摘要：行政裁决制度在我国经历了从活跃到消沉再到回归的过程，其背后体现出国家法治发展的阶段性特征。近年来，随着多元化纠纷解决机制的不断发展完善，行政裁决制度也获得了更多的关注。然而，从实践来看，部分行政裁决制度的实施效果不够理想，这既是因为现阶段行政裁决制度设计本身存在诸多不完善之处，也和行政裁决在整个纠纷解决系统中的定位不清晰、与相关机制的衔接不够顺畅有关，还关涉到行政机关缺乏积极履行裁决权的意愿。在建立健全多元化纠纷解决机制的背景下，应重新重视行政裁决专业、高效的制度优势，重视其在整个纠纷解决系统中的差异化功能。未来应进一步厘清行政裁决的制度定位，推进行政裁决制度规则的统一和完善，处理好行政裁决与民事诉讼、行政救济机制的协调衔接关系，并通过多种途径强化对行政机关行使裁决权的支撑。

关键词：行政裁决；多元化纠纷解决机制；民事诉讼

党的十八大以来，党中央把健全行政裁决制度作为全面推进依法治国、建设法治政府的一项重要工作，多次作出重要部署。党的十八届四中全会提出“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”，“健全行政裁决制度，强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能”。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》对上述精神进行了重申。《法治中国建设规划（2020—2025年）》从积极引导人民群众依法维权和化解矛盾纠纷的目标出发，要求“有序推进行政裁决工作，探索扩大行政裁决适用范围”。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》就“有序推进行政裁决工作”作出部署，明确要求“发挥行政裁决化解民事纠纷的‘分流阀’作用，建立体系健全、渠道畅通、公正便捷、裁诉衔接的裁决机制。推行行政裁决权利告知制度，规范行政裁决程序，推动有关行政机关切实履行行政裁决职责。全面梳理行政裁决事项，明确行政裁决适用范围，稳妥推进行政裁决改革试点。强化案例指导和业务培训，提升行政裁决能力。研究推进行政裁决法律制度建设”。此外，中共中央办公厅与国务院办公厅在2018年联合印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（以下简称《行政裁决工作意见》），就健全行政裁决制度、加强行政裁决工作提出了系统性要求。

顶层设计对行政裁决制度的重视反映出，面对量大、复杂的社会矛盾纠纷，建立多元化的预防化解机制，并实现多种解纷机制的协调衔接十分重要。其中，行政机关在社会矛盾纠纷化解中所扮演的角色值得高度重视。一方面，行政机关应当规范其权力行使的全过程，从根本上减少因公权力行使不规范而产生的矛盾纠纷；另一方面，对于一些与行政管理密切相关的矛盾纠纷，行政机关应充分发挥其在化解矛盾纠纷上的功能优势，推动行政裁决制度更好地实施，以促进优势互补的多元化解纷格局之形成。

我国实定法中对“行政裁决”这一概念的使用尚未完全统一。在广义上，“裁决”这一概念可以涵盖行政机关在履行法定职责过程中所作出的各种判断和决定，如行政处罚决定，对冲突的法规则选择适用的决定等。行政裁决主要指行政机关根据法律法规授权，依据当事人的申请，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。目前，在学理上和实践中也主要在这一意义上使用行政裁决概念。行政裁决作为行政机关解决民事纠纷的重要制度由来已久，但近年来因行政机关在纠纷解决方面的整体退缩，行政裁决的事项范围逐渐收窄；加之裁决程序不规范、裁决制度不健全等问题依然存在，行政裁决制度的实施效果并不理想，其解纷功能亦未得到有效发挥。在推进全面依法治国的大背景下，有必要在梳理我国行政裁决制度发展演进历史的基础上，对行政裁决的制度定位作出澄清，并就当前行政裁决制度所面临的问题寻求解决方案。

一、我国行政裁决制度的发展与现状

（一）行政裁决制度的建立与发展

由行政机关来解决一部分特殊的民事争议在世界范围内是常见现象。英国的行政裁判所发端于20世纪早期，其产生的主要原因在于资本主义社会经济发展带来大量新型社会矛盾，处理这些矛盾纠纷既需要专门技术、专业知识，还需要熟悉行政管理有关规定和标准。这些案件在普通法院久拖不决，给社会秩序和稳定带来威胁。由此英国对于一种高效率的、能够弥补传统司法系统程序繁杂之缺陷的争议解决机制产生需求。行政裁判所不但处理行政上的争端，同时也涉及私主体间某些和社会政策有密切联系的争端之处理，如租金裁判所、工业裁判所等即专门受理特定领域公民之间的争端。美国产生委任司法现象的原因与英国的情况相类似，当代美国多数法院以克罗威尔案确立的原则，对国会通过法律授权行政机关处理一部分民事案件表示肯定。出现这一现象的本质原因在于，因社会发展而产生的各类纠纷都汇入法院，超出了法院的承载能力，既有的诉讼机制很难为当事人提供有效的权利救济。因此，通过立法授权行政机关裁决民事纠纷的制度获得广泛发展，解决纠纷的权力实现了从司法专属到司法和行政共同分享的转变。

