摘要：在市场经济环境下，红色文化及其载体红色资源容易受到侵害和破坏。检察机关从文物保护领域作为办案切入点，督促行政机关提升对烈士纪念设施、革命旧址、革命博物馆和纪念馆的保护力度；介入英烈遗骸保护和烈士评定、英烈姓名商标权保护领域，通过灵活的诉前程序实现保护目的，为红色资源保护贡献了检察智慧。在办案过程中，构建了军地检察机关之间的协同办案机制、创新了与行政部门之间联合办案模式，并取得显著的工作成效。在梳理相关案例后发现，检察机关应该限缩红色资源保护类行政公益诉讼的办案范围、明晰监督对象、进一步规范红色资源保护类公益诉讼的各类程序机制。
关键词：红色文化；红色资源；检察公益诉讼；英烈保护
一、保护红色文化与资源的重要意义
习近平总书记指出，“红色政权来之不易，新中国来之不易，中国特色社会主义来之不易”，“红色江山是千千万万革命烈士用鲜血和生命换来的”，“共和国是红色的，不能淡化这个颜色”。早在2010年6月19日，《中共中央关于加强和改进新形势下党史工作的意见》中就提出：深化党史事件和人物研究；抓紧党史资料征编，妥善保存党的历史财富；加强党史遗址保护，搞好纪念场馆建设。习近平总书记曾在多个场合谈及保护红色文化及其载体红色资源的重要性：“红色资源是我们党艰辛而辉煌奋斗历程的见证，是最宝贵的精神财富……红色资源是不可再生、不可替代的珍贵资源，保护是首要任务。”“革命博物馆、纪念馆、党史馆、烈士陵园等是党和国家红色基因库。”“加强革命文物保护利用，弘扬革命文化，传承红色基因，是全党全社会的共同责任。”“要用心用情用力保护好、管理好、运用好”红色资源。
红色被公认为共产主义的代表色。红色的符号指代的是马克思主义者反抗压迫、革命到底的决心与无产阶级勇于牺牲、毫不畏惧的革命精神。十月革命中的布尔什维克用“红色”表明无产阶级性质，也表达出反抗压迫的人民所遭受的苦难与即将迎来的新社会秩序的曙光。1919年至1943年存在的共产国际被称为红色国际。共产国际大力资助各国共产主义运动，共产主义的“红旗”对20多个国家产生了影响。红色是全球社会主义国家或者政党共同享有的表征色。但红色文化的意指十分复杂，可以泛指革命文化、共产主义文化、社会主义文化、无产阶级文化、左翼文化。一个典型的例子是塞缪尔·佩里（Samuel Perry）在其著作《在无产阶级日本重铸红色文化：童年、朝鲜和历史先锋派》中将红色文化明确地界定为“无产阶级文化”。
“红色”对新中国具有特殊的意义。红色中国是马克思主义中国化实践探索而形成的意指，更是西方社会对我国的认知。十月革命一声炮响，给中国送来了马克思列宁主义。五四运动促进了马克思列宁主义在中国的传播。在中国人民和中华民族的伟大觉醒中，在马克思列宁主义同中国工人运动的紧密结合中，1921年7月中国共产党应运而生。习近平总书记将在浙江嘉兴南湖红船上顺利召开党的第一次代表大会的“红船精神”概括为开天辟地、敢为人先的首创精神，坚定理想、百折不挠的奋斗精神，立党为公、忠诚为民的奉献精神。1928年10月，毛泽东同志在《中国的红色政权为什么能够存在？》一文中分析了红色政权发生和长期存在的五个原因，指出必须发展红军、进行土地革命与建立红色政权。1931年3月21日中国共产党发布《苏维埃区域红五月运动的工作决议案》，表明在革命语境下，“红”字本身不仅被赋予了革命内涵，也构筑了苏区各阶层民众的共同记忆。1937年美国记者斯诺出版的《红星照耀中国》展示了被国民党封锁九年的红色中国实践。该书第一篇名为“探寻红色中国”，将苏区的临时首都称为“红都”，将进入陕西洛川以北的区域称为“跨进了红色大门”，将4个月考察期间的陪同人员称为“红色旅伴”。新中国成立后，国旗、中国共产党党旗的底色以及中国人民解放军军徽的五角红星、中国少年先锋队队员标志的红领巾都以红色为符号。
自2003年始，学界开始以“红色文化”“红色文化资源”等概念指称革命战争时期的文化。学界将狭义的“红色文化”界定为在第二次国内革命战争时期诞生于井冈山和以瑞金为核心的中央苏区“红土地”之上的人民大众反帝反封建的革命文化。其中，井冈山精神和苏区光荣革命传统是苏区“红色文化”中最核心和最精华的部分。但是，红色文化与革命文化的内涵交错混杂，两个概念不能被简单理解为继承或者包含关系。因为红色文化具有“反帝反封建”的鲜明特征，也包括中国共产党领导人民在社会主义建设、改革时期形成的，并在后来加以整理开发的历史文化。因此也有学者指出，红色文化是在新民主主义革命时期，在中国共产党的领导下，由中国共产党人、一切先进分子和人民群众共同创造的、具有中国特色的先进文化。红色文化作为先进文化也代表着世界发展规律和发展方向，这让红色文化与社会主义先进文化具有价值上的重合性，但二者范围不完全一致，社会主义先进文化的范围显然更为宽广。红色文化包括英雄烈士创造的文化，它诞生于嘉兴南湖，形成于艰苦卓绝的革命战争年代，发展于激情燃烧的社会主义建设、改革时期，以红船精神、井冈山精神、长征精神、延安精神、西柏坡精神、“两弹一星”精神、雷锋精神、焦裕禄精神、抗震救灾精神、载人航天精神等为具体体现。这些精神与创造它们的英烈本身就是红色文化的构成部分。除了英烈，普通人也能创造红色文化。习近平总书记在山东考察时就指出，沂蒙六姐妹、沂蒙母亲、沂蒙红嫂的事迹十分感人。