯坦(Sunstein)教授曾论及简化政府，建构用户友好型的信息披露体系。指出用户很难接受纷繁复杂、杂乱无章的事物，只有化繁就简，才能增强用户的满意度，因此建议化繁就简，按照行为经济学的原理，以简化、较低成本的方式，通过设定默示的选项，以简化、清晰、易于用户理解的方式来披露信息，以实现行政任务。[51]

　　就政府数据开放系统的建构而言，要创设出一个简化的、用户友好型的数据开放平台，建构一个“可查找的政府”(findable government)，强化政府信息资源的治理能力。目前的状况是，首先，绝大多数公众不知道存在政府数据开放平台，也就无法利用数据开放平台。第二，数据开放分类过于简约，目录层级项下细目类型较少，不便通过目录“按图索骥”找到相应的数据。第三，使用数据开放平台内置的搜索引擎，往往搜索不到想要的数据。第四，获取和下载平台数据时，往往要以事先的注册登录为前提，影响了公众获取平台数据的积极性和满意度。[52]

　　未来应借助政府网站、社交媒体、搜索引擎等，让更多公众理解政府数据开放平台的存在，了解政府数据开放的内容及对自己的意义，理解如何使用开放平台，提升公众的关注度、参与度和支持度。可借鉴美国政府信息定位服务(Government Information Locator Service)的经验，中国政府数据开放资源目录应不断开放、不断改进，并引入“数据目录＋服务目录”等创新型数据服务形态。并可按照“领域、行业、部门、主题、服务”等进行数据分类，并根据用户实际需求，来进行数据主题分类，并对分类进行动态调整，以提升数据检索、定位、发现的便捷性与精准性。

　　应强化商业搜索引擎和政府数据开放平台的合作，考虑将搜索引擎内置于政府数据开放平台中，以便于更好地检索数据。获取和下载平台数据不应再以注册登录为前提。应逐步引入数据可视化工具，实现数据的深度关联开放，更好地满足社会各类群体在更多应用场景下对数据查询、调用、研究和开发的使用需求。

　　五、结语

　　相对于政府信息公开立法所保障的政府信息公开请求权而言，政府数据开放更多倚重于行政机关对政府数据的主动开放。如果说政府信息公开源自行政合法性的诉求，那么政府数据开放则植根于有效履行行政任务的需要。[53]政府数据开放立法的目的在于，回应大数据时代政府数据数量、类型和流动性的激增，通过立法促进公共数据资源的开放，进而提高政府治理和服务水平，激发市场活力和社会创造力，推动经济创新和经济社会发展。

　　应平衡政府数据开放与个人信息保护的关系。《中华人民共和国网络安全法》[54]76条规定：“个人信息，是指以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别自然人个人身份的各种信息，包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、个人生物识别信息、住址、电话号码等。”《中华人民共和国民法总则》[55]111条规定，“自然人的个人信息受法律保护”。在中国政府数据开放法律制度的建构中，应重视对个人信息和个人隐私权的保护。在开放涉及个人隐私的政府数据时，应遵循合法、正当、必要的原则，公开政府数据开放的规则，明示政府数据开放的目的、方式和范围，并经权利人同意。[56]对于涉及个人隐私的数据，也可对相关数据进行匿名化处理，使得针对匿名化处理后的数据，用“一切合理的方法”，都无法识别出数据的当事人，此时相关数据已非个人隐私信息，即可纳入政府数据开放的范围。

　　本文讨论了中国政府数据开放法制的发展与建构。我国目前政府数据开放尚无统一完备立法，建议可先由国务院颁布《政府数据开放条例》，界定政府数据开放法制之要务。应进一步拓宽政府数据开放的范围，以开放为原则，以不开放为例外。应制定和实施政府数据开放标准的规范体系，要求数据满足可用性、准确性、完整性、一致性、时效性和可机读等最低标准。可通过建构统一的开放数据平台，改进数据的可机读性，确保数据的定期更新，建构简化、用户友好型的政府数据开放系统，提高数据治理水平。

　　(责任编辑：张红)

【注释】

宋华琳，南开大学法学院副院长、教授、博士生导师。

　　基金项目：国家社会科学基金项目“合作规制的行政法研究”(17BFX004)；南开大学百名青年学科带头人项目“政府规制、食品药品监管与行政法的新发展”(ZB150061)。

[1] Barbara L Cohn, Data Governance: A Quality Imperative in the Era of Big Data, Open Data, and Beyond，10 ISJLP 811(2015)

　　[2]参见郑磊：《开放政府数据研究：概念辨析、关键因素及其互动关系》，载《中国行政管理》2015年第11期。

　　[3]参见胡小明：《信息公开与数据开放有什么区别》，载《中国信息化》2014年第23期。

　　[4] Esteve Sanz, Open Governments and Their Cultural Transitions, in Mila Gasco ‘ Herna’ ndez (editor), Open Government: Opportunities and Challenges for Public Governance，3, Springer (2014)

　　[5]参见郑磊、熊久阳：《中国地方政府开放数据研究：技术与法律特性》，载《公共行政评论》2017年第1期。

　　[6]参见付熙雯、郑磊：《政府数据开放国内研究综述》，载《电子政务》2013年第6期。

　　[7]《贵州省大数据发展应用促进条例》(2016年1月15日贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过)。

　　[8]参见[美]乔尔古林：《开放数据——如何从无处不在的免费数据发掘创意和商机》，张尚轩译，中信出版社2015年版，第9页。

　　[9]参见张庆福、吕艳滨：《论知情权》，载《江苏行政学院学报》2002年第1期。

　　[10]参见《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》(国发[2015]50号)。

　　[11] Cass R Sunstein, Government Control of Information，74 Cali L Rev 891-894(1986)

