中国网约车新政的变革方向

王静

【摘要】：网约车是新经济发展的代表，但其快速发展的同时，在全球范围内都遭遇法律和监管上的冲突和困境。在中国，以2016年交通运输部等发布的部门规章以及后续一系列地方网约车实施细则为标志，网约车获得合法地位，但其也面临门槛过高、合法预期不明确、选择性执法等诸多问题。有必要对网约车新政展开分析，对部门规章及地方实施细则的主要内容进行细致检讨，并探讨法律监管制度未来改革和完善的方向与举措。

【英文摘要】：Riding-sharing represents new form of economic development and it confronts conflicts and difficulties in law and regulation around the world in the process of rapid development. In China, ride -sharing has gained legal status after the promulgation of department regulations in 2016 and other subsequent local regulations. But there are still problems to be settled such as overly high bar, indefinite legitimate anticipation, selective law enforcement. This article analyzed new policy for ride-sharing, inspected department regulations and local implementing rules, and discussed the future reform direction and measures of legal regulation system.

【中文关键词】：网约车  法治  监管  平台责任

【英文关键词】：Ride-sharing; Rule of Law; Regulation; Platform Responsibility

　　网约车极大改变了人们的出行方式，尽管面临诸多争议乃至法律冲突，却受到世界各地乘客的喜爱并持续发展。各国政府对网约车的监管大致分为四类，一类是创新监管，为网约车创设新型监管模式。以美国为代表，加利福尼亚、科罗拉多和华盛顿特区等州都明确采用与巡游出租车不同的监管模式。第二类是包容监管。以伦敦为代表，没有创设新的法律框架，但是明确网约车不适用巡游出租车的管理模式，为网约车的发展留出充足的空间。第三类是持观望态度，既不明确将网约车合法化，也不认定其违法，实际上这也是大多数国家和地区的做法。第四类是明令禁止。以韩国、法国为代表，对私家车接入网约车平台采取否定态度。

　　中国目前从中央到地方对网约车监管的模式，准确来讲不属于上述任何一类。2016年7月28日，中国交通运输部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称“网约车部门规章”)。此后一年，根据交通运输部公布的数据，截止2017年7月，除直辖市外，河南、广东、江苏等24个省份发布了网约车实施意见；北京、上海、天津等133个城市已公布出租汽车改革落地实施细则，还有86个城市已经或正在公开征求意见。已正式发布实施细则或已公开征求意见的城市，其占据的新业态市场份额已超过95%。本文所讨论的网约车新政，是指包括网约车规章和地方网约车实施细则在内的一系列规定。

　　网约车不仅搅动了出租车出行市场，而且因为事关数亿乘客出行乃至互联网和大数据产业在中国的发展，成为最为热点的话题之一。尤其是网约车新政对市场影响巨大，社会各界对网约车新政的讨论一直都在进行。“在政府目前的管制改革中，存在着国家顶层设计与放松管制决策权地方化、设立网络约租车行政许可制度与简政放权、放松管制与重新管制、打击网络约租车非法运营与鼓励创新等多重矛盾。”[1]网约车新政实施以来，打车难、打车贵的难题依然未解，[2]甚至有反弹迹象。[3]对网约车新政予以全面评估和分析，不仅是互联网法律制度完善的重要课题，更是为了给中国网约车监管变革找到方向。

　　一、网约车部门规章是问题之根源

　　网约车新政之后，网约车市场出现重重问题，究竟是何种原因，众说纷纭，很多意见认为是由于地方政府在落实网约车部门规章时出现偏差，网约车的地方政府治理出现了问题，但是笔者认为问题重重的根源是网约车部门规章，而不仅是地方落实。