与英美的发展路径不同，行政裁决在我国法治建设进程中较早就有相应的制度雏形，但发展过程中历经沉浮，呈现出明显的阶段性特征。在中华人民共和国成立初期，为数不多的法律法规中对争议解决的规定就涉及行政机关的处理权限。例如，中央人民政府政务院《保障发明权与专利权暂行条例》第21条规定：“两人以上共同作成之发明，其发明权或专利权为共有；共有权之分配比例，由共有人协议定之。如不得协议时，得提供各个人对该项发明所贡献之材料，报请中央主管机关裁定之。”除此之外，当时行政机关的裁决权限还涉及了经济活动中的计划、合同等纠纷，以及交通事故、医疗事故、建筑质量以及治安管理等方面的纠纷。这一纠纷解决模式的形成与新中国成立初期的计划经济体制和“全能政府”模式紧密关联。彼时，行政机关作为最重要的社会管理主体，享有广泛的管理权限，同时也负担着解决纠纷、维护社会管理秩序的职能。由其主导解决大量争议，实际上是行政机关对相关领域行使管理权的自然延伸，同时亦符合民众“遇事找政府”的纠纷解决习惯。

20世纪70年代末至80年代末，也即改革开放初期到《行政诉讼法》颁布实施前，是行政裁决制度蓬勃发展的时期。从社会关系来看，这一时期是在改革开放的时代背景下，社会关系急速分化和复杂化的时代。公民脱离行政隶属关系，成为独立的社会个体，社会主体多元化的社会结构逐渐形成。与社会主体多元化同时发生的，是市场经济的发展促进了社会利益的多元化。人们在知识产权保护、自然资源开发利用等方面的权利意识增强，由此形成新的社会利益关系。而这类关系具有专业性和专门化的特征，由此产生的纠纷使得司法在解纷效果和效率上不堪重负。尤其是在改革开放初期，我国司法机关经历了一个“在废墟上重建”的过程，专业审判组织的建设、职业审判人员的培养都需要一定周期。这决定了司法机关在重建初期缺乏充足的力量来处理大量复杂和专业化的纠纷，大量的纠纷化解和争议解决任务自然也就落到了行政机关头上。这一时期行政裁决制度主要在知识产权保护、自然资源利用和环境保护、治安管理等领域应用，具体情况见表1。

表1 20世纪80年代规定行政裁决的立法（略）

表1 20世纪80年代规定行政裁决的立法-续表1（略）

表1 20世纪80年代规定行政裁决的立法-续表2（略）

表1 20世纪80年代规定行政裁决的立法-续表3（略）

从20世纪90年代初开始，行政裁决的适用范围开始缩减。许多法律在制定或修订的过程中或不再规定行政裁决，或将已设定的行政裁决取消。如1999年修订的《海洋环境保护法》和2000年修改的《渔业法》就分别取消了原有的行政裁决规定。之所以出现这一现象，一方面是因为当时认为以行政手段处理私人争端是法治不完善时期的产物，随着法治建设的不断完善和审判力量的加强，行政机关不应再介入民事争议，以免破坏行政与司法的权力分工；另一方面是因为《行政诉讼法》将行政裁决作为行政行为纳入行政诉讼的受案范围，行政机关行使裁决权有被卷入诉讼的风险，因此倾向于放弃行政裁决的权力。与此同时，司法系统的建设在这一时期取得长足进步。党的十五大提出了“推进司法改革”“加强执法和司法队伍建设”的要求，最高人民法院也在1999年发布了《人民法院五年改革纲要（1999—2003）》。审判机关的职业化发展使其解决纠纷的能力大幅提升，也让其享有了更多的权威。由行政机关处理平等民事主体间的纠纷似乎也不再必要。

然而，由于人口的高速增长、市场经济的迅速发展、依法治国基本国策的确立以及公民权利意识的提高等，自改革开放以来，民事诉讼的案件量始终处于高速上升的趋势。大量纠纷涌入法院，导致出现“诉讼爆炸”的现象。除案件数量激增外，案件内容复杂化、审理程序严格化等特征也十分明显，这给法院带来了巨大压力。这一时期，司法机关虽在组织和人力上都有所加强，但依然难以全面吸纳并有效解决巨量争议，“多元化纠纷解决机制”成为解决该问题的药方。多元化纠纷解决机制改革是一个系统工程，涉及党委、综治部门、政府部门、司法机关、调解组织、仲裁机构、社会团体和民众等诸多主体，强调通过多元主体和多元解纷机制之间的资源共享和优势互补，形成全社会共同参与纠纷解决的合力。按照宪法和相关组织法的规定，行政机关享有广泛的社会管理权力，自然也应该在“综合治理”的格局下承担一定的纠纷解决职责。2009年，最高人民法院发布《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，明确提出“为有效化解行政管理活动中发生的各类矛盾纠纷，人民法院鼓励和支持行政机关依当事人申请或者依职权进行调解、裁决或者依法作出其他处理。调解、裁决或者依法作出的其他处理具有法律效力”，同时还就行政裁决与诉讼机制的衔接作出了原则性规定。由此，行政裁决制度开始回归，并逐渐成为完善多元解纷机制、建设法治政府的重要组成部分。

