摘要：优化营商环境是新时代加快完善社会主义市场经济体制的重要任务。北京市在全国建设营商环境的改革中起着示范引领作用，当下需要把握发展大方向、找准改革发力点。世界银行营商环境评估体系对各经济体优化营商环境有着重要的指引作用，新一轮的营商环境评估体系在对旧评估体系全面反思的基础上，实现了系统性的革新与完善，对北京市进一步优化营商环境改革具有重要的启发意义。有必要认真学习新世行营商环境评估体系，主动适应国际营商环境建设趋势，并立足北京市改革的内驱力和发展方向，深入推进本土特色化营商环境建设，促进北京市营商环境高质量发展。
关键词：世界银行；营商环境评估体系；北京；优化营商环境
一、问题的提出
“十四五”时期，全面建设社会主义现代化国家新征程正式开启。新时代新发展阶段也面临着新机遇和新挑战，面对中华民族伟大复兴的战略全局和世界百年未有之大变局，必须坚持战略思维和底线思维，妥善应对国际经济政治格局深刻调整变化，坚定维护我国国家利益和经济安全，努力实现“更高质量、更有效率、更加公平、更可持续”的发展。优化营商环境是经济发展的体制性、制度性安排，营商环境的优劣直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱。2017年7月17日，在中央财经领导小组第十六次会议上，习近平总书记要求北京等特大城市要率先加大营商环境改革力度。2018年11月5日，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上作主旨演讲时提出，要“营造国际一流营商环境”，并强调“营商环境只有更好，没有最好”。习近平总书记提出营造国际一流营商环境这一时代命题，具有重大历史意义和战略价值。
我国正在加快构建“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局，关键在于经济循环的畅通无阻，必须坚定不移推进改革，破除制约经济循环的制度障碍。优化营商环境工作对我国经济社会发展至关重要。对内，优化营商环境就是解放和发展社会生产力。激发市场主体活力需要依靠法治化、国际化、便利化的营商环境，在人才培育和引进、技术赋能、市场文化、创业创新等软实力方面实现新的突破。对外，优化营商环境就是增强贸易投资市场的国际竞争力。营造国际化营商环境是扩大对外开放的基础，稳定、透明、公平、可预期的营商环境可以为吸引外资来华投资，为本土企业发展壮大提供有效养分。可以说，优化营商环境的实质正是打破壁垒、连接断点、畅通循环。北京既是展现我国大国形象的窗口和高水平开放的国际大都市，又是全国营商环境改革的排头兵，肩负着率先营造高标准国际化营商环境的重要使命，需要在优化营商环境中发挥示范引领作用，不断将营商环境改革向纵深推进。为进一步激发市场主体活力，持续深化营商环境改革，构建与国际通行规则相衔接的营商环境制度，推动北京市营商环境迈上新台阶，在营商环境4.0版的277项改革完成后，北京紧接着推出包含12方面、362项举措的“创新+活力”5.0版改革。如何把握发展大方向、找准改革发力点，显得尤为重要。
无论从制度目标的设定还是实际产生的效果来看，世界银行的营商环境评估体系对北京市优化营商环境的发展都有着重要的指引和促进作用。“营商环境”一词本身即起源于世界银行“Doing Business”项目调查，对各经济体在不同时期的商业监管环境进行比较，并每年发布《营商环境报告》（DB Report）。作为世界银行最为著名的知识产品之一，《营商环境报告》在世界范围内有重大影响力，也对督促各国改善法律和监管环境、促进民营企业的发展发挥了重要作用。在过去的十年里，60多个经济体建立了使用营商环境评估体系（以下简称“DB评估体系”）以优化本经济体营商环境的监管改革委员会。相应的结果是，各国政府报告了3180多项监管改革，其中约920项改革是受《营商环境报告》的启发而进行的。世界上的主要经济体都积极主动投入提升营商环境排名的努力中。比如英国前首相戴维·卡梅伦、印度总理纳伦德拉·莫迪和俄罗斯总统弗拉基米尔·普京都曾明确提出要在营商环境排名中取得更好成绩的目标。可以说，其一度成为世界各经济体优化营商环境的指南手册。中国也在世界银行评估营商环境的过程中不断改革，为全球其他经济体优化营商环境提供借鉴，推动全球营商环境水平整体提升，现已成为全球主要经济体中营商环境改善幅度最大的经济体。据世界银行的《营商环境报告》，中国大陆地区排名从2006年的第108位提升至2020年的第31位，自2019年连续两年被世界银行评选为全球营商环境改善幅度最大的10个经济体之一，被采信的改革数量位居全球前三。在世界银行DB评估体系的评价中，我国连续两年成为全球营商环境改善排名前十的经济体，北京市为实现我国营商环境排名大幅提升作出了重要贡献，共有80多项改革措施被世界银行采纳，33个精简审批环节被认可，压缩审批时间349.5天，环节压缩了33%，时间压缩了64%。开办企业、获得电力、登记财产、保护中小投资者、执行合同等5个指标进入全球前30名。作为世界银行考察中国大陆地区的两个城市之一，北京市因应世界银行评估而作出了诸多制度性变革，体现了作为指标城市的时代使命感和改革担当精神。
2022年2月4日，世界银行发布新一轮营商环境评估指标体系（Business Enabling Environment，国内暂无权威翻译，且据世界银行介绍该名称将在考虑世界银行品牌影响力后进行优化，为行文方便，以下暂简称为“BEE评估体系”）草案，用来替代2021年9月停止的DB评估体系。BEE评估体系相对于DB评估体系做了哪些调整与变化，以及为什么改变，对于北京市下一步深入推进优化营商环境改革具有重要的启发意义。本报告将立足北京市优化营商环境的内驱力和发展方向，分析BEE评估体系的主要特征，从主动适应国际营商环境建设发展趋势与深入推进本土特色优化营商环境改革两个维度阐述BEE评估体系给北京市优化营商环境带来的启示。
二、准确把握新评估体系的主要特征
随着2022年2月世界银行公布新的营商环境评估体系BEE项目征求意见稿，持续开展了近二十年的DB项目正式退出了世界营商环境的历史舞台，也标志着世界银行对全球商业环境的评估进入新阶段。BEE评估体系和评估工作的目的是为“市场主体发展”（private sector development）提供量化的营商环境评估。定量评估将会产生“精细数据”和基于这些数据的报告，每年定期发布，覆盖全球大多数经济体。“市场主体发展”有三个特征：一是通过创新和创业实现经济增长，二是市场参与者享有的各类机会更加平等，三是进一步确保经济的长期可持续性。市场主体的发展是由私营企业家的努力和聪明才智推动的，但也受到一系列公共政策和法规的影响。有益的商业环境能够激励新公司的成立，促进现有企业的发展，创造良好的就业机会，以及推动非正规企业向正规企业的过渡。
