摘要：京津冀地区从农田到餐桌的食品供应链呈现出高度地域融合的趋势，传统“划地而治”的监管模式已无法完全适应食品安全跨区域治理的新要求，故在法治轨道上推进新的跨区域执法协作机制具有重要的现实意义。当前，京津冀跨区域食品安全监管形成了以地方政府签订合作协议为框架的系列执法协作体系，但也存在合作协议效力不明及适用混乱、信息共享主体权责不一、隐私保护不足以及联合执法依据不明与标准模糊等问题。对此，可以在软法与硬法相结合的原则指引下，以区域协同立法强化地方政府合作协议内容的效力，以食品安全信息共享机制与联合执法机制为着力点，推进京津冀食品安全跨区域执法协作的法治建设。
关键词：京津冀协同发展；食品安全监管；跨区域执法协作；软法硬法结合
自京津冀协同发展上升为重大国家战略以来，京津冀都市圈的协同程度显著提升，区域内交通网络、产业衔接、环境污染治理等重要领域一体化已走在全国前列。京津冀区域一体化同样辐射到食品领域，表现为从农田到餐桌的食品供应链形成高度融合的整体——北京作为政治中心和特大消费型城市，85%以上的食品来自外埠供应，天津、河北是北京市民食用蔬菜、生鲜乳、畜牧产品等的主要供应地。一方面，这种融合对于京津冀都市圈的食品产业发展具有推动作用；另一方面，食品安全风险也随之提高，风险来源复杂且难以追溯，部分环节或部分区域出现的食品安全问题可能导致风险在整个环节或整个区域内快速扩散，食品安全风险已经突破了传统意义上的时空限制。在此背景下，食品安全风险治理中界域的指向更为广泛，涉及不同行政区域的地理边界，传统的行政区划治理模式已无法回应食品安全风险的跨地域治理的新要求。
面对新形势，京津冀三地政府及监管执法部门开始探索一条在地方政府负总责的基础上摈弃传统意义上的“划地而治”的道路，通过借鉴“跨域治理”的理论，加强各级地方政府的合作。其中不仅包括区域间政府的政策制定的协调性和政府规划的整体性，还包括纵向和横向的执法合作等多层次的区域政府合作，以期打破地方保护主义，形成适合京津冀地区的食品安全跨区域协作执法机制，跨界应对食品安全风险。
一、京津冀跨区域食品安全监管执法协作的制度安排
本报告以检索所得材料和调研过程中北京市市场监督管理局提供的相关文件和座谈内容为基础，总结梳理京津冀地区食品安全监管跨区域协作的实践，并将其类型化。目前，京津冀三地政府在食品安全监管领域的执法协作可分为规则设计和机制构建两类，分别扮演宏观指导和微观操作的角色。
（一）跨区域执法协作的规则设计——软法规范
1.“软法”——法范畴的延伸
罗·庞德曾经指出，法是在发达社会中实现社会控制的最终有效工具。而马克思在法的一般理论中指出法是由国家强制力保证实施的行为规范。因此，法律可以看作国家强制力的一种象征，通过强制力对社会进行控制以实现社会管理。但随着社会经济发展与法的滞后性特征限制，强制法的社会管理模式难以适应复杂多变的现代社会，层级体制的管理形式逐渐转向扁平化的多中心治理模式。而多中心治理体系对于统一规则体现出明显的刚性需求，其结果是各个治理主体之间形成了若干行为规则。这些行为规则与制定法有着截然不同的属性——非权力机关制定、无国家强制力保障、非经过严格程序等，而目前学界主张将此类规则划入一个新的范畴——“软法”。
关于“软法”的界定，目前学界尚未统一。罗豪才教授将软法概念引入我国，他认为逻辑结构不够完整、没有国家强制力保证实施的协商性、指导性的条款可称为“软法”，其中包括国家机关创制的旨在满足公共管理职能的规范性文件。姜明安教授认为，软法对应的主体是一定的人类共同体，这些主体通过协商参与而制定或认可软法，软法是对人们行为具有一定约束力的规则。罗豪才、宋功德教授认为，软法“是一种法律效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”。而翟小波教授用列举方式对软法的外延进行界定，指出软法的形式较常见的有建议、决议、意见、备忘录、行动纲领、协议、指南等。
与“软法”对应的范畴即是“硬法”，硬法的概念基本与国家制定法一致。而软法与硬法除了制定主体不同、制定程序不同之外，最显著的区别就是实施的保障不同，这也是软法与硬法的核心区别，软法没有国家强制力保障实施，其保障主要来源于制定主体之间的合意与自身约束。在京津冀食品安全跨区域执法协作中，也存在硬法与软法两种规范，形成了硬法规制与软法规制两种治理模式。
2.食品安全跨区域执法协作中硬法规制的不足
党的十八大以来，各地食品安全工作即遵循“四个最严”要求，《食品安全法》及其他法规的出台完善了政府对于食品安全监管的硬法规制框架。但是，现有的硬法规范供给不足以解决跨区域合作中的实践问题，造成需求和现实的紧张关系，仅靠硬法规制指导食品安全跨区域执法协作的局限性日益凸显，这主要体现在以下两个方面。