（二）当前行政裁决制度的整体运行情况

目前，我国尚无法律法规对行政裁决作出程序或实体层面的统一规范，相关规定散见于多部法律法规和规章中。系统梳理后可见，行政裁决制度主要应用在自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面。如在自然资源权属民事纠纷的行政裁决事项方面，有《土地管理法》《森林法》《草原法》《矿产资源法》等法律规定了裁决事项；在知识产权侵权纠纷和补偿争议方面，有《商标法》《专利法》《植物新品种保护条例》《中药品种保护条例》《集成电路布图设计保护条例》《企业名称登记管理规定》等法律、行政法规规定了行政裁决事项（见表2）。另外，行政裁决制度作为多元化纠纷解决机制，被多个省市以地方性法规的形式规定在多元解纷的地方立法中（见表3）。

表2 现行行政裁决制度依据（略）

表2 现行行政裁决制度依据-续表1（略）

表2 现行行政裁决制度依据-续表2（略）

表2 现行行政裁决制度依据-续表3（略）

表2 现行行政裁决制度依据-续表4（略）

表2 现行行政裁决制度依据-续表5（略）

表2 现行行政裁决制度依据-续表6（略）

表3 规定了行政裁决制度的多元化纠纷解决机制地方性法规（略）

表3 规定了行政裁决制度的多元化纠纷解决机制地方性法规-续表（略）

二、当前我国行政裁决制度存在的问题

尽管行政裁决制度在规范层面似乎已经重新焕发了生机，但其实施状况却不够理想。中国政法大学法治政府研究院在2017年对全国主要城市的“行政调解、行政裁决、仲裁制度的建设情况”进行了评估。评估结果显示，地方政府在行政调解、行政裁决、仲裁制度的建设方面总体表现较差，行政调解、行政裁决作为解决社会矛盾纠纷的多元化途径未能得到较好利用，各地政府尚未充分重视行政手段在化解社会矛盾中的重要作用。造成上述现象的原因是多方面的，既包括现阶段行政裁决制度本身存在诸多不完善之处，也包括其在整个纠纷解决系统中的定位不清晰、与相关机制的衔接不够顺畅，还关涉到行政机关缺乏积极履行行政裁决职权的意愿。

（一）行政裁决的制度规则尚不健全

在计划经济时期，基于理念上的“全能行政”和行政权事实上的“无所不包”，由行政机关处理社会纠纷具有现实合理性。彼时的行政裁决制度是行政机关社会管理手段的延伸，也是实现特定领域秩序的需要。而在今天，以秩序价值、工具价值为导向的行政裁决制度已不再具有生命力，行政机关履行裁决职能的首要目的是发挥制度比较优势，有效化解纠纷，而非“以裁助管”。观察《行政裁决工作意见》等顶层设计中对行政裁决的部署，其主要强调的也是行政裁决在纠纷解决中的突出功能和在多种机制中的比较优势。

然而，从现行法律法规中的行政裁决条款来看，大多数法规并未能很好地体现这一理念：一方面，法律、行政法规设定行政裁决制度时的立法表达较为简单，缺乏充分的论证和说明，难以体现出行政裁决制度在功能上的比较优势，自然也就无法进一步引导裁决机关去发挥这种优势；另一方面，大多数立法仅简单规定行政机关具有“处理”某类争议的权力，而未作其他任何程序或实体方面的要求，导致对行政裁决缺乏基本的规则约束。以《草原法》为例，在涉及草原使用权、所有权争议的问题上，法律仅授予政府“处理”争议的职权。而如何规范裁决权，授权法对之沉默。对行政机关而言，行政裁决既是一项职责，也是一项权力，缺乏严密的程序规则无疑会减损裁决的正当性。更为关键的是，无程序规范的裁决权也不符合多元解纷背景下行政裁决的制度定位，若行政机关在行政管理绩效的驱动下恣意裁决，行政裁决就有异化为强制管理手段之虞。因此，科学的、健全的、区别于诉讼的程序恰恰是行政裁决作为纠纷解决机制得以发挥功能、实现公正性的关键。

从理论上说，各单行立法仅授予行政机关以裁决权，而没有对行政裁决的程序规则作出规定，有其合理性。因为不同领域的行政裁决在程序上存在共通性，在每一部单行法中反复规定既无必要，也会增加立法成本。然而，由于我国尚无统一的行政程序规则，亦无行政法总则或通则，行政裁决无法在单行法之外获得统一的制度依据。统一程序规则的缺位和单行法的制度供给不足，共同导致了行政裁决一般制度规则的缺位。