相较于DB评估体系，新的BEE评估体系有以下几个主要特征：一是其产生与构建以对DB评估体系的全面反思为基础，对既往DB项目评估过程中存在的制度性、体制性问题进行了较为深刻的反省；二是尽管其在评估视角、主题选择、数据收集、指标体系和覆盖范围等具体内容方面有差异，但是基本方法与价值内核并无实质性的改变；三是根据目前世界各方反馈的信息来看，一方面世界银行对营商环境的评估更加尊重多元化的差异性现实，另一方面，未来的评估会更加注重个性化与实质性的评价。
（一）全面反思DB评估体系
尽管DB项目取得了巨大的成功，但BEE项目的诞生，在很大程度上与DB项目出现的问题直接相关。2021年9月16日，世界银行的《营商环境报告》发表声明称，“在2020年6月有内部报告称2018年和2020年《营商环境报告》数据违规后，世界银行管理层停发了下一期《营商环境报告》，并发起了一系列对报告及其研究方法的审核和审计。此外，由于内部报告提出了道德问题，包括前任董事会官员以及现任和（或）前任世界银行员工的行为，因此管理层将这些指控向世界银行相应的内部问责机制作了报告”。数据造假、腐败、权力寻租这样的体制性问题，成为压垮世界各经济体信任DB项目独立性、可靠性的“最后一根稻草”。
而在体制性问题之外的制度性问题，关乎评估项目的专业性与科学性是否充分，是整个评估项目有效与否的关键。作为DB项目核心的DB评估体系，之前就暴露出很多问题，需要纠正或完善。早在2013年，世界银行就委托一个独立审查小组（Independent Review Panel）对《营商环境报告》进行审查，提出其在设计和实施过程中固有的理论和方法上的缺陷，彼时社会组织和新闻媒体也提出了较为激进的批评。在后续的评估过程中，世界银行也与各国通过磋商等互动方式持续改良与优化了指标内容和数据收集等方面存在的不足，包括自《2004年营商环境报告》发布以来排名方法发生了变化，以及《2016年营商环境报告》中对评估方法进行了升级。但总体上，未能针对痈疽进行根本性的改革，正如世界银行于2021年开展的外部审查报告所指出的，DB项目存在的问题需要系统性的解决方案，零碎的方法、方式上的改变难以产生预期效果。在公布BEE评估体系概念性说明之前，世界银行组织了独立评估小组对DB评估体系进行了整体性的评估。从评估结果中可以得出以下概括性的经验教训。一是肯定了评估指标对于改革的强大激励作用，但同时指出任何单一指标集本身所提供的覆盖面和指导的局限性，并主张将其与补充性的分析工具和指标相结合。二是认识到任何特定国家背景下个别改革的细微性和特殊性，在世界银行侧重于改善商业环境的项目和国家战略中，最好避免使用商业监管或类似的全球指标作为明确的改革目标或监测指标，但可以使用主要数据来跟踪和衡量经济体对于世界银行所承诺的商定目标。三是建议在定期和可预测的时间间隔内对评估指标的覆盖面和规格进行更新。这有助于跟进评估体系与实践发展的联系，加强评估体系与被评估对象的相关性，以及适应指标所覆盖领域的技术变化。四是DB评估体系的经验表明，有必要建立机制和保障措施，以确保世界银行基于全球指标的报告和相关通信的准确性和有效性，并使用强大和透明的证据标准。而目前发布的BEE评估体系正是在对DB评估体系进行全面反思的基础上，对既往存在的制度性固有问题和体制性问题进行系统性的纠偏、纠正后形成的。
（二）评估体系的变与不变
1.新指标体系的新变化
通过对世界银行新旧营商环境评估体系进行横向对比分析，有如下几方面的要素存在较为显著的差异。
一是评估视角的转变与拓展。DB评估体系旨在对各国中小企业开展商业活动的便利性进行考察，切入点设置为以标准化的案例考察某个特定企业的个案场景化。而考虑到个别公司的经营难易程度与整个市场的共同利益之间存在一定的冲突，BEE评估体系将从两个侧面评估营商环境：从单个企业的角度看公司经营的难易程度，以及从市场主体（私营部门）整体发展的视角来考察其共同利益。在此双重视角下，BEE评估体系将不仅关注制度性成本（或言监管负担），还将关注对市场正常运作起到至关重要作用的公共服务。这种新的平衡设计试图为政府在创造有利的营商环境方面所扮演的角色提供一种更微妙、可能更积极的观察角度，以期针对“市场主体发展”的核心需求，实现“倡导政策改革”与“为经济研究和具体政策建议提供信息”两重面向的评估目标。而由于评估视角的转变与拓展，整个评估体系各方面的要素也随之进行了相应调整，并且各要素内部也实现了优化，可以说新评估体系完成了“系统性”的完善与提升。
二是评估范围更加全面、明确、合理。其一，BEE评估体系的评估范围更加全面。尽管涉及一些公共服务的相关内容，但DB评估体系实质上注重对企业全生命周期内所适用的法律法规进行评价，而BEE评估体系均衡考虑了监管框架和作为市场运行关键的公共服务供给问题，衡量范围包含了监管框架和公共服务供给，以及这两者的实践效率。其二，对“营商环境”概念进行了清晰的界定，使评估范围在可操作性层面更加明确。BEE评估体系中所称“营商环境”依旧被定义为“若干不受企业主观控制的条件”，并承认这些条件对企业全生命周期中的行为有重大影响。长期以来，理论界与实务界对这类“条件”的层级把握不是十分准确，讨论的场域从宏观经济稳定到微观经济调控，难以明确对话焦点，也引发了诸多具体操作执行的困难和各方的误解。此次BEE评估体系中“营商环境”的概念集中于微观经济层面的监管框架和公共服务，以实现将BEE的基准评估工作与其他成熟的国际标准区分开来，其中商业法规和公共服务被定义为“由政府颁布和/或实施，直接影响企业的行为和绩效，以及它们的市场和工人的行为和工作效率的因素”。如此一来，BEE评估体系的评估范围将不涉及微观经济层面以外的“营商环境”条件。其三，在厘定评估范围的基础上，BEE评估体系还与上述评估范围以外的“营商环境”条件构成了体系化的“营商环境”评价系统，包括宏观经济条件（评估宏观经济条件，参见《全球经济前景》）、政府腐败和问责制（参见《全球治理指标》）、性别相关（参见《妇女、商业和法律》）、人力资本相关（参见《人力资本指数》）或冲突争端对商业的影响［参见联合国毒品和犯罪问题办公室统计（United Nations Office on Drugs and Crime Statistics）］。同时为了凸显上述问题与商业环境的相关性，BEE网站将提供特色资料“补充资料”一个章节，介绍BEE没有涵盖的领域并链接到相关的数据源。这一设计将使BEE网站成为一个“营商环境条件一站式商店”，对商业和投资环境感兴趣的人士和机构可以很容易地从中获得信息。这也有助于BEE评估体系通过系统性的交互作用，进一步弥合既有和固有的信息差距，从而突出其为更广泛的营商环境数据和分析提供的额外价值。
