摘要：“十四五”时期是我国在全面建成小康社会基础上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是推进北京市法治政府建设的关键时期。“十四五”时期北京市的法治政府建设，应当在总结近年来北京市法治政府建设经验的基础上，通过坚持思想引领和党的全面领导、突出北京特色、坚持问题导向、推动改革创新，实现北京市法治政府建设的预期目标。
关键词：法治政府建设；“十四五”时期；北京
党的十八大后，我国经济社会发展进入新时代，国家治理体系和治理能力现代化建设进入新阶段，法治地位更加突出、作用更加重大，中央明确提出了全面依法治国的要求。在法治建设全局中，法治政府建设具有特殊的意义，是全面依法治国的重点任务和主体工程。“十三五”期间，经过不懈努力，各地区、各部门的法治政府建设取得积极成效，我国法治政府建设取得重大进展。北京作为首都和法治中国建设的首善之区，与国家战略同频共振，积极推出创新性强、针对性高、影响力大的举措，如为回应人民群众需求创新推行的接诉即办工作、推进乡镇（街道）基层体制改革率先推行行政执法权下沉等，多个区被命名为全国法治政府建设示范区，多个项目被命名为全国法治政府建设示范项目，北京市法治政府建设整体水平持续走在全国前列。
“十四五”时期是我国乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，国家“十四五”规划对全面推进依法治国作出重要部署，勾勒出未来五年法治中国建设的新图景。党中央、国务院印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》。“一规划两纲要”共同构建起新时代中国特色社会主义法治建设的顶层设计，是“十四五”时期统筹推进法治建设的总蓝图、路线图、施工图。北京作为直辖市，同时作为首都，在法治建设和法治政府建设中有特殊的地位和意义。2014年2月，习近平总书记在视察北京工作时的重要讲话对北京市各方面的建设提出了更高的标准和要求：“北京作为首都，是我们伟大祖国的象征和形象，是全国各族人民向往的地方，是向全世界展示中国的首要窗口，一直备受国内外高度关注。建设和管理好首都，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。北京各方面工作具有代表性、指向性，一定要有担当精神，勇于开拓，把北京的事情办好，努力为全国起到表率作用。”为有力推动北京市法治政府建设，中共北京市委、北京市人民政府根据《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》及《北京市全面依法治市规划（2021—2025年）》精神，结合北京市的实际，于2021年11月26日印发《北京市法治政府建设实施意见（2021—2025年）》（以下简称《实施意见》），为推动“十四五”时期北京市法治政府高质量发展奠定了坚实基础。《实施意见》明确提出“十四五”时期北京市法治政府建设的总目标，即“到2025年，政府行为全面纳入法治轨道，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，各级行政机关依法全面履职，法治政府建设对服务首都高质量发展的保障作用有效发挥，对推进政府治理体系和治理能力现代化的支撑作用显著增强，对满足人民群众法治获得感、幸福感、安全感的供给作用持续提升。各区、各部门法治政府建设协同推进，力争60%以上的区获得全国法治政府建设示范区命名，更多项目获得全国法治政府建设示范项目命名，法治政府建设整体水平持续走在全国前列”。
面对更高标准的目标要求，北京市的法治政府建设不仅需要依要求完成法治政府建设的各项工作和任务，更有必要从整体上厘清建设的基本思路。基本思路之所以重要，是因其关系到法治政府建设需要采用基本导向、基本路径和基本方法，涉及对法治政府建设在宏观上和总体上的把握，具有重要意义。
一、坚持思想引领和党的全面领导
方向涉及根本、关系全局、决定长远，正确的方向是法治政府建设的统帅。各地区、各部门推进法治政府建设必须坚持以科学的指导思想为引领，必须坚持党的全面领导，北京市法治政府建设同样如此。
（一）全面深入贯彻习近平法治思想
法治政府建设必须坚持以科学的指导思想为引领，北京市法治政府建设必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想。习近平新时代中国特色社会主义思想深刻、系统地回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这一重大时代课题，是马克思主义中国化的最新成果，法治政府建设必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚定不移走中国特色社会主义道路。