在我们党领导人民进行革命、建设、改革各个历史时期，无数先进模范的事迹教育和影响了一代又一代人。各个时期涌现出来的先进模范都是我们的民族英雄，是爱国主义精神最坚定的弘扬者和实践者。红色文化正是中国共产党领导各族人民救亡图存和寻求民族复兴的精神结晶。《山东省红色文化保护传承条例》将“红色文化”界定为五四运动以来，中国共产党领导全国各族人民在长期革命、建设、改革进程中创造的以中国化马克思主义为核心的具有历史价值、教育意义、纪念意义的物质财富和精神财富的总和。红色文化形成于新民主主义革命时期，发展于社会主义建设时期，壮大于改革开放时期，是对中华民族优秀传统文化的传承与发展的新文化形态。红色资源是红色文化的载体，是在中国共产党领导下，在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代所形成的具有重要历史价值、教育意义和纪念意义的物质资源和精神资源，包括：重要历史事件和活动的旧址、遗址或者场所，以及英雄烈士纪念设施和其他纪念设施；重要历史事件和活动的档案资料；反映中国共产党和中国人民英勇奋斗历程、伟大革命精神、辉煌建设成就的实物；重要口述历史、回忆记录、手稿；等等。
二、红色文化与资源检察保护的实践转向
《辞海》除将“红色”视为象征吉庆、欢乐和吉祥之外，还给出了“共产主义的”“与中国共产党有关的”“革命的”“‘左’的政治的”“强烈信仰的”“新民主主义时期的”等义项。红色文化因其强烈的意识形态特征，容易在资本、工业、技术发展中被异化。在市场经济的环境中，红色文化在与技术、经济的融合过程中容易被商品化，导致红色内涵被替换，物质载体被破坏，迷失了自己的发展方向。主流媒体对红色文化的传播具有从生产者到接收者单向流动的不对称性特征。这造成了文化接收者没有干预传播进程、参与文化生产的能力与可能性，使主流文化传播被阻碍或者被排斥。如果文化接收者对红色文化并不十分了解或者认同，强烈的意识形态特征反而会让红色文化更容易被误解。在市场经济的环境中，红色文化及其载体红色资源更容易被侵害和破坏。
中国特色社会主义文化，源自于中华民族五千多年文明历史所孕育的中华优秀传统文化，熔铸于党领导人民在革命、建设、改革中创造的革命文化和社会主义先进文化，根植于中国特色社会主义伟大实践。中国共产党领导意识形态建设的文化创新，是围绕中国社会政治经济在各个不同历史时期的发展变化而展开和推进的，在文化建设的各个层面也会呈现不同的内容和特点。因为中国特色社会主义文化内涵丰富，特别强调红色文化保护反而使其容易与多元文化发生冲突。在现代工业社会的发展过程中，多元化的社会与政治生活逐渐呈现出来，社会主义信仰不断被商品经济的世俗化和个体意识的非理性化等趋势所排斥或者干涉，文化虚无主义、历史虚无主义之风蔓延，长此以往会带来现实性危害。习近平总书记强调，要用心用情用力保护好、管理好、运用好红色资源，就要“准确把握党的历史发展的主题主线、主流本质，旗帜鲜明反对和抵制历史虚无主义”。
面对保护红色文化与资源的重要性和迫切性，司法机关也通过传统刑事公诉手段贡献保护力量。在“李某盗伐林木案”中，李某看见位于某村的烈士纪念碑原址空出一块地，便想占用该空地，于是自持油锯将位于烈士纪念碑原址旁边的7棵相思树砍伐后卖与他人。检察机关以盗伐林木罪对李某提起公诉。在“谭某贪污、挪用特定款物案”中，对县民政局下拨的某乡烈士纪念设施抢救保护补助资金20万元，谭某在未按设计及资金额度要求的情况下对革命烈士纪念碑安排设计、施工，工程完工结算10.9万元，并将余款9.1万元用于支付村委会建设支出。检察机关以挪用特定款物罪对谭某提起公诉。在“蓝某某等开设赌场案”中，蓝某某等人多次组织赌客在位于某街道的森林公园革命烈士纪念碑广场进行赌博。检察机关以开设赌场罪对蓝某某等提起公诉。在“邱某某盗窃案”中，邱某某在2016年6月先后4次采用翻窗入室的方式，进入某县烈士纪念馆盗窃电线，窃得6平方规格的电线10卷，价值人民币2300元的财物，第4次盗窃时被抓获。检察机关以盗窃罪对邱某某提起公诉。在“徐某某故意毁坏财物案”中，徐某某先后9次在梁弄浙东抗日根据地行政公署旧址的东墙、南墙及福星桥桥栏上、梁弄革命烈士陵园右侧门尊“生的伟大”石墩上、梁弄革命烈士纪念碑观光走廊的石柱及椅子上等地方涂写标语。检察机关以故意毁坏财物罪对徐某某提起公诉。以上案件中，对于检察机关的指控，人民法院全部予以支持。通过办理这些案件，检察机关一定程度上保护了红色文化与资源。但是，传统刑事司法手段并不强调其保护的客体是烈士纪念设施和革命旧址等红色资源或者红色文化，并不突出烈士纪念设施庄严、肃穆、清净的环境所蕴含的红色文化内涵，刑事手段也不具备及时恢复被毁坏红色资源的能力。
我国检察机关负有国家治理职责。而检察公益诉讼制度的国家治理功能尤为突出。作为宪法规定的法律监督机关，检察机关相较于审判机关，具有较为突出的主动性、积极性、能力性等特征。近年来，检察机关通过行政公益诉讼制度积极参与国家治理，努力扩展办案领域范围，不断丰富办案手段，充分利用行政公益诉讼诉前、诉讼程序，全面提升了保护红色文化与资源的检察质效。检察公益诉讼的宣传、教育、引导、传播功能也明显强于传统刑事、民事手段，也符合马克思提出的两种刑罚理论之一的预防理论。马克思提出要建立强有力的利益保护预防理论。马克思指出，出于预防的原因而科处的刑罚，根本就是失败的，因为统计数字和历史都证明，世界既没有因刑罚而得到感化和改善，也没有因刑罚而被震慑住。检察机关倾向于采取公益诉讼这一更为积极的手段，重点保护一些容易被异化的社会主义文化类型，成为保障意识形态安全和文化高质量发展的新类型。