（二）与相关机制的衔接协调不畅

行政裁决是行政机关对当事人之间的民事纠纷作出居中裁断的行为。行政裁决权的行使既涉及原纠纷当事人之间的民事法律关系，也涉及民事纠纷当事人与行政裁决机关之间的行政法律关系。行政裁决机制的有效运转，至少需要在以下三个方面思考如何与其他制度协调衔接：其一，对行政裁决不服，就民事争议另行提起民事诉讼时，行政裁决与民事诉讼机制如何衔接；其二，对行政裁决不服时，行政裁决与行政复议机制如何衔接；其三，对行政裁决不服时，行政裁决与行政诉讼机制如何衔接。

首先，在行政裁决与民事诉讼的衔接关系中，从司法裁判的最终性要求出发，当事人对行政裁决的结果不服，就民事争议另行提起民事诉讼并无法律上的障碍。但由于另行提起的民事诉讼并未对行政裁决的效力作出否定性评价，此时行政裁决依然有效。法院在民事审判中将面临如何对待行政裁决程序所认定的事实与证据的问题。与此相关，若民事审判的结果与行政裁决不一致，两者的效力又该如何评判和认定，当事人又该受何者拘束。这些问题的本质是行政裁决对民事审判的拘束力问题，但目前理论界和司法实践对这一问题还未给出妥善周详的解决方案。实践中，一些纠纷在行政程序与司法程序之间多次流转，程序拖延、冗长，不仅严重浪费行政和司法资源，甚至还演变为被告逃避责任的一种策略。

其次，在行政裁决与行政监督和救济制度的关系上，首先面临的问题是，若当事人不服行政裁决，是否可以就行政裁决提起行政复议？目前，明确规定当事人不服行政裁决可提起行政复议的法律条文并不多（见表4），许多领域缺乏对这一问题的明确规定。《行政复议法》对这一问题的规定也不算明确。第一，现行《行政复议法》第6条列举的可复议事项当中并未包括行政裁决。第二，《行政复议法》第8条第2款规定，“不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼”。此处“其他处理”的表述过于笼统，是否涵盖了行政裁决这一处理方式不够清晰。也即，从《行政复议法》的规范表达来看，是否能就行政裁决提起行政复议尚不清晰。

表4 明确规定当事人不服行政裁决可提起行政复议的法规范（略）

最后，在行政裁决与行政诉讼的关系上，《行政诉讼法》第61条第1款明确规定，“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。但由于这一规定相对简略，其有效实施还需澄清一系列问题。尤其是法院应当在多大程度上介入民事争议，实践中存在争论。如在当事人并未申请一并解决民事争议的情况下，法院能否主动审查民事纠纷乃至直接对行政裁决进行变更？当前司法实践中，法院的审查常超越对行政裁决的合法性判断这一范畴，而进入行政裁决所处理的实体争议领域。尤其是在判决驳回原告诉讼请求的案件中，法院往往需要对原纠纷进行全面审查后才能得出“行政裁决认定事实清楚、适用法律正确”的结论。在作出撤销判决的案件中，法院也常常是基于对民事纠纷的审理，认定行政机关的裁决有误，进而作出撤销行政裁决的判决。只有少数案件，当行政机关存在明显的程序违法问题，或者证据明显不足时，法院才不会深入民事纠纷，而直接认定行政裁决违法。但此种审查路径是否具有合法性，是否属于司法“过度”的“能动”，还有待深入分析。

（三）行政机关履行裁决职能的意愿不高

行政裁决制度实施效果不够理想，也与行政机关履行裁决职能的积极性不高有关。由于行政裁决并非组织法授予行政机关的固有权力，行政机关对这一职权的重视程度相对有限。再加上行政机关本就承担着大量的管理性事务，在人员、经费有限的情况下，对行政裁决权的行使常抱有“多一事不如少一事”思维。即便法律授予了行政机关裁决权，行政机关也缺乏足够的激励去积极行使这一权力。毕竟当事人通过民事诉讼途径也能够获取有效的救济。此外，由于《行政诉讼法》明确规定了当事人可就行政裁决提起诉讼，行政机关积极行使裁决权反而可能被卷入行政诉讼中而成为被告，这使行政机关更加缺乏履职动力。

有学者针对2012年以前的行政裁决规范及案件进行了实证研究，发现许多领域的行政裁决处于“名存实亡”的状态，仅有拆迁补偿、林地权属确认和征地补偿等少数行政裁决制度还在运行；凡地方政府对行政裁决制定了专门性实施规定的，行政裁决制度都在运行，反之则大部分已停滞；地方政府出台的行政规范性文件被用作行政裁决依据的多少，与该行政裁决的活跃程度呈正相关。该研究发现了地方政府的主动性与行政裁决制度运行的关联，也暗合行政机关在行使行政裁决职权上并不积极的现象。另有研究指出，自《行政诉讼法》实施以后，行政机关基于本位主义、不愿承担责任、不愿卷入行政诉讼等多重因素的考虑，通过修法放弃行政裁决职权，使得原本可通过行政机关解决的矛盾涌入法院。