习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南，是引领新时代法治建设和法治政府建设的思想旗帜。习近平法治思想既包含对我国法治建设提出的宏观、战略的要求，也包含对法治政府建设提出的针对性要求。
针对依法行政、法治政府在全面依法治国中的地位和推进要求，习近平总书记明确提出要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，又指出法治国家、法治政府、法治社会三者各有侧重、相辅相成，而“法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破”。这意味着依法行政和法治政府建设在法治建设总布局中居于特殊地位，具有特殊意义。法治政府建设之所以有特殊地位，源于行政机关与人民群众联系直接、密切。习近平总书记指出：“行政执法同基层和百姓联系最紧密，直接体现我们的执政水平。”
依法保障人民合法权益，是法治政府建设的价值追求。习近平总书记指出：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。”“涉及群众的问题，要准确把握社会心态和群众情绪，充分考虑执法对象的切身感受，规范执法言行，推进人性化执法、柔性执法、阳光执法，不要搞粗暴执法、‘委托暴力’那一套。”
要用法治约束和规范行政权力。习近平总书记指出要“用法治给行政权力定规矩、划界限”，下功夫采取有针对性的严格措施，促进行政机关及其公务员严格依法行使权力。“依法治国是我国宪法确定的治理国家的基本方略，而能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法执政，各级政府能不能依法行政。”
习近平总书记对抓好法治政府建设重点任务有许多重要论述，提出了有针对性的要求。如对政府职能转变，要求“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚持克服政府职能错位、越位、缺位现象”。就行政执法问题，他指出“全面推进依法治国，必须坚持严格执法”，“现在，我们社会生活中发生的许多问题，有的是因为立法不够、规范无据，但更多是因为有法不依、失于规制乃至以权谋私、徇私枉法、破坏法治”。针对行政权力的制约和监督，习近平总书记强调要通过“全面推进政务公开”“强化对行政权力的制约和监督”，“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效”。
深入推进法治政府建设，必须深入学习领会习近平法治思想的核心要义和精神实质，特别是针对法治政府建设的专门论述，把习近平法治思想贯彻落实到法治政府建设全过程和各方面。
（二）坚持党对法治政府建设的全面领导
“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持中国特色社会主义法治道路，最根本的是坚持中国共产党的领导。”我国宪法规定：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”坚持党的全面领导是社会主义法治的根本要求。《实施意见》在主要原则中旗帜鲜明地将“坚持党的全面领导”放在首位。坚持党的全面领导不是一句空洞的口号，需要贯彻落实到实际工作之中。
1.要发挥党委的核心作用
近年来，北京市委、市政府高度重视法治政府建设，特别是2019年《法治政府建设与责任落实督察工作规定》出台以来，北京已连续四年在市委常委会和市政府常务会上审议法治政府建设年度情况和依法行政专项工作数据监测情况两个报告，确立了“双报告”制度，以此研究推进法治政府建设的各项工作。这一制度也荣获了第六届“法治政府奖”。当前来看，北京市委、市政府党组对核心问题坚持“与法同行”，坚持发挥集体智慧。可以说各级党委在各级政府工作中发挥着核心作用，贯彻党的领导即是发挥党总揽全局、协调各方的作用。
在法治政府建设过程中，切实加强党委对本地区、本部门法治建设的决策与效能监督，同级党委之间应统筹协调法治工作，对下级党委应加强调研指导，将党中央关于法治政府建设的重要会议精神、重要指示予以贯彻。各级政府同样应将包括重大行政决策等在内的法治政府建设的各项任务主动向党委报告，及时有效地使党委知悉本地区、本部门法治建设中的重难点，并在党委领导下将具有普遍性、多发性、根本性的问题用法治思维解决。
2.提升领导干部的法治观念和素养