三、红色资源保护类行政公益诉讼的法规范体系基础
始于2015年的两年检察公益诉讼试点工作有全国人大常委会的授权依据，而2017年检察公益诉讼制度正式推行时也有修订后的《行政诉讼法》《民事诉讼法》作为法律规范基础。这贯彻了十八届四中全会提出的“重大改革于法有据”，强调了运用法治思维和法治方式推动改革。检察机关办理红色资源保护类行政公益诉讼案件，也有相应的法规范依据。其可以分为制度内部的规范依据和制度外部的规范依据。
（一）制度内部的规范依据
2017年“两法”新增条文仅列举了4个行政公益诉讼领域和2个民事公益诉讼领域，但均以“等”进行兜底。2018年5月1日《英雄烈士保护法》施行后，英雄烈士保护成为首个检察公益诉讼“等外”法定领域，形成了“4+1”的检察公益诉讼格局。《英雄烈士保护法》第25条第2款规定，“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼”。从该公益诉讼条款的表述上看，其直接指向的是检察民事公益诉讼而非行政公益诉讼。红色资源保护类检察行政公益诉讼更多是依据《行政诉讼法》第25条第4款未列举的“等外”领域。尽管《英雄烈士保护法》未明确在英烈保护领域检察机关可以提起行政公益诉讼，但在该法施行的次日，最高人民检察院民事行政检察厅印发了《关于贯彻〈中华人民共和国英雄烈士保护法〉捍卫英雄烈士荣誉与尊严的通知》（以下简称《贯彻英烈保护法通知》），要求各级检察机关“要注意督促负责英雄烈士保护工作的部门和行政机关依法履行监管职责”，对于属于国有文物的英雄烈士纪念设施，符合起诉条件的“可以提起行政公益诉讼”。英雄烈士保护类（或者更为具体地说英雄烈士纪念设施保护类）行政公益诉讼是检察机关积极稳妥办理“等外”领域行政公益诉讼案件的早期探索，也是红色资源保护类行政公益诉讼的早期样态。
由于积极稳妥探索“等外”领域公益诉讼已经成为共识，2020年12月修正的《最高人民法院 最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《两高公益诉讼司法解释》）并未专门增加红色资源保护类行政公益诉讼方面的内容。同理，2021年6月最高人民检察院发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》也未专门规定相关内容。但2021年5月最高人民检察院第八检察厅印发的《关于结合党史学习教育切实做好革命文物等红色资源保护检察公益诉讼工作的通知》（以下简称《红色资源保护检察公益诉讼工作通知》）比较明确地指出，红色资源保护检察公益诉讼的监督范围包括具有历史价值、教育意义、纪念意义的革命博物馆、纪念馆，革命遗址、旧址，以及英雄烈士纪念设施等。然而，2019年中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅印发《烈士纪念设施规划建设修缮管理维护总体工作方案》。作为烈士纪念设施保护管理工作的纲领性文件，明确提出”建立退役军人事务部牵头、相关单位主动配合、社会广泛参与的工作机制；围绕贯彻落实英雄烈士保护法，完善法规制度体系，持续推进烈士纪念设施规划建设管理维护制度化、规范化、专业化“的要求。于是，2021年6月，退役军人事务部、最高人民检察院印发《关于开展全国县级及以下烈士纪念设施管理保护专项行动的通知》，要求自2021年6月至2021年底开展专项行动。该通知明确要求对于专项行动发现的问题建立台账、挂账督办，明确检察机关可以综合运用磋商、检察建议、诉前圆桌会议、听证会等方式，推动地方政府和相关部门认领责任、落实整改任务，对拒不整改的，依法向法院提起行政公益诉讼。
（二）制度外部的规范依据
检察机关提起行政公益诉讼，除了具有关于检察公益诉讼制度的规范基础，还需要具有比较明确的关于行政机关监督管理职权的规范基础。毕竟，检察机关提起行政公益诉讼以行政机关“违法行使职权或者不作为”为前提。
目前中央层面还没有红色文化与资源保护方面的统一立法，主要以“分散式”立法的方式规定了各行政机关的相关职权和职责。例如《英雄烈士保护法》《烈士纪念设施保护管理办法》规定了各级退役军人工作主管部门为保护烈士纪念设施的主要责任机关。对于属于不可移动文物的革命旧址的保护，《文物保护法》规定了不同行政机关的监督管理职责。由于红色文化与资源保护职责涉及诸多行政主管部门，不同行政机关的管辖范围无法避免存在交叉与重叠，很容易出现“九龙治水”的治理难题。中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅2019年9月印发的《烈士纪念设施规划建设修缮管理维护总体工作方案》成为烈士纪念设施保护管理工作的纲领性文件。