摘要：为推动具有北京特色的城市更新法治建设，北京已初步建成“1+N+X”的立体化城市更新政策法规体系。北京特殊的城市定位和减量双控的发展要求决定了其城市更新立法不仅需凝聚各地立法共识，亦需着眼本地实际需求，就城市更新类型化和模式、管理体制和权责配置、管制与激励措施、多方参与和利益协调机制等方面进行制度选择和规范优化。为了促进和保障城市更新行动的有效实施，未来需重点推进城市更新政策法规的落地施行，通过完善法律衔接、优化行政审批、健全配套政策、拓宽社会参与渠道和强化纠纷调处等方式，将“纸上的法律”变为“行动中的法律”。
关键词：城市更新；制度创新；公众参与；首都功能
城市更新是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求，是推动城市开发建设方式转型、促进经济发展方式转变的有效途径，也是解决城市发展中的突出问题和短板，提升人民群众获得感、幸福感、安全感的重要举措。党的十九届五中全会明确提出“实施城市更新行动”，国家“十四五”规划纲要提出“加快推进城市更新”的要求。在此背景下，住建部于2021年11月发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，选取21个城市开展为期两年的城市更新试点，探索可复制、可推广的经验做法，科学有序实施城市更新行动。北京作为试点城市之一，正在积极推动城市更新法治建设，通过法治保障城市更新行动计划的推进。本报告着眼于北京实际，在对我国城市更新法治建设实践予以回顾的基础上，梳理北京城市更新法治建设的现状以及面临的挑战，并提出相应的完善建议，希冀为打造城市更新法治的“首善标准”与“首都样板”提供思路借鉴。
一、城市更新法治建设实践的中国图景
城市更新是一项复杂的社会系统工程，需要通过法治来保驾护航。目前，尽管中央层面尚未制定专门针对城市更新的立法，但已出台一系列城市更新相关政策；地方层面积极推进城市更新立法，以“先行先试”的方式保障城市更新行动的顺利推进。
（一）中央层面城市更新立法与政策体系
“城市更新”这一概念源于二战后欧洲为重塑城市面貌而开启的大规模的推倒重建行动，经历了推土机式重建、国家福利主义色彩的社区更新、地产开发导向的旧城再发展以及环境、经济和社会多维度的社区复兴等发展阶段，相关术语也从战后的“城市重建”演变为“城市再开发”“城市复兴”“城市振兴”，再到如今的“城市更新”。
与西方城市相比，我国城市更新起步较晚，始于改革开放后为解决城市住房紧张而开展的旧城功能结构调整和旧居住区改造运动。囿于彼时法制化水平有限且相关实践匮乏，在中央立法层面，尚未就城市更新进行专门立法，但相关法律法规就城市更新的内涵进行了原则性规定。1984年出台的《城市规划条例》设置“旧城区的改建”专章，明确了旧城改建的基本原则，这是我国第一部涉及城市更新相关内容的中央立法。20世纪90年代以来，土地有偿出让、分税制改革与住房商品化改革成为推动旧城改建的重要动力。面对新城快速扩张、旧城大规模改建带来的城市建设压力与挑战，规划与土地相关法律制度也在不断完善。1990年生效实施的《城市规划法》对城市旧区改建确立了“加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善”的原则（第27条）。该法于2007年废止，被新出台的《城乡规划法》取代，后者第31条规定“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建”，为各地大规模开展的旧城改建活动提供了规范与指引。2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定，“政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”，“由市、县级人民政府作出房屋征收决定”，为各地在城市更新中作出征收决定提供了合法性支撑，保障了城市更新行动的有序推进。