习近平总书记指出：“领导干部具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。”领导干部的法治观念和素养将决定法治政府建设的成效，“培育法治思维，要抓住领导干部这个‘关键少数’”。为此，北京市通过市政府党组会等多种形式，学习贯彻习近平法治思想、党中央关于全面依法治国重大决策部署；持续开展市政府常务会会前学法活动，引领推动区政府和市级行政机关学法常态化。各级党委要把法治政府建设的成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要作用。组织人事部门应把严守党纪、恪守国法的领导干部用起来，纪检监察部门应对以言代法、以权代法的领导干部管起来。与此同时，领导干部要系统学习中国特色社会主义法治理论，学好宪法和与自身工作紧密相关的法律法规，做遵纪守法的模范，将党纪国法时刻记在心中。落实“谁执法谁普法”的普法责任制，建立行政执法人员以案释法制度，使执法人员在执法普法的同时不断提高自身法治观念和素养。
二、突出北京特色
我国幅员辽阔，不同地区之间自然条件不同、资源禀赋各异和风土习惯有别，在转型时期存在经济社会发展的不平衡和不充分的情况。在此背景下，地方的法治和法治政府建设亦呈现出不平衡性和差异性。法治政府建设并不要求各地区按照同一步调、同一速度在同一水平上推进和发展。因而，建设法治政府既要遵循法治和法治政府建设的一般规律和基本要求，也要充分考虑地方的实际和特点，创造性推进法治政府建设。“地方法治是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，是实践中国特色社会主义法治体系的重要落脚点，也是进一步完善中国特色社会主义法治体系的‘试验田’。”如何实现北京这片“试验田”的良法善治，回答这一问题的基础即是对北京市市情充分了解，尤其是法治情况。面对北京市较好的法治基础和治理情况，2021年5月中共北京市委发布《北京市全面依法治市规划（2021—2025年）》，为统筹谋划和协调推进法治中国首善之区的建设提出最新的本土方案。该方案从立法、执法、司法、守法等多角度、全方位将“依法治市”提到新高度。同年11月发布的《实施意见》更是体现了北京市法治政府建设的地方特色制度。例如，围绕党的十九大提出的“七有”（幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶）的民生新期待和北京市委提出的“五性”（便利性、宜居性、多样性、公正性、安全性）的市民对美好生活的新需要，将法治政府建设与之相结合，利用法治思维和方法切实回应群众反映强烈的“痛点”，着力提升北京市市民对法治政府建设的满意度和认可度。既有法律的刚性，又有治理的柔性。可以说，这两份文件的出台为北京市法治政府建设树立了标杆、指明了方向。
北京作为首都，其发展的目标是从一个发展中国家的大都市转变为一个具有中国特色的世界城市。这一目标要求北京必须建设适合自身的独特法治。首都的法治建设应当实事求是、因地制宜，根据城市的经济基础、政治制度、人文内涵、历史沉淀、社会习惯等，创造性地进行制度创新和大胆实践，以符合首都实际的规则、机制与制度，实现依据良法治理的目标。因此，北京的法治政府建设必须回应首都经济社会发展中的重大问题。
（一）为“四个中心”定位提供坚实的法治保障
2017年，《北京城市总体规划（2016—2035年）》正式公布。此总体规划第一章第一节即重点阐明了北京的未来战略定位，即建立全国的“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”。“四大中心”的城市定位为北京市法治政府建设指明了未来的发展方向，同时也提出了一系列亟待优化解决的问题。
1.政治中心：实现政治与法治良性互动
北京作为首都，其政治中心的地位是不言而喻的。政治中心的地位“决定了其在我国改革开放和现代化建设的历史进程中处于领跑位置，应当以更高的标准促进各项工作走在全国的前列、努力发挥表率作用”。因此北京的法治政府建设工作不仅要考虑自身的发展和需要，而且应当围绕首都的中心工作予以推动。疏解非首都功能和保持社会稳定是北京市政府在治理上与其他地方政府的显著区别，必须强调通过法律完善政府治理。法治保证安定的社会环境，社会的安定团结反之也会促进社会参与合作共治，推动法治政府建设，因此，政府必须重视社会参与和民主决策，通过法治途径服务人民。
2.文化中心：引领首都文化健康发展
北京作为国家首批历史文化名城，自古以来就是文化重镇，其特殊的社会风貌和人文素养需要通过法治予以固定和引领。近年来，北京市已经加快首都文化的法治建设，其包括文物保护与文化传承和文化市场的约束和规范两大方面。例如，2021年1月27日，北京市第十五届人民代表大会第四次会议表决通过了《北京历史文化名城保护条例》，通过立法实现了城市规划与文化保护的衔接融合。2022年3月31日，《北京市知识产权保护条例》在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第三十八次会议予以通过，其充分发挥地方立法的补充、先行和创制作用，完善综合性知识产权保护制度，营造更高水平的市场化、法治化、国际化营商环境，促进知识产权治理体系和治理能力现代化，是新时期打造知识产权首善之区的基础性法规。