近年来，中央层面各部门也通过联合出台规范性文件的方式厘清英烈保护以及纪念设施保护领域的职责划分。例如，2021年7月13部门联合印发的《关于建立英雄烈士保护部门联动协调制度的意见》对众多党政部门、行政职能部门、检察机关、军事部门的职责进行了界分：退役军人事务部门具体负责英烈精神弘扬、纪念设施保护、烈属权益维护；网信部门具体负责处置侵害英烈合法权益的互联网信息；公安部门具体负责打击处理侵害英雄烈士合法权益的违反治安管理或构成犯罪的行为；文化旅游、文物部门具体负责管理属于文物的烈士纪念设施，审核涉及英烈题材营业性演出剧（节）目的内容，查处含有损害英雄烈士名誉荣誉内容的营业性演出活动；市场监管部门具体负责查处在商标、商业广告等商业行为中使用或者变相使用英烈姓名、肖像，损害英烈名誉、荣誉的违法行为；知识产权部门具体负责对商标申请注册和商标使用行为进行监管；广播电视、新闻出版、电影部门主要负责对利用广播、电视、电影、出版物等制作、播放载有损害英烈名誉荣誉节目的行为进行处罚。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅、中央军委办公厅印发《关于加强新时代烈士褒扬工作的意见》。该意见明确：完善烈士褒扬政策法规；优化烈属住房、养老、医疗、就业、教育、司法等服务专项优待内容，加大烈属交通、文化和旅游优待；完善烈士子女教育优待政策，拓宽烈属就业渠道，加大对烈属就业创业的政策扶持；统筹烈士纪念设施规划建设，加强烈士纪念设施提质改造；完善烈士纪念设施保护管理制度，明确保护管理责任，稳妥有序推进统一归口管理；持续做好失踪烈士遗骸搜寻保护和为烈士寻亲工作，建立健全英烈保护工作联动协调制度，坚决依法打击歪曲、丑化、亵渎、否定英烈事迹和精神的言行。
2015年开始全国人大及其常委会积极引领地方立法机关制定红色文化与资源保护的地方性法规、地方政府规章，明确各行政主管部门的职责，如《百色市百色起义文物保护条例》《嘉兴市南湖保护条例》《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》《吴忠市红色文化遗址保护条例》《宁波市革命遗址保护利用规定》《贵阳市红色文化遗址保护管理办法》《三明市红色文化遗址保护管理办法》等。按立法层级划分，省级层面的红色文化与资源保护立法有《山东省红色文化保护传承条例》《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》《四川省红色资源保护传承条例》《湖南省红色资源保护和利用条例》《安徽省红色资源保护和传承条例》《天津市红色资源保护与传承条例》《重庆市红色资源保护传承规定》《广西壮族自治区红色资源保护传承条例》。20个地级市制定了相关的红色文化与资源保护地方性法规。此外，还有一些设区的市在《城乡规划条例》《文物保护条例》《绿化条例》《殡葬管理条例》《公墓管理办法》等地方性法规、地方政府规章中对红色文化与资源保护作出具体规定。据不完全统计，我国已颁布超过60部关于红色文化、红色遗址或红色文化资源保护的地方性法规、地方政府规章。此外还有不少相关的行政规范性文件。这些地方立法对行政机关的红色文化与资源保护职责进行了较为详细的规定。以《上海市红色资源传承弘扬和保护利用条例》为例，其明确规定：文化旅游部门负责红色资源中的文物保护利用工作，以及与红色资源传承弘扬和保护利用相关的公共文化、旅游服务等工作；退役军人事务部门负责红色资源中的烈士纪念设施保护利用以及烈士褒扬工作；规划资源部门负责与红色资源保护利用相关的历史风貌区、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑规划管理工作；房屋管理部门负责红色资源中的优秀历史建筑和需要保留的历史建筑保护利用工作；档案部门负责监督和指导红色资源中的档案保护利用工作；教育部门负责监督和指导学校开展红色资源传承弘扬和保护利用工作。
综上，无论是在政策和法律层面，当各个监管主体的职责日渐明晰地同时，监管主体多元、职责重叠与交叉无法避免，加上管理手段不具刚性，又引发了新的监管难题。
四、红色资源保护类行政公益诉讼的具体类型与工作成效
根据2018年《贯彻英烈保护法通知》，2018年5月2日起，检察机关以行政公益诉讼的方式对属于国有文物的英雄烈士纪念设施进行保护。受语义的限定，不属于国有文物的英雄烈士纪念设施原本不应纳入检察机关的办案范围，但实践中检察机关并未受文物所有权和级别的限制，对未明确所有权或者未达到文物级别的英雄烈士纪念设施进行了无差别的保护。此外，检察机关在实践中通过创新性拓展行政公益诉讼的办案范围，在保护红色文化与资源方面取得较为显著的成效。2021年《红色资源保护检察公益诉讼工作通知》对红色资源保护公益诉讼的监督内容进行了初步的梳理，主要包括9种违法情形：擅自拆除、改（扩）建红色文化遗址，或未经批准迁移烈士纪念设施；非法侵占烈士纪念设施保护范围内的土地、设施以及在红色文化遗址保护范围内生产、储存易燃、易爆、放射性、腐蚀性危险品，排放污染物，倾倒、焚烧垃圾和其他废弃物，采石、采矿、爆破、开荒、挖掘、取土；破坏、污损红色文化遗址和烈士纪念设施；等等。但这种梳理并不能覆盖检察机关在实践中的全部探索，实践中检察机关的公益诉讼监督覆盖面会更广，关注的问题也会更加细致。