　　以网约车部门规章为标志，我国成为全球主要经济体中首个颁布此类全国性法律的国家。这一法律规定对网约车的合法地位予以明确，承认了私家车接入网约车平台提供出租车服务的合法性，并且对网约车的车辆、驾驶员的资质做出规定；明确使用了“网络预约出租汽车”的概念，并且明确其缩写为“网约车”。并且明确：“网约车平台公司承担承运人责任，应当保证运营安全，保障乘客合法权益”。网约车部门规章授权地方政府在制定实施细则时可以作出其他规定的，主要有四个条款：一是网约车驾驶员的条件，城市人民政府可以规定其他条件。二是网约车车辆的具体标准和营运要求，由相应的出租汽车行政主管部门结合本地实际情况确定。三是网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。四是城市人民政府对网约车发放《网络预约出租汽车运输证》可以另有规定的。有学者就这四个问题分析了地方在落实网约车部门规章可能产生的误读和曲解，认为网约车新政的作用还在于地方政府的认真准确执行。[4]但是，网约车新政的问题并非仅仅是地方政府如何落实的问题。因为网约车部门规章对网约车的主要问题已经做出规定，这些规定基本框定了网约车监管的整体思路和关键点，也就决定了中国网约车新政的基本面貌。而且，我国地方政府立法素来是互相借鉴、彼此观望，特别是北上广杭深等主要城市制定的实施细则，给其他城市带来很强的示范效应，再加上交通运输部正在进行行业内指导、解释和培训等，各地规定的趋同性是很强的。综合来讲，网约车新政的问题，根源仍然是在部门规章，可探讨问题很多，本文集中关注整个监管体系的科学合理性。

　　平台经济是21世纪的新经济发展模式，也是未来经济发展的趋势。平台经济是此轮工业革命的最杰出产物和最突出代表。[5]以Uber和滴滴等为代表的出行平台，正在全球改变出行格局。在解决网约车带来的诸多挑战和问题时，有两种截然不同的思路，一种思路是将传统巡游出租车的监管模式直接套用在网约车行业，让二者都“戴着脚镣跳舞”，貌似创造平等竞争环境；另一种思路是为网约车设计新的监管思路和监管模式，同时也对传统巡游出租车的监管进行改革。以美国加利福尼亚州为例，这是最早为网约车创建全新监管模式的地区，通过修改立法的形式，明确了网约车是新型公共交通方式，为网约车创设了“交通网络公司”(TNC, TransportationNet- workCompanies)的新概念和新监管框架和手段。

　　从部门规章的某些表述上来看，包括明确使用“网络预约出租车”和“网络预约出租车平台”等概念，实现了交通运输部所称“世界上主要经济体国家首个以国家法律形式赋予网约车合法地位”的目标，私家车在符合条件情况下可以接入网约车平台就是历史一个大进步。然而，综合其管理模式和具体管理手段来看，网约车部门规章实际上延续了巡游出租车的管理模式。由此造成一个值得探讨的立法现象，即表面上合法，但是实质上准入门槛很高，实现合法的成本很高，可以说是给了网约车“哭笑不得”的“合法地位”，实际上符合法定条件的合法车辆和司机比例很低，结果是普遍违法，对于基层执法部门而言，也不得不进行选择性执法。客观来讲，部门规章要平衡多方利益，受制于部门规章自身的地位要做出大幅度突破是不可能的，所以网约车部门规章有可能是交通运输部能够打出的最好的牌。同时，又必须看到，以行政审批为核心构架的监管模式，没有充分尊重网约车平台的特殊性，新瓶装老酒，监管的科学合理性存在诸多问题。

　　此外，网约车部门规章第38条规定：“私人小客车合乘，也称为拼车、顺风车，按城市人民政府有关规定执行”。这一规定本身的合法性也有争议。私人小客车合乘，在法律上的属性是民事主体的意思自治活动，不属于商业经营活动，对民事行为的规范，不是部门规章、地方政府规章乃至规范性文件可以调整的范围，这一内容应当由全国人大的法律来规定，下位法是无权对此作出规定的。因此，各地对私人合乘行为的规定难脱严重违法的嫌疑，应当通过全国人大法工委和国务院法制办公室等的合法性审查机制予以纠正。

　　二、地方实施细则存在重重问题

　　网约车部门规章在各地落实过程中，各地政府及其交通主管部门沿用巡游出租车的管理思路和管理手段，将部门规章中的限制条件进行细化，甚至新增行政许可的条件，可谓变本加厉，除少数城市外，大多数地方对网约车的监管整体上趋于更为严苛。