北京下一步的文化发展需要与法治更深度结合，予以特殊的制度安排。一是北京作为目前中国唯一既举办过夏季奥运会又举办过冬季奥运会的城市，其丰富的奥运文化需要不断得到巩固和宣扬，将奥运的制度文化与首都的体育文化产业相互促进，这样才能把首都的奥运法治经验发扬光大。二是截至2022年7月，北京市公共文化设施达到6937个，基本实现全覆盖，建成15分钟公共文化服务圈。为此，北京市在全国率先研究制定《北京市人民政府关于进一步加强基层公共文化建设的意见》等“1+3”公共文化政策，成为地方政府贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》精神的示范者和先行者，在全国树立了现代公共文化服务体系的建设标杆。这意味着北京市的文化建设已达到一定高度，因而需在下一步思考如何将文化政策转化为法治力量，促进首都文化的进一步健康发展。
3.国际交往中心：涉外法治与法治政府的融合
北京作为对外展现中国地方政府形象的“排头兵”，始终以服务首都发展为统领，全面提升中国特色大国外交综合服务保障能力，持续做优国家级对外开放平台，加速汇聚国际高端资源要素，书写出亮点纷呈的国际交往中心功能建设新篇章。目前，在京跨国公司地区总部已达207家，外资企业总量接近5万家。可以说，北京的涉外工作成绩斐然。随着“一带一路”的不断推进和“人类命运共同体”的构建不断深入，中国的外交事业与政府公共服务、营商环境和社会治理已经深度交织。政府的涉外服务同样需要注入法治的力量，应当清楚地看到涉外法治已经不再仅仅局限于对外国人出入境的管控、外国货物的进出口，而越来越多地向外国人在国内享有平等的合法权益和政府服务倾斜。因此，国际交往中心的构建必须统筹国内法治与涉外法治，将涉外法治与法治政府建设相融合。
4.科技创新中心：提高治理的科技含量和能力
党的十八大以来，北京深入推进中关村国家自主创新示范区“主阵地”建设，加快建设“三城一区”主平台，积极打造创新高地，主阵地、主平台创新引领作用持续发挥。“三城一区”利用法治固定政策，释放政策红利，形成长效机制，促进科技创新，如出台《平谷区中试基地管理办法》《北京经济技术开发区科文融合产业公共服务平台认定管理办法（试行）》等。而科技创新对国家治理的理念、内容以及模式也有着深刻影响。政府治理在国家治理中处于核心地位，是整个国家治理体系中最为重要的一个子系统。数据、算法等新兴科技产物正深刻影响政府的政务处理、信息公开、市场监管以及“放管服”改革。因而，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》在第九部分明确提出要“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”。这对政府工作的科技含量和能力提出更高要求，当前需紧紧围绕治理任务、治理实践、治理模式深入探索科技创新路径与法治政府建设的深度融合，推进政府治理水平和能力的现代化转型升级。
（二）坚持“首善之区”法治标准，形成可复制的“北京样本”
“首善之区”的法治标准，是指北京应当以法治作为城市治理的基本方式。在宪法和法律框架下，以维护社会稳定和首都经济发展为导向，不断健全地方法治体系，完善依法行政体制机制，实现全民参与的共治善治格局。
面对高要求和高规格的法治标准，应当明确的是北京市法治政府建设是当前的重中之重，即要求政府权力来源有依据、行使有规矩、运行有规律、违法有追责；以权益保障无缝衔接，让首都民众透过公共事务服务感受到法律权益的保障；从原有的“命令—服从”的封闭式行政管理方式变革为“开放、参与、共治”的治理模式。一旦实现上述要求，即可表明法治政府建设的“北京样本”已然生成。
一方面，法治政府建设的“北京样本”不能脱离一般法治政府所应遵循的原则与规则，即依法行政是法治政府的核心，服务、参与和诚信是法治政府的生命线，行政救济是法治政府的要义。法治政府不仅应该是形式上的守法政府，还应当是应责和胜任的政府。当今法治政府评判标准已不是消极行政与积极行政的对立，而是积极行政是否高标准高质量完成。一个积极为公民和社会提供各种支持和服务，创造人的全面发展的各种条件的政府，才是一个符合法治精神的政府。仅仅做到行政活动于法有据、权责一致是不够的，还需要其积极为人民最大福祉而行动。另一方面，北京的法治政府建设应反映地方的特殊性和特色。长期以来，北京的法治建设在满足当地特殊性上做了极大努力，如解决大城市病问题、住房保障、大气污染防治和交通管制等方面。新时代在形成一个应责胜任的、推动经济社会全面发展需要的法治政府的“北京样本”上，还有不少工作要做。
