我国行政审判白皮书研究
章志远
【摘要】：作为人民法院主动延伸行政审判职能、积极助推法治政府建设的创新性互动举措，行政审判白皮书在我国经历了摸索尝试、积极推广和蓬勃发展等三个阶段。行政审判白皮书的兴起，既体现了回应型司法理念传播和商谈型权力关系建构的努力，也是人民法院对源头型社会治理模式的积极响应。行政审判白皮书发展目前面临着法律依据欠缺、功能定位模糊和回应实效匮乏的实践困境。为了保障行政审判白皮书的有效运作，应从依据成文化、定位精准化和回应公开化等方面进行努力，建构新时代中国特色的行政审判制度体系。
【英文摘要】：As an innovative and interactive measure for the People＇s Courts to proactively extend the function of administrative trials and actively promote the construction of the rule of law, the administrative trials white paper has experienced three stages: trial-and-error, active promotion, and vigorous development. The rise of the administrative trials white paper not only embodies the efforts of the dissemination of responsive judicial ideas and the construction of negotiated power relations, but also the positive response of the People＇s Court to the source-based social governance model. The development of administrative trials white paper is currently faced with practical difficulties such as lack of legal basis, vague function positioning, and lack of effective response. In order to ensure the effective operation of the administrative trials white paper, efforts based on the foundation of culture, the precision of positioning, and the response to openness should be made to establish a new era of the administrative trials system with Chinese characteristics.
【中文关键词】：行政审判 白皮书 回应型司法 源头型治理
【英文关键词】：Administrative Trials; White Paper; Responsive Judicial Ideas; Source – Based Social Governance
近年来，一种主动延伸行政审判职能、积极助推法治政府建设的白皮书发布创举被各地法院争相效仿，已成为各级法院新近的一项重头工作。与热闹非凡的实践相比，学理研究则明显滞后，已有的零星成果主要局限于法官群体对所在地区法院实践做法的评述和制度完善的建议。审判白皮书的活跃实践对优化行政审判外在环境、实现司法与行政互动具有重要的现实意义，理应引起行政法学界的关注。有鉴于此，本文拟从历史演进、法理意蕴、实践困境和运作保障等四个方面对行政审判白皮书加以系统研究，希冀提升对这一中国特色司法行政互动现象的认知水准。
一、行政审判白皮书之历史演进