　　各地实施细则，从《立法法》和《行政许可法》的角度来讲，面临着严重的合法性质疑。一是地方实施细则的法律位阶不足，除了北京、深圳、重庆、广州、上海和青岛等少数几个地方是以地方政府规章的形式立法的，绝大多数地方是由地方交通主管部门以规范性文件的形式作出规定，不符合《立法法》、《规章制定程序条例》的有关规定，制定规范过程也不够公开、公正，权威性不足。二是各地实施细则普遍存在增设行政许可条件、减损公民权利和增加义务的问题。三是在各地颁布实施细则的过程中还存在程序违法的问题。比如北京网约车管理细则征求意见中，2016年10月8日发布征求意见，10月14日就截止，仅留出一周的时间征求意见，这一现象在多地发生。

　　进一步讲，这些地方实施细则中的规定的科学性和合理性存在诸多问题，缺乏公众参与和专家论证，对网约车市场产生了严重影响，阻碍了新业态的健康发展，也损害了消费者的权益。[6]概括来讲，地方交通主管部门中主要采用了以下方法。

　　(一)数量管制

　　出租车一般包括两类，一类是巡游类出租车，即在道路上招手即停的、扬招的出租车。对巡游类出租车实行数量管制是各国出租车监管的主要做法，从伦敦开始发放出租车牌照，就对出租车数量进行管制，主要理由是市场失灵，市场无法有效调节，出租车巡游在路面空驶，占用道路资源，而且数量过多将造成资源浪费，也无法维持出租车正常的盈利水平。纽约、伦敦等城市，出租车数量数十年没有明显增长。在中国也是如此，以北京为例，截止到2018年3月，出租车总量依然维持在6.7万辆，这一数量在十几年中没有增长。另一类是预约类出租车，即通过电话等方式预约的出租车，此类出租车不得巡游，在伦敦、纽约等大城市的数量是巡游类出租车的2-3倍，各城市都不对其进行数量限制。

　　数量管制都不是唯一的、最好的监管手段，但是各大城市对巡游出租车持续采取这一方法。从原理上来讲，对巡游类出租车再行数量管制的理由不充分，而继续保留的原因主要还是维持出租车牌照的价格，也保证出租车的一定的盈利率。数量管制的背后就是人为制造有难度的市场准入，紧俏的供给导致出租车牌照价格一路飙升，巡游出租车牌照由此成为“战略物资”。

　　但是，对网约车的数量进行管制就更没有必要，而且没有可能。

　　首先，网约车只要上路就有乘客乘坐，不存在空驶问题，因此不需要以有数量限制的特许经营来进行管理，而应当是没有数量限制的普通许可即可。

　　其次，城市交通呈现潮汐式现象，早晚高峰用车量激增，市场需求增加，甚至城市生活中出现一些新的时段高峰。[7]“我们唯一能预测准的就是‘我们的预测是不准的’。”[8]目前尚无法完全准确估计，应该有多少网约车在高峰期运行，数量管制事实上无法实现。从各地实际情况来看，在网约车出现之前，打车难一直是通病，说明对出租车的数量预测其实是有问题的。对网约车进行数量管制的直接后果就是车辆供应减少，打车难的问题再次出现。

　　最后，网约车数量问题可以通过市场机制自行解决，政府介入的理由不充分。政府与市场的边界是是否存在市场失灵，如果市场机制可以解决，政府就不需要进行数量管制。前提是“灵活快速的市场进入与退出机制可保证网约车市场的有序竞争，不可能出现大量私家车无序增长所造成的道路拥堵和环境污染等问题，即外部性和过度竞争等市场失灵现象并未出现。”[9]而且，政府本身也存在失灵现象，不必要的管制伴随着腐败和寻租，为了实现数量管制，政府的成本也是必须认真考量的因素，对网约车进行数量管制得不偿失。

　　网约车部门规章的进步之一就是删除了征求意见稿中“城市人民政府可以对网络预约出租汽车配置数量做出规定和要求”的规定，就意味着地方不能再对网约车数量进行管制。但是，各地实施细则通过对车牌、司机的户籍和车型、车龄、车价等的限制，达到了数量限制的目的。