第一，我国《宪法》和《地方组织法》并未对食品安全执法的地方政府间合作作出直接的规定。《宪法》条文中关于地方政府间关系的规范内容仍聚焦于管辖范围和职能列举，但并未明确同级政府之间是否能以跨域协作的方式履职。此外，新《地方组织法》赋予了省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会协同立法的自主权，新法条文表述为“根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法”，何谓“需要”，是否能进行执法协作方面的协同立法亦不明确。因此，从某种程度上说，我国政府间跨区域协作是缺乏宪法及组织法依据的。第二，《食品安全法》及其他食品监管单行法对地方政府间合作的规定缺失。作为食品安全领域最高位阶的规范，《食品安全法》对于食品安全监管具有明确的地域范围限制，即对于食品安全监管的职责限定在“本行政区域”内。而作为《食品安全法》下位法的法律法规文件，也都遵行了食品安全监管的“属地模式”，即县级以上政府及食品安全监管部门仅对自己辖区内的食品安全问题负责。
3.食品安全跨区域执法协作中软法规范的优势
在地方政府间合作中，规则需求与规则供给的矛盾是客观存在的，在硬法规则供给不足时，软法所起的作用是显而易见的，软法治理往往成为各方主体合意或者可取的选择。加强地方政府间跨区域合作固然需要法律制度的有效保障，但在不打破现有的宪法法律框架和行政区划制度的前提下，通过软法实现治理目的，解决跨区域协作中制度供给不足的问题也是一条可取的路径。在食品安全监管跨区域协作领域，京津冀地区很早就开始尝试采用签订区域行政协议的方式来加强地方政府间的行为协同，这些协议具体包括各类关于食品安全监管跨区域协作的合作协议或备忘录（见表1）。
表1 京津冀食品安全监管合作文件一览（略）
表1 京津冀食品安全监管合作文件一览-续表（略）
正因软法规范自身的特点与跨区域执法协作有内在契合之处，故类似于地方政府间合作协议等文件被广泛运用在京津冀食品安全跨区域执法协作的实践之中。契合之处如下。第一，软法的制定具有高效率和及时回应性特征。相较于制定程序烦琐、制定成本较高的硬法规范，软法规范在制定程序上没有过多限制。硬法却有滞后性特征，在其落后于社会发展变化而不能及时作出回应的情况下，软法可以发挥其在立法效率上的独特优势，对社会治理问题作出及时回应。第二，软法规范的内容更为全面细致。以《京津冀食品安全执法协作协议》为例，该协议签订的主体是京津冀三地政府，其内容是根据本区域食品安全执法的现状和特点制定，为京津冀各级市场监管部门量身打造了一套行为规范，具有明显的针对性和高度的适用性，避免了由于硬法规范内容过于宽泛而在特定区域内缺乏可操作性的问题。第三，软法规范契合了各制定主体的利益。行政协议的缔结过程本身就是一个利益的协调过程，是以承认地方利益的存在为前提的利益协调的结果——行政协议体现了各方的利益诉求与价值共同点。各地政府以平等主体的身份参与协议缔结，整个缔结过程具有自愿性、民主性、协商性，其内容几乎不含有命令与服从，更多的是对作为平等主体的地方政府之间的行政行为进行协调与规范。
（二）跨区域执法协作的机制构建——执法协作
1.信息共享机制
政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这里所说的政府信息共享与政府信息公开既有联系又有区别。二者都是政府将合法收集的信息资源进行披露或告知，不同点在于政府信息公开的对象一般是公民、企业或非政府组织等主体，而政府信息共享更多在于政府内部的信息通报，包括以下四种类型：纵向中央与地方各级政府之间的信息共享；横向无隶属关系的地方政府之间的信息共享；上级政府部门与下级地方政府之间的信息共享；同级政府部门之间的信息共享。
政府信息共享机制的基础是物联网、移动互联网、云计算、大数据、人工智能等新兴信息技术。近年来，国家在食品监管领域也强调“互联网+食品”监管，目前京津冀三地已经对互联网技术运用于食品安全监管进行了初步探索，逐渐形成了较为稳定的信息共享机制，包括以下四个方面。