行政审判白皮书是指，人民法院针对特定时段(通常为上一年度)行政案件审理情况进行全面梳理和总结，指陈行政机关在行政执法和行政应诉中存在的问题，并向行政机关提出提升依法行政水平意见和建议的一种专题报告。就其功能而言，行政审判白皮书既是人民法院展示自身工作、践行公开理念的载体，也是评价行政机关、助推依法行政的平台。因此，行政审判白皮书既不同于全方位介绍人民法院一年来各项工作情况、类似司法审判工作“编年史”的《人民法院工作年度报告》，也不同于第三方机构发布的评价法治政府建设得失、为法治政府建设“支招”的《法治政府蓝皮书》。即便可以将行政审判白皮书视为“司法建议权制度化的重要创新”、“将司法建议从个案层次提升到年度报告层次”，[1]其与具有明确法律依据的司法建议制度仍然存在明显差异。相比司法实践中所存在的诸多个案层面的微观司法建议而言，行政审判白皮书则更多具有整体性、宏观性、指导性的特点。
回顾行政审判白皮书的实践发展，大体上经历了“摸索尝试”、“积极推广”和“蓬勃发展”等三个阶段，每一阶段呈现出不同的发展逻辑和独特功能。2009年之前属于摸索尝试阶段，上海市是当之无愧的发源地和主战场。自2004年上海市高级人民法院首次发布行政审判白皮书以来，该项工作已经成为上海三级法院历年行政审判的“重头戏”。经过14年的实践积累，上海行政审判白皮书制度已经形成了“量大面广”、“领导重视”、“效果显著”的鲜明地方特色。上海市委、市政府历任主要领导都高度重视上海市高级人民法院发布的行政审判白皮书，通过批示下发给各部门参阅。[2]由于审判白皮书把脉精准加之行政机关积极配合，上海依法行政水平不断提升，行政机关败诉率逐年下降。这一阶段审判白皮书的局部成功实践，充分体现了上海法院践行最高人民法院“积极开展行政审判制度创新”、“努力营造良好行政审判司法环境”、“建立司法与行政良性互动机制”的首创精神，为其他地区树立了榜样。
行政审判白皮书真正在全国范围内得以推广则始于2009年。最高人民法院在2009年年初下发了《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》，并将浙江省高级人民法院的“白皮书”转发各地以供参考。在云南省，短短两年间全省已有10个中级法院和省高院制作发出行政审判白皮书200多份，从源头上有效预防和减少了行政争议的发生，促进了社会和谐。[3]海南省高级人民法院、北京市高级人民法院也分别于2011年、2013年首次发布了行政审判白皮书。[4]同时，一些基层法院也开始积极探索发布行政审判白皮书，成为所在省份的标杆。例如，湖南省长沙市天心区人民法院于2009年6月24日发布了省内第一份行政审判白皮书；[5]山东省齐河县人民法院于2012年3月率先在德州法院系统发布了首份行政审判白皮书，在该县境内产生了前所未有的“蝴蝶效应”。[6]据统计，2010年以来的五年里，各级人民法院共发布行政审判“白皮书”4138份，推动在全社会树立有权必有责、用权需负责、侵权要赔偿的法治观念。[7]行政审判白皮书得到全面推广，与这一时期人民法院“为大局服务、为人民司法”新工作方针的确立息息相关。特别是最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》(法发[2009]38号)下发之后，“不断强化行政审判的服务功能”、“建立健全司法与行政的良性互动机制”成为指导人民法院行政审判活动新的政策依据，体现司法服务功能和司法行政良性互动理念的行政审判白皮书自然备受青睐。同时，在执政党构建社会主义和谐社会的新政治理念引领下，各级政府对实际承载助力行政争议化解功能的发布行政审判白皮书活动逐渐采行了乐见其成的姿态。在这样的特殊氛围之下，以行政审判白皮书兴起为代表的“司法与行政良性互动”首次出现在最高人民法院2014年的工作报告之中。
新《行政诉讼法》正式实施使得审判白皮书进入了蓬勃发展阶段。三年来，人民法院行政审判白皮书发展之迅猛、覆盖之广泛、发布之密集，已经成为令人瞩目的本土司法现象。2016年7月28日，最高人民法院下发了《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》(法[2016]260号)，明确规定人民法院可以通过白皮书形式，及时就本地区行政机关出庭应诉工作和依法行政考核指标的实施情况、运行成效等向行政机关作出反馈、评价，这标志着行政审判白皮书进一步获得了最高人民法院的首肯。目前，行政审判白皮书已经趋于定型，在内容、形式和范围上形成了较为稳定的模式。就内容而言，主要形成了“报告”和“报告+典型案例”两种模式，前者通过数据、图表和文字形式反映人民法院上一年度行政审判工作的概况，分析行政执法和应诉中存在的问题，提出提升依法行政水平的建议；后者除报告之外，还从法院已经审结生效的、法律效果和社会效果较为明显的行政案件中，筛选出一定数量(通常为十个)的典型案例同时予以发布。就形式而言，主要形成了“单独发布”和“联合发布”两种模式，前者是人民法院通过举行新闻发布会的形式，单独向媒体发布行政审判白皮书，会后寄送当地行政机关负责人；后者是人民法院与行政机关(一般是同级人民政府或政府法制机构)通过举行新闻发布会、依法行政工作推进会等形式联合发布行政审判白皮书。[8]就范围而言，主要形成了“内部公开”和“社会公开”两种模式，前者是行政审判白皮书全文内容仅发送给行政机关及同级党委，后者则是行政审判白皮书全文内容向社会公开。总体来看，目前行政审判白皮书在内容和形式上是两种模式兼具、在范围上则是以内部公开模式为主。