三是数据收集更加多元、科学。数据收集与评估范围紧密相关。BEE评估体系不仅会收集法规制度方面的信息（De jure，根据法律或政府给定的政策规定而判断的情况），还会收集基于事实情况产生的测量数据（De facto，反映现实情况、实践中的惯常做法）。DB评估体系也曾试图获得法律上和事实上的数据，而BEE评估体系会通过直接收集来自企业层面的调查数据来改善数据与真实情况之间的差异。BEE评估体系大幅减少标准化案例的使用，进一步强调来自专业人士和行业机构的数据，主要使用专家咨询和企业调查两种数据收集方法。专家咨询是指从提供相关法律服务、公共服务的机构和这些机构的专家那里收集数据；企业调查是指从实际办理业务且具有代表性的企业中收集数据。同时BEE评估体系还设计了两种路径以实现“国家间的数据可比性”和“特定经济体的数据代表性”之间的平衡。第一种是通过结合专家咨询和企业调查的数据，如使用两种佐证机制来验证通过专家咨询收集的数据，包括案头研究（即阅读法律法规、查阅公共网站）和官方数据（即来自登记处、法院和其他机构的行政统计数据）。第二种是通过设置基准参数指导数据收集来进行统一，如为实现专家咨询数据的可比性，规定企业规模、行业、类型和所有权等信息，或通过代表性取样对企业层面的调查进行对象界定等。数据完整性和透明度方面，BEE评估体系的数据收集和报告过程将以最高标准进行管理，包括完整的数据收集过程、健全的数据安全保护工作、清晰的审批流程、透明和公开的精细数据，以及评估结果的可复现性。全球指标小组（Global Indicators Group）将与世界银行的内部审计（GIA）部门一起，检查“端到端”全流程的数据收集和数据处理，有望更新和扩大GIA根据《营商环境报告》提出的相关建议的影响力，并将产生一份《使用手册与指南》，以书面形式清晰展示相关规则与流程。
四是对评估主题的选择与均衡性进行了调整。在先前DB评估体系按照企业的生命周期进行设计的基础上，BEE评估体系沿袭了按照企业的开业、运营、关闭全生命周期来设计的主要思路，但增加了对企业在市场中参与情况的考察。更大的变化是BEE评估体系以倡导政策改革和为经济研究和具体政策建议提供信息的双重目标为导向，综合评判主题的相关性、价值导向和互补性，所有主题原则上同等重要，一定程度上弥补了原先DB评估体系下主题间相对重要性不均衡，却以总分排名衡量营商环境优劣的固有缺陷。
五是对指标体系的构建进行了整体性的重整与编排。BEE评估体系下共有10个主题领域的项目一级主题指标，分别是：企业准入（business entry）、经营地点（business location）、公用事业连接（utility connections）、劳动力（labor）、金融服务（financial services）、国际贸易（international trade）、纳税（taxation）、争端解决（dispute resolution）、促进市场竞争（market competition）和企业破产（business insolvency）。BEE指标体系的一级主题指标虽然在数量上与原来的DB指标体系一致，但内容有较大改变。如BEE指标体系取消了DB指标体系中的“保护中小投资者”指标，增加了“促进市场竞争”指标。除“纳税”和“企业破产”两项指标不变外，其他7项指标从名称到内容都作了不同程度改变。更为重要的是，相较于原先DB评估体系的指标，BEE评估体系中的所有指标都将围绕三个维度设计，即监管框架、公共服务供给和前两者的实践效率，如此合计有30个二级指标。比如在“企业准入”一级主题指标项下，有企业准入的监管质量、为开办企业提供数字公共服务和信息透明度、企业进入的效率3个二级指标；在“劳动力”一级主题指标项下，有劳动法规质量、劳动力市场公共服务的充分性、雇用劳动力的便利性3个二级指标；在金融服务一级主题指标项下，有担保交易和电子支付及绿色金融的监管质量、信贷报告框架的质量、金融服务的便利性3个二级指标。在BEE评估体系中，世界银行希望能够通过对指标的考察，研究总结出该领域“监管+服务”体系的标杆。因此在指标选取上具有较强的政策导向性，监管框架与公共服务两个维度的指标对特定领域的法律、监管规则和公共服务方式都根据“现有研究”规定了相对明确的导向。以“市场准入/开办企业”主题为例，第一组指标将“对公司名称或企业家身份进行强制性验证”“确保实益所有人的信息必须登记及已登记信息的透明度”定义为“良好监管规则”。在“企业选址”中，将“公开透明的（建筑及房地产）行业标准”和“对于绿色建筑（能源）的强制检查或监管措施”列为“良好监管规则”。同时，BEE指标体系还增加了两项“贯穿性专题指标”（cross-cutting themes）与前述10项一级主题指标形成平行关系，使之横向融入每项一级主题指标中，分别是“数字技术的使用”和“环境的可持续性”。例如，在数字化方面，上述大多数指标的评估内容都将包括评估电子化单一窗口和在线一站式商店。同样，在环境可持续性方面，一些评估指标内容将包括环境相关许可证和绿色税收优惠政策等。
六是对评估对象的覆盖范围进行了扩大。DB评估体系主要对191个经济体中的主要商业城市和11个经济体中第二大商业城市的营商环境进行统一的评估，我国大陆地区的排名向来依据北京市与上海市两地的评估得分。按照BEE评估体系将尽可能地覆盖更多的国家及其城市。
七是对以得分排名评估经济体表现的方式进行了调整。BEE评估体系将根据指标评估结果的量化体现被评估经济体的营商环境情况。目前可量化的指标是否产生总分或以何种权重比例计算方式形成总分尚待确定，但世界银行将摒弃高度重视总体排名以最大限度地提高公众利益并推动改革的思路，避免围绕排名大肆宣传。这一点同样也是对于既往DB评估体系反思的回应举措。
八是评估结果的更新频率变得更加务实。此前DB评估体系每年发布《营商环境报告》作为年度评估的最终结果，而BEE评估体系的评估结果根据数据类型对更新频率进行了区分。根据专家咨询得出的指标数据更新频率仍是以年为单位，从企业层面调查获得的指标数据则可能以三年为一个周期进行更新。这样的设计充分考虑到了两种数据类型的特点，不再以结果为导向，凸显了新评估体系务实的特征（DB、BEE评估体系横向对比见表1）。
表1 DB、BEE评估体系横向对比（略）
2.新指标体系的老内核