我国的城镇化进程历经几十年的高速发展，在全面重塑城市面貌的同时也带来了环境、社会、经济等多方面的潜在危机。为此，2013年中央城镇化工作会议提出要“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”。2015年中央城市工作会议提出要“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，“推动城市发展由外延扩张向内涵提升转变”。至此，我国城市更新进入了强调以人民为中心和高质量发展的新阶段。这一时期，国家出台了众多政策文件指导各地的城市更新行动。例如2013年，国务院印发《关于加快棚户区改造工作的意见》，指导全国棚户区改造工作。2014年，国土资源部发布《节约集约利用土地规定》，规范和引导土地节约集约利用。2016年，国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，指导各地盘活利用低效用地。
2019年，中央经济工作会议首次提出了“城市更新”这一概念，我国城市更新也进入了快车道。2020年，国务院办公厅发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确了老旧小区改造的任务、机制等。随后党的十九届五中全会提出“实施城市更新行动”，城市更新也写入了国家“十四五”规划纲要，相关部委也出台了诸多配套政策。如2021年8月，住建部发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，遏制部分地方继续沿用过度房地产化的开发建设方式、大拆大建、急功近利的倾向。2021年9月，国家发展改革委与住建部联合发布《关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》，为老旧小区更新改造提供政策支持。
（二）地方城市更新立法的“先行先试”
在中央立法层面，我国现阶段尚未出台城市更新方面的专门立法，地方在城市更新立法问题上进行了先行先试的制度化和规范化探索。在此意义上，上位法就城市更新作出的原则性规定为地方立法提供了探索空间，也为后者设定了合法性框架。深圳是国内最早开展城市更新地方立法探索的城市，2009年出台地方政府规章《深圳市城市更新办法》，2020年行使特区立法权制定了《深圳经济特区城市更新条例》。上海于2015年出台《上海市城市更新实施办法》，后于2021年升格为地方性法规《上海市城市更新条例》，是继深圳后第二个制定城市更新地方性法规的城市。广州于2015年出台《广州市城市更新办法》，并于2021年7月发布《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，推进制定更高层级的地方性法规。除上述一线城市外，其他省市也陆续出台了城市更新地方立法，例如珠海市于2012年、2016年先后出台《珠海市城市更新管理办法》（现已失效）与《珠海经济特区城市更新管理办法》，西安市于2021年出台《西安市城市更新办法》，辽宁省于2021年颁布《辽宁省城市更新条例》等。据统计，截至2022年9月，地方层面已出台城市更新地方性法规和规章合计7部，其中地方性法规（含特区立法）3部（深圳、上海、辽宁），地方政府规章4部（深圳、珠海、西安、广州）。此外，昆明、景德镇、佛山、中山等30多个城市先后出台50余部规范性文件指导当地的城市更新工作。