当前，法治政府建设既要整体推进又要重点突破，在重点领域和关键环节落子，激活全盘棋局。这要求党和政府精确把握当前影响人民群众获得感的主要因素，“对症下药”地解决好影响人民群众需求得以满足的“痛点”“堵点”“难点”。依法维护人民权益是建设法治政府的根本出发点和落脚点，人民权益能否得到有效保障是衡量法治政府建设成效的标准之一。因此，要求准确把握当前法治政府建设的聚焦点和发力点。行政复议改革、行政监管改革、柔性执法等，是目前我国法治政府建设的重点领域，这些领域往往涉及利益复杂、改革难度大，但必须痛下决心、不断坚持，因为法治政府建设离不开也不应忽视法治政府建设中的人民获得感。
三、坚持问题导向
“问题是时代的格言，是表现时代自己内心状态的最实际的呼声。”法治政府建设过程中不可避免地会遇到各类新问题，“什么问题突出就着重解决什么问题”。只有找到问题、找准问题并精准施策，才能够有的放矢。就北京市而言，其不仅面临一般城市的法治政府建设问题，同样其自身特点决定其还面临诸多风险挑战。根据第七次全国人口普查数据，2020年北京全市常住人口为2189.3万人。常住人口中，外省市来京人口为841.8万人，占常住人口的38.5%。与2010年相比，增加137.3万人，增长19.5%，年平均增长1.8%，在常住人口中的比重上升2.6个百分点。因而，北京已经呈现出人口众多、流动频繁的特大城市的管理特点，这一特点使其亟须深化和完善特大城市管理和体制机制，同时也赋予了北京这座城市与其他城市截然不同的法治路径——强化基层治理和制度产品持续输出。
（一）着力提升基层治理效能
特大城市管理所带来的是极具张力的人口压力、环境压力和资源压力，而疏解的责任自然落在了地方政府的肩上。2017年全国两会期间，习近平在参加上海代表团审议时就指出，城市管理应该像绣花一样精细。要持续用力，不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。换言之，“绣花功夫”考验的就是基层治理体系和治理能力现代化水平。
2017年1月，为解决平谷区金海湖非法盗采金矿无法根治的问题，平谷区进行了“乡镇吹哨、部门报到”的改革试验，并取得了显著成效。2018年初北京市委在总结“平谷经验”的基础上，将其提升为“街乡吹哨、部门报到”并作为全市“一号改革课题”在16个区169个街乡进行试点。2018年11月14日中央深改委第五次会议审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，改革得到了中央深改委的肯定，形成了较为成熟的超大城市基层治理的北京经验。2022年5月30日，北京市发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的实施意见》从党建引领、吹哨报到和接诉即办改革、基层政权建设、基层群众建设、法治与德治等多个方面稳固加强提升基层治理能力。总体来看，下一步基层治理能力的提升可以从下列方面着力。
1.服务村居能力
基层作为直接面对群众的首道关口，治理的首要任务是如何提升群众对于基层治理的满意度和依存度。这就要求不断提升服务村居能力，将群众的急难愁盼作为工作的重中之重。同时，为避免工作的被动和隐患的扩大，应当将服务前移并将之制度化。北京市目前所着力推进的“吹哨报到”和“接诉即办”制度改革即是瞄准了此点。然而，在压实基层责任尤其是乡镇、街道办的责任的同时，理应关注到上级部门的服务村居能力的提升，必须清醒认识到大量基层治理工作交由基层政权组织会导致上级部门推诿扯皮。2021年的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》及党的十九届六中全会则强调要跳出县域治理框架，发挥市域在基层治理中的重要作用。尽管北京市“吹哨报到”和“接诉即办”制度已经要求政府各部门需配合街乡完成基层治理工作，但是政府各部门应利用自身相较于街乡更强大的治理权限，采取更为主动的行动，积极寻找基层问题，并担当作为、解决问题。
2.纠纷化解能力
基层的和谐稳定是社会发展的基石。“枫桥经验”的成功即在于“小事不出村居、大事不出镇街、矛盾不上交、问题不过夜、平安不出事、服务不缺位”。然而，就在这样的经验之下，在基层治理过程中，很多基层干部将“稳”放在了第一位，超越法律权限、党纪国法，利用财政资金解决民事纠纷的情况层出不穷。看似解决了纠纷，实际上引来了更多群众纷纷效仿，一个案件的“案结事了”，带来的是短暂的和谐稳定和群众对法治信仰的崩塌。对此，习近平总书记强调指出，“善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题，把‘枫桥经验’坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好”。因而，新时代下基层纠纷化解能力的要求必须利用法治思维和法治方式，将“枫桥经验”制度化、规范化、程序化，杜绝“和稀泥”，绝不能随便用国家利益平衡个人利益。
3.严格执法能力