（一）具体类型
2021年6月27日，最高人民检察院和退役军人事务部联合发布一批红色资源保护公益诉讼典型案例，同年9月29日，退役军人事务部、最高人民检察院再次联合发布一批烈士纪念设施保护行政公益诉讼典型案例。这两批案例是实践探索的重要代表，是红色资源保护类行政公益诉讼的重点研究样本。根据这两批典型案例和各地检察机关的实践探索，检察机关借助行政公益诉讼手段保护红色资源可以分为以下几种类型。
1.保护烈士纪念设施的行政公益诉讼
保护烈士纪念设施的行政公益诉讼是保护红色资源检察行政公益诉讼中最为常见的类型。根据《烈士纪念设施保护管理办法》，烈士纪念设施是指在中华人民共和国境内按照国家有关规定为纪念缅怀英烈专门修建的烈士陵园、烈士墓、烈士骨灰堂、烈士英名墙、纪念堂馆、纪念碑亭、纪念塔祠、纪念塑像、纪念广场等设施。烈士纪念设施是重要的红色资源，承载着英烈精神。《英雄烈士保护法》《烈士纪念设施保护管理办法》规定了各级退役军人工作主管部门为保护烈士纪念设施的主要责任机关。当烈士纪念设施保护管理不当时，检察机关可以提起行政公益诉讼。检察机关在实际办案中，主要针对以下问题提起行政公益诉讼：纪念设施破坏、污损问题，如烈士纪念亭面临垮塌危险、烈士纪念碑碑文字迹不清等；烈士纪念设施、散葬烈士墓处于无人管理状态，以及管理不当问题，如烈士身份信息资料缺失，烈士陵园内存在“民坟”“空坟（地）”，通往烈士墓道路无法正常通行，烈士墓迁移等；烈士纪念设施周围环境、氛围破坏问题，如噪声、水污染，内设棋牌娱乐室等；涉及纪念设施的土地合法性问题，如纪念设施用地审批、土地外包经营等。
2.保护革命旧址的行政公益诉讼
革命旧址属于红色资源。根据国家文物局印发的《革命旧址保护利用导则（试行）》，革命旧址是指已被登记公布为不可移动文物，见证近代以来中国人民长期革命斗争特别是中国共产党领导的新民主主义革命与社会主义革命历程，反映革命文化的遗址、遗迹和纪念设施。革命旧址主要包括重要机构、重要会议旧址，重要人物故居、旧居、活动地或墓地，重要事件和重大战斗遗址、遗迹，具有重要影响的烈士事迹发生地或烈士墓地，近代以来兴建的涉及旧民主主义革命、新民主主义革命和社会主义革命的纪念碑（塔、堂）等纪念建（构）筑物。在“浙江省开化县人民检察院督促保护红色革命史迹行政公益诉讼系列案”中，解放军杭州军事检察院向衢州市人民检察院移送了新四军第三支队整编旧址保护不佳线索，承接案件办理的开化县人民检察院寻访了有代表性的革命遗址、旧址及烈士故居、墓地等47处，根据革命旧址的性质、损毁程度及保护主体等情形，分别采用检察建议和磋商纪要的形式督促相关行政部门、辖区乡镇（街道）政府依法履职。在检察机关的督促下，县文化和广电旅游体育局牵头对本次案涉的3处革命文物制定修缮保护方案，并对全县13处列入文物保护的革命史迹设立了《不可移动文物安全责任公示牌》，制定新四军第三支队司令部政治部旧址的保护措施并积极准备文物扩点保护的申报材料；县住房和城乡建设局对霞山钟楼革命遗址进行白蚁防治，并铺开全县范围内革命旧址白蚁检查；县退役军人事务局对管理不善烈士墓进行修缮并落实日常维护责任，并规划建设烈士陵园项目；各乡镇政府也对辖区内的革命史迹加强保护，如马金镇政府已将修缮红军游击队长张春娜故居作为当地红色旅游开发建设项目立项，准备建立张春娜陈列馆，并与其墓地、红军洞、练兵场等旧址组合打造成党史教育基地。截至2021年5月底，涉案革命旧址或遗址环境已修复并建立日常管理机制。在另一起案件中，芜湖市繁昌区文化旅游体育局在对塘口坝血战旧址红色资源的保护中，没有及时公示旧址的保护范围和标志说明，未健全记录档案，未设置专门机构或者专人负责管理；后在检察机关的监督下依法履行监管职责，采取了开展革命文物征集、推出主题展陈、推动保护利用等措施。
3.保护革命博物馆和纪念馆的行政公益诉讼
革命博物馆和纪念馆也是重要的红色资源。其功能在于收集、保存有关革命历史的文物资料与遗物、遗迹，提供革命史研究资料，举办相关陈列，对群众进行革命历史教育。检察机关在实践中也通过办理行政公益诉讼案件保护革命博物馆和纪念馆。2009年蓝田县政府修建了中共蓝田特别支部纪念馆，占地5.8亩，馆内用图片、文字资料、文物展示了汪锋、刘肇沛、蔡子伟等老一辈革命先烈先后在蓝田县加入中国共产党、开展党建工作的先进事迹，集中反映了党组织在大革命、抗日战争、解放战争时期的历程。2015年纪念馆被确定为蓝田县第四批文物保护单位。因常年无人看管，纪念馆出现展厅墙皮脱落、天花板掉落、展板破损、革命文物破损失修等问题。蓝田县人民检察院于2020年6月10日立案，按照军地公益诉讼协作机制，联合解放军西安军事检察院成立办案组，后向属地镇政府发出诉前检察建议，建议对纪念馆进行管理和修缮、切实履行保护红色资源的职责。收到检察建议后，镇政府制订修缮方案，投入20万元对纪念馆展厅、展板及馆前道路进行修缮，修缮后重新对外开放并安排专人进行日常管理。县委、县政府追加经费对纪念馆进行提升改造，扩建纪念馆，对原有的展厅布展进行改造，并配备专职讲解员、工作人员，将中共蓝田特别支部纪念馆打造成红色教育基地，使该基地成为红色文化的研学地、红色精神的传承地、红色旅游目的地。