相对于DB评估体系而言，BEE评估体系可谓实现了全方位、多角度的更新迭代。但值得注意的是，其内核在相当程度上依然承袭了DB评估体系。从基本方法上来说，《营商环境报告》和排名是基于“法律起源”、“法律与金融”和“法律重要”理论的精密结合。这种方法是由拉斐尔·拉波塔（Rafael La Porta）、弗洛伦西奥·洛佩兹·德·西拉内斯（Florencio Lopez-de-Silanes）、安德鲁·谢莱弗（Andrei Shleifer）和罗伯特·维什尼（Robert Vishny）等金融经济学家组成的一个领导小组在20世纪90年代开发的。而其思想起源更为久远，可以追溯到20世纪60年代美国的“法律与发展”运动。该运动的理论研究者认为，发展是一个社会在一系列维度上向“现代社会”转变的过程。不同学科的学者们都认可现代化议程，跨学科对于发展一种全面的社会理论至关重要。这也是世界银行依托经济学、法学、统计学等学科形成自己特有的营商环境评估体系之理论科学基础所在。但正如有些批评指出的，“法律重要”理论和“法律起源”理论是以美国为中心的做法。该理论含蓄地假设美国的法律是法律趋同的目标、法律变迁的基准与终结。不可否认，世界银行组织开展的“营商环境”评估活动，实质上预设了美国法律规定的制度设计与价值追求是“对的”或更加“良善”的，纵然其建立在一系列研究基础之上，但依旧不可避免地在一定程度上忽视了各经济体文化、环境等方面的差异。也有批评认为，这是一小部分精英金融经济学家的工作，他们对法律差异的了解非常有限，对跨文化法律的比较也存在不足。这一点批评在BEE评估体系中得到了一定的回应，如进一步强调来自专业人士和行业机构的数据，更多考察实践做法以缩小因评估者不了解跨文化法律带来的认知偏移等，但用一套游戏规则去评判不同类型运动员的做法，其内在固有的缺陷是难以通过方法、制度的优化来填补的。尽管BEE评估体系在前述的很多方面实现了对旧评估体系的完善与超越，仍难以逃避从基本方法角度展开的批评。换言之，将目光从新评估体系的闪光点移开，我们也应当充分认识到世界银行营商环境评估的局限性，用理性的目光去审视它能带给我们的智识性启示，所谓“取其精华”是也。
（三）反馈信息预示的趋势
2022年2月8日至3月15日，世界银行组织全球指标小组（DECIG）在社会组织、私营部门组织、智囊团、政府、国际发展/金融机构和学术专家之间展开了公开的外部咨询。来自近200个经济体的700多个组织被邀请参加，世界银行集团的所有成员国政府也同样被邀请通过执行董事会参与其中。利益相关者和专家被要求为BEE评估体系的相关性、范围和方法提供反馈，专题专家则被要求就BEE评估体系所涉及的专业领域提供专业知识和技术的评析。
根据世界银行官网公布的BEE评估体系在全球范围内收集到的反馈信息情况，反馈信息来自世界多国社会组织、私营机构、智库及学术机构、国际金融机构、政府部门、专家学者等。其中也包括我国业内人士就BEE评估体系的评估目标、评估视角、评估范围、指标框架、数据收集方式等方面进行的探讨。DECIG小组收到了来自410个反馈者的2000多条意见，约20%的评论涉及一般事项，80%的评论集中在针对特定主题的技术反馈。约40%的意见是由个别专题专家提供的，30%由政府提供，20%由社会组织、私营部门组织和智囊团提供，10%由国际发展/金融机构提供。从意见的数量比例与构成结构不难看出，反馈信息大多集中在具体主题的技术性问题，针对性较强。通过对反馈信息的分析，有助于进一步把握新的BEE评估体系对于评价营商环境的适配性和业内对优化营商环境发展趋势的看法。
首先，大多数意见认为新的BEE评估体系相较于原先的DB评估体系，在评估视角、评估范围、数据收集、指标设计等方面有了比较显著的改善，或许更能够反映各经济体营商环境的客观情况，并通过一个整体性的统一标准进行比较。业内对新的BEE评估体系普遍寄予了厚望，期待其能够实现“倡导政策改革”与“为经济研究和具体政策建议提供信息”两重面向的评估目标。可以预见，下一阶段的世界银行营商环境评估又将成为引领世界各经济体进行优化营商环境改革的风向标。
其次，相当一部分意见系对评估体系中方法论的科学性、指标设计的合理性以及具体的赋分权重等问题的建议。一方面，BEE评估体系必然存在不够完美的方面，有待通过有效的沟通机制和持续的实践反馈进行完善，此次征集意见就是群策群力的很好尝试。以对“劳动力”的意见为例，北京德恒律师事务所指出，法律监管质量会考核工人保护监管制度（涉及种族、宗教、性别歧视、安全健康工作条件等指标），但在劳动力市场公共服务所列举的指标却仅限于工人的社会保障、公共就业服务等领域，忽视了人才引入、医疗、教育、生活环境等方面。在这个考核维度，法律监管质量和公共服务并没有一一对应，有必要扩大公共服务的内涵，使其与法律监管的质量相对应。广州南沙宜商环境国际交流促进中心也提出在监管质量上存在对“人力资源市场体系”的监管漏洞，缺乏对人力资源服务机构包括职业中介机构、人才服务机构等的监督管理内容。另一方面，有部分意见指出，对于新的BEE评估体系，大家的认知还不够充分，需要通过广泛宣传与专业解读来加深理解。比如前文所介绍的，BEE评估体系中每个主题事项的指标都根据其理论界定分为监管框架侧指标、公共服务侧指标和效率指标（量化指标），并根据所评估（或观测）的内容将指标分为法规制度类和实践做法类。法规制度类可理解为“根据法律或政府给定的政策规定而判断的情况”，这些法律或政策通常有良善的规范意旨，但受实际执行的影响，实效并不一定会符合预期；实践做法类则可理解为“现实情况、实践中的惯常做法”，这些做法不一定能够从法律或政策中找到相应的依据，有时甚至与法律、成文的政策中的某些条文不相符。如此一来，第二组的公共服务侧指标（评估公共服务方式的效能）与第三组的效率指标（评估该领域关键业务的实际效率，对于企业而言是“制度性成本”，一般表现为耗时和成本）均被归于“基于实际情况”的指标。有不少对于“BEE项目是否在法律上和事实上的指标之间取得了正确的平衡？”问题的回答，产生于对上述概念的误解。而按照BEE评估体系的设计，第二组“公共服务类指标”的作用在于评估某一领域的公共服务做法中有效且良好的做法，树立符合事实、专家认可、有数据支持的“标杆”。这些做法不一定是成文的法律条文或政策，可能是根据实践后产生的效益或市场主体的需求而判断的好坏。第三组效率类指标直接评估“关键公共服务的效率”（即“制度性成本”），则是从结果侧出发，通过最为量化的耗时和成本两项内容评估这一领域在该经济体的“便利度水平”。第三组指标所观察的数据，是第一、二组指标共同影响下产生的结果。此外，对于计算总分时，监管框架侧指标和公共服务侧指标两方面的权重是否会根据主题特性的不同进行相应调整，或许也是未来BEE评估体系更加精细化、科学化发展的方向。不难管窥，有必要对经过系统性革新的BEE评估体系进行全面、深入的研究。