行政审判白皮书十余年的发展历程，为观察司法与行政互动现象提供了绝佳样本。从人民法院单方面探索发布到行政机关积极响应直至主动配合，从营造良好司法环境到有效化解行政争议直至锤炼依法行政能力，审判白皮书的实践见证了我国行政审判模式的时代转型。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)和《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》的相继施行，唤醒了领导干部增强法治思维的自觉，拓展了司法行政良性互动的空间，为人民法院行政审判白皮书的稳健运行奠定了坚实基础。正如江必新大法官新近在最高人民法院第三巡回法庭行政审判工作会议上所指出的那样：“要结合各地实际，积极探索‘府’‘院’互动、行政审判白皮书等有益做法，总结提炼各具特色的亮点经验，努力促进巡回区行政审判工作迈上新台阶。”[9]在基本建成法治政府进入倒计时的新形势下，审判白皮书实践将步入发展快车道。
二、行政审判白皮书之法理意蕴
人民法院对行政审判白皮书的重视，既彰显了回应型的司法理念、建构了商谈型的权力关系，也是对执政党所倡导的源头型治理模式的积极响应。对行政审判白皮书法理意蕴的阐释，有助于加深对中国本土行政审判模式的认知。
(一)回应型司法理念之彰显
美国学者诺内特和塞尔兹尼克基于对历史发展的经验总结，将社会上存在的法律现象划分为“压制型法”、“自治型法”和“回应型法”等三种理想类型。总体来说，回应型法代表了现代法的发展方向，具有四个明显的特征：法律发展的动力加大了目的在法律推理中的权威；目的可以缓和服从法律的义务，使更多文明的公共秩序概念有了形成的可能；使法制保持开放性和灵活性，促进法制改革和变化；法律目的的权威性和法律秩序的整合性来自更有效率的法律制度设计。[10]“自治型法”和“回应型法”的划分理论，对于理解我国《行政诉讼法》颁行以来的行政审判理念变迁极具参考价值。《行政诉讼法》颁行十余年的实践，就是自治型司法理念生根开花的过程。其中，司法主导诉讼程序运作、审判旨在明辨是非曲直就是其精神特质的典型反映。
然而，21世纪之初开始的激烈社会转型却使得当代中国经济社会结构发生了深刻变化，客观上要求司法机关能够以更加积极、主动的姿态回应社会变迁的时代诉求。一方面，司法机关要认真对待人民群众日益高涨的权利维护热情，恢复人民群众对司法公信力的社会认同；另一方面，司法机关也要正视发展与稳定之间的复杂关系格局，通过参与社会治理进程加快建成法治政府的步伐。为此，应当积极拓展法院的直接审判功能，注重通过各种有效手段的运用发挥其权力制约、社会控制、政策制定的延伸型功能。[11]《行政诉讼法》颁行晚近十余年的实践则表明，这种以积极主动、开放灵活姿态回应社会变迁现实需求的回应型司法理念正在生成。
除了在个案审理中把握好行政裁判的法律效果、社会效果和政治效果相统一之外，建立在案件审理基础上的发送司法建议、发布审判白皮书、府院定期举行联席会议等类似公共论坛性质的沟通交流机制被频繁运用。这些原本处于边缘地位的审判工作机制的流行，预示着我国回应型司法理念的悄然兴起。[12]就发布行政审判白皮书活动而言，既展示了人民法院行政审判工作的成绩，也指出了行政机关依法行政方面存在的不足，还提出了富有针对性的改进建议，这对于促进司法透明、增进司法权威、提升司法能力具有“一石三鸟”的功效。从最高人民法院今后一个时期行政审判工作的部署上看，这类更好延伸行政审判职能、加强司法与行政良性互动、齐心协力预防和化解社会矛盾的回应型举措将获得更为广泛的运用。[13]
(二)商谈型权力关系之建构
作为承载厚重法治理想的行政诉讼制度，一开始就被打上了封闭对抗、权力制约的烙印，甚至成为“权力对权力的审判”、“强力对付强力的游戏”。[14]从《行政诉讼法》的文本规定和初期实践上看，“凸显裁判中心、排斥调解结案”、“司法绝对主导、压制两造处分”就是这种对抗型权力关系的真实写照。