第一，合作意识。京津冀三地市场监管部门签订关于食品安全风险信息通报的合作协议，协议规定监管部门在收集和处置风险敏感信息时必须树立合作意识，遵循“内容对等、信息互通、资源共享、结果同用”的原则及时通报。第二，平台建设。利用国家抽检系统统一信息平台，将日常抽检信息上传至官方平台实现信息共享。第三，通报制度。北京地区的执法人员在日常抽检中，涉及天津市、河北省的不合格食品信息要向所在省份的监管部门进行通报。对于执法过程和处置结果有异议的，三地监管部门进行沟通，协商解决。第四，会商交流。京津冀三地监管执法部门每年召开一次食品安全风险交流会商，三地轮流牵头组织，对食品安全监管领域的共性问题进行交流，合力商议解决，在京津冀区域内统一相关工作。
此外，食品安全追溯是京津冀食品安全跨区域执法协作中的核心机制，是采集记录产品生产、流通、消费等环节信息，实现来源可查、去向可追、责任可究，强化全过程质量安全管理与风险控制的有效措施。目前，京津冀地区已初步建立食品“身份证”制度，实行食品“赋码”的一码通，消费者可通过手机App、平台网站等方式查询食品追溯信息，监管技术机构及执法人员则可以通过信息平台确认生产加工状况、工厂自检结果、监督抽检结果、食品产地等信息，以及经营者和其经营的食品是否有违章违法记录和归属关系等多种信息。京津冀地区也不断尝试建设区域内的食品安全追溯体系，通过签订《京津冀乳制品生产经营企业食品安全追溯体系指导意见》及《京津冀畜产品质量安全追溯体系建设指导意见》等合作文件，加快推进重要产品追溯体系建设。
2.联合执法机制
联合执法，或称联合办案，不同学者对其具体界定存在差异，有学者认为联合执法是指两个或两个以上不同职能的行政主体分别派出一定数量的工作人员组成联合执法队伍或机构，共同进行行政管理或行政处罚的活动。还有学者认为联合执法是指多个执法主体联合组成执法机构，统一对相对人进行监督检查，但以各自的名义对相对人实施处理或处罚的活动。本报告所指联合执法处于跨区域执法协作的语境下，与综合执法不同，跨区域联合执法有以下特点：一是涉及不同的行政主体，各行政主体没有直接的隶属关系且属于不同地域；二是具有较强的目的性和针对性，联合执法往往针对一段时期出现的突出问题，如问题食品流通、抽检不合格问题等。
北京市市场监管部门对于食品执法的相关事务是由综合执法总队三支队具体负责，对京津冀地区联合执法方面主要有以下制度安排。第一，联合办案。2021年6月，京津冀三地市场监管部门在北京签署《京津冀市场监管执法协作框架协议》及反垄断、知识产权、价格、食品安全等四个领域的子协议。2021年4月，北京查处生产销售假冒“全聚德”烤鸭、标签含有虚假内容的“京悦德”牌北京烤鸭一案，该问题食品在北京销售，但实际生产地是河北省保定市博野县某食品厂，北京市市场监管部门与河北省市场监管部门通力合作，该案也成为食品安全跨区域执法协作的代表性案例。第二，检验核查。该机制的运作模式是，一地通过抽检发现问题食品后，通过追溯机制确定其来源，并通报食品生产地；或是天津、河北等地通过抽检发现的问题产品，来函北京进行检验报告的核查工作。第三，重大活动保障。以2022年冬奥会、冬残奥会为契机，共同制定重大活动食品和农产品质量安全供应保障规范、标准，协作开展对重点供应品种的全程监控，确保重大活动食品安全万无一失。
二、京津冀跨区域食品安全执法协作存在的法律问题
近年来，随着京津冀三地食品安全执法协作的广泛开展和深入推进，这种监管方法成为食品安全社会治理的重要行为模式，并且成效显著。2021年，北京、天津、河北三地的食品抽检合格率均超过98%，辖区内无重大食品安全事故发生，为重大活动如冬奥会、冬残奥会提供了稳定的食品安全保障。但是，跨区域协作作为一种新的行为模式，必然对行政相对人的权利义务造成影响，我们必须对这种行为进行充分的合法性论证和制度性完善，保证此种执法协作在法治轨道上运行。
（一）跨区域执法协作中软法规范的不足
目前京津冀关于食品安全跨区域执法协作的软法规范主要是各地政府在谈判过程中订立的大量区域性行政协议，与此相似的概念有美国的州际协议和西班牙的协作协议。但在我国，区域行政协议的实践仍不成熟，在实施过程中不免出现问题。
1.协议的合法性问题
我国现行宪法和法律并未明确规定地方政府间缔结区域行政协议的法律依据，换言之，地方政府间签订合作协议的行为是未被明确授权的。根据《宪法》和《立法法》的授权，地方各级政府享有行政规章制定权、行政管理权等各项职权，但《宪法》和《立法法》并未明确不同区域的地方政府间是否有缔结区域性行政协议等软法规范的权力。2022年3月，《地方组织法》修改后虽赋予了省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会协同立法的自主权，但也无法作为地方政府间订立合作协议的法律基础，除主体资格限制原因外，将合作协议解释为“立法”的一种也显然不妥。目前只能通过《宪法》第3条第4款“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”对缔结区域性行政协议的合法性进行原则性解释，但也较为牵强。