　　[12]参见宋华琳：《政府规制中的合作治理》，载《政治与法律》2016年第8期；李玫：《西方政策网络理论研究》，人民出版社2013年版，第111页。

　　[13]参见《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》(国发[2015]50号)。

　　[14]参见《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发[2015]51号)。

　　[15]参见郑磊、高丰：《中国开放政府数据平台研究：框架、现状与建议》，载《电子政务》2015年第7期。

　　[16] Daniel Lathrop & Laurel Ruma (Editors), Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice, O’ Reilly Press，3(2009)

　　[17]参见《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发[2015]51号)。

　　[18] Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies, SUBJECT: Transparency and Open Government, https://www.whitehouse.gov/sites/whitehouse.gov/files/omb/memoranda/2016/m-16-16.pdf (最后访问时间：2017年7月3日)。

　　[19] Open Government Directive, https://obamawhitehouse.archives.gov/open/documents/open - government - directive (最后访问时间：2017年7月3日)。

　　[20]参见《中华人民共和国保守国家秘密法》第1条。

　　[21]2016年1月15日贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，2016年3月1日起施行。

　　[22]参见中国行政管理学会课题组：《我国政府数据开放顶层设计研究》，载《中国行政管理》2016年第11期。

　　[23]参见宋华琳：《建构政府部门协调的行政法理》，载《中国法律评论》2015年第2期。

　　[24]李克强：《信息数据“深藏闺中”是极大浪费》，中国政府网, http://www.gov.cn/xinwen/2016-05/13/content_5073036.htm(最后访问时间：2017年7月9日)。

　　[25]参见《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》(国发[2015]50号)。

　　[26]参见《贵阳市政府数据共享开放条例》第20条的规定。

　　[27]参见肖卫兵：《政府数据开放机制的建立和完善：结合谈起》，载《理论探讨》2015年第4期。

　　[28]参见《贵阳市政府数据共享开放条例》第13条。

　　[29]参见贵州省《政府数据数据分类分级指南(试行)》，工标网, http://www.csres com/info/47097.html (最后访问时间：2017年7月15日)。

　　[30]目前中国只有佛山市南海区在发布数据时提供了多种格式(CSV、 XLS、 TXT、 XML和JSON)。参见郑磊、高丰：《中国开放政府数据平台研究：框架、现状与建议》，载《电子政务》2015年第7期；肖卫兵：《政府数据开放机制的建立和完善：结合谈起》，载《理论探讨》2015年第4期。

　　[31]参见陆健英、郑磊、 Sharon S Dawes:《美国的政府数据开放：历史、进展与启示》，载《电子政务》2013年第6期。

　　[32]参见《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》(国发[2015]50号)。

　　[33]参见晴青、赵荣：《北京市政府数据开放现状研究》，载《情报杂志》2016年第4期。

　　[34]参见鲍静、张勇进、董占广：《我国政府数据开放管理若干基本问题研究》，载《行政论坛》2017年第1期。

　　[35]参见高世楫、廖毅敏：《信息化在推进国家治理现代化中的基础性作用——一个政府工具的分析框架》，载《中国发展观察》2015年第3期。

　　[36] https://www.data.gov/metrics (最后访问时间：2017年7月8日)。

　　[37]参见陆健英、郑磊、 Sharon S Dawes:《美国的政府数据开放：历史、进展与启示》，载《电子政务》2013年第6期。

　　[38] http://www.eduyun.cn/(最后访问时间：2016年10月14日)。

　　[39] http://gsxt.saic.gov.cn/(最后访问时间：2016年10月14日)。

　　[40] http://www.bjdata.gov.cn/(最后访问时间：2016年10月14日)。

　　[41] http://www.datashanghai.gov.cn/(最后访问时间：2016年10月14日)。

　　[42] https://www.gzdata.com.cn/(最后访问时间：2016年10月14日)。

　　[43]参见晴青、赵荣：《北京市政府数据开放现状研究》，载《情报杂志》2016年第4期。

　　[44] Tim O’ Reilly, Chapter 2 Government As a Platform, http://chimera labs oreilly com/books/1234000000774/ch02.html (最后访问时间：2016年10月14日)。

　　[45]参见《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》(国发[2015]50号)。

　　[46]参见杨瑞仙、毛春蕾、左泽：《国内外政府数据开放现状比较研究》，载《情报杂志》2016年第5期。

　　[47] Government Response to the Report of the Government 20 Taskforce, http://www.finance.gov.au/publications/govresponse20report/index.html#recommendation-06(最后访问时间：2016年10月14日)。

　　[48] http://www.datashanghai.gov.cn/query! queryProduct action? orderName = updateDate (最后访问时间：2016年10月14日)。

　　[49] http://www.bjdata.gov.cn/(最后访问时间：2016年10月14日)。

　　[50]参见郑磊、高丰：《中国开放政府数据平台研究：框架、现状与建议》，载《电子政务》2015年第7期。

　　[51]参见[美]卡斯桑斯坦：《简化》，陈丽芳译，中信出版社2015年版，前言部分。

　　[52]这也是笔者访问北京和上海两地政府数据平台，试图下载数据时的切身经历。

　　[53] Beth Simone Noveck, Is Open Data the Death of FOIA，126 Yale L J F 285(2016)

　　[54]2016年11月7日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，2017年6月1日起施行。

　　[55]2017年3月15日第十二届全国人民代表大会第五次会议通过，2017年10月1日起施行。

　　[56]参见《中华人民共和国网络安全法》第41条第1款。