然而，《行政诉讼法》的理想制度设计却在司法实践中不断受挫，“立案难、审理难、执行难”的无奈现实佐证了当初“鸡蛋碰石头”的预言。[15]行政审判实践的窘状，既昭示了现有权力配置架构之下司法权对抗行政权的艰难，也预示着新型司法权与行政权关系结构建立的某种可能。晚近十余年来，在社会转型时期矛盾叠加和党委政府着力维护稳定的双重背景下，人民法院积极开拓、主动作为，通过一系列创新性举措的推行在体制的夹缝之中寻求行政审判的生长空间。管辖制度的灵活调整，案件协调化解机制的积极探索，行政机关负责人出庭应诉制度的持续推动，司法建议延伸审判功能的不断发挥，一种新的以开放合作和良性互动为特质的府院关系正在形成。在这一富有浓郁本土气息的商谈型权力关系的建构过程中，最高人民法院、地方各级人民法院及党委政府或妥协或倒逼或默认，构成了一幅“策略性服从”[16]的法院推进行政诉讼的特殊景观。
行政审判白皮书的兴起见证了商谈型权力关系建构的过程。一方面，司法在现有政治体制中的作用相当有限，却又冲在官民矛盾化解的最前线，急需通过沟通对话机制表达诉求，以法治理性获取政治权威支持；另一方面，GDP至上的传统发展模式衍生了大量社会矛盾，党委政府不得不动员体制内一切有利资源维护社会稳定，需要借助司法利用司法协同化解矛盾，以良性互动获取司法支持。行政审判白皮书的意义，就在于提供了这样一种基于法治理性的权力间对话机制，实现了司法与行政的互信商谈。在人民法院发布审判白皮书的实践中，直陈问题、给出答案的倾向日益明显，有的甚至还“辣味十足”。[17]尽管如此，一些行政审判白皮书还是得到了当地党政一把手的批示，表现出尊重司法、虚心整改的姿态。在基本建成法治政府进入倒计时之际，审判白皮书的发布代表着商谈型权力关系建构的努力，具有广阔的生长空间。
(三)源头型治理模式之提倡
日本学者棚濑孝雄曾言，审判制度的首要任务就是纠纷的解决，如何通过审判妥善解决纠纷是法解释学的中心课题。[18]然而，“纠纷解决”在一段时期内并未在我国正式的法律文本中成为行政审判和行政复议制度的目的。一方面，在浓郁改革氛围中匆忙出台的《行政诉讼法》执着于追求正义的理想，对纠纷解决的现实并未刻意关注；另一方面，在“去司法化”观念引领下出台的《行政复议法》致力于行政内部监督机制的完善，对纠纷解决同样未加关注。如果说这种制度安排在20世纪90年代尚且能够勉强适应的话，那么在21世纪之初社会矛盾叠加交织下就日渐不适了。与被动灭火式治理模式相比，急速社会转型时期更需要一种主动预防式治理模式。
党的十六届六中全会提出了构建社会主义和谐社会的战略目标，“化解社会矛盾、促进社会和谐”、“为构建和谐社会提供司法保障”迅速成为司法机关在新时期的历史使命。为此，最高人民法院及时下发了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》(法发[2007]2号)，率先将“化解行政争议”列为行政诉讼制度的目的之一。[19]与此同时，国务院制定的《行政复议法实施条例》也将“解决行政争议”明确列为行政复议制度的目的之一。自此以后，行政争议解决成为一项重要的行政审判政策，引领着行政审判制度的变革，直至最终写入新《行政诉讼法》第1条之中。诚如江必新大法官所言：“行政机关与人民法院虽然职责分工不同，但在执行国家法律和维护社会稳定等方面的目标是一致的，加强行政执法与行政审判的良性互动，不仅可以从源头上减少和化解行政争议，还可以统一执法和司法尺度，共同推进法治社会的建立。”[20]
人民法院向政府发布审判白皮书正是在晚近十余年行政审判政策变迁的过程中应运而生的。作为裁判之外的非正式机制，审判白皮书的推行，诠释了纠纷解决所具有的“化解和消除冲突”、“实现合法权益和保证法定义务的履行”、“法律或统治秩序的尊严与权威得以恢复”、“避免或减少同类冲突的重复出现”的时代内涵。[21]综观审判白皮书的实践，“加强源头治理、促进行政争议实质性化解”业已成为人民法院针对政府提升依法行政水平所提出的核心建议。例如，在上海市高级人民法院发布的《2016年度上海行政审判白皮书》中，“协同推进行政争议纠纷的实质性解决”就是其中的“金点子”之一。该份白皮书指出：“行政案件申诉上诉率高是长期困扰行政审判工作的一个难题，当前该问题仍然较为突出。当事人不断申诉、上访的原因在于其最根本的争议纠纷没有得到解决，从而不断地申请政府信息公开、申请行政复议以及提起行政诉讼。因此，解决该问题的关键在于从源头上化解矛盾纠纷，促使行政争议纠纷的实质性解决。建议本市行政机关在行政诉讼中加强主动协商意识，重视基础争议和相关争议的一并解决，与法院共同配合，做好协调和解工作，致力行政争议的实质性解决。”这种契合现实需求、着眼长远考虑的源头型社会治理建议，自然备受地方政府的欢迎和重视。