　　(二)价格管制

　　网约车部门规章对价格管制的立法精神和要求是明确的，在部门规章的第3条中就明确规定：“网约车运价实行市场调节价，城市人民政府认为有必要实行政府指导价的除外。”也就说，市场调节价是原则，政府指导价是例外。但是，各地网约车细则都对网约车价格管制做了规定。部门规章要求网约车要与出租车差异化经营的基础上，大多数地方网约车细则将“差异化经营”解释为网约车要高于出租车，网约车定价要高于出租车。所以，新政之后各地网约车价格有不同程度的上涨，既是正常的商业行为，网约车平台需要弥补此前价格大战付出的成本，但是也有相当程度是因为各地实施细则的规定所致，网约车价格必须高于出租车价格。

　　网约车的运行基础是智能手机提供的应用软件，基于GPS定位和导航完成服务，计价更为准确方便，不需要再为网约车安装计价器。通过网络平台对供需信息的快速匹配，即可完成巡游服务中长时间的车辆搜寻与讨价议价环节。而定价机制，网约车平台与政府比较而言，有更充分的技术条件，做出更为科学合理的定价。一是，网约车平台可以根据车型及其成本决定服务价格，比如快车比出租车价格要低，使得消费者获得更为便捷便宜的服务，专车价格则更高，提供更为优质的服务。二是网约车的服务价格可根据高峰等供小于求时进行溢价计算，即在需求量过高时，通过价格调控供求两者的数量。在早晚出行高峰、雨雪等天气恶劣时期和路段偏远之处，无论是出租车还是网约车，在平常价格的条件下提供出行服务是不划算的，因此不出车才是理性选择。巡游出租车管制的问题之一就是僵化的定价机制，出租车的价格不能根据市场情况进行调整，没有形成对出租车司机有效的激励机制。那么，无论是对网约车而言，还是对巡游出租车而言，当市场实际上供小于求，出现卖方市场的情况下，为了满足乘客出行需求，鼓励更多车辆提供服务，提升价格是最为简便、也最符合市场经济规律的方法。因此，允许网约车平台行使一定限度的定价权，允许其在市场供小于求时提升价格，有利于提升网约车效率。而且，在一般情况下，网约车平台的溢价，如果消费者接受价格并发送预约要求，正是民事主体意思自治，不需要政府管制的介入。除非价格超出正常水平数倍，已经构成对消费者权益的损害，否则政府不需要进行干预。三是通过市场竞争机制可以实现价格合理的目标。通过不同网约车平台的竞争、网约车与出租车的竞争等来达到合理水平，而且也通过双边市场机制，即司机端和乘客端的相互影响达到平衡。

　　(三)户籍限制

　　网约车部门规章关于驾驶员资格的规定，有一项是“城市人民政府规定的其他条件”，各地据此对驾驶员的条件提出各种要求，最受关注和批评的问题是对驾驶员户籍的限制。北京、上海、天津等三个直辖市和德州等五个城市，要求网约车必须为本地号牌、驾驶员为本地户籍。而在其他城市，驾驶员只需有本地居住证即可申请从业，还有一些城市对户籍或者居住证没有要求。对网约车司机本地户籍的限制，交通部门解释这一规定是从出租车司机应当是本地户籍的规定延续而来，这一解释未能服众。

　　首先，限制劳动者户籍违反宪法对公民基本权利保护的规定。户籍限制涉及宪法对公民基本权利的保护的两个内容，一是平等权，宪法规定对所有公民不分性别、年龄、地域、民族、宗教等一律平等保护。而对户籍的限制，是对外地人口的歧视，违反了宪法所规定的平等权，属于严重违宪。二是劳动权，根据宪法规定，中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。在网约车领域限制外地人口就业，剥夺了外地人口的劳动权，也属于违宪。

　　第二，网约车司机户籍的限制，也违反了反不正当竞争法和《行政许可法》。《行政许可法》15条第2款明确规定，行政许可的设定不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。

　　第三，出租车司机限制本地户籍是历史产物。在计划经济时期，通过户籍对城市和农村人口进行分离管理，不允许人口自由流动，绝大多数职业都要求本地户籍，甚至前往其他城市都需要开具介绍信方可办理旅店住宿和各种事务。改革开放以后，几乎所有行业都已放开户籍管制，人口流动本身成为经济发展、生活水平提高和改善的必要条件。出租车司机限制本地户籍本已多年来受到批评，网约车实施细则不仅没有将这一错误做法纠正，反而简单粗暴延续，体现了城市管理思维的落后。