上述地方立法中，广州、深圳、上海三地的立法较为典型，在机构设置、更新对象类型化、激励保障措施等方面“先行先试”，进行了诸多创新。例如，在机构设置方面，三地立法均明确了城市更新专门管理机构或组织协调部门。深圳在规划和自然资源局下新设深圳市城市更新和土地整备局；上海市政府成立城市更新领导小组，下设办公室（设在市住房和城乡建设管理委员会），负责城市更新日常工作；广州明确市住房城乡建设部门为城市更新主管部门。在城市更新对象分类方面，三地结合各地实际需求，采取了不同的类型化处理措施。深圳将城市更新类型化为拆除重建与综合整治两类，拆除重建之所以成为深圳城市更新的主要路径之一，其原因在于深圳增量建设的土地数量少，同时建成区内有大量城中村。上海虽未在立法中对城市更新进行明确类型化，但其更新实践以保留保护为主、留改拆并举为主要内容。广州则在承接“三旧”改造经验的基础上，将城市更新类型化为微改造、全面改造和混合改造三类。在激励保障措施方面，三地为吸引市场主体参与，也进行了大量创新。如深圳立法明确了在城市更新中承担历史文化保护或按规划配建城市基础设施、公共服务设施、公共住房等情形，可给予容积率转移或奖励；上海立法在税收、容积率以及土地出让方式等方面给予政策支持，同时鼓励金融机构开展多样化金融产品和服务创新，为金融机构参与城市更新提供法律支持，发挥金融对城市更新的促进作用；广州立法明确因用地和规划条件限制无法实现盈亏平衡的，可通过开发权益转移等方式实现项目盈亏异地平衡。
二、北京市城市更新法治建设的现状
相较于深圳、上海、广州等地，北京城市更新法治建设启动稍晚，但北京用较短的时间完成了城市更新从零到一的突破，逐步建立了城市更新政策法规体系，形成了具有北京特色的城市更新法治化路径。
（一）建立“1+N+X”立体化政策体系
围绕城市更新不同类型，北京已出台40多项配套政策，涵盖土地、规划、资金、交通、消防、市政等多个领域，推进构建“1+N+X”的更新政策法规体系（见表1）。具体而言，“1”是指《北京市城市更新条例》（2022年11月25日通过，自2023年3月1日起施行，以下简称《条例》），以及配套细化的指导意见、行动计划。北京市政府于2021年5月发布《关于实施城市更新行动的指导意见》（以下简称《指导意见》），北京市委办公厅、市政府办公厅于2021年8月联合发布《北京市城市更新行动计划（2021—2025年）》。上述文件明确了城市更新的总体要求、目标原则、实施方式、保障措施等内容，是规范北京城市更新工作的基本法与纲领性文件。“N”是针对核心区平房（院落）、老旧小区、老旧厂房、老旧楼宇等具体更新对象的差异化管控政策。2021年，北京市规划与自然资源委员会牵头出台了《关于首都功能核心区平房（院落）保护性修缮和恢复性修建工作的意见》《关于老旧小区更新改造工作的意见》《关于开展老旧厂房更新改造工作的意见》《关于开展老旧楼宇更新改造工作的意见》等文件，在规划管控、土地使用、经营利用等方面给予政策保障，允许增补建筑规模、实行土地年租金制、办理临时经营许可，同时简化相关审批流程，释放政策红利。“X”是结合实际情况，围绕立法完善，针对城市更新工作中的堵点、难点，及时出台的小、快、灵的政策细则，通过小切口推动大改革，为城市更新工作的系统性、可持续性推进提供保障与原则性指引，包括土地管理、规划建设、金融财税、体检评估等相关政策文件和标准规范。
此外，北京也着力发挥规划的引领作用，构建“专项规划—街区控规—专项行动”的城市更新工作体系。2022年5月，北京市政府制定出台《北京市城市更新专项规划（北京市“十四五”时期城市更新规划）》。城市更新专项规划向上对接国土空间规划，为空间规划提供街区统筹依据；向下指导行动计划，提供更新实施保障机制。同时，专项规划还对接“十四五”发展规划，明确近期任务清单，形成了“规划加策划、策划转行动、行动推项目”的城市更新实施框架。
表1 北京城市更新政策体系（节选）（略）
（二）推动具有北京特色的城市更新立法