三、多元解纷背景下行政裁决制度价值之重申

在利益格局日益分化的现代社会，建立多元化的纠纷解决系统成为必然。一方面，司法系统无力解决数量呈几何级数增长的纠纷已成为客观现实；另一方面，不同纠纷的性质和特点之差异也要求发挥不同解纷机制的独特优势，实现解纷效能的整体提升。因此，有必要重申行政裁决作为一种解纷机制的独特价值，以明确其在多元解纷格局下的定位。

（一）行政裁决具有专业、高效的特点

经济社会的发展促成了社会分工的精细化。行政机关根据法定的职能分工，长期专注于某一方面的特定事务，所承担的工作相对聚焦，工作人员也多具有相关专业知识背景或实践经验，从而形成了在特定领域的专业优势。相较而言，司法系统更长于解释和运用法律，但并不具备专业技术上的认知优势。很多技术问题并不是从“事实”到“法律”的推理，而可能涉及复杂的专业术语、模型和统计，这并非司法机关所长。具体到纠纷解决中，法院相较于行政机关，其优势在于解释和适用法规范的能力。面对很多技术性特征较强、专业门槛较高的纠纷，行政机关在事实认定和法律判断上往往更有优势。从广义上看，行政机关的“专业”优势不仅仅是技术优势，还包括其基于行政管理权而形成的信息获取、事实认定等方面的优势。实践中，部分民事活动与行政权的行使联系紧密。由行政机关来处理此类纠纷，能够最大限度地发挥行政机关在该领域具有的经验和信息优势，使其作出更加妥当的处理。

与此同时，行政裁决相较于司法诉讼而言也具有更高的效率。一方面，行政裁决处理的主要是与行政管理活动密切相关的民事纠纷。行政机关在此前的行政管理程序中，通常已对民事法律关系的基本事实、权利义务关系等作出了初步判断，并掌握了相关证据，足以辅助其对民事争议进行裁断，而无须重新启动收集证据和认定事实的过程。另一方面，相较于司法系统严格的程序设置，由行政机关主导的裁决程序在案件受理、调查取证、审理、作出裁决决定等方面的程序安排都相对灵活，其效率也就更高。

（二）行政裁决可对其他纠纷解决机制形成有效补充

多元纠纷解决机制是对诉讼中心主义的突破，其目标不仅仅是缓解法院的工作压力，更为重要的是为民众提供更大的自由意识和行为的空间，为民众提供更多的解纷方式并尊重普通民众自由选择纠纷解决方式的权利。在多元纠纷解决机制下，不同解纷方式各具特色、相互协调，各自发挥其优势，满足诉争者不同的利益诉求。如就民事纠纷的解决而言，当事人就可以选择行政裁决、行政调解、人民调解、行业调解、仲裁、民事诉讼等不同的解纷路径。这些解纷机制具有各自的功能优势，可提供侧重点各异的制度供给，供当事人自主选择。例如，行政裁决适宜于处理合同纠纷之外的、与行政管理活动密切相关的特定民事纠纷；而仲裁可以相对高效地满足合同纠纷和财产纠纷的解纷需要。但与仲裁相比，行政裁决没有一裁终局的特性，允许司法审查作为当事人权利的最后保障。当事人可基于自身对纠纷解决机制的需求和考虑作出不同的选择。

就行政机关所主导的解纷机制而言，行政裁决与行政调解二者也具有相互补充的功能。相较于行政调解，行政裁决介入民事纠纷的强度更高，属于行政机关直接运用行政权处理纠纷，并为纠纷解决提供拘束力和执行力的法律行为。而行政调解则相对自由，其结果对当事人也没有法律上的拘束力。因此，通过行政手段处理民事争议时，往往形成一个“两层次”的结构，行政机关既可以通过调解引导当事人基于意思自治处分各自权利，更加灵活地兼顾“情理法”，也可以通过行政裁决来作出正式的裁断，定分止争。可见，正是不同解纷机制各自在其轨道上发挥制度优势，才构成了制度功能丰富的多元纠纷解决系统，而行政裁决是这一系统中不可或缺的组成部分。

（三）裁决机关可依托个案提高整体治理效能

矛盾纠纷的产生与处理并不只具有个案意义，其同时也是特定社会关系中利益冲突的集中表现。行政裁决事项虽为民事争议，但与行政管理活动密切相关。民事法律关系中权利义务的划定和界分往往以行政管理要求为基础和前提。从理论上说，行政机关处理纠纷的一大优势在于“以个别的纠纷处理为起点，通过自己的管理权限进一步发掘问题并谋求更具一般性的根本解决”。基于此，行政机关在履行裁决职能的过程中，可从民事争议中抽取出共性问题和一般性经验，用以反思、检验、完善相关公共政策。这既能更加积极、主动地回应社会矛盾的发展变化，“对症下药”地实现纠纷的实质性化解，也能够更好地实现对潜在纠纷的一般性预防。