　　第四，对网约车司机户籍的限制，与网约车安全和服务质量无关。没有任何证据显示，外地司机无法提供网约车服务，也没有证据显示本地司机能提供更为安全、服务质量更高的服务。在很多城市，外来常住人口数量已经与本地人口数量持平，甚至超过本地人口数量，很多外地人口在这些城市生活时间甚至超过10年20年之久。对网约车司机户籍的限制，显然与网约车驾驶安全和服务质量没有关系。

　　最后，对网约车司机的户籍进行限制，实际上无法实现。在北京、上海、杭州、深圳等多地，很多出租车司机早已不是本地人，相当部分巡游出租车也是雇佣外地人口，自己并不开出租车。无论是出租车公司还是交通部门，长久以来都不对司机户籍真正进行管理和监督，事实上也无法管理和监督。网约车出现以后更是如此，仅靠本地司机根本不可能提供如此大量的服务。以上海为例，滴滴出行的数据显示，上海已激活的41万余司机中，仅有不到1万名司机具有上海户籍。按照新政规定，司机群体减少70%以上。过于严苛的准入限制，导致实务中执法不严，也无法从严。[10]

　　(四)车辆限制

　　各地的实施细则无一例外地对车辆的准入条件作了规定，这些条件的限制似乎比起对司机的户籍等问题的限制争议不那么凸显，实则对网约车市场影响巨大，达到了数量控制的目的。

　　一是对车辆的投入使用时间作了规定，即对车龄作了限制，大多数地方要求至少三年车龄，不少地方要求只能是一年车龄。对车龄的限制，大大提高了私家车接入平台的门槛，直接限制了私家车的接入可能。比如，广州要求180天内申请的，车龄三年；1年内申请的，车龄一年。对车龄问题，交通部部门规章只是要求车辆行驶达到60万公里或者8年要退出网约车经营，也就是说车龄不能超过8年，各地对车辆的限制也有违反《行政许可法》下位法不得增设行政许可的条件的问题。

　　二是对车辆的排量、轴距等做了规定。以北京为例，要求车辆“5座三厢小客车排量不小于1.8升”，“车辆轴距不小于2650毫米”，这一规定比征求意见稿已经有所改进。上海正式公布的网约车实施细则也有调整，将网约车车辆轴距条件放宽为“达到2600毫米以上”，不再区分燃油车辆和新能源车辆。即便如此，符合车辆排量和轴距要求的车辆仍然是有限的车型，包括奔驰、宝马在内品牌的诸多车型都不满足要求。以上海为例，满足新轴距要求的车辆不足20%。

　　三是对车辆的价格作出规定。一些地方对车辆总价进行了限制，实质上排除了相当部分车型。

　　总体上来讲，各地实施细则正是通过对车辆准入条件的限制，达到了数量控制的目标。网约车监管的重点应当是安全问题，车型、车龄、车价等问题的限制很难讲与安全相关。各地对车辆准入条件的限制，缺乏公众参与、专家论证，也没有充分说明理由。从条文本身看，随意性较大，不排除多重无关因素的考虑。而且，符合条件的一些车辆甚至是价格较高、能耗较高的车辆，明显违反了绿色、环保、共享的理念，不符合节能减排、治理空气污染、节省社会资源的目标。但是，相比较而言，车辆限制中的专业性较强，不像司机户籍等问题更多受到关注，实则对网约车市场影响巨大。如果严格按照各地网约车细则来管理，将造成网约车实际供应量压缩至原来的一成甚至零头，乘客等车时间必然大幅延长，造成巨大不便，消费者重回打车难年代，黑车市场卷土重来。[11]

　　(五)服务机构

　　网约车部门规章要求网约车平台在各地经营需要设立服务机构，“在服务所在地有相应服务机构及服务能力”，与征求意见稿比较，删除了“服务所在地与注册地不一致的，应在服务所在地登记分支机构”和“在服务所在地具有固定的营业场所”的要求。但是，各地实施细则大多要求设立分公司，要求网约车平台企业必须在各地有固定的营业场所、正式工作人员等，这使得平台企业在各地的运营成本大大增加。互联网经济的特点就是利用网络技术对接入平台的各方进行管理和提供该服务，其优势恰恰体现在线上，而各地实施细则却采用了巡游出租车的管理模式，将本可以在线上完成的工作转移到线下，这种监管要求其实是不必要的。就像无法想象淘宝和京东这些互联网电商在各地都要设立分公司一样，网约车平台公司也不需要在各地无差别地设立分公司。如果在地方需要有相应的人员完成对司机的审查、服务、管理等，而且是在网约车平台经营规模需要的情况下，可以由网约车平台自行决定设立何种形式的分支机构，而不是统一要求只能是分公司。各地实施细则将“分支机构”限定为“分公司”，而将分支机构等灵活多样的形式排除在外，属于《立法法》中所禁止的对公民、法人或者其他组织减损权利、增加义务，违反了上位法的规定，应当被认定为违法。