2.协议的效力不明
作为软法规范的合作协议，与硬法相比最大的不足就在于其效力不具有明确性，其实施过程中没有国家强制力予以保障。在实践中，虽然地方政府表现出极强的合作意愿，也由此产生大量合作协议，但其对缔约主体的刚性拘束力是十分有限的，文件执行主要依靠各主体的自愿性与积极主动性，理想情况下协同主体各方能够按照合作文件的内容履行职责，但违反文件的情况并非不可能发生，除了协议本身不具有拘束力外，协议中几乎不包括任何有关“违约”的责任和后果方面的内容。因此，在国家力量并不实质性介入协同执法过程的基础上，合作文件如何能够有效贯彻就成为协同过程中的一大难题。就目前来看，京津冀食品安全跨区域监管合作执行的效果并不明显，京津冀各地方政府及监管部门之间合作组织松散，对协议文件的执行缺乏长效性和持续性，维持协议的实施中“人的因素”甚至大于“规范因素”。
一方面，有的协议因为部门领导职位调动或更换无疾而终，落得“人去政息”的结果；另一方面，一些行政主体或个人将行政命令与合作协议混同，以协议之名行命令之实，扭曲了协议本质，削弱了软法规范在跨区域执法协作中的作用。
综上所述，区域行政协议缔结仍缺乏明确的实定法依据，加之其内容未以权利、义务、责任的规约形式呈现，通常依靠地方领导人承诺来保障其实施，由此造成此类协议法律效力的模糊不清及违约的低成本，导致协议履行遭遇困境，最终影响区域合作的稳定性。
3.协议履行的混乱
在地方政府间合作不断深化的过程中，各类合作协议数量增加，监管部门负责人和班子的调整导致缔约主体可能会就食品监管执法领域的同一事项先后缔结内容相悖的合作协议，而合作协议的缔结只有先后之分而没有位阶之分，如何适用协议即成为一大难题。京津冀三地市场监管部门曾先后签订《京津冀乳制品生产经营企业食品安全追溯体系指导意见》和《京津冀畜产品质量安全追溯体系建设指导意见》，前一份指导意见的适用范围包括“使用牛乳或羊乳及其加工制品为主要原料，加入或不加入适量的维生素、矿物质和其他辅料，按照法律法规及标准规定所要求的条件加工制作的乳制品”。后一份指导意见的适用范围包括“畜产品（猪、牛、羊）屠宰加工企业、销售、贮存、运输和以畜产品为原料的生产单位和餐饮服务单位”。那么如果一家单位从事牛乳及羊乳生产加工，对其产品的追溯就会造成适用范围重合的问题，无法选择到底适用哪一份文件，导致陷入适用上的困境。
4.协议与法律规范存在冲突
此外，区域合作协议甚至会与现有的法律规范相冲突，如《餐饮服务食品安全监督管理办法》和《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》都规定了超出管辖权的移送机制，实际上是认为跨区域协作执法不具有地域管辖权，而只能通过移送的方式处理，这与区域合作协议所主张的“执法协作+通报制度”显然不相符合。
（二）跨区域执法协作中政府信息共享的法治壁垒
在讨论政府信息时，我们需要引入政府数据这一概念，数据与信息的定义相似，数据是指行政主体在依法履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的各类数据资源。一般来说，“数据”指的是收集采集的最原始的记录，在进行分析或加工前，并不具有明确的含义。而信息则是经过了一定程度的加工处理，也即数据是信息的下层概念。本报告研究的政府信息即是在食品安全跨区域执法协作中政府及监管部门依法收集各种数据后，再通过加工处理而得到的信息。其实，数据是信息的表现形式。在互联网时代，其主要就是指以电子化方式存储的信息。
信息数据可以帮助政府部门对监管对象进行分类，并通过自动决策、创新产品以及服务供给使政府监管变得更加透明和有效。政府也可以利用大数据超越时间、空间以及部门分隔的限制，实现监管结构优化重组，继而建立一个精简、高效、廉洁的服务型政府。但是，数据信息技术发展与数据法治的研究尚不匹配，后者仍处于起步阶段。在京津冀食品安全执法合作中，信息数据在政府跨区域监管执法中的应用可能会存在一些法律上的壁垒，并由此产生若干不良效应。
1.共享主体权责失衡
政府及监管部门作为信息数据收集和使用的主体，对信息数据享有支配的权利。以食品安全信息共享为例，政府及监管部门基于公共利益的考量收集各类食品生产企业的信息，其目的是防范食品安全风险，提高监管执法效率，保障人民生命健康安全。因此数据主权在网络空间中不仅体现其权力的一面，还体现出其权利性质的一面，国家数据主权对内是最高权，具有排他性，而对外则是独立自主、自治权的体现，数据主权体现了权力与权利的统一。政府及监管部门拥有的数据权力与其应承担的责任并不相匹配。