四、多元解纷背景下行政裁决制度的完善方向

（一）厘清行政裁决的制度定位

倡导重新重视行政裁决制度，并非是对计划经济时代全能政府的简单复归，而是在多元化纠纷解决机制逐步完善的大背景下，更好地发挥行政裁决这一制度在专业性、效率、治理功能上的突出优势。当前的行政裁决制度是“以市场经济体制、政府职能转变为基础，根据依法治国方略创新发展起来的纠纷解决机制”。在民事纠纷日益增多且趋向专业化和复杂化的今天，行政裁决的制度目标既非简单地为司法分流，亦非强化行政机关对特定领域的管理控制，而是专业、高效、权威地解决那些与行政管理权力高度相关的民事争议，实质性地化解社会矛盾。这一定位要求行政裁决的制度建设满足以下两个方面的要求：第一，行政裁决的设定应当具有科学性，突出其在可选择的纠纷解决手段中的竞争性优势；第二，行政裁决的具体制度设计应当以实现专业、高效、权威的裁决为导向，突出其实质性解决争议的功能。

（二）规范行政裁决的程序

就目前行政裁决规范不统一、缺乏程序规定的现状，有学者主张应制定一部“行政裁决法”，明确规定行政裁决的定位、范围、机构、程序、救济制度等内容。诚然，统一立法是最为直接的应对方案，但其成本较高。在我国行政领域立法任务依然较重的情况下，“行政裁决法”较难在短期内提上日程。历史上，我国行政机关处理行政裁决的依据分散在各法律法规中，日本的行政裁判制度也并未制定专门的基本法，仅是依赖具体的行政规定。鉴于我国地方立法已对行政裁决给予了较高的关注，因此行政裁决的制度供给或可考虑“两步走”的方案：其一是依托地方立法或国务院各主管部门的规章就各地方各领域的行政裁决程序规则作出规定；其二是考虑在未来起草的“行政基本法典”或“行政程序法”中对行政裁决程序作出更加系统的规定。在具体的内容上，各地区或各领域的行政裁决程序规范文件应综合参照一般行政程序和民事诉讼程序，明确包括裁决启动条件、告知、调查、听证、决定、送达等程序内容，以实现程序正义为目标，制定出能够兼顾公正与高效便捷的程序设计。

（三）完善行政裁决与民事诉讼制度的衔接

正如前文已提及的，诸如知识产权侵权、市场主体名称争议等领域皆采民事行政双规制，当事人在不服行政裁决的行政下，可以就原民事纠纷提起民事诉讼。但对于行政裁决在何种程度上拘束民事审判，理论和实践却未能达成共识。在理论层面，有学者认为民事审判不应受行政裁决的拘束，在法院作出与行政裁决不同的处理结果时，行政裁决结果自然失效。有的学者则从行政裁决的行政行为性质出发，探讨行政行为公定力的解释问题，且基于不同的思路得出了不同的结论。有学者基于对域外经验的借鉴和对中国实践的总结，从法政策学的视角探讨这一问题。在司法实践层面，各地法院虽然在民事诉讼中均将行政裁决作为证据看待，但对于其效力的认定也不尽相同。较常见的做法是在“法院查明”部分指明当事人曾进行行政裁决的事实，但在说理部分无视行政裁决结果，直接依照当事人提交的原始证据认定事实与法律关系，其中有少数法院直接在判决书中载明“行政决定对法院没有拘束力”。仅有少数判决直接采纳了行政裁决的事实认定。可以看出，法院总体上不愿意受到行政裁决的约束。

实际上，对于行政裁决对民事审判的拘束力问题，很长一段时间内司法审判的态度都不统一。直到2020年《最高人民法院关于知识产权民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《知产证据规定》）发布，这一问题才首次得到了明确的回应。

表5 民事审判中涉及行政裁决拘束力的司法解释（略）

在《知产证据规定》发布之前，所有的法律法规与司法解释都与《专利案件解释》和《商标案件解释》相同，仅笼统地规定了民事诉讼中法院仍应对原纠纷的事实进行审查，但没有规定在审查过程中法院应如何对待行政裁决。而2020年发布的《知产证据规定》首次对这一问题进行了正面回应，赋予了行政裁决以相对免证效力。遗憾的是，在检索到的2021～2022年的司法案例中，这一司法解释并没得到完全的贯彻，仍有一些法院延续了先前的做法——不承认行政裁决的免证效力，在说理部分明确拒绝承认行政裁决可以作为认定事实的依据，或者选择无视行政裁决而仅依据原始证据来作事实认定。

从保证司法审判最终性的要求出发，应当承认人民法院有权在民事诉讼中对民事纠纷进行独立的、全面的审查。行政裁决作为与相关民事争议高度关联的行政行为，可以证据的形式进入法院的审理过程中，法院对其拥有审查的权力。同时，在行政裁决的证据效力上，应当遵循《知产证据规定》的规定，赋予行政裁决以相对免证效力。理由如下。