　　(六)司机资质

　　网约车部门规章要求网约车司机取得资质许可证本已不属必须，各地在制定实施细则时更是增设各种要求，并在具体考试实施中增加难度，使得司机资质考试成为又一门槛限制。比如，广州首场考试，通过率1%；台州首场考试15人，仅有1人通过，各地网约车司机资质考试过关不足20%。2017年2月份上海举办的首批网约车驾驶员考试，通过率也不足5成，5月广州通过率也仅在21.5%左右。深圳市审核网约车驾驶员2万多人，已拿到网约车驾驶员从业资格证的不足2000人。各地已发放网约车驾驶员证约10万本。北京全市共有6000多辆网约车获得许可，而网约车申请人数已经突破4.3万人。[12]而仅滴滴出行一家平台上注册司机人数已经超过2000万人，目前取得网约车驾驶员证仅占到注册司机的0.5%。

　　各地在组织网约车司机资质考试中也出现诸多问题。网约车司机考试包括“全国卷”(全国公共科目考试)和“地方卷”(区域考试)，两份卷子均在80分及以上，才能合格。全国卷是统一考试，主要围绕基本常识性内容；区域卷则更加侧重于对当地实际情况的考查，甚至涉及景点介绍和常用服务英语。各地考题要求司机上知天文下晓地理，从历史、地理、文化、经济到中文、英文皆有要求，甚至出现不少“奇葩”考题。[13]政府投入大量的人力物力要给司机颁发资格证，实属不必要。

　　三、网约车监管的变革方向与思路

　　网约车监管新政从中央到地方的规定来看，整体上是不适应网约车发展实际情况和未来的。网约车作为新技术、新业态的代表，将互联网技术应用到出行场景下，对小汽车出行方式的改变是变革性的。网约车通过互联网实现的信息匹配可以更好地调度各种交通资源，也更好地满足广大人民群众的出行需求，不仅提高现有小汽车出行效率，而且对新车销售有抑制作用，符合社会资源节约利用、保护生态环境的目标。而且，从中远期来讲，网约车作为大数据流量的入口，也是集合数据的平台，不仅平台企业以大数据应用实现盈利，城市以大数据为支撑实现智慧交通，而且从国家战略层面来讲也有占领大数据资源的重要意义。此外，网约车在提高就业率、增加劳动收入和维护社会稳定等方面也有重要作用。

　　笔者认为，就近一到两年的时间而言，从中央到地方，政府需要对网约车监管规则进行调整，具体包括以下主要内容：

　　第一，修改网约车部门规章，将其升格为国务院行政法规。国务院应当以行政法规的形式对网约车做出全新的制度安排，以适应移动互联网和大数据时代需要，从国家战略的高度，对网约车的发展予以考虑，支持中国网约车平台公司成为世界级的网约车平台公司，为下一轮经济发展占据制高点，也为人工智能时代集聚全球出行数据做好充分准备。鉴于网约车并非仅仅是交通出行的问题，最为适格的立法主体是国务院。国务院应当制定行政法规，确认网约车平台的法律地位，赋予其信息服务提供者的属性，落实简政放权、精简行政审批事项、加强事中事后监管，仅保留对网约车平台线上服务的行政许可，取消线下服务许可、车辆运营许可和网约车驾驶员许可，采用“政府管平台、平台管司机和车辆”的监管模式，加大政府对网约车平台的监管力度，加强对平台审核司机背景、行驶安全、事故处理与赔偿等方面的社会型监管，更多集中在消费者权益保护、反垄断和反不正当竞争的监管，而完全放松在准入方面的经济型监管。中国作为网约车数量和规模第一大国，在网约车监管方面可以充分发挥我国中央集权制的优势，由中央政府即国务院立法，创建出更为科学合理的制度路径，提供全球网约车乃至互联网行业监管的范本。