再次，尽管BEE评估体系最大限度地尝试消弭环境和文化的特殊性导致的“评估失焦”（即评估的规范指向无法落入被评估主体的客观情况中），仍有来自不少经济体的意见表明了某些评估的设计可能不符合本经济体的实际情况，或难以实现预期的评估成效。比如中国国际贸易促进委员会（CCPIT）提出在中国和其他很多发展中国家没有设置专门的税务法庭，对于该项指标的评估是简单的零和评价，还是做实质化的规则调整，是值得后续跟进观察与讨论的。又如BEE评估体系纳入的贯穿性专题指标“数字技术”和“环境可持续性”，表明了世界银行致力于适应不断变化的世界，以发挥评估一个国家营商环境是否良好的指南作用，但是目前并未详细说明贯穿性专题指标具体将如何实施，也没有说明是否将平等地用于每个国家，抑或根据不同国家的具体情况以更灵活的方式适用。由于不同行业受不同法规的监管且对公共服务有不同的需求，同等强度的法规监管和公共服务供给在不同行业之间的评价效果也存在区别。BEE评估体系后续是评估所有行业并赋予各个行业特定权重，还是只挑选某些行业进行评估？若是后者，特定行业将如何选择？对于那些无意中在这个行业做得不好甚至根本没有该行业的国家来说是否不公平？这些问题都再次指向了特定国家背景下个别改革的细微性和特殊性在营商环境评估中的重要地位愈加得到关注，营商环境呼唤着更加精细化、实质化的评价。
最后，我国的专家立足中国和世界经济形势的发展现状，对目前的BEE评估体系提出了不少中肯的建设性意见，对于进一步优化我国营商环境的发展有极强的指导意义。有不少专家和单位建议在一级主题指标中增加“应急管理”。尽管BEE评估体系重点关注微观经济层面（即对宏观经济状况、政府腐败和问责、性别等宏观方面不再关注），但鉴于近年来新冠疫情突发，以及气候变化、自然灾害等情况频发，各经济体的应急管理越来越精细，政策更新越来越及时，应急管理与经济（尤其是私营经济）的发展愈加密不可分，其客观上已经成为许多企业评估地区发展环境的重要因素。另外，对于此次新加入的贯穿性专题指标，有专家提出其选择应更具多样性的建议。一方面贯穿性专题指标的数量可结合参考国际发展趋势相应增加，如国际经贸规则（CPTPP、RCEP、DEPA等）的相关内容；另一方面，就既定的两个贯穿性专题指标而言，应每年根据发展对其进行内涵更新，如可在“数字技术”中引入人工智能、元宇宙、AR/VR等，在“环境可持续性”中引入碳中和、碳达峰等。
三、主动适应国际营商环境建设发展趋势
BEE评估体系的许多新变化对于国际营商环境建设发展起着“风向标”的作用。一方面，经过了对DB评估体系整体性的总结与反思，BEE评估体系在对既有的改革成果进行系统整理和科学理论支撑的基础上，所研判的营商环境发展要素具有极强的可靠性，值得信赖并依据其内容制定相应的改革举措；另一方面，考虑到世界银行营商环境评估项目的影响力和各国的重视程度，未来相当长一段时间内，BEE评估体系指引的目标将成为各经济体进行营商环境改革的重要依据，其评估结果也是投资者、经营者衡量营商环境好坏的主要参考标准，各经济体会非常重视BEE评估体系对自身的评价。因此，主动适应BEE评估体系所预示的营商环境建设发展趋势，对北京市在深入优化营商环境中把握发展大方向、找准改革发力点具有极强的启发意义。
（一）认真学习BEE评估体系
正如上文反复强调的，世界银行营商环境的评估体系几乎就是国际营商环境建设发展趋势的代名词，任何一个面向世界、面向未来的经济体，都要认真学习作为世界银行新一轮营商环境评估的蓝图的BEE评估体系，北京市也不例外。上文已经详细分析了BEE评估体系的主要特点，其重点强调影响企业经济体的商业法规以及为企业提供的公共服务，这一均衡化的设计有利于促使各经济体各领域的政府部门在制定出台相关法规措施的同时，对相关措施在实操中的政策效果予以足够重视。同时，BEE评估体系相较于原DB体系具有较强的突破性和创新性，对原体系诸多限制性和不足之处进行了针对性的优化。总体来说，BEE评估体系完整，指标明确、可量化，简化和便利了营商环境评价的开展，但其在内容上却有一定局限性（见表2）。北京市在认真学习BEE评估体系之余，也需要考虑我国和本市实际情况，制定可以更加充分、客观体现自身真实营商环境的评估体系，实现营商环境以评促建的迭代和超越，下文将详细说明。
表2 BEE评估体系的利弊权衡（略）
（二）加强提升数字化能力
世界银行认为，公共服务的数字化能力提高会显著减少企业全生命周期的成本，且数字技术的应用必然有利于提高行政审批和商业活动的效率。因此，BEE评估体系整体上突出了数字技术的重要性，将数字化能力作为评判公共服务能力的重要标准，将网络接入与供电、供水并列作为三大主要的公共设施，并将网络接入的效率和质量作为评估内容。同时，通过上文提到的“贯穿性专题指标”，BEE评估体系在几乎每一主题领域都提到了公共服务体系中数字技术的运用及机构间的“信息互用性”（即政府机构间信息互联互通的情况），并指出通过数字技术实现政府机构间的信息互用，能够显著减少企业重复提交相同材料的时间和成本，也能够显著提高行政审批的效率和监管的准确度。
这对北京市下一步优化营商环境的启示就在于需要加强提升数字化能力，尤其是政府机构间信息互联互通的情况。加强提升数字化能力在我国也有充分的政策支持和实践基础。党的十九届四中全会明确提出“推进数字政府建设”，全国各地为实现“数字中国”战略因地制宜地开展了积极的实践，具体体现为“用数据治理”向“对数据治理”转变以及“公共服务的供给侧”向“公共服务供给侧与需求侧并重”转变这两大转变。学界研究也认为，“互联网+政务服务”通过利用现代信息技术，对政府数据资源进行有效配置，实现政府部门之间的信息集成与共享，从而达到业务流程的优化与协同，有助于实现政府的协同性、开放性和智慧性治理，推动政府治理现代化，提升政府公共服务的质量与水平。北京市的营商环境5.0改革强调“数字化引领”，在其规定的主要任务中，数字赋能是实现营商环境高度市场化的重要手段。依托数字技术，可以有效推动公共资源交易更加公开透明、构建高效便捷的政务服务体系。
此外，在追求数字化带来的高效率的同时，需要注意加强网络信息安全的建设，政府对网络与信息安全部门应提出更高的技术要求。以国际上营商环境排名靠前的城市为例，东京和新加坡在网络信息安全方面走在世界前列，分别登上经济学人智库（EIU）网络信息安全指数排行榜的第一位和第二位，中国香港列第三位。这三个城市在同一时期采取了类似的措施，其中，日本于2015年成立了内阁官房信息安全中心（NISC），中国香港也于同年宣布成立网络安全与技术罪案调查科。由于智能设备在今天日益普及，智慧城市应用逐渐广泛，网络集成化成为现代办公建筑的一大特征，楼宇的自控系统采用IT网络化手段对建筑内几乎所有的机电设备统一监控，因此保障网络正常、安全运行非常重要。北京市政府一方面应监督企业加强对网络设备安全团队的管理，并敦促业主制定针对建筑各个系统的网络安全计划；另一方面可考虑设置网络信息安全攻防及管理工作的可视化展示功能，以显示城市在周期内的受攻击次数、攻击来源和防御情况，为城市的网络信息安全管理决策提供支持。