首先，行政裁决本质上是对民事纠纷的解决，当事人不论是提起民事诉讼还是不服裁决提起行政诉讼，其最终诉求还是解决民事纠纷。而人民法院对民事争议的解决享有最完整的、最终的、最具权威的裁判权。从确保纠纷解决的公正性这一要求出发，应当允许人民法院对原民事争议进行全面审查。这也与《专利案件解释》《商标案件解释》等司法解释中最高人民法院的态度一致。

其次，若认为民事诉讼中法院的裁判必须受到行政裁决的拘束，需要依照行政裁决作出事实和法律问题的判断，一方面可能构成对司法最终性的违反，另一方面也会导致民事诉讼失去其应有功能，成为行政裁决的确认机制。从实践来看，目前多数领域均规定了行政民事双轨制保护的机制，其目的在于为当事人提供更多的救济选项，更加迅速有效地解决民事纠纷。要求法院受到行政裁决的严格拘束显然无法实现这一目的。

因此，法院在民事诉讼中无须受到行政裁决的严格拘束，仅需将行政裁决视为证据即可。作为证据的行政裁决享有免证地位，因为此时的行政裁决依然有效，司法权应当在合理的限度内保持对行政权的尊让。如果当事人在民事诉讼中能够提出新的证据以推翻行政裁决的认定，法院亦可采纳。这一立场也符合当前的实践，不会给法院带来多余的负担。

在此之外，尚存在的问题是：若法院判决与行政裁决的结果不一致，当事人应当遵循何者？行政裁决的效力又如何评判？对此问题的回答与前述论证相关联，即从司法的最终性要求出发，当法院作出的判决与行政裁决的结果不一致时，当事人优先受到法院判决的拘束。值得注意的是，尽管对民事争议享有最终裁判权的人民法院可以作出与行政裁决内容不同的裁判，但这一民事诉讼程序却并未影响行政裁决这一行政行为的形式效力。因为在没有重大明显违法情形时，作为已生效的行政行为，行政裁决具有撤销程序的排他性，即不能在行政复议、行政诉讼等撤销程序以外的程序中消除行政行为的效力。此时，行政裁决效力之认定可借鉴“两质态论”与“三效力说”的理论予以处理。前者是行政行为因具备形式效力要件而具有的法律效力，其发生的前提是行政行为形式上的存在；后者是行政行为因其内容符合法定的实质效力构成要件而产生的法律效力。在这两个理论下，行政裁决作出后因其符合法定形式效力要件而具有形式存续力、形式拘束力和形式实现力。此后，因为民事审判对行政裁决的内容进行了实质上的否定，故而以行政行为内容为依据的拘束力和实现力就无法实质性发生。但行政行为存续力的依据并非行政行为的内容本身，而是据以作出的相关行政程序法、行政行为法、行政组织法等法律，故其仍然发生。即在这种情况下，非经法定解除程序，行政裁决仍然有效，但其不再对相对人产生拘束力。

（四）完善对行政裁决的监督救济机制

1.行政裁决的可复议性

基于行政复议化解行政争议的“主渠道”定位，理应承认行政裁决的可复议性。从理论上说，判断一个行政活动是否具备可复议性，关键在于该行政活动是否直接影响了当事人的权利义务。行政裁决是行政机关对双方当事人权利义务的分配，将确定地导致当事人权利义务的变更，其属于一类行政行为并无任何疑义。若当事一方认为行政裁决侵犯其合法权益，应可依照《行政复议法》的规定寻求裁决机关的上级机关予以纠正。由此，《行政复议法》第8条规定的“其他处理”应当是与调解相类似的、不对当事人产生强制性约束力的行政活动，行政裁决显然不属此列。与此同时，选择提起行政复议是当事人享有的公法权利，非法律明文禁止不可被排除。《专利法》等单行立法中关于“当事人不服行政裁决可以提起行政诉讼”的规定应理解为一种倡导性规定——基于迅速解决纠纷的考量，立法者更提倡当事人直接提起诉讼，而不提倡当事人将争议再交由行政机关处理，但这并不代表《专利法》排除了当事人申请复议的权利。综上所述，行政裁决理应具有可复议性。

2.行政裁决的司法审查

从行政诉讼的基本构造出发，在针对行政裁决提起的行政诉讼中，法院仅能针对行政裁决的合法性作审查，进而作出撤销裁决或驳回原告诉讼请求的判决，而不能直接就民事争议作出判决。这难以满足当事人“实质解决民事争议”的诉请，往往导致“案结事未了”。同时，在撤销裁决并责令重新作出裁决的案件中，当事人仍可能对行政机关重新作出的裁决不满从而再次提起行政诉讼，形成循环诉讼，其结果是增加当事人的讼累，同时也浪费司法资源。基于实质性解决争议的考虑，2014年修订的《行政诉讼法》确立了“行政诉讼一并解决争议的模式”，其第61条第1款规定，“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”。在这一模式下，法院仍以行政行为的合法性审查为核心，同时亦可以深入审理民事争议，并针对民事法律关系作出裁判。