2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，提出“根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。2021年1月22日修订的《行政处罚法》第24条明确规定赋予街乡行政执法主体资格。可以说，基层执法力量扩充和整备有了顶层设计和法律依据，但是，出于对各地基层执法承接能力的考虑，具体的安排交由地方上级部门或地方人民政府自行规定。行政执法工作是一项专业性强且对法律素养要求较高的行政活动，因而，行政执法工作能否顺利开展与基层工作人员的法律水平和能力极为密切。此外，行政人员的数量也是考察基层承接能力的重要标志。执法编制和岗位设置向街乡基层倾斜，让执法人员“沉下去”才能有效“动起来”。执法权的下放其实不仅仅考验了基层的承接能力，也考验了上级部门的判断能力，包括需要考察下放权力的种类、人员配备以及如何监管实施等问题。因此，按照严格执法的要求，必然需要执法联动与协同，执法权的下放不意味着上级部门可以高枕无忧、坐视不管，而是更需加强执法的指导与监督。
（二）输出制度产品，完善体制机制
实践表明，制度的健全程度、内容的多寡以及质量的优劣，将决定体制机制是否符合经济社会发展水平。这就需要源源不断的制度供给，让体制机制常在、常进、常新。一个区域内的制度供给，应当在符合党和国家的大政方针的基础上充分体现自身优势和当地人民意愿。近年来，北京市政府在地方制度供给方面成效显著，形成了具有首都特色的制度格局，并注重制度产品输出过程和结果的科学性、民主性，如制定《北京市地方性法规政府规章草案法律审查要点》《北京市政府规章立项论证办法》《北京市制定政府规章征求意见办法》等。下一步，要以提升制度产品质量为主，推动体制机制向纵深发展，形成制度与体制机制之间的良性互动。
1.架构政府立法与决策的框架体系
《实施意见》提出，要“健全依法行政制度体系，为高质量发展提供制度支撑”，而立法与决策是制度产生的重要来源。首先应当在流程上予以把握，加强对法规项目和决策事项的论证、调研、起草、审议等环节的统筹协调，尤其是重大复杂、职能交叉的立法和决策更需要在政府与人大之间、政府部门之间统筹协调。面对争议较大的立法和决策事项，通过引入第三方风险评估，增强对于政府立法和决策的规范性和指引性。其次是明晰职能职责，平衡上级政府与下级政府之间、各部门之间权责，立法和决策时注重分工衔接，提升立法和决策的可操作性，消除体制机制壁垒。最后是加强立法与决策的“回头看”工作。立法贯彻执行好不好、决策实施到位与否都需要时间和实践予以检验。坚决防止立法和决策后的制度空挂或者制度走样，“回头看”是检验其实效性最好的方式。通过立法和决策全流程控制，架构政府立法和决策框架体系，使其不流于形式和表面。
2.注重跨区域跨部门制度产品的输出
如前所述，经过多年的制度建设后，北京市政府和部门内部制度数量和质量已经有了较为完备的基础，而区域间或部门间除上级政府或部门的制度之外，仍存在较大空白。跨区域跨部门的协同大部分仍然依靠上级的协调，这将导致区域或部门面临外部行政困境。省级层面跨区域协同（京津冀）在2015年通过《京津冀协同发展规划纲要》以及2017年通过《京津冀人大立法项目协同立法》后有了长足的发展。市县级的协同却少有人重视。市县之间某些特殊问题缺乏会商制度、协同制度，从而分工协作不明导致跨区域跨部门问题久拖不决。因此，必须建立长效制度，利用制度有效解决行政区划不同、部门职责交叉导致的区域间部门间的协作困难。
（三）激发数据在法治政府建设中的新潜能
目前，数据已经成为政府治理中必不可少的要素。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》指出：“优化政务服务流程。加强对大数据的分析、挖掘、处理和应用，善于运用大数据辅助行政决策、行政立法、行政执法工作。”数字政府建设尽管方兴未艾，但传统行政观念的影响和行政法在这一领域的缺位导致数据仍被认定为治理工作的辅助工具之一。殊不知，“数字政府治理强调的不仅仅是政府在技术层面的数字化转型，在其深层意义上则是强调政府存在方式的革新”。数字之治与法治二者的目的均为实现治理能力和治理体系的现代化，二者应该是互为表里、互相促进的关系。因此，数据的流通、交换以及使用都对法治提出了新课题和新方向。
1.数据共享之法治道路
政务数据是政府实施数字之治的重要资源。所谓政务数据，是指各级政务部门及其技术支撑单位在履行职责过程中依法采集、生成、存储、管理的各类数据资源。在数字政府建设过程中，政务数据呈现汇集程度高、流动频繁且逐步共享开放的特征和趋势。《中国地方政府数据开放报告（2021年度）》显示，截至2021年10月，我国已有193个省级和城市的地方政府上线了数据开放平台，71.43%的省级（不含直辖市）政府和51.33%的城市政府已上线了政府数据开放平台。