2021年2月，北京市人大常委会公布“2021年立法工作计划”，将《条例》列为调研论证类项目，各相关部门随即展开了立法调研。为进一步推进立法，2021年8月，市人大常委会城建环保办公室组织召开《条例》立项论证工作启动会，同年11月，市人大常委会主任会议审议通过了《条例》立项论证申请。2022年《条例》作为审议项目，被纳入市人大常委会“2022年立法工作计划”。2022年2月，市人大常委会、市人民政府共同组织召开《条例》立法工作专班启动会，相关部门协同推进立法调研与起草工作。其间，市委、市人大、市政府27个部门组成的立法工作专班，分9个专题研究解决立法中的难点问题。由市人大代表和区人大牵头组建17个专题调研小组，从条例起草阶段就提前介入、深度参与，分专题深入平房院落、社区、厂区、商圈开展调研80余次，参加人数超过600人次，形成了17份共计13.7万余字的专题调研报告。市住建委在全面梳理国内政策法规基础上，总结北京实践经验，广泛调研，先后组织专题会40余次，形成初稿70余份，并不断修改完善，最终形成了《条例（征求意见稿）》，于2022年6月7日至7月6日面向社会公开征求意见。2022年7月27日，《条例（草案）》交由市人大常委会一审，于同年9月、11月进行第二次、第三次审议。2022年11月25日，《条例》由市人大常委会第四十五次会议通过，自2023年3月1日起施行。
针对北京城市更新的现实需求和自身特点，《条例》遵循目标、问题和民生导向，沿着“更新是什么—更新谁来管—更新依据什么—如何推动更新—由谁更新—怎样更新”的问题线索，在城市更新规划、保障、主体、实施和监督管理等方面进行了相应的制度设计。其一，在立法目的条款中，明确了北京作为首都的特殊地位，要求“建设国际一流的和谐宜居之都”。其二，在城市更新类型化的处理上，由于北京城市更新现状复杂，一方面是在减量发展背景下的更新，不能搞大拆大建，另一方面又要聚焦民生保障、突出首都特点，因此立法基于北京实际提出了居住类、产业类、设施类、公共空间类以及区域综合性5类城市更新类型以及12项城市更新内容，并分类型明确支持政策。如在平房保护修缮中允许直管公房经营权质押，在危旧楼房改建中可增加面积作为共有产权住房或保障性住房，在老旧小区改造中可通过改扩建补充小区停车位等公共服务设施等。其三，在规划体系方面，立法突出规划引领，设置“城市更新规划”专章，建立起规划、导则和实施方案多维度、立体化的管理机制，并通过“城市更新专项规划经批准后纳入控制性详细规划”的方式实现更新规划与既有规划的衔接。其四，在激励保障政策方面，与上海、深圳、广州等地立法相比，北京立法在激励保障政策方面做了更多的制度创新，设置“城市更新保障”专章，提供建筑规模激励政策、土地用途兼容或变更政策、土地过渡期优惠政策等，涵盖土地类、规划类、资金类等不同类型的更新保障措施。其五，在城市更新主体方面，立法创新性地提出了“物业权利人”这一概念，并对其内涵与外延进行了界定。事实上，上海、深圳、广州的立法都有使用物业权利人这一概念，但三地都未对其进行界定，相比之下北京立法明确了物业权利人的概念及其权利、责任，突出了北京立法的首善标准。此外，立法还设置了专条规范城市更新中“都与城”以及“中央与地方”的关系。
三、北京市城市更新法治建设面临的挑战
北京在大力推进城市更新法治建设，取得一定成就的同时，在城市更新权责体系、政府角色定位、制度创新的合法性以及多方参与和利益协调机制等方面也面临一定的挑战。
（一）城市更新共性问题与北京特殊需求需要明确
由于中央层面的上位法缺失，尽管城市更新地方立法陆续启动，但对于何为更新（范围）、为何更新（目标）、由谁更新（主体）、如何更新（程序）等基础性理论问题，各地尚无定论。作为一种全新的城市发展模式，城市更新并非具有普适性的法律概念，不同城市所处的不同发展阶段决定了各地城市更新的目标、范围、流程、基本制度都有所不同，例如上文提及深圳城市更新分为拆除重建与综合整治两大类并以拆建为主，但北京城市更新不搞“大拆大建”，由此可见，城市更新没有可供复刻的标准样板，因此北京需最大限度地凝聚各地关于城市更新的共识。具体而言，北京应对城市更新的概念、类型、主体等基础性理论问题进行界定，同时也应对如何畅通公众参与渠道，吸引市场主体参与城市更新等带有共性的问题进行回应，落实住建部建立“政府引导、市场运作、公众参与的可持续实施模式”的要求，打造城市更新法治建设的“首都模板”与“首善标准”，为其他城市的城市更新立法与实践提供经验借鉴。