同时，按照《行政诉讼法》第61条第1款的规定，仅有当事人申请一并解决民事争议时，人民法院方可一并审理。在当事人并未申请一并审理的情况下，按照行政诉讼法的一般理论，法院仅能对行政裁决的合法性进行审查。但在梳理相关案件后可发现，法院在对行政裁决的合法性作审查时，往往会依据《专利法》《商标法》《反不正当竞争法》等实体法的规定对民事法律关系作出判断。事实上，这一特殊的审查路径是基于行政裁决案件的特殊性形成的，是对行政裁决进行合法性审查的必要条件——在行政裁决案件中，相关民事争议的内容就是行政行为的主要事实根据，裁决机关对民事法律关系的判断与行政裁决的合法性息息相关。因此，在对行政裁决作合法性审查时，法院不可避免地需要深入探明原民事纠纷该如何解决，以明确行政裁决的处理是否合法。但同时，即使法院对原纠纷进行了审查，甚至对原民事法律关系进行了实质性的认定并给出了处理意见，由于此时诉讼的性质仍是行政诉讼，法院只能对行政机关与相对人之间的行政法律关系作出裁处，而不能直接对原纠纷作出处理。

实践中，有法院在当事人未申请一并审理民事争议的情况下，径直行使司法变更权对原纠纷作出了实体性处理，其理由主要有两点。一是行政裁决的基础争议是民事争议，对民事纠纷的处理，人民法院原本就享有包括变更权在内的完全司法裁判权。二是当事人不服行政裁决提起行政诉讼，实质是对行政机关对民事争议作出的处理结果不服，已经包含其对民事争议的主张。因此，无须当事人另行对民事争议一并提起民事诉讼，人民法院应当在审理行政裁决争议的同时，一并对民事纠纷作出判决，定分止争。理论界也有观点认为，基于迅速实质解决纠纷的目的，应当赋予法院以司法变更权。

本报告认为，这一做法在法理上并不妥当。首先，行政诉讼是法院对公民、法人、其他组织认为侵犯其合法权益的行政行为的审查。当事人不服行政裁决提起行政诉讼，目的在于请求法院审理其与裁决机关之间的行政争议。若当事人意图解决与该裁决相关的民事争议，其可以另行提起民事诉讼或者提出一并审理的请求。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第138条第3款已经规定，“人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议”。该规定明确了法院有对当事人的告知释明义务，已充分保障了当事人的程序选择权。在当事人有另两个选项可以选择时，法院替代当事人作出选择，并不妥当。其次，法院在当事人没有申请的情况下一并审理了民事纠纷，实际上侵犯了当事人的诉权。对于民事纠纷的处理，当事人享有意思自治的空间，包括是否提起诉讼、选择管辖法院等自由，法院未经当事人申请直接一并审理，有侵犯当事人诉权之嫌。最后，目前《行政诉讼法》只赋予了法院在行政处罚明显不当等少数情形下的司法变更权，法院在行政裁决案件中使用司法变更权尚于法无据。

（五）强化对行政机关行使裁决权的支撑

行政机关行使裁决权的意愿不高，将在很大程度上影响行政裁决工作的正常有序开展。在《行政裁决工作意见》的贯彻实施过程中，司法部门也强调“依法承担行政裁决职责的行政机关，在当事人提出申请后，应当切实履行职责，努力将民事纠纷化解在行政管理活动中，绝不允许敷衍塞责、推诿扯皮，坚决防止行政不作为、乱作为”。

实现上述要求，应从以下几个方面着手。首先，应该为裁决权的行使提供更有力的组织和经费保障。由于行政裁决的授权规范大多比较笼统，未就裁决组织、裁决权力运行等作出规定，实践中大量的裁决工作由各级人民政府及其部门的法制机构负责，裁决组织缺乏独立性、裁决人员非职业化、裁决事务也缺乏充分的经费支持。而《商标法》等立法中专门规定了设立商标评审委员会等专门裁决机构的，行政裁决工作的开展就相对更加顺畅。例如，2021年6月1日，修改后的《专利法》正式施行，其中第76条规定，药品上市许可申请人与有关专利权人或者利害关系人就申请注册的药品相关的专利权纠纷，可以向国务院专利行政部门请求行政裁决。国家知识产权局随之成立了药品专利纠纷早期解决机制行政裁决委员会，为开展案件的审理工作提供机构和人员保障。未来应更多参照商标、专利等领域的做法，在具有行政裁决权的行政机关内部设置专门的裁决机构，并为裁决权的行使提供专门经费。其次，还应当强化对行政机关履行裁决职责的监督考核，将行政裁决案件的办理和纠纷化解的效果纳入法治工作绩效考核目标中，科学合理地设定指标，以提升相关主体履行行政裁决职责的积极性、主动性。最后，还应适度化解行政机关排斥成为行政诉讼被告的心理，完善基于被诉率、败诉率设置的考核指标，不以简单的败诉案件多少来判断行政机关的法治工作。