三、行政审判白皮书之实践困境
目前，行政审判白皮书的实践运作还存在区域发展不均衡、发布较为随意等问题，尤其面临法律依据欠缺、功能定位模糊和回应实效匮乏的三重困境。
(一)法律依据欠缺
相较于近年来我国行政系统内部各种法律依据明确的“报告”[22]制度而言，缺乏直接的法律依据是行政审判白皮书制度目前所面临的最大“短板”。尽管全国各地法院都相继开展了发布行政审判白皮书活动，且得到了最高人民法院的充分肯定，但却始终无法在现行《行政诉讼法》中找到明确依据。到目前为止，发布行政审判白皮书的最高规范依据仅仅是最高人民法院下发的内部通知。在“重大改革于法有据”已成社会共识的当下，这种状况显然需要加以改变。
由于缺乏明确的法律依据，行政审判白皮书制度的运作呈现出明显的“粗放式”、“随意性”特点。在作为行政案件司法审查报告制度三大构成要素——“谁向谁报告”、“报告什么”、“如何报告”上，审判白皮书实践运作还缺少必要的规范性。例如，目前高级法院、中级法院和基层法院都纷纷开展了审判白皮书发布活动，有的地区三级法院“齐上阵”，有的地区是“上热下冷”，有的地区则是“下热上冷”。事实上，各地法院行政案件受案量并不均衡，一些基层法院受案甚少，实无专门发布行政审判白皮书的必要。又如，一些法院热衷于借助新闻媒体为行政审判白皮书发布造势，公众却只能从中读到只言片语；有的法院静悄悄地将行政审判白皮书发送当地党政机关，外界根本无从知晓；只有极少数法院直接将行政审判白皮书全文放在官方网站供公众参阅。如果发布行政审判白皮书的法院都不愿意对外公开其内容，所谓的发布又有何意？此外，行政审判白皮书撰写的规范性普遍不够，很多白皮书的内容比较平淡，缺乏真正具有前瞻性的对策建议。法律依据匮乏导致的各行其是，已经成为困扰当前行政审判白皮书发展的最大“瓶颈”。
(二)功能定位模糊
从运作实践上看，行政审判白皮书是一项典型的中国本土自生自发的制度尝试，表现出众多不同的功能诉求，可以被视为不同历史时期党和国家中心工作的司法映射。从审判白皮书实践发展和法理解读上看，其功能定位较为复杂：第一种定位是司法建议的“升级版”，即从个案式司法建议走向普适性的白皮书式司法建议；[23]第二种定位是稳步推行司法改革的有益探索，即白皮书是展示司法自信、践行司法公开、提高司法水平、提高司法公信的创新举措；[24]第三种定位是政治沟通的载体，即法院发布审判白皮书是政治生活中的一个重要角色；[25]第四种定位是司法权与行政权良性互动的机制，即法院发布审判白皮书是在遵守合法性和正当性基础上的两权互动新机制。[26]
由于功能定位模糊，行政审判白皮书自身呈现出篇幅长短、内容侧重和措辞轻重不一的特点。例如，同样承担跨行政区划集中管辖行政案件任务的北京市第四中级人民法院和西安铁路运输中级法院发布的2016年度行政案件司法审查报告就有很大差异：前者篇幅为13327字，分为“案件审理基本情况”、“主要举措”、“依法行政成效和突出问题”和“若干建议”等四个部分；后者篇幅为7546字(不包括附属十大典型案例)，分为“两级法院基本情况”、“案件基本情况及特点”、“行政审判成效”和“存在问题及建议”等四个部分。又如，同样是高级人民法院发布的2016年度行政审判白皮书所提出的建议，天津市高级人民法院的五点建议——“强化法治思维，依法行使行政权力”、“加强法制队伍建设，提高专业化水平”、“加强工作机制建设，提升标准化水平”、“完善内部监督，充分发挥行政复议的作用”和“依法良性互动，有效化解行政争议”务虚成分较多；相比之下，上海市高级人民法院的七点建议——“积极推进重大行政执法决定法制审核工作”、“努力提升区以下基层行政机关的执法水平”、“积极履行行政机关负责人出庭应诉职责”、“切实避免行政执法中的程序违法”、“探索建立规制滥诉的司法和行政联动机制”、“协同推进行政争议纠纷的实质性解决”和“进一步扩大非诉行政执行‘裁执分离’模式的适用范围”则更具针对性。检阅更多白皮书文本及其发布方式，可以看出不同法院在展示自身成就、指陈对方问题和提出助推建议上的拿捏犹疑。诚如有的研究者所言：“如果把白皮书等同于千篇一律、平铺直叙的工作报告，欠缺发现问题、分析问题、解决问题的思维，不具备一定的前瞻性、预判性，白皮书将会失于平庸，成为‘鸡肋’。”[27]
(三)回应实效匮乏