作为首都，北京城市更新的需求和特点与其他城市有所不同。2019年5月，市委书记蔡奇在市政协“老城保护与城市更新”议政会上提出，北京的城市更新是千年古都的城市更新，是落实新时代首都城市战略定位的城市更新，是减量背景下的城市更新，是满足人民美好生活需求的城市更新。基于北京特殊的城市定位与发展背景，其城市更新法治建设必须立足实际需求，做到因地制宜，充分体现地方特色。具体而言，在界定更新目标、明确更新范围与流程、进行权责配置上，应统筹融合城市更新的一般需求与北京的特殊需求，包括明确城市更新中“央地关系”的处理，协调央产、军产等复杂产权下的利益冲突，制定差异化规范保存历史建筑、保护历史肌理，落实北京城市总体规划和首都城市战略定位等。
（二）城市更新权责体系与政府角色定位有待厘清
城市更新活动涉及首都的规划升级、城市再开发、发展利益再分配和财政资金的运用，处于土地、规划、建筑等最富争议领域的交叉地带，所涉主体多元且利益网络高度复杂化，据此形成了民事、行政交叉的法律关系体系。具体表现有三：一是权利主体复杂，北京多种更新类型中存量建筑权属混杂、诉求多样、协调困难；二是监管主体复杂，北京城市更新不仅需要明确市、区、乡镇各级政府以及住建、规划和相关部门的职责划分，还需协调“央地关系”“部市关系”等条块关系；三是市场主体复杂，由于国家财政不足以支撑可持续的城市更新，需借助市场力量，引入国企、私企等投资参与，缓解城市更新需求的资金缺口。事实上，城市更新中政府、居民与开发商处在一个利益共享、风险共担的“利益共同体”中，任何一方的越位或缺位都会造成整体失衡。
面对此种利益主体多元、法律关系复杂的情形，城市更新法治建设过程中亟须厘清不动产所有权人、市场主体和政府之间的权利、义务和责任关系，确保权利有保障，义务有落实，责任有承担。同时基于城市更新此种公私法交叉的特征，政府应以何种角色介入也亟须明确。一方面，城市更新并不完全属于政府的公共行政任务，存在大量的私人自治空间，政府不宜大包大揽，公权力也不应过度介入。另一方面，由于缺少资金、产权人之间沟通协调成本高等，仅仅通过私法自治也无法实现城市更新既定目标。此外，更新地区内低收入者、租户和务工人员等弱势群体的居住权益需加以立法保障，避免其生存条件因集体决策受到不利影响甚至恶化。上述因素共同决定了政府在城市更新中的角色需加以厘清，公权力介入的深度和广度亦须在公共利益、私人利益和商业利益的权衡中找到恰当的落脚点，进而完成从“干预行政”到“给付行政”再到“担保行政”的角色转变。
（三）城市更新制度创新与既有法律规范之间存在张力
改革推进与法治维护之间的张力贯穿于我国四十多年的改革历程，这种张力在城市更新制度创新方面表现得尤为突出。城市更新实质上是对城市既有利益格局打破、重塑与再分配的过程，因此开展城市更新需要协调严格的规划、土地、建筑等方面的强制管控要求与城市功能完善的现实需求，需要诉诸立法的规范化、制度化途径化解二者之间的紧张关系。为贯彻落实“规划引领”的原则，一方面要保持规划编制的科学性和严肃性，另一方面需尊重市场规律，通过释放规划和土地方面的政策红利吸引社会资本。为此，在中央制定的规划、建筑、土地等法律体系不能有效满足改革需求时，下位法如何在有限的立法空间内发挥能动性，是北京城市更新需要面对和解决的问题。