2021年7月，北京市委、市政府印发《北京市关于加快建设全球数字经济标杆城市的实施方案》。方案提出“进一步推动数据开放，构建数据驱动的政府管理新机制、新平台，用数据支持决策管理”。2021年10月，北京市公共数据开放平台开始运行，截至2022年3月，开放涉及公共服务事项指南、财税金融、城市管理等领域公共数据总量59.86亿条。北京市的数据开放呈现起步晚、发展速度快的特点。这样的特点极易出现相关法律法规不健全导致数据开放无序和混乱的情况。为实现政府数据共享工作在法治轨道上快速推进，需要做好下列工作：首先，政府要消除部门间的隔阂，打破数据孤岛，探索制定政府数据开放过程制度，明确界定数据共享的边界、范围、原则和共享形式；其次，为有效协调和整合各部门数据资源，减少部门之间的利益分割，提高政府的数据共享治理能力，应加强部门协同机制的建设；最后，探索制定政府数据共享的相关数据监督问责规则，减少数据技术监督问责不到位所带来的隐私泄露。
2.数据治理精准度与警惕数据陷阱
我国自推动实施国家大数据战略以来，作为国家新型战略性资源，数据资源的开发利用已成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要动力。目前，政府通过公共服务、执法活动、行政许可以及指导调研掌握了大量的信息。通过数字化手段可以将上述信息转化为相应数据存入数据库。“我国政府在科技、教育、文化、卫生、社会保障、公共安全、城乡建设、交通等领域建成了一批综合性、基础性数据库。”完全可以通过对基础数据库的分析清晰反映社会发展情况、社会个体差异以及治理薄弱环节等，同时搭建数据分析平台对社会隐患点予以预警预判、精准施策，从而达到精准治理的效果。发现问题是数据的强项，但是解决问题却要依靠法治的力量。尤其是数字鸿沟、技术异化、算法失灵等问题将严重影响打造数字政府的公信度和权威性。因而，必须利用法治的力量，避免轻信数据或人为制造数据异常所导致的问题，警惕政府掉入数据陷阱。
四、推动改革创新
法治政府建设是一项需要不断向前推进的事业，也是一项复杂的系统工程。然而，随着法治政府建设不断推进，越向前难度就越大。法治政府建设要想取得全面突破，必须转换思路、深挖潜力，这就要求必须坚持解放思想，打破思维定式，在已有经验、做法和制度基础上坚持改革创新，在法治框架下积极探索推进依法行政的新理念、新路子、新办法，在遵循法治规律前提下针对法治政府建设中的难点、重点问题创造性开展工作，务求取得突破、取得成效，把法治政府建设举措转化为治理效能。正是基于此，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》首次提出了“具有中国特色的法治政府建设模式和路径”的要求。《实施意见》也明确提出了“积极探索具有首都特色的法治政府建设路径”。
（一）注重协同推进
近年来，在法治政府建设过程中我们十分注重示范引领作用，努力通过法治政府建设的“标杆”“示范”带动相关部门、地区的法治政府建设。不可否认的是，此类活动对促进政府积极推动法治政府建设有积极作用。其创建成功后，无论是对已获得荣誉的政府部门还是对周边地区政府部门，都能起到一定的正向引导和激励作用。不过，这一方式相对而言更适用于法治建设相对弱的区域，而对于经济较发达、法治环境和基础较好的地区，其效果可能受到一定的限制，原因在于该区域内法治政府建设已经达到一定水平，个别地方政府或部门法治水平的突出不会改变区域整体的法治环境，相反，若某个地方政府或部门的法治水平退步，则会显得尤为突出。因此，北京作为全国法治建设基础较好的城市，更应关注的是如何使本区域法治政府建设整体趋势向好。我国法治政府建设发展到目前这一阶段，不再只是处理政府与法律的关系问题，还涉及治理能力与治理水平现代化的问题。这是一个呈现体系化且高度复杂的问题。单独的某个地方政府或部门只能在权责范围内解决自身所存在的与法律相冲突的矛盾点，而很难以较为广阔的眼光去看待法治政府的建设，这急需协同治理理论予以解决和突破。
1.内部协同
行政权力地域上或专业上的行使边界，致使行政内部系统协同分为不同区域的政府之间和不同部门之间的协同。协同的内容基本可以涵盖所有的行政行为。面对如此大数量的跨域跨界的法治政府建设问题，需要深入探索平衡利益相关者之间的关系，建立沟通机制，针对普遍长期的复杂问题建立分工落实制度，在利益纷争较大的领域进行协调、制定规范。对于一定地域内和专业上已经成熟的法治经验，除了学习借鉴之外，也可针对共性问题开展共同立法或上报共同上级机关制定规范、固定经验。目前较为成熟的做法是多部门联合发文，然而却较为少见政府规章等法规或规范性文件多地域联合制定的情况。
当然，内部协同并不是要求法治政府建设步骤和方式趋同，而是发挥各个地方政府和部门的优势，将个别优势形成整体优势，实现“对于共同关系与目标的界定；共同的发展结构与责任共担；走向成功的共同职责与义务并且共享资源与收益”。
2.外部协同