首先，目前规范信息化大数据的法治化进程仍处于起步阶段，我国虽然已有部分地区制定了有关政府数据共享的地方性法规，如《贵阳市政府数据共享开放条例》，但在京津冀地区，有关政府数据的规范较为缺失。目前可检索到的有关文件仅有北京大数据工作推进小组办公室印发的《北京市公共数据管理办法》和《天津市促进大数据发展应用条例》（均为省级地方性法规），这两份规范中并未涉及跨区域的地方政府间进行信息数据共享的内容，客观上造成了京津冀三地在进行信息数据共享时陷入“无法可依”的困境。
其次，由于信息共享缺乏具体可操作的细则，这就留给政府提供信息数据的行为以很大的裁量空间。再者，囿于地方保护主义，作为“理性经济人”的政府及其监管部门有自身的利益导向，并存在一种“要得多，给得少”的心理，甚至触及地方重大利益的信息“不愿给”。
最后，随着大数据、信息技术的发展，政府对信息数据拥有的权力不断扩张，但与之相应的责任却不匹配。信息数据的主要目的是为政府及职能部门的决策提供依据，但若政府分享或提供的数据有错误或不准确，就有可能导致政府使用数据并在分析后作出错误决策而侵害行政相对人的利益，甚至引发行政争议，此种情况下由哪个主体来承担责任，亦不明确。
2.信息共享与隐私保护的冲突
数据共享并非单纯的财产法问题，其也涉及个人信息权、隐私权等的保护问题。参照《政府信息公开条例》第14、15条的规定，属于国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息原则上不予公开，那么在政府信息数据共享与政府信息公开具有相同性质的基础上，政府数据的内部共享似乎是“无条件”“非限制性”的，这样的程序可能提高了相关数据的曝光度，同时也增加了这些数据的安全风险，造成当前信息数据共享制度并不能满足隐私权保护的需要。在食品安全执法过程中，执法人员在信息收集过程中并不会首先进行过滤，一些涉及隐私的敏感信息也会最终被上传到特定平台，经过政府的信息共享程序后，无疑会提高数据的曝光度，增加数据的安全风险。例如，在《京津冀畜产品质量安全追溯体系建设指导意见》中，对于信息记录的要求包括加工企业信息、销售企业信息、生产企业信息、餐饮企业信息，包含了整个食品生产链条以及生产经营人员的信息，如果政府部门对该类数据的安全性疏忽，则政府数据开放共享很可能侵害商业秘密和个人隐私权利。
（三）跨区域执法协作中联合执法的法理审视
1.跨区域联合执法的法律依据缺失
执法的前提是立法，依法行政必须有法可依，而相应地，执法合作也必须依法而行，不能脱离法律法规的规制。上文已述，目前《食品安全法》等法律规范仍按“属地管辖”模式设立地域管辖权，即政府及监管部门只对本行政区域内的食品安全享有管辖权并负责。实践中，为促成联合执法行为，政府及监管部门以自愿签订的合作协议为主要依据，并规定了有关联合执法的相关规则，如在《京津冀食品安全执法协作协议》中就规定了案件协查、联合调查和应急事故处置的具体程序，而执法人员在联合执法的过程中实施的如行政处罚、行政强制等行政行为势必会对相对人的权利义务产生影响。但是，行政协议本质上是不具有强制力的契约，不能将其认定为法律、法规或规章，从此意义上说，跨区域联合执法不具有法律依据。
不仅如此，缺失法律依据也意味着联合执法的行为不受约束，特别是在一段时期内为了完成某项特定指标，跨区域联合执法也会出现急功近利的“运动式”执法和越权执法，过分重视突击性短期性执法效果，而忽视了此类执法方式的合法性，对相对人的权益造成侵害。而在责任分配方面也没有清晰的界定，客观上也导致了权责不统一，执法时处处争先，追究责任时互相推诿，使得行政相对人很难确定责任主体并寻求救济。
2.联合执法的程序不完善
“重实体轻程序”，是我国法律法规施行过程中的一个固有观念，在食品安全联合执法领域，现有法律法规及合作协议尚未对其执法程序投入应有的关注。第一，《京津冀食品安全执法协作协议》中目前仅规定了发现食品安全违法案件线索后三地互相通报的程序，但是对于具体联合执法办案的程序规定则不明确。如第12条规定：“食品案件协查提出单位认为必要时，可与涉案地食品安全执法人员组织开展联合执法，双方执法人员可以在案件调查过程中联合开展调查取证、现场核查、询问质证等工作。”该协议条文仅对联合执法程序作了模糊的规定，对于“取证”“核查”等行为的程序并没有细化、具体化。而由于三地经济发展水平差距大，地方执法习惯不一致，在没有统一程序规定的情况下可能会制约执法效果，甚至损害行政相对人的利益。第二，联合执法的程序也缺乏有效的监督。对于程序的监督是保障行政相对人权利的重要机制，由于京津冀食品安全联合执法的发展历史较短，尚未形成完善的程序监督机制和执法指导，有存在越权执法或消极执法等现象的可能。