1933年6月，中国工农红军第四方面军在木门寺召开重要军事会议，史称“木门军事会议”。木门军事会议会址于2009年4月28日更名为木门军事会议纪念馆，2017年入选全国爱国主义教育示范基地，2019年入选全国重点保护文物单位，由县文化旅游和体育局承担对文物监管委托职责，属地政府需承担日常监管职责。针对木门军事纪念馆长期存在消防安全隐患的问题，2020年9月3日旺苍县人民检察院组织召开纪念馆保护公开听证会，邀请县人大、县政协及人大代表和人民监督员参加；9月10日向县文化旅游和体育局与镇政府公开宣告依法全面履职的检察建议。县文化旅游和体育局收到检察建议后，落实安全管理经费5万元，并申报全国重点文物保护单位国家消防设施设备专项经费，对木门会议纪念馆存在的消防安全问题进行整改；镇政府收到检察建议后，及时出台《木门会议纪念馆文物安全突发事件应急预案》《关于进一步加强文物保护工作的通知》，建立了木门会议纪念馆定期检查、报告制度，并定期开展消防安全教育培训和消防应急演练，配备了专职安全管理员。在木门军事纪念馆消防安全问题得以彻底整治后，相关部门投入720万元实施木门军事会议纪念馆扩建工程和布展改造工程，对红军标语石刻窟檐、崖墓保护设施等进行修缮，并通过多媒体展示木门军事会议纪念馆相关史料内容。
4.保护英烈遗骸的行政公益诉讼
英烈遗骸一般由英烈近亲属代行保护，但我国行政机关也有保护英烈遗体的职责。国家退役军人事务部自2018年成立以来就承担着保护英烈遗骸的工作。2022年4月，退役军人事务部印发《关于稳妥开展烈士遗骸搜寻发掘鉴定保护工作的通知》，全面部署了失踪或无名烈士遗骸搜寻发掘鉴定保护工作。该通知明确要求在工程施工、地质勘探等其他生产生活活动中发现疑似烈士遗骸时，及时采取必要保护措施并逐级报审后开展工作；发现或挖掘的疑似烈士遗骸应当按有关规定妥善保存；经鉴定确认为烈士遗骸的，应当就近在烈士陵园及时妥善安葬并举行安葬仪式；对烈士遗骸进行鉴定获得的信息数据要按照国家信息数据管理有关要求加强保管利用；未经批准不得擅自组织发掘烈士遗骸或进行鉴定，不得损毁或随意处置烈士遗骸或遗物。遗体权益属于《民法典》明确规定的死者人格权益。与财产权益不同，英烈的人格权益与国家倡导的英烈精神具有高度重合性，是红色文化的重要内容。歪曲、丑化、亵渎英雄事迹和侮辱、诽谤、诋毁、贬损英烈人格权益就是冲击意识形态、破坏红色文化与资源、扰乱公共秩序、损害公共利益的行为。检察机关在开展红色资源保护专项活动中，办理过保护烈士遗骸的行政公益诉讼案件。如在“广西壮族自治区河池市金城江区烈士遗骸保护行政公益诉讼案”中，村“旱改水”土地整治项目作业时挖到疑似覃通寿烈士遗骸，金城江区人民检察院与行政机关共同调查确认身份，并督促区退役军人事务局落实覃通寿烈士遗骨保存、墓茔重建等相关工作，保护了烈士的遗体权益。
5.督促烈士评定的行政公益诉讼
检察机关通过行政公益诉讼办案，不断推动烈士的评定工作。烈士评定是给予英雄烈士充分保护的前提。根据《烈士褒扬条例》的规定，烈士评定根据不同情形由国务院有关部门或者县级人民政府提出评定烈士的报告，最终由国务院退役军人事务部或者省、自治区、直辖市人民政府审查评定。虽然不管是刑事保护还是民事公益诉讼保护，均将尚未评定为烈士的主体纳入保护范围，但只有通过行政公益诉讼督促烈士评定才能从根源上解决问题，才能全面褒扬烈士以及抚恤遗属。在“河南省浚县人民检察院督促保护牛尚文烈士荣誉行政公益诉讼案”中，牛尚文作为浚县最早的共产党员之一，1928年5月因叛徒出卖被捕入狱后牺牲，但1982年浚县政府编辑的《浚县烈士英名录》中没有收录牛尚文烈士名字，多年来行政机关对其烈士身份不予认可。浚县人民检察院对此进行立案调查，并积极与县退役军人事务局进行沟通，督促其全面依法履职。经过多方努力，最终省退役军人事务厅正式认定牛尚文烈士身份，将牛尚文的名字录入中华人民共和国退役军人事务部烈士褒扬纪念管理系统中的全国烈士英名录。
6.保护英烈知识产权的行政公益诉讼
2022年3月1日最高人民检察院印发的《关于全面加强新时代知识产权检察工作的意见》指出：梳理知识产权领域公益诉讼案件线索，依托公益诉讼法定领域积极稳妥拓展知识产权领域公益保护；从维护英烈权益出发，加大相关商标权、著作权公益损害案件办理力度。检察机关可以办理与英烈的姓名、肖像保护相关的商标类行政公益诉讼案件。《英雄烈士保护法》明确规定：“任何组织和个人不得将英雄烈士的姓名、肖像用于或者变相用于商标、商业广告，损害英雄烈士的名誉、荣誉。”事实上，该违法行为也属于《商标法》规定的“有害于社会主义道德风尚或者有其他不良影响”的标志不得作为商标使用的情形。实践中，个人或者组织有意使用英烈姓名或者肖像注册商标，以扩大自身商品影响力、牟取私利的行为直接侵害了英烈的姓名、肖像权益，也侵害了英烈的名誉、荣誉。英雄烈士等的姓名、肖像、名誉是全社会全民族的精神遗产，是宝贵的红色资源，蕴含社会主义核心价值观和全民族共同情感，属于社会公共利益。国家知识产权局商标局承担全国商标审查注册工作，检察机关可以针对前述行为督促国家知识产权局商标局审核撤销违法商标。在“陈望道姓名、肖像保护行政公益诉讼案”中，义乌市某农业开发公司在诸多商品类别上注册使用与陈望道有关的商标，最高人民检察院对此进行立案调查，敦促知识产权局商标局审核撤销涉嫌违法商标，后商标局作出“关于宣告第9689992号‘望道’等5件注册商标无效的决定”。该案也是最高人民检察院保护英烈姓名、肖像以及知识产权领域公益诉讼第一案。