（三）重视环境可持续性发展
正如BEE评估体系所指引的，环境可持续性发展应当成为下一阶段世界营商环境建设中的重点。一方面，生态文明是人类文明发展的历史趋势，生态环境和资源的可持续性直接关系到经济发展的可持续性；另一方面，全球气候变暖、极端气候现象愈加频繁、大气污染等环境问题对于商业主体的生产、经营成本影响越来越大，无论从承担企业家社会责任的角度还是企业追求更高经济效益的角度，环境可持续性都是市场主体十分关心的重要问题。
北京市作为承载首都职能的超大型城市，除去所有城市面临的环境可持续性共性问题以外，还有历史建筑数量多、现代建筑规模大的特殊问题。以BEE评估体系提出的环境相关许可证和绿色税收优惠政策两方面为例，可将重点放在老化楼宇的修缮工作和提升绿色建筑的标准上。在应对楼宇老化方面，政府应定期审核建筑情况，对于平均建筑房龄偏高的市场，应鼓励业主升级，以满足当前最先进的建筑技术标准，包括对环境敏感的设计、材料和技术。同时应鼓励持有，给予一定的政策优惠，如加大对租税联动的扶持力度。在建筑的可持续性上，不少地区建立了评级系统并推出了相关政策。如澳大利亚作为该领域全球市场引领者之一，通过立法要求1000平方米以上的所有待售或待租空间需要获得澳大利亚国家建筑环境评价系统（NABERS）评级。马来西亚政府也注重绿色建筑的推广和应用，包括采取绿色免税和投资激励措施。根据联合国环境规划署报告，利用经过检验且商业化的技术可使建筑物能源消耗降低30%～80%。由此可见，北京市政府可考虑对建筑的可持续性能级建立相应的评价体系，支持绿色技术的开发和引入，通过投资激励政策的引导，将建筑重新定位，提高全市绿色建筑的比例，在帮助业主降低基本负载电力需求和降低运营成本的同时，改善企业的工作和生活环境，从而吸引企业落户。最后，由于环境可持续性问题是复杂的系统性问题，我们也应充分考虑不同指标因素间的相互影响和协同作用。例如气候变化是一个长期问题，但随着地球持续变暖，这可能会导致更多极端气候事件的发生。绿色建筑的普及，能够更好地改善和应对这一情况，也能够帮助企业节约运营成本，营造更好的商业环境，提升城市对企业的吸引力。因此，北京市政府在不同方面的努力都能够直接或间接地建立起应对突发事件的坚实壁垒，提升城市应对能力，从而增强对企业的吸引力。
（四）提升营商环境建设的专业性
根据BEE评估体系所体现的特征，未来优化营商环境的另一个重要趋势是专业性更强。世界范围内的普遍情况是，优化营商环境的事业发展到了新的阶段，既往的摸索式、粗放型、低水平的改革举措已不再适应市场主体对营商环境更高质量发展的期待，在建设和评价营商环境时将更加强调重视来自专业人士的意见和判断。比如BEE评估体系更加注意评估数据收集的质量，力图提升评估实效与可信度。在重要的数据收集环节大幅减少标准化案例的使用，并进一步强调来自专业人士和行业机构的数据，企业直接调查占比相对较小，只涉及7组指标。
另外，提高参与评估工作人员的专业水平也是下一阶段重要的发力点。优化营商环境作为一项长期复杂的系统工程，已经逐渐形成自己的专业体系，不论是开展营商环境评估的“评估端”，还是推进优化营商环境改革的“改革端”，都有相对专业化的知识框架、专业规范，乃至行业门槛。而一旦参与工作的相关人员未能达到应有的水平，就会严重影响营商环境建设这项事业的发展。如在DB评估体系时代，世界银行评估某指标牵头部门曾提出，我国失分的原因，主要是我国的法律制度与世界银行认可的制度差异较大。目前全世界仅有20多个经济体符合世界银行评估标准，在现今评估标准下我国势难提升得分。而实际情况是，存在大量受访者错答误答、问卷中译本错译漏译的情况，导致无谓的失分；又如世界银行对我国“纠纷调解指数”下“董事责任程度指数”指标的评估就存在因误解法律规范而产生的“获得信贷”中的“合法权利力度指数”误答误判。一次错误的评估结果不仅会影响对实际营商环境水平的评价，进而影响市场主体的判断与选择，更会导致根据评估结果所实施的改革南辕北辙。不论是评估方还是被评估方，想要实现“以评促建”的理想目标，在未来都必须尽可能避免此类实施过程中的专业能力欠缺所导致的无效工作。
同时，对于前述的数字化、环境可持续性等超越传统优化营商环境范畴的新领域，也必须由“专业的人做专业的事”，才更能保障相应的改革举措高效、可行。北京市在下一步优化营商环境的改革过程中，要重视营商环境建设的专业性，寻求专业人士和相关行业机构的支持，培养营商环境专业人才储备。对于即将到来的BEE评估体系，开展深入、系统的学习，杜绝DB评估体系时代因专业性不够产生的资源浪费。
（五）追求个性化的竞争力
经过前述分析可以看出，BEE评估体系更加注重个性化和实质化的考察，而这样的表现实际上反映的是世界范围内对于营商环境建设的关注点逐渐聚焦于经济体内营商环境个性化的竞争力。这主要基于两方面的原因，一是经过了多年的营商环境评估与发展，各个经济体对于营商环境建设的基本要求都相对了解，且在长期的努力下普遍接近达标，各经济体间基础性的营商环境水平差异度也越来越小，区分度越发不显著，此时具有个性化的营商环境竞争力就成为亮眼的“加分项”，市场主体自然也会追求与自己的需求度更加匹配或是在某方面异于、优于寻常经济体的营商环境。例如上文提及的，在世界银行向世界范围内的专家和机构就BEE评估体系征求意见时，优质的建设性意见越来越多地由我国开展优化营商环境工作的相关人员提出，印证了我国之于世界银行的营商环境评估从被动接受、积极参与向率先引领的姿态变化。为中国在世界营商环境发展舞台中地位的提升而兴奋之余，更应意识到中国的发展将面临更高的要求与期待。北京市作为中国的首都和重要的国际化超大型城市，需要为世界范围内营商环境的发展作出智识性贡献。二是在对DB评估体系反思的过程中，DB作为最具影响力的“法律与发展”议题，并不合乎其目的。DB项目及相应的排名体现了一系列意识形态与技术偏好，其与经济发展的关系并不确定。环境和文化敏感性在“现实”世界中都很重要，把复杂的问题简化为单一的排名不适合在法律框架内真正改善营商环境。国外学者也就“纳税”“雇佣工人”“获得信贷”“办理破产”等特定指标所使用的方法、指标与有关疑问假设间的关系细节等问题提出了质疑；再如上文所提及的，只使用假设的案例研究未能捕捉到被评估经济体内企业和部门的多样性，并掩盖了关键的跨国差异……不论是方法论还是实际操作层面，世界银行与各经济体都意识到忽略个性化这一问题的长期存在，下一阶段需要引以为戒。