尽管城市更新领域尚无中央层面的上位法，但作为地方性法规，北京城市更新立法仍需遵循相关上位法及强制性标准的规定，要严守制度创新的合法性要求。例如土地出让方式、建筑功能兼容、容积率奖励等保障措施需要满足《城乡规划法》《土地管理法》等的强制性规定，为破除更新项目审批瓶颈而拟定的建筑间距、绿化、消防、市政配套等标准亦需在不抵触相关强制性标准的情况下方可进行差异化设定。此外，立法对城市更新项目实施方案的审查和单项审批需满足《行政许可法》对地方性法规不得增设许可的要求，对城市更新活动中相关主体的罚则设定亦需遵循《行政处罚法》关于处罚权限设定的规定，避免引发增设、滥用行政许可和处罚侵害法益的风险。既能满足复杂的城市更新实践需求，又能有效承接国家立法要求的规范性品质，应该成为考虑的重要方面。
（四）城市更新多方参与和利益协调机制有待深化
公众参与被喻为“城市杠杆”，如果缺少公众的积极参与和支持，将会影响城市更新行动的高效推进，决策者也将难以实现可持续更新的发展目标。根据《北京市城市更新行动计划（2021—2025年）》，到2025年，北京要完成首都功能核心区平房（院落）10000户申请式退租和6000户修缮任务，完成全市2000年底前建成需改造的1.6亿平方米老旧小区改造任务，还要实施100万平方米危旧楼房改建和简易楼腾退改造，更新改造任务十分紧迫。但这类平房（院落）、老旧小区等存量建筑，由于权属复杂、利益多元、诉求多样，在更新改造中面临各方权利主体协调困难等问题。具体而言，在项目推进过程中，当物业权利人与实施主体、主管部门意见不一致时，通过民主协商方法很难达成共识，为避免激化矛盾、确保顺利施工，通常需要反复劝说疏导，争取全部居民不反对后再推进实施，导致更新项目推进实施难。此种以劝说疏导为主的解决方式，效率较低，也无法从根本上解决争议问题。因此有必要建立有效的公众参与机制与利益协调机制，明确合理的利益补偿原则，并通过立法将其制度化、法律化，合理平衡各方利益诉求，提高城市更新效率。
四、推进和完善北京市城市更新法治建设的建议
针对北京城市更新法治建设中面临的上述挑战，未来可在以下方面予以进一步优化完善。
（一）完善法律衔接，降低制度创新风险
城市更新不同于房地产开发等增量建设项目，在研究确定城市更新制度时，需要充分考虑到与现有法律制度的衔接，促进法律适用兼容，构建自洽的城市更新法律体系。尤其是在城市规划、建设、管理已有一整套完备的法律制度的情况下，更应注重城市更新立法与《民法典》《城乡规划法》《土地管理法》《建筑法》等中央立法，以及《北京市城乡规划条例》《北京市历史文化名城保护条例》等地方性法规之间的衔接。具体包括：城市更新专项规划体系与城乡规划体系的衔接；老旧小区改造中业主同意比例的认定标准与《民法典》中业主对建筑物区分所有权共同事项表决规定的衔接；城市更新中征收决定的作出与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的衔接；等等。
面对改革与法治之间的张力，应区分制度创新的必要性及其与实定法的契合程度，在此基础上进行相应的路径选择。如创新或变通确属必要，且地方性法规无能动空间，应积极推动法律修改，避免制度创新因缺少法律规范依据而在实践运行中存在风险与障碍。或根据《立法法》第13条的规定，“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定”，由全国人大及其常委会进行“改革型立法试验”的授权。就城市更新的保障措施而言，若涉及突破规划、建筑等领域的国家标准，建议梳理和区分相关领域的强制性标准和推荐性标准，前者应严格遵守相关法律规定，后者可在容许的范围内进行制度创新。此外，宜发挥“法律+政策”的配套优势，对于实施效果存在不确定性、制度风险尚不明朗的改革举措，建议通过特别授权的方式先在特定区域展开小范围政策试点，在及时总结试点经验的基础上，适时予以立法转化。
（二）优化行政审批，畅通多方参与渠道
“政府引导、市场运作”是北京城市更新的基本原则，立法层面已经制定了一系列激励保障政策，如何在实践层面最大限度地激活包括国企、民营企业在内的市场活力，引导社会力量有序参与更新是接下来工作的重点。具体而言，一方面，需要加强部门之间的协同，优化行政审批流程和审批标准。借助多规合一平台增强城市更新审批流程的协同性和系统性，提高审批效率，协调不同审批部门的权责关系。通过优化行政服务的方式打造良好的城市更新营商环境，减少市场主体参与城市更新的成本。