（二）工作成效
检察机关的实践表明，红色文化与资源可以通过行政公益诉讼保护手段得到保护和发扬。检察机关的工作成效体现在以下几个方面。
一是办案数据提升，行政公益诉讼成为检察保护的主要渠道。自2018年5月最高人民检察院开展英雄烈士纪念设施保护工作以来，各地检察机关办理了大量红色资源保护类行政公益诉讼案件。仅以英雄烈士纪念设施保护这一类型为例：2018年，检察机关针对英烈纪念设施保护不力情形，向有关部门发出检察建议36件，多于2018年检察机关办理保护英烈人格权益民事公益诉讼的数量；2019年，对改进英烈纪念设施管理提出检察建议1047件；2021年，针对烈士纪念设施规范管理发出检察建议4995件，推动修缮烈士纪念设施9400处。可见办案数量逐年大幅提升。实践中检察机关以行政公益诉讼为保护主渠道，较少运用民事公益诉讼或者刑事公益诉讼手段。2021年全年，检察机关仅办理英烈权益保护领域民事公益诉讼46件；以侵害英雄烈士名誉、荣誉罪提起刑事公益诉讼14件。
二是发布较多典型案例，扩大社会影响力。最高人民检察院先后发布的5批检察公益诉讼典型案例中，涉及红色资源保护类行政公益诉讼的案例共有26件，除了前述2021年发布的两批相关典型案例外，还包括2019年10月发布的《检察公益诉讼全面实施两周年典型案例》中的“山西省寿阳县羊头崖烈士纪念设施疏于管理公益诉讼案”，2020年12月发布的《检察机关文物和文化遗产保护公益诉讼典型案例》中的“山西省左权县人民检察院督促保护八路军杨家庄兵工厂旧址行政公益诉讼案”和“浙江嵊州市人民检察院督促保护中共浙江省工作委员会旧址行政公益诉讼案”。此外，2022年2月最高人民检察院发布的《检察机关深化司法民主建设、推进全过程人民民主典型案例》中，也包括“浙江烈士墓群保护行政公益诉讼案”等红色资源保护类行政公益诉讼案件。这些典型案例引导各地持续发挥红色资源在党史学习教育等方面的重要作用，促进了全社会形成自觉保护烈士纪念设施、捍卫尊崇英烈的社会氛围，也展现了检察机关与行政机关加强协作配合统筹做好红色资源保护、管理、运用，共同保护红色资源的经验成效。
三是通过诉前程序灵活实现保护目的。检察行政公益诉讼分为诉前程序和诉讼程序。根据中国司法大数据研究院检索，2019年至2021年共有31份红色资源保护类行政公益诉讼裁判文书，该数量与检察机关办案数量差距很大，说明大部分案件已经通过诉前程序解决。31份法律文书中，裁定准许撤回起诉的案件11件，裁定终结诉讼的案件7件，判决履行的案件5件，判决确认违法的案件4件，判决确认违法并责令履行的案件4件。可见，红色资源保护类行政公益诉讼案件即使进入诉讼程序，也有58%的案件被人民法院裁定准予撤诉或者终结诉讼，有较高的化解率。在诉前程序中，检察机关灵活选择磋商、诉前圆桌会议、听证会等方式，加强与行政机关的协同保护，行政机关调动自身资源和手段开展多角度的实质性保护。
四是军地检察机关建立协同办案机制。2020年4月22日，最高人民检察院和中央军委政法委员会联合印发《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》，明确军地检察机关在英雄烈士保护等领域涉军公益诉讼案件中建立日常联络机制、联席会议机制、一体化办案机制、资源共享和技术支持机制、交流培训机制。实践中，军地检察机关共同办理大量红色资源保护类公益诉讼案件。2021年6月发布的14件红色资源保护公益诉讼典型案例中，就有3件是军地检察机关共同办理的，即“广东省台山市人民检察院、广州军事检察院督促保护鸡罩山散葬烈士墓行政公益诉讼案”“西宁铁路运输检察院、西宁军事检察院督促保护铁道兵英烈纪念设施行政公益诉讼案”“湖南省平江县人民检察院、长沙军事检察院督促保护中共湘鄂赣省委、省苏维埃政府、省军区旧址革命文物行政公益诉讼案”。
五是推动多行政部门协同保护。虽然各行政部门在各级党委和政府领导下，各自发挥保护红色资源部门职责作用，但保护红色资源领域所涉行政主体众多，又涉及职能协调配合问题。2021年《关于建立英雄烈士保护部门联动协调制度的意见》明确要求广泛凝聚各方力量，梳理“一盘棋”事项，强化“一体化”观念，形成英雄烈士保护工作合力；2021年8部门联合印发的《关于进一步加强烈士纪念设施规范管理的意见》也要求“依托英雄烈士保护部门联动协调制度，明确部门责任、整合业务资源、消除管护盲区，推动形成保护管理合力”。检察机关作为第三方介入，从外部以推动或者监督的方式促进各行政主体职权衔接，在很大程度上完善了多元主体一体化的办案机制，提高了红色文化与资源保护的效果。
五、红色资源保护类行政公益诉讼制度的完善建议
检察机关最初办理红色资源保护类行政公益诉讼是从文物保护的角度切入的。但是，红色资源与文物的涵盖范围并不完全相同。红色资源保护类行政公益诉讼与文物保护类行政公益诉讼相比，案件范围更大，案件数量更多，检察机关应该严格规范红色资源保护类行政公益诉讼的办案范围、监督对象、办案程序，稳步提升办案质效。