四、深入推进本土特色优化营商环境改革
BEE评估体系给北京市优化营商环境带来的又一重要启示是必须深入推进本土特色优化营商环境改革。正如上文所述，BEE评估体系既是对DB评估体系的全面反思与超越，又是对营商环境建设最新理论与实践成果的融合，同时面向对既有评估活动的改良与未来改革的预判。并且，BEE评估体系所昭示的一个重要趋势即是在优化营商环境时需要更加强调特定国家背景下个别改革的细微性和特殊性。因此，北京市在主动适应国际营商环境建设发展趋势的同时，需要注重对本土特色营商环境改革的关切，要牢牢把握优化营商环境改革的重点方向，对此前在DB评估体系下的做法进行深刻反思，对切实有效的做法继续贯彻、完善，对不足或问题要及时纠偏、纠正。
“十三五”期间，北京市深入贯彻习近平总书记关于北京等特大城市要率先加大营商环境改革力度的重要指示精神，认真落实党中央、国务院关于深化“放管服”改革优化营商环境的决策部署，取得了一系列开创性制度突破，连续两年在国家营商环境评价中综合排名位列第一，作为世界银行营商环境评价样本城市，为中国排名的大幅提升作出了“北京贡献”，实现了首都营商环境由“跟跑”到“领跑”的跃升。在这个过程中积累了很多的成功经验和可行做法，值得继续深入推进；同时在优化营商环境改革的过程中，也暴露了诸多的不足和问题，在进一步优化营商环境的工作中，也应有相当的努力用来补足短板。
（一）固化DB评估体系促成的改革成果
自DB评估体系实施以来，北京市为优化营商环境实施了诸多的改革（见表3），取得了一系列突破，整体上市场环境更加公平便利、法治环境更加公平公正、投资贸易更加自由便利、政务服务更加便捷高效。其中为提高“开办企业”“获得电力”“登记财产”“缴纳税费”“跨境贸易”“获得信贷”等指标得分所作的努力，正是因应世界银行评估而作出的制度性变革，体现了作为指标城市的时代使命感和改革担当精神。
表3 DB评估体系促成北京市优化营商环境的主要改革（略）
表3 DB评估体系促成北京市优化营商环境的主要改革-续表（略）
诸多改革举措经过实践检验，对于优化营商环境而言是行之有效的制度供给，也为我国在DB评估体系下的世界排名作出了巨大的贡献，通过图1即可直观感受到。
图1 2006～2020年中国DB排名（略）
注：需要注意的是，自《2004年营商环境报告》以来，排名方法发生了变化，包括《2016年营商环境报告》中的方法升级，这影响了经济体的相对位置。因此，这些排名在不同时期并不具有严格的可比性。但整体上，我国在世界银行评估中排名呈上升的趋势。
资料来源：世界银行专题报告China’s Doing Business Success：Drivers of Reforms and Opportunities for the Future，p.5，https：//documents1.worldbank.org/curated/en/303721595571418864/pdf/China-s-Doing-Business-Success-Drivers-of-Reforms-and-Opportunities-for-the-Future.pdf，最后访问日期：2022年9月5日。
而对于中国改革获得的巨大成功，世界银行将原因归于以下六个因素：高层领导对改革议程的重视、地方政策的试验、对改革议程的贯彻执行、私人部门的积极参与和有效沟通、数字技术和电子政务服务的广泛使用以及国际知识共享。对于北京而言，固化DB评估体系促成的改革成果除了进一步细化、完善既成的制度性措施，更要坚持我们前述的独特优势，利用好高位推进的科层效率、先行先试的基层智慧、上下一心的体制优势、共治共享的合作理念、数字行政的科技支撑和包容开放的国际视野。
（二）强化良好亲清政商关系
政商关系是营商环境的核心问题，营商环境与政商关系之间呈现一种明显的互嵌关系。改善政务服务、保护市场主体的种种举措，实际上都是为了进一步厘清政府和市场、官员和企业家的关系，从而降低企业的制度性交易成本。能否持续建设健康稳定的政商关系，直接影响营商环境的质量。
中国的政商关系常常被视为“国家渗透市场经济”模式的典范，具有国家主导、非制度化的特点。基于不同强度的政绩—业绩纽带，不同层级的政府官员与不同规模的企业之间形成了多面向、多层次、多维度的地区增长联盟和政商综合体。这一传统的政商关系在总体上弥补了长期以来国家层面对于民营企业制度化保障之不足，为中国的高速经济增长提供了重要的准制度基础。但传统的政商关系在现实中也带来了政企合作的相机性和不确定性以及政商合谋、寻租和腐败等问题，这一状况也令我国的营商环境长期饱受国际诟病，严重制约了营商环境的建设。
随着中央大规模反腐以及国家治理对于程序和规则的重视不断加强，政商关系正按照“亲清”的标准发展，过去政商关系中的腐败、寻租、利益捕获现象将会显著减少，政商关系的制度化和正式化特征将进一步凸显，朝着更加良性的方向发展。北京市要牢牢把握住“以企业服务为中心，以市场需求为导向”的核心要义，强化良好亲清政商关系。一方面，从国家治理的维度展开，其不同于国家管理，不再是单一向度的“命令—控制”型关系结构，政府不是唯一的权力主体，社会各方主体都参与其中，相互协调、配合，“从根本上说，治理途径集中体现在这样一个过程之中：通过共享经验和共担忧虑，参与治理活动的公民，群体、组织构建起一个主观间关系的现实”。所谓“善治”就是在这样的网状关系结构框架下，实现用最少的资源成本达到最佳的社会状态。因此，优化营商环境的改革也需要企业、行业组织、社会力量等多方主体的参与，形成适合我国实情的“规制治理空间”。另一方面，要积极回应政府诚信建设方面存在的不足，在政府合同的履约等方面，进一步强化政府及相关部门的诚信守约意识。
（三）全面深化“放管服”改革
政府打造营商环境有三条成功路径：新加坡式“大政府”高效管控路径、中国香港式“小政府”自由开放路径、爱尔兰式“需求引导”路径。而不论哪一条路径，都立足本经济体的实际情况，最大限度地发挥政府监管效能。“放管服”改革的本质是全面清理政府现有职能，从激发市场主体活力的角度出发，厘清政府、市场和社会的关系，实现政府职能的法定化。既有的实践表明，全面深化“放管服”改革是适合我国优化营商环境的正确路径。
2021年11月，国务院印发《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，强调要对标国际一流水平，聚焦市场主体关切，进一步转变政府职能，一体推进简政放权、放管结合、优化服务改革，推进全链条优化审批、全过程公正监管、全周期提升服务，推动有效市场和有为政府更好地结合，促进营商环境迈向更高水平。对于北京市而言，应妥善处理以下几个关键关系问题。