另一方面，畅通市场主体和社会力量参与城市更新的途径。首先，借助信息化手段搭建更新需求信息共享平台，确保市场主体与物业权利人更新需求之间的信息对称，通过制度化手段促进信息双向流通，消解信息差；其次，建立企业参与的常态化申报机制，明确参与主体、申报规则与流程，在前端环节打通参与障碍；最后，拓宽和丰富公众、专家、第三方机构等参与城市更新的途径和方式，以社会力量补足政府的知识短板，优化行政注意力分配。
（三）健全配套政策，保护市场信赖利益
北京城市更新采取“小切口”立法模式，对实践证明行之有效的制度机制予以立法固定。对尚需探索的问题，由于立法仅作原则性、方向性规定，缺乏可操作性，未来工作的重点在于健全相关配套政策，用好“法规+政策”的组合拳，让立法中的创新性制度设计落地，破除法律执行障碍，提高各方参与城市更新的积极性。具体包括：健全资金类配套，明确公共资金的使用要求，创建资金共担模式，建立资金担保与融资机制；健全空间类配套，明确产权变更与转移机制、土地用途调整与功能混合机制、建筑容量管控机制，创新更新建筑人防设计标准，出台消防验收全流程管理细则；健全运维类配套，建立公平的市场竞争机制引入市场实施主体，在准入与退出上建立滚动更新的项目清单，分类制定项目管理流程与统计范围，建立全过程的监督与反馈机制，实现政策制定、效果评估与政策优化的良性互动。
此外，需通过完善配套政策的方式为参与的市场主体提供明确和稳定的法律预期，以保护其信赖利益。由于城市更新项目普遍难度大、耗时长、盈利空间小，市场主体参与更新活动的最大阻碍莫过于不稳定的政策预期与事后难以兑现的行政允诺。在规划用途变更、实施方案审查、营业许可发放等关键环节，建议通过制定实施细则的方式明示和细化行政机关相关的作为和不作为义务，在此基础上明确相关权利主体的救济渠道和合理的补偿标准，从而消除市场主体参与更新的顾虑，打通政策红利释放的堵点。
（四）加强政策宣贯，提高纠纷解决能力
上文已述，北京正推进制定具有首都特色的城市更新立法，相关配套也在陆续出台，如何让政策法规落地实施是北京城市更新法治建设的难点。具体而言，城市更新作为一个新生事物，存在诸多新概念、新表述、新制度，公众对相关政策不熟悉，部分居民甚至存在警惕心理，可能影响更新项目进程。对于基层工作人员来讲，城市更新亦是全新的工作领域，对政策法规的理解也不深入。因此有必要加快开展政策法规的宣贯工作，借助多类型媒体渠道，通过政策解读与案例剖析等方式进行全方位的宣传，提高社会各界对城市更新的理解与认识。
法律的实施在于人，基层工作人员的业务能力是推进政策法规落地实施的关键。以居住类更新为例，其所涉及的物业权利人数量多、利益诉求复杂多元，在公房与私房腾退、老旧小区加装电梯等项目中极易出现矛盾争议。相较于诉讼，行政调解、仲裁、裁决等纠纷解决方式更为便捷高效，这对基层组织及其工作人员提出了较高的要求。因此，在推进城市更新行动计划的过程中，基层工作人员应做好应对矛盾纠纷的准备，提高自身化解争议的能力。政府也应当为各级各类工作人员组织业务培训，开拓工作思路，改进工作方法，提高业务水平。
结语
城市更新是中国城镇化的“二次革命”，是城市转型与治理提升的交汇点，是转型发展大背景下城市开发建设的必然选择并将成为常态化手段。在城市发展由“增量扩张”迈向“存量优化”的变革期，构建一套科学、自洽、可行的城市更新法治体系，无疑是推动北京城市更新行动、落实北京城市总体规划的必要前提。北京城市更新立法实践表明，其在权责体系、制度创新、多元利益协调、市场主体参与等方面仍面临一定的挑战。未来需重点推进城市更新政策法规的落地施行，通过完善法律衔接、优化行政审批、健全配套政策、拓宽社会参与渠道和强化纠纷调处等方式，将“纸上的法律”变为“行动中的法律”。