作为人民法院主动延伸行政审判职能、立足行政案件审理解剖行政执法和行政应诉存在问题并提出提升依法行政水平建议的创新举措，行政审判白皮书的发布绝非“独角戏”，而应该是“擂台戏”和“协奏曲”。可以说，行政机关的积极回应和整改落实，是行政审判白皮书的生命线所在。作为法治政府建设的主体责任者，行政机关对于一切有助于促进法治政府建设的意见建议，都需要给予应有重视。从公之于众的报道来看，审判白皮书的回应实效还非常匮乏，远没有建立起府院之间稳定和长效的互动机制。[28]目前对审判白皮书有限的回应方式主要有三种：一是行政机关负责人在审判白皮书新闻发布会现场作出接受性、感谢性表态；二是党政机关负责人对审判白皮书作出肯定性、推广性批示；三是行政机关在收到审判白皮书之后邀请法院负责人进行普法性、教育性授课。这些回应象征意义往往大于实际意义，且多数是自发的、松散的甚至是随意的。很显然，批示型、表态型回应并非法院发布行政审判白皮书的初衷。
更重要的是，这种府院私下非正式的回应互动很难为公众所知晓，外界自然也就无从判断其具体效果。任何官方的白皮书都应当向全社会公布，这是白皮书的生命力所在。从司法改革的角度来看，以裁判文书上网改革为代表的司法透明度在不断增强；从加快法治政府建设进程的角度来看，法治政府建设情况报告本身都要“通过报刊、政府网站等向社会公开”。行政审判白皮书是人民法院基于对行政案件审理大数据分析所作出的报告，其目的也在于助推法治政府建设进程，因而任何基于维护社会稳定、维护政府形象为由的不公开在法理上都很难成立。
四、行政审判白皮书之运行机制
作为司法行政互动的重要载体，行政审判白皮书具有超越个案审理的特殊功效，是法院裁判文书之外的一种重要报告类文书，需要对其进行制度化的设计。具体来说，行政审判白皮书的发展可从如下三个方面加以完善。
(一)依据之成文化
尽快实现行政审判白皮书规范依据的成文化，是补齐短板的首要任务。新《行政诉讼法》第1条“解决行政争议”、“监督行政机关依法行使职权”目的条款的新表述，为审判白皮书存在的正当性提供了规范解释的可能，但新法有关司法建议的条款规定又无法成为审判白皮书的直接适用依据。鉴于《行政诉讼法》短期内不可能再行修订，审判白皮书依据的成文化还难以一蹴而就。目前正值《人民法院组织法》修改之际，如能借此机会将包括白皮书在内的拓展法院审判功能的做法在“人民法院的职权”部分固定下来最为适宜。在“加强预防和化解社会矛盾机制建设”成为全社会共识的新时代，《人民法院组织法》的修改无疑需要对人民法院十余年间的积极探索予以回应。
除了利用《人民法院组织法》修改的契机之外，审判白皮书依据的成文化还有赖最高人民法院出台专门的司法解释或文件，就具体运行作出一揽子规定。这种成文化进路可在司法建议和行政机关负责人出庭应诉制度的生长上获得印证：前者遵循了“法律规定——实务发展——最高法院文件推动——修法认可”的一般路径；后者则开创了“实务发展——地方文件推动——修法认可——最高法院文件推动”的特殊路径。[29]就时效性而言，最高人民法院应当在总结十余年地方法院创新经验的基础上及时出台专门文件，并经过实践检验后在下次修法活动中最终实现审判白皮书制度的法定化。具体而言，最高人民法院专项文件应就三个问题作出明确规定：一是主体和对象。高级人民法院和中级人民法院应当每年发布行政审判白皮书，鼓励有条件的基层人民法院不定期发布行政审判白皮书；白皮书应当主送本级人民政府及其职能部门，并报送同级党委、人大、政协和上级法院。二是内容和格式。可供参考的标准化行政审判白皮书主文包括三个部分：本地区上一年度行政案件审理概况；行政机关行政执法和行政应诉方面存在的主要问题；进一步推进依法行政、建设法治政府的建议。同时，建议白皮书采取图表形式直观反映案件审理情况，并附上若干典型行政案例。三是程序和效力。行政审判白皮书应当在每年第二季度通过相应的形式发送，并在法院网站同步向社会公开全文；行政机关在每年第三季度就行政审判白皮书建议落实情况进行书面反馈。
(二)定位之精准化
如果说2009年最高人民法院下发通知推广行政审判白皮书是践行“为大局服务、为人民司法”理念的话，那么在全面依法治国的新时代，行政审判白皮书就应该成为“延伸行政审判职能、助力法治政府建设”的重要载体。也就是说，行政审判是人民法院所肩负的基本任务之一，在依法审理的基础上作出公正裁判是人民法院行政审判工作的“主业”；在汇总行政案件审理情况、指陈行政机关存在问题基础上发出的旨在提升依法行政能力和水平的审判白皮书，则是人民法院拓展行政审判职能的“副业”。同时，还应看到行政审判白皮书是超越个案司法建议和工作年度报告的第三种专项文书，其目的既不在于追求个案化解之后的具体制度和机制完善，也不在于单方面向社会展示一年来自身审判工作的新进展和新成效，而在于通过系统梳理、深度剖析和挖掘对策助推行政机关提高依法行政能力和水平，实现人民法院和行政机关之间在更高层次上的良性互动。因此，新时代的行政审判白皮书应当定位于“府院互动载体”。