　　第二，修改地方网约车实施细则，将其升格为地方政府规章乃至地方性法规。在中央层面通过行政法规之后，网约车在各地可以保留一部分特殊规定，各地应当以地方政府规章的形式立法，作出特殊安排。如果地方人大认为必要的情况下可以通过地方性法规，对网约车监管做出不同于行政法规的制度安排。以地方政府规章乃至地方性法规的位阶立法，有助于避免出现限制户籍的地域歧视等违宪问题，也减少不合理的限制轴距、排量、车龄和车价等问题，提高网约车监管的科学性和可行性。

　　第三，降低市场准入门槛，对车辆和司机的准入不进行过多限制，加强平台管理的义务和责任。除了对司机暴力犯罪、危险驾驶等背景的限制外，减少对车辆和司机的准入限制，推动市场充分竞争。这一做法的实质是使得出租车经营最终实现个体化经营。出租车本身最适合个体经营，其具有独立和分散运营的特点，各地不同形式的公司制所有或者管理，是在传统经济条件下不得已的做法。通过网约车平台可以对司机个体实现有效管理，公司制就不再是必须之选。从政府监管的角度讲也是如此，网约车平台可以实现更为有效的管理，可以采取“政府管平台、平台管司机和车辆”的方式来实现更为有效的监管。这在其他类型的平台包括电商、社交平台等也已经出现，个体通过平台而连接，政府也籍由平台实现对个体的管理。

　　第四，放松对传统巡游类出租车的管制，推动出租车形态向网约车方向发展。现阶段，所有传统巡游出租车既可以通过巡游方式找到乘客，也可以通过接入网约车平台得到预约订单，这已经是传统巡游出租车向网约车方向发展的第一步。随着科学技术的进步，预约和巡游的区别正在进一步缩小，出租车巡游提供服务的比例进一步降低，继续为巡游出租车保留有数量限制的牌照制度的理由更不充分。而且随着出租车牌照价格的进一步下跌，不再有更多阻力对巡游出租车给予特殊保护。与其让网约车和巡游出租车一道“戴着脚镣跳舞”而实施过分严格的监管，不如对二者都予以松绑。对巡游出租车应当以放松管制为基本思路，政府的主要责任是创造公平竞争的市场环境，从出租车经营权及经营关系入手，提高竞争性市场结构下资源配置的效率，逐步放开数量及价格控制。

　　第五，加强对网约车平台的垄断行为和不正当竞争行为的监管。互联网平台公司的特性就是要争取尽可能多的用户数量，对规模化的追求是渗透在互联网公司的基因中的。当市场份额扩大到乘客和司机都无法选择的时候，就构成了垄断。对互联网公司对市场的垄断地位不能简单直接套用传统的垄断概念，因为这种自然垄断地位是通过市场竞争自发形成的，并未借助任何行政权力或者其他手段。市场上只要存在足够数量的平台公司，并且司机和乘客可以自由选择平台，自然垄断造成的损害就可能降低。首先，在法律规则的设定上，要确保平台公司进入这一市场是没有数量限制的，市场准入的充分竞争会确保足够的竞争压力，推动市场主体完善其治理结构和管理制度。[14]其次，相关的监管规则必须是为了促进公平竞争而设计的，而非保护某一个或某几个平台公司的。目前的监管模式，事实上给网约车市场设置了很高的准入门槛，也使得小型创业者或者规模不大的平台想再进入网约车市场的难度大大增大，特别是在全国范围内获得行政许可的成本非常之高，某些公司借助行政监管在某些地方实现了行政垄断。下一步，应当尽力破除政府权力在促成垄断中的作用，创造更为公平健康的竞争环境。最后，最为关键的是，反垄断监管的重点仍然是对垄断行为而不是垄断地位进行监管。监管者对平台公司在运营过程中的行为要进行实时监管，包括联合定价等滥用垄断地位的行为等都应由监管者予以查处。

　　(责任编辑：张红)