我国的法治政府建设是由政府主导展开的，这种方式的优势在于号召性和执行力较强，由内而外通过自身制度建设和改革快速进入法治轨道，但是这种做法抑制了人民的参与和同级立法、司法和监察机关的协作，容易出现权力傲慢、后劲不足的情况。因此，必须从外部对法治政府建设予以修正，即进行外部协同。
外部协同首要关注的是政府与市民互动的形成。首先，长期的政府主导使得市民的依附程度较深，因而必须以人民为中心保障法律赋予人民的各项权利；其次，法治政府同样是谦卑政府，必须注重基层民众的呼声和意见，“问计于民、问需于民”；最后，加快培育市民社会，法治政府建设“寻求政府推进和自然演进的结合绝不是简单的‘和泥’或‘煮粥’，而是要通过培育中国的市民社会，合理界定国家活动的范围，并建立二者的良性互动、权利与权力的制约及功能耦和关系，从而形成国家与市民社会的合力推动”。
另外，法治政府建设不仅仅关乎行政权的行使，也必然对立法权、司法权和监察权产生深刻影响。因此，政府依法接受立法监督、司法监督和监察监督是不言而喻的。除个案监督之外，还有多种方法协作促进法治政府建设：一是立法机关可以通过督促人大代表提出议案、走访调查等方式调研政府落实法治情况，并及时反馈群众对法治政府的意见和建议；二是司法机关可以通过“以案促改”的方式，就法治政府建设提出自己的见解和方案；三是监察机关可以通过警示教育等方式督促法治政府建设走深走实。
（二）强化培育法治政府内生动力
继1999年颁布《关于全面推进依法行政的决定》后，2004年国务院又发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确了建设法治政府的目标，提出了此后10年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和措施。到目前每五年发布一次的《法治政府建设实施纲要》已然表明法治政府建设一次次在制度机制上予以革新。然而，当前的法治政府建设仍然脱离不开督促、整改、落实的被动式建设方式，缺乏主动作为的内生动力。尽管“通过推进领导干部学法常态化、构建依法行政教育培训平台等方式，使得行政机关工作人员运用法治思维和法治方式解决问题能力全面提高”是《实施意见》为健全领导干部法治思维和法治能力培养体系指出的路径，但领导干部知法、懂法、用法只是法治的第一步，如何用法治的思想观念武装头脑才是关键。
1.开展体验式的法治实践
“真理的标准只能是社会的实践。”多年以来北京市政府积累了丰富的法治改革经验，其中不乏具有开创性的成熟制度设计，例如北京市“吹哨报到”“接诉即办”工作机制对基层治理效能的提升。然而，正如前文所述，法治政府建设的推进存在制度机制上的革新，必然也就会存在鲜为人知的阻力或卡口。2021年4月27日起北京卫视推出的系列纪录片《我为群众办实事之局处长走流程》就深刻反映了当前社会治理的难点和痛点以及最终解决问题的全过程。制度机制的不健全或者失效是法治革新的目的之所在。法治政府建设涉及诸多的改革内容，包括职能转变、数字政府、政务公开、基层治理等。这些内容是否能够让老百姓感受到法治的公平正义，通过开展体验式的法治实践，能够更加清醒地认识到当前法治的堵点，而疏通堵点的过程即回应了民众的期待，也树立了对法治的信仰。
2.营造法治政府文化氛围
“法治政府建设是一个宏大的社会系统工程，它正在艰难推进，涉及复杂因素，须与行政法治文化革新相配合。”营造法治政府文化氛围是对法治精神的确立和培育。
一是尊重法治人才。《实施意见》已经提出：“加强政府法治机构队伍建设，使法治机构力量与承担的职责任务相适应。”这对政府内部法治人才培养提出了要求。但是我们应当注意到某些专业性较强的部门，法制处室已经设立，法治人才（顾问）已经具备或聘请，然而相关部门备而不用、用而不从的现象仍有发生。尊重法治人才即要将其意见重视起来，并主动听取、请教其意见，最终把意见落到实处，这样的氛围才能让法治先于人治。
二是重视软法的作用。所谓软法是指不具有国家强制力保证实施的法规范。这类法规范运用更少的强制，实现更平和的治理。通过宣扬、激励、协商、自觉遵守等方式，将法规范融入社会之中。2020年，北京市办理行政调解案件82.58万件、成功32.32万件，办理人民调解纠纷19.35万件、成功16.14万件，充分说明“随着软法的实际作用、优势得到越来越多的认可，公共治理对软法的需求渐趋增多，以及信息技术的发达、社会自治能力的增强等原因，软法的创设与实施受到重视和推广”。因而，软法治理对培育法治政府文化具有导向作用，应当加以利用。
三是创新法治宣传教育方式。利用新媒体和大数据技术，开展“互联网+法治宣传”行动。积极培育法治文化，形成以尊重法律权威、理性、限制公权力、保障公民权利为内容的法治文化。综合运用法律知识普及、法治理念传播、法治实践体验、法治文化熏陶等方式，引导公民共同参与法治政府建设全过程，提升全社会守法意识。