事实上，在首创行政审判白皮书的上海市，早在1994年就发布了具有“雏形”意义的《关于今年上半年本市法院一审行政案件中行政机关败诉的情况分析》(沪高法[1994]132号)。在这份由上海市高级人民法院向上海市人民政府法制办公室发布的分析报告中，“改进本市行政管理工作、规范行政执法”就是其初衷。从这份报告反映出的行政机关高达33.5%的败诉率到2016年行政机关3.1%的败诉率，即可看出行政审判白皮书在助推上海成为法治政府建设示范区上的重要贡献。因此，在府院互动载体的精准定位下，审判白皮书就不应当是“成绩单”，而应当是“评分表”和“谏言书”。白皮书的重心就需要落在分析问题、提出建议上，问题分析来源于人民法院对行政案件的精心审理，建议提出则来源于人民法院对法治政府建设全局的精准把握。
(三)回应之公开化
府院互动载体的功能定位，意味着行政审判白皮书发布后必须获得积极的回应和有效的互动。目前，领导批示型的回应仅仅是行政系统内部可能启动落实建议的前奏，至于白皮书所提供的诸多建议最终能否被采纳尚未可知。因此，要想真正发挥审判白皮书在助推法治政府建设中的倒逼作用，必须建立起长效的回应互动机制。除了规定行政机关的回复义务之外，进一步的发展方向是建议落实情况也需要及时向社会公布，使这种回应互动的过程得以公开化，借助社会监督的压力提高府院良性互动的实际效果。
如果说府院之间互动还有相互掐架或以卵击石之嫌的话，那么诉诸人大监督、由人大主导府院互动则能够避免陷入极端境地。一方面，法院可以借助人大力量寻求更多的政治支持，增强延伸行政审判功能的底气；另一方面，政府在人大系统主导下进行回应更符合现行体制安排，提振加快建设法治政府的士气。党的十九大报告提出，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关。行政审判白皮书的发布和回应，着眼于从源头上预防和减少行政争议的发生，彰显出司法权与行政权之间关系的某种调适，理应将其纳入人大主导的框架之下。近年来，地方法院就频繁采取向同级人大常委会汇报行政审判工作、人大常委会专门作出决议表示支持的做法。例如，安徽省亳州市三届人大常委会第五十次会议在听取并审议亳州市中级人民法院《关于全市法院行政审判工作情况的报告》后，于2016年6月30日及时作出了《关于加强行政审判工作的决议》，对优化行政审判环境起到了积极作用。就人大主导的审判白皮书回应互动机制而言，只需要在第四季度人大听取和审议行政审判工作情况报告中增加一个环节即可。通过这一精巧的程序设计，审判白皮书的建议有没有得到回应和落实、回应和落实的效果如何，都可以在会议上进行公开讨论和交流，从而为助推法治政府建设释放更多能量。审判白皮书的规范化发展，将进一步推动新时代中国特色行政审判制度体系的形成。
(责任编辑：王青斌)
【注释】
*基金项目：中国法学会2017年度部级专项课题“领导干部法治思维研究”(CLS2017ZX01)。
[1]田飞龙：《构建法治理性的权力间对话机制》，载2010年1月15日《人民法院报》第5版。
[2]参见李劼、高万泉：《上海“行政审判白皮书”引起市府重视韩正批示认为分析全面，建议有针对性》，载2007年8月24日《人民法院报》第1版；李劼：《上海第五次发布行政审判白皮书俞正声批示提高行政执法水平》，载2008年5月6日《人民法院报》第1版。
[3]参见李辉：《“行政审判白皮书”减少行政争议》，载2011年2月5日《云南日报》第1版。
[4]参见魏如松：《省高院首次公布行政审判白皮书》，载2011年8月5日《海南日报》第A2版；王逸吟：《北京高院首发行政审判白皮书》，载2014年8月14日《光明日报》第9版。
[5]参见陶小爱：《天心区出台“行政审判白皮书”》，载2009年6月25日《湖南日报》第4版。
[6]参见郑春笋、黄勇：《齐河：首份行政审判白皮书引发“蝴蝶效应”》，载2013年9月10日《人民法院报》第5版。
[7]数据来源于2015年11月2日，最高人民法院院长周强在第十二届全国人大常委会第十七次会议上所作的《最高人民法院关于行政审判工作的报告》。