一是要将“放管服”作为一个有机整体，协同推进简政放权、放管结合、优化服务，形成制度闭环。具体来说，既要坚持市场本位，发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要做好放管结合，改变重审批、轻监管的理念，大力改革创新监管方式，进一步深化以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制，还要坚持以人民为中心的发展理念，强化服务意识，转变服务理念，从利企便民出发优化服务流程，提高办事效率，提供更加公平方便可及的服务，最终实现让企业在公平、透明、便捷的环境中公平竞争、健康发展。
二是要注重工作理念与方式方法的创新，以实现更高的改革目标。不同于监管重心集中在生产安全及产品质量等有限监管维度的制造业时代，随着服务业、金融业、“互联网+”产业的飞速发展，创新模式不断涌现、产业容错空间需求逐步增大，传统的监管方式难以应对。应在总体风险可控的条件下，给予创新模式一定的容错空间，尝试运用“监管沙盒”等创新监管模式和大数据、人工智能等科技支撑手段，进一步提升“放管服”的实效。同时要利用好北京市的优质资源，更好地发挥接诉即办的制度优势，探索推动企业合规建设。
三是要寻求深化改革的突破口，精准发力。优化营商环境多年，改革已进入深水区，剩下的都是“难啃的硬骨头”，但围绕痛点、难点、堵点进行突破，也有利于有效打开局面。以我国民营企业普遍面临严峻的融资约束问题为例，从评估的角度来看，北京市获得信贷的表现情况一方面与国际发达城市、国内兄弟城市存在差距，另一方面在自身营商环境的内部系统中也处于相对弱势地位。营商环境的改善可以缓解融资约束程度，需要优化金融环境、优化政务服务和监管体系，实现积极、适度、有效的干预。又如北京市的总税率和社会缴纳费率相对偏高，税后流程仍较繁复。有必要精简优化税收制度，切实减少增值税退税程序，提高退税速度。同时要破除“有名无实”的税收优惠，针对相关政策提供快速准确查询服务，同步发布政策解读、办理指南和联系方式，并进一步通过电子税务局主动甄别、自动推送阶段性免征增值税、减征地方“六税两费”等方式，努力实现所有符合享受条件的企业“免申即享”、自动减免。
（四）以法治引领和保障改革
营商环境的法治化是营商环境市场化、国际化的关键，是构建新发展格局、实现“发展型法治”的保障。优化营商环境永远在路上，改革总在进行时，法治对改革的引领与保障作用，着重体现在以下几方面。
首先是法治为营商环境提供制度化保障。一方面，法律的正义性和可预测性天然地能够满足营商环境所要追求的公平、透明、稳定的价值目标。另一方面，法律是对现实的反映，法治在为市场规则定规矩的同时，也会因应市场的变化进行适配性的调整，保证营商环境始终处于法治化的框架之下。比如此前我国以世界银行评估为契机，在不伤害其他法益价值的情况下，启用法律简易修订程序，保持法律的市场适应性，完成了8部法律数十个条款的修订，以及一系列行政法规、司法解释、政策规则的出台。下一步应当继续完善法律体系，以企业实际需求为出发点，在提升服务意识的基础上，进一步完善政策框架、法律体系建设，细化法律执行举措和对应机制等。
其次，法治化的营商环境意味着发生纠纷时可以在法治的轨道上进行解决，每个市场主体都能获得公平公正的待遇，运用法律武器维护自己的合法权益。在新冠疫情的时局下，世界范围内对于在线诉讼的需求不断增多。近年来，北京不断健全全流程在线诉讼，在线庭审率达67%，持续居全国首位，满足了依法快速解决纠纷的现实需求，充分保障了疫情下当事人的合法权益。下一步应当继续以优化营商环境为目标，以保障市场主体合法权益为宗旨，深化电子卷宗随案同步生成和深度应用，不断探索创新在线诉讼新模式。在案件审理环节，继续深化繁简分流改革，扩大简易程序和独任制适用范围，大幅压减审理时限；在鉴定环节，加强鉴定机构规范管理，鉴定机构一次性告知委托人需要提交的材料，对不履行鉴定规范要求的鉴定机构可采取约谈整改等措施；在执行环节，制定财产保全执行工作指引，严格控制案款认领、提存、发放等重点环节规定时间，符合条件的案款20日内发放，保障胜诉当事人权益及时实现。
（五）以评估监督和促进改革
世界范围内的经验共识和我国既有的实践均证明，对营商环境的建设情况进行评估，能够对改革起到监督和促进的“以评促建”作用。
一方面，要妥善处理好营商环境评估体系的国际化与本土化之间的关系。营商环境优化应对标国际一流水平，但北京作为发展中国家的重要城市，处于不同的市场化阶段，不可能完全按照世界银行的标准推行优化措施，而是要面向全球、面向未来，依照全球城市建设的要求，在体制机制改革、行政理念、行政立法上下功夫，切实形成具有中国特色的国际一流营商环境。同时需要注意到，法律在不同的环境下也有不同的表现，法律的修改被移植到一个不同的实施环境中，可能不会产生其在“东道国”的效果。《营商环境报告》具有一种普遍的、类似帝国主义的愿景，它将法律规则和法律体系作为发展方程的支点，但各种非法律因素显然会影响一个国家的经济表现。可以考虑引入反身法（法律自创生理论）概念作为指标体系设计的完善路径，即法律规范的移植最可能产生有效影响的情形是通过引导接收国社会行为者的次级效应来实现目的，而非直接套用。这样就要求在设计评估体系时，应当通过务实的、多方面的指标去观察与描绘客观情况，而非大而化之地以某一因素的表现去统摄相关因素可能存在的相互作用。正如上文反复强调的，受制于固有的方法论缺陷和实际操作中的体制性因素，世界银行的评估存在偏误。世界银行等现存的国外评估体系并不完全符合中国国情和实际，迫切需要建立切合实际的、具有前瞻性的营商环境评估体系。
另一方面，构建适合北京市的营商环境评估体系需要着重考虑实施过程中的可操作性，充分发挥制度优势。国家发展改革委发布的《中国营商环境报告2020》显示北京市在18项指标中均获评“标杆城市”，并总结出了北京市的成功路径，即始终把优化营商环境作为一项重要政治任务，将其作为政府转变职能、促进高质量发展的重要抓手和关键环节，坚持高位推动、系统谋划、狠抓落实，推动优化营商环境取得实效。优化营商环境作为一项长期复杂的系统工程，必须有明确的建设目标。中国在20世纪90年代中期引入了基于目标驱动的政府官员绩效管理体系，并建立了正式的“目标责任制”。结合我国行政体制与行政监督的实际情况，可以通过绩效考核评价进一步完善。一是明确各部门任务分工和任务完成时限，制定绩效评估标准和检查管理办法，以包括专家考评组综合评估、企业公众评议、日常考核、第三方机构评估在内的多种考核形式进行考核，并定期通报结果；二是各部门要把细化的营商环境指标作为年度绩效考核的重要指标，纳入领导干部任用评价体系以及工作考核体系，以此实现上级考核与外部社会监督的双重驱动。