3.联合执法的标准不一致
目前京津冀在办理具体跨区域食品案件过程中一般采用抽调执法人员跨域执法的方式，如北京市市场监督管理局将综合执法队三大队的执法人员抽调至河北省某地的执法队，形成新的执法队伍，并就具体案件实行联合办理。这种执法方式看似效率高、成效明显，实际上存在执法标准的障碍——被抽调的异地的执法人员在联合执法中扮演辅助角色，主导权仍在本地执法人员手中。虽然现在食品抽检采用的标准都为国家标准，但对生产不合格产品的经营者作出行政处罚行为时，不同地域执法人员对于适用法律的选择和对法条的理解不一致，比如食用农产品到底是受《食品安全法》调整还是由《农产品质量安全法》调整，农药、兽药残留超标的违法行为到底适用哪一部法律，面对有裁量空间的罚款时，罚款金额如何确定等。
因此，联合执法队在办案过程中形成的询问调查笔录、现场检查笔录等证据材料移送到跨地区的行政执法机关只能作为参考材料，并不能真正实现互认而作为定案证据，这意味着案件移送异地后受理机关仍然需要进行一次调查程序。据北京市市场监督管理局执法队透露，跨区域联合办案并不顺利。一方面，不同地域的证据标准不一致，导致不少案件移送之后又被退回，使得办案流程十分烦琐；另一方面，地方保护主义给予联合执法很大阻力。虽然《京津冀食品安全执法协作协议》第13条规定京津冀区域内任何一级食品安全执法机构在办理食品案件时依法取得的有效证据，如询问调查笔录、现场检查笔录等，原则上三地互相认可、可互相使用，但在执法实践中，这条规定未被实际遵循落实，证据互认仍流于形式，不具有可操作性。这客观上造成了执法资源的浪费，也使跨区域联合执法的效果大打折扣。
三、京津冀跨区域食品安全执法协作的法治进路
京津冀协同发展首先表现为三地地方政府间的合作，协同发展的程度高低取决于地方政府间的合作机制是否完善。要保障地方政府间合作的制度化、规范化，就应当为区域共同合作发展提供必要的法制保障。对比中国当前最受关注的两个协同发展区域——京津冀地区和长三角地区可知，京津冀地区地方政府间合作更依赖于地方政府和部门领导的意愿，合作的持续性通过人际关系得以维持，而长三角地区地方政府合作的基础是各类制度规范，协同发展已经从自发合作演进到长期、稳定的制度化行为，规范化、体系化程度要高于京津冀地区，这不仅包括发展程度的差异，也包含地方文化的差异。在食品安全执法跨区域协作领域，京津冀地区也同样存在缺乏法治保障的不稳定因素，执法协作无法迈向法治化、制度化，因此，寻找京津冀跨区域食品安全执法协作的法治进路成为必然。
（一）形成食品安全跨区域协作的规则基础
1.食品安全跨区域执法的规制模式——“软硬结合”
结合上文所述，就京津冀食品安全跨区域执法协作而言，硬法或者软法的单独规制都存在局限性，这种局限性来源于软法和硬法的自身属性。局限性是无法通过自身的改造而完善弥补的，如硬法的刚性决定了其不具有软法在实施过程中的及时性和弹性；而软法又不具备硬法所拥有的强制力保障。在此情况下，以一种“软硬结合”的规制模式来弥补单一软法或硬法规制成为可行性出路。
第一，软法和硬法有形成联结的可能。软法的法律地位随着公共治理实践的发展而逐渐被认可，特别是在跨区域治理的实践中，软法的产生更要早于硬法。而软法与硬法并非割裂关系，随着公共治理的需要，相关立法的进程也不断加快，软硬结合的模式已经具备初步的规则基础，二者存在互相融合的可能。第二，软法和硬法的优势和劣势存在反向嵌合的关系。硬法规制的“刚性”缺陷正是软法规范的“弹性”可以弥补的，而软法规范的强制力缺陷也是硬法规范可以弥补的。这种反向嵌合关系表明了软硬混合的规制模式可以同时发挥出软法和硬法的优势，并弥补其不足，对于建立地方政府间合作的规则基础具有重要意义。
2.明确硬法规范的合法性基础