[8]在实践中，人民法院与行政机关联合发布行政审判白皮书的做法日渐增多，仪式感不断增强。例如，杭州市中级人民法院、杭州市人民政府法制办公室于2017年7月24日联合发布2016年度行政复议“白皮书”及行政审判“白皮书”，进一步构建了司法审判与行政执法的良性互动机制。参见黄洪连：《2016年度杭州行政复议及行政审判“白皮书”发布》，载2017年7月25日《杭州日报》第1版。
[9]参见臧震：《江必新：统一巡回区司法裁判尺度以一流审判业绩迎接党的十九大胜利召开》，载2017年6月25日《人民法院报》第1版。
[10]参见[美] P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会：迈向回应型法》，张志铭译，中国政法大学出版社2004年版，第16、87页。
[11]参见左卫民、周长军：《变迁与改革：法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版，第95页。
[12]参见苗建勇：《从自治型到回应型司法转变》，载2011年10月1日《人民法院报》第2版；金民珍、徐婷姿：《回应型司法的理论与实践》，载2012年11月21日《人民法院报》第8版。
[13]参见2015年11月2日，最高人民法院院长周强在第十二届全国人大常委会第十七次会议上所作的《最高人民法院关于行政审判工作的报告》。
[14]胡肖华、江国华：《行政审判方式的特点研究》，载《法律科学》2000年第5期。
[15]See Susan Finder:“Like Throwing an egg Against a stone? Administrative Litigation in the People’s Republic of China”，3 Journal of Chinese Law 10(1989).
[16]于晓虹：《策略性服从：我国法院如何推进行政诉讼》，载《清华法学》2014年第4期。
[17]例如，西安铁路运输中级法院《行政案件司法审查报告(2016年度)》就明确指出：“西铁两级法院2016年审结的全部1991件行政案件中，行政机关负责人出庭仅84件，占结案总数的4.22%。由此可见，对行政机关负责人出庭率极低是无法掩盖的事实，反映出行政机关普遍对行政审判工作的重视程度不够，行政机关负责人出庭应诉制度贯彻落实不到位。”
[18][日]棚濑孝雄：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社2004年版，第1页。
[19]第9条指出：“充分发挥行政诉讼在化解行政争议中的重要作用，坚持依法受理行政案件，畅通救济渠道，引导当事人通过法定的诉讼程序表达诉求，防止矛盾激化；依法受理群体性行政案件，妥善协调好行政主体与行政相对人的关系。”
[20]江必新：《大力推进行政审判体系和审判能力现代化》，载2017年5月10日《人民法院报》第5版。
[21]顾培东：《社会冲突与诉讼机制》(修订版)，法律出版社2004年版，第27页。
[22]这类较为典型的工作报告制度主要包括：《行政复议法实施条例》第58条所规定的“行政复议工作状况分析报告”; 《政府信息公开条例》第31条所规定的“政府信息公开工作年度报告”; 《纲要》第42条规定的“法治政府建设情况报告”。
[23]刘武俊：《法院白皮书式司法建议值得提倡》，载2006年1月22日《人民法院报》第2版。
[24]刘史丹：《发布司法白皮书是稳步推行司法改革的有益探索》，载《中国党政干部论坛》2013年第10期。
[25]杨竹青：《构建法治理性的权力间对话机制》，载《宁夏大学学报》2012年第3期。
[26]孙森森：《司法权与行政权良性互动的路径建构》，载《福建行政学院学报》2017年第1期。
[27]孙海龙、高翔：《审判白皮书的现实演进与理性建构》，载《法律适用》2011年第8期。
[28]例如，云南省高级人民法院曾于2011年首次公开披露了行政审判白皮书的运作情况：共发出行政审判白皮书33份，收到来自行政机关的反馈意见只有4份。参见刘炜：《审判白皮书8年“悄悄话”》，民主与法制网，http://www.mzyfz.com/cms/xinwenzhongxi n/redianguanzhu/html/1581/2012-10-27/content-550898.html.(最后访问时间：2018年4月15日)。
[29]章志远：《行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究》，载《法学杂志》2013年第3期。