【注释】

*本文系国家行政学院“行政审批权配置研究”课题和“基于无线移动智能终端的执法监督辅助系统研究”课题的研究成果。

　　[1]张玲玲：《“互联网+”背景下出租车行业政府管制研究——以杭州市为例》，浙江大学2016年硕士学位论文。

　　[2]据滴滴出行的数据显示，北上广深打车难度均有不同程度上升。2017年6月，四地早晚高峰打车难度比去年同期分别增加了12.4%、17.7%、13.2%、22.5%。参见《133个城市公布网约车新政打车贵、打车难“回潮”》，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-08/21/c_1121513099.htm.(最后访问时间：2018年4月15日)。

　　[3]“秒接”已成历史，“24小时”都是用车高峰。用车需求旺盛的时候，多家网约车平台的营运效率几乎实现满负荷状态。司机也“连轴转”，鲜有空驶的时候。潘少颖：《网约车新政一周年“合法化”网约车遭遇“新烦恼”》，新浪网，http://tech.sina.com.cn/i/2017-07-31/doc-ifyinvyk2634196.shtml.(最后访问时间：2018年4月15日)。

　　[4]《网约车新规：中央立法开明博弈转向地方》，搜狐网，http://www.sohu.com/a/108086087_119738.(最后访问时间：2018年4月15日)。

　　[5][韩]赵镛浩：《平台战争》，吴苏梦译，北京大学出版社2012年版，第111页。

　　[6]中华全国律师协会行政法专业委员会的意见也认为，从各地陆续出台的《细则》来看，制定主体大多为地方交通委员会，《细则》属于规章以下的规范性文件。《行政许可法》并未授权规章以下的规范性文件有权增加行政许可条件，但《细则》相较于《暂行办法》，对平台公司、驾驶员、网约车辆等新增了纳税、户籍、本地驾驶证、本地号牌、车辆排放标准、轴距及终端设备等行政许可条件。此外，该意见还提出了《细则》制定主体不适格、关于网约车运价必要时实行政府指导价的规定，与《价格法》相冲突等一系列问题。详见《全国律协行政法委员会关于网约车细则的论证意见》，搜狐网，http://www.sohu.com/a/116989939_465916.(最后访问时间：2018年5月3日)。

　　[7]来自交通运输部网约车信息监控交互平台的数据显示，2017年7月份，不同的平台在北京的订单数接单率最高的是早上的10点至17点，比较低的是早高峰七点至八点和21点至23点。由于大多数晚间社交、饭局都在晚上9点后结束，而这一时段又恰恰是许多司机，特别是北京本地司机收车回家的集中时段。需求上涨，运力下降，导致21点至23点形成了一个“夜高峰”。所以，这一时段的打车成功率甚至低于早晚高峰。参见《网约车政策实施一周年调查：司机持证上岗，要知人文地理》，澎湃新闻网，https://www.thepaper.cn/newsDetail_ forward_1745458.(最后访问时间：2018年4月5日)。

　　[8]张国华：《监管部门不能只想如何控制、限制网约车》，新华思客网，http://sike.news.cn/statics/sike/posts/2015/11/219484718.html.(最后访问时间：2018年3月7日)。

　　[9]尹欣：《“互联网+”时代出租车行业政府监管法律问题研究》，北京交通大学2016年硕士学位论文。

　　[10]潘少颖：《网约车新政一周年“合法化”网约车遭遇“新烦恼”》，新浪网，http://tech.sina.com.cn/i/2017-07-31/doc- ifyinvyk2634196.shtml.(最后访问时间：2018年4月15日)。

　　[11]薛兆丰教授的意见，详见《要求网约车司机是本地户籍？专家认为不合理》，汽车资讯报，.(最后访问时间：2018年3月15日)。

　　[12]《交通部：网约车新政一年，驾驶员证已发放10万本》，新浪网，http://tech.sina.com.cn/i/2017-07-29/doc-ifyinvyk19867-07.shtml.(最后访问时间：2018年4月25日)。

　　[13]详见侠客岛：《除了黄宗羲网约车考试还有哪些奇葩试题？》，腾讯新闻网，https://news.qq.com/a/20170729/000834.htm.(最后访问时间：2018年3月25日)。

　　[14]王军：《适度放开非营运车辆的网络约租服务》，财新网，http://opinion.caixin.com/2015-07-23/100831898.html.(最后访问时间：2018年4月15日)。