法律制度的缺位是制约实践发展的重要原因，食品安全跨区域执法协作的重要事项应当通过立法加以规范，需要明确国家层面立法、地方层面立法的规范内容，推动跨区域食品安全监管区域协同立法的进程，为食品安全监管跨区域监管协作搭建规范化依据。区域协同立法是指各区域享有立法权的主体针对该区域内共同利益事项进行联合立法，并在区域内统一施行。首先，在《地方组织法》明确省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人大及其常委会可以根据协同发展的需要进行区域协同立法的基础上，北京市人大及常委会、天津市人大及常委会以及河北省人大及常委会可以进行立法尝试，如制定《京津冀协同发展促进法》，三地政府可根据该地方性法规制定《京津冀食品安全监管跨区域协作办法》，通过立法对食品安全跨区域执法协作行为的合法性予以确定，从而使地方政府合作的开展具备明确的法律依据。其次，此类硬法应当对政府缔结的相关软法规范的合法性进行规定，让软法规范获得硬法的授权。如制定地方政府间合作文件的审查程序的条文，规定合作文件在符合特定主体、程序和内容要求的基础上，经过三地立法机关审查通过的协议能够获得法律效力，即通过硬法的授权，使软法规范的控制力和强制力得到提升。
3.完善软法规范体系
软法规范固然有其优势，但目前京津冀食品安全软法规范的体系仍存在不足和缺陷，在适用上有很大问题。完善京津冀食品安全跨区域执法协作的软法体系应当注意以下几个方面。第一，树立“软法亦法”的意识。实际上，软法也是法的一种表现形式，软法也具备硬法的部分特征——规范性、约束性，不能将“法即硬法”当作唯一信条。第二，软法应当制定相关的权利义务与责任条款。在现阶段国内重点区域合作治理实践中，各区域内的各类合作文件大都谨慎绕开了可能的规范障碍，在内容上尽量避开实质性的权利义务，也几乎不强调文件的性质效力或执行方式。缺乏有效的权责条款已经成为当前软法的最大短板。软法固然与硬法有本质区别，但区别仅在于约束机制与强制力来源，作为一种“法”，其权利与义务的规定必须是明确的。回归实践，京津冀食品安全跨区域执法协作的合作文件必须明确设定责任条款，以解决合作执法中各方主体的责任分配与责任追究问题。具体内容上，可以建立健全官员考核追责机制，将食品安全监管职责履行情况的内容纳入考核评价中，以考核激发官员履行协同监管义务的动力。
（二）制定京津冀食品安全信息共享的规制对策
1.构建权责统一的信息共享机制
2016年，国务院印发《政府资源共享管理暂行办法》，确立了共享遵循“建立机制，保障安全”的原则，但其第五章中规定的监督和保障措施却没有涉及实质性的责任追究制度，对政府来说显得“无关痛痒”。法律责任是法律实施的保障，是法律文本落实到具体实施上的“推进器”，因此，建立完善的责任机制是当前信息数据共享实践中的迫切需求。
在模式选择上，可以通过京津冀三地政府订立合作协议的方式，如《京津冀政府信息数据共享合作协议》，具体规定信息共享主体享有的权力和应该承担的责任，督促政府从权力本位向责任本位转变，抛弃固有的地方保护主义观念，实现“地方利益”“部门利益”让位于“整体利益”“公共利益”。
在具体内容上，应当规定责任追究条款。建立行政问责机制，明确行政问责的主体、违规情形和程序。可以采取以行政法律责任为主、以民事责任和刑事责任为辅的方式，对违法者施以制裁。但若不是出于故意或者重大过失，应设定问责豁免条款。通过细化制度设计保证参与政府数据共享主体的积极性不被打击。
2.完善秘密隐私保障和救济制度
这里所指的“秘密隐私”与《政府信息公开条例》中所指一致，即国家秘密、商业秘密和个人隐私。对于可能涉及国家秘密的信息，政府部门应当在共享之前进行严格审查，必要时成立专家小组，由专业人员对特定信息进行评估，确认其不涉及国家秘密后再行分享。由于食品安全领域的信息收集与共享不可避免地会涉及食品供应各环节各类食品经营企业，商业数据信息的汇合有曝光商业秘密的可能，对此类信息数据应当不予开放；确有开放必要时，应当告知经营主体，并进行特定化脱密处理后开放。对于个人信息而言，需要明确个人隐私的保护范围，明确个人对隐私信息的自决权。法国曾颁布《数据保护法案》，其中对于个人数据采取的模式是“可选择”的，即在开放公共数据时可选择不公开个人数据，或在基本不破坏政府数据原始性、完整性的原则之下，对敏感数据进行脱敏处理；而法国的《行政文书公开法》也规定不予公开私人生活、个人医疗档案中的隐私数据。京津冀三地政府可以采取“自愿性”模式，在合作协议中明确食品安全信息数据中个人信息公开的自愿性以及相应脱敏措施。
同时，政府及监管部门应当完善信息数据的安全保障机制，在政府数据的采集、清洗、加工、分析、交易和应用中需要完善信息保护法律制度，如泄露的应急方案、安全风险评估和法律风险评估。若第三人的“个人隐私”、第三方的“商业秘密”或者其他相关权利受到损害，则应允许其进行行政复议或者行政诉讼的救济。
（三）完善京津冀食品安全联合执法的实施方式
1.跨区域联合执法的合法性依据
在我国单一制政治体制下，宪法和法律赋予各级地方政府在各自区域内有行政管辖权，对其他区域的公共事务无权管辖，结合《食品安全法》中规定政府及监管机关对食品安全的“属地管辖”原则，以上造成了当前食品安全跨区域联合执法的争议。这种争议来自行政管辖权的归属问题，有学者提出行政管辖权让渡的视角，通过阐述其必要性以证明这种让渡行为在政府合作中的重要作用。地方政府合作作为一种跨行政区事务治理的工具，其核心作用就在于通过行政管辖权的让渡，形成一种区域公共管理权力，从而对跨行政区公共事务进行治理。
实际上，《行政处罚法》第22条的地域管辖原则可以作为跨区域执法协作的合法性基础。地域管辖以由违法行为发生地的行政机关管辖为一般原则，违法行为的发生地包括“行为实施地”和“危害结果发生地”，即违法行为的发生地包括违法行为实施过程中的任何一个阶段。如某一食品生产商在河北省内生产出不符合安全标准的食品，运输过程经过天津市，最后在北京市进行销售，则三地都为违法行为发生地，三地市场监管部门都有权管辖。而共同管辖的处理原则是由行政机关相互协商或者按惯例解决，那么联合执法行为我们可以认为是三地政府监管部门协商后作出的“共同管辖”行为。
2.完善联合执法程序及监督机制
在京津冀食品安全跨区域执法协作过程中，应当明确规定联合执法的程序和违反程序的责任承担，通过将执法行为制度化程序化来保障联合执法的规范化，可以在三地政府及监管部门制定联合执法合作协议时完善相应程序规范。此外，三地公权力机关进行联合执法往往会导致行政相对人处于十分弱势的地位，因此，完善对于程序的监督机制更为重要。第一，应当赋予公众监督者的地位。食品安全是百姓最为关心的问题之一，在京津冀三地一体化进程中，食品安全问题相互依存，食品安全治理固然离不开政府及监管部门的工作，但赋予群众监督地位更有利于达到多元共治的效果。第二，完善联合执法的激励和问责机制。目前，《京津冀食品安全执法协作应急响应机制》第12、13条规定了执法协作应急响应过程中的责任与义务。可以将此种激励及调整、检查和问责制度引入日常的联合执法行为中，以更为严格的手段进行监督。第三，加强对联合执法活动的指导。对于多部门参与的联合执法应及时总结，并在指导反馈中获得提高。如在联合执法过后，参与部门撰写总结报告上交上级部门，上级部门进行评估，对执法过程中的“得与失”进行说明，以促进联合执法人员执法水平的提高，防止违法行为和不作为现象的发生。
3.统一联合执法标准
联合执法过程中遵循的食品安全标准是一致的，都为国家标准。造成标准不一致的原因主要是执法人员适用法律以及自由裁量的差异。因此，需要做到在人的因素上实现一致。第一，三地食品安全执法部门可以不定期组织开展执法业务培训和交流，互派执法人员跨地区对口学习调研，相互学习和借鉴对方工作经验，特别是在法律适用上形成统一标准；第二，制定京津冀食品安全执法裁量统一标准，量化食品违法行为的严重程度，实现“同案同裁”，减少执法争议；第三，转变异地互派执法人员的角色，变辅助者为监督者和协商者，对案件证据标准进行充分讨论认定，使之成为三地互认的有效证据。
结语
面对新形势下食品安全问题的复杂性，京津冀三地政府积极探索，改变了以往的属地监管模式，建立了食品安全跨区域监管执法协作机制，此举是贯彻落实中央食品安全战略的需要，也是深入推进京津冀区域协同发展的需要。在此背景下，需要对跨区域执法协作这种新型的行政行为进行合法性论证，防止其在运行过程中偏离法治轨道。本报告将协作执法模式分为规则设计层面和机制建构层面，将目前的协作模式归纳为以软法规范为基础、以各类协作机制为派生的跨区域协作模式，再通过理论分析总结出目前该协作模式存在的合法性问题。本报告构想出一种软法与硬法相结合的规制模式，实现软法和硬法的有效联结，让设计层面和机制层面都具有合法性基础，有利于今后京津冀食品安全跨区域执法协作的规范化、法治化。
展望未来，京津冀食品安全跨区域执法协作的深入研究应当着重关注软法规范和硬法规范之间更为行之有效的联结之法。第一，明确中央与地方协作监管的权限划分。对于地方的食品安全监管协作立法而言，应当首先明确哪些协作监管事项属于中央，哪些事项属于地方，避免地方协同立法因抵触中央上位法而无效。第二，充分保障京津冀三地政府之间的利益平衡。京津冀三地政治经济发展并不平衡，三地政府同样作为平等主体，在协同立法或签订合作协议的过程中必须尊重其真实意愿，不能以完成“政治任务”为目标而损害某一地区的利益。不论是硬法制定还是软法缔结，都必须保证三方主体的平等地位，加强对综合效益和利益平衡的考量。第三，加强京津冀区域组织建设，《京津冀市场监管执法协作协议》在组织保障方面规定三地设立议事协调机构，应考虑赋予此种区域治理机构一定的法律地位和职权，发挥其在区域协同立法和软法规范制定前后的会商协调和监督实施作用。