（一）办案范围：明晰文物保护范围内的红色资源保护范围
红色资源保护与文物保护范围并不完全一致。实践中，检察机关已经超出《文物保护法》的限制，办理了一些非文物的革命旧址行政公益诉讼案件。以烈士故居保护为例，实践中，检察机关通过文物保护类公益诉讼办案路径保护了不少烈士故居。例如在“江西省宜丰县人民检察院督促保护熊雄烈士故居行政公益诉讼案”中，检察机关针对熊雄烈士故居缺乏管理维护产生的损毁风险及安全隐患，依据相关文物保护法律法规督促县文化广电新闻出版旅游局、镇政府履行管理保护职责。但该案有重要的前提性条件，即熊雄烈士故居为省级文物保护单位。若烈士故居尚未确定为文物也非国有，则运用行政公益诉讼予以保护的难度会增大。从规范层面看，《烈士纪念设施保护管理办法》并未明确列举烈士故居属于该法保护的烈士纪念设施；而国家文物局印发的《革命旧址保护利用导则（试行）》虽然列举了“重要人物故居、旧居”属于革命旧址应受保护，但其前提是“已被登记公布为不可移动文物”。梳理分析已颁布的保护红色资源的地方性法规、地方政府规章，也未见直接将烈士故居列入保护范围的立法例。现实中也存在部分烈士故居保护不到位的情形。例如四川合江梁业广烈士的陵墓在合江烈士陵园中，但梁业广烈士的故居既不属于烈士纪念设施，也未被认定为文物。梁业广烈士的后人居住时还能保持故居的基本形态，随着烈士后人相继去世或者搬离故居，故居的保护问题就成了难题。该故居为老式土坯房，目前周围荒草丛生，悬梁木头摇摇欲坠，墙面红色泥土暴露，藤蔓爬满墙面。检察机关直接从保护红色资源角度切入可以化解相关问题，但是该案是否属于红色资源保护范围仍然存在争议。建议检察机关明确红色资源保护的范围，切勿任意扩大红色资源的保护范围。
实践中检察机关探索办理红色旅游项目保护类案件，若仅以文物保护之名，显然无法实现全面保护，也非长远之计。在“马兰红山军博园军事遗迹保护行政公益诉讼案”中，马兰红山军博园2011年被列为国家红色旅游项目第二批经典名录，但园中只有红山核武器试爆指挥中心旧址是2013年第七批全国重点文物保护单位。针对军事遗迹保护不到位的问题，和硕县人民检察院向县文体广电旅游局发出诉前检察建议，除了“对园内受损文物及时修缮保护”“重新设置文物保护标志说明”等建议，还包括“清理杂物、整治环境”“加强对文物保护协管员的监督管理”等非文物保护措施建议。检察机关办理该案件时，若仅以国家重点文物保护为切入口，则红色旅游项目这类红色资源无法得到全面保护，其历史、科学、红色教育价值将无法全面恢复。特别是红色资源保护已经走上了借“旅游发展”之果并行“保护之实”的市场化道路时，检察机关介入红色资源保护领域时，应区分红色资源类型、产权及历史价值，明晰职责、确定受案范围之后，审慎介入。
（二）监督重点：运用检察一体化解决基层保护的难题
对于属于不可移动文物的革命旧址，通常由文物保护部门履行监管职责。但从红色资源保护角度入手，检察机关监督的对象不再局限于文物部门，根据相关地方立法，监督对象更多是市、区人民政府以及各行政主管部门。部分地方立法也规定了乡镇人民政府、街道办事处应当在党史、文化和旅游等部门指导下，协助做好本辖区内红色文化资源的保护利用工作。红色资源保护还会与环境保护、消防安全、土地争议等问题有关，涉及相关领域主管部门的职责。红色资源保护所涉及的诸多行政监管部门也会存在职能重叠，例如文化旅游部门与退役军人事务部门可能存在职能重叠。行政公益诉讼手段具有较强的治理特征，由检察机关牵头正好可以串联多方行政监管主体，化解分歧达成共识，提升红色资源保护的效果。例如在“南泥湾三五九旅革命史迹保护行政公益诉讼案”中，检察机关以往通常主要向退役军人事务部门和属地人民政府制发检察建议要求履职，但该案的红色资源集中连片保护等问题事涉10余家行政主管部门和单位，检察机关创新办案机制，以公开听证会方式厘清各单位职责，研究革命旧址保护措施，并就南泥湾多处红色革命史迹集中连片保护问题达成共识。这方面具有代表意义的案件还有“福建省晋江市人民检察院督促保护‘八·二三’金门炮战遗迹行政公益诉讼案”。
中国司法大数据研究院检索到的31件红色资源保护类行政公益诉讼案件中，检察机关分别对13个县级退役军人事务局、9个县级文旅局、7个乡镇人民政府、1个县（区）级人民政府提起诉讼。根据《文物保护法》的规定，对于近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物，分别确定为全国、省级和市、县级文物。事实上，我国大部分县级人民政府的财政能力有限，大量县域内红色资源保护的状况不容乐观。2021年最高人民检察院与退役军人事务部联合印发的《关于开展全国县级及以下烈士纪念设施管理保护专项行动的通知》指出，各级检察机关、退役军人事务部门要对照四个“全覆盖”工作标准，从信息校核、规范整修、有效管理、宣传教育四个方面对县级及以下烈士纪念设施，特别是零散烈士墓管理保护情况进行全面摸底排查，全面提升县级及以下烈士纪念设施管理保护水平。该通知的发布也说明我国县级及以下红色资源的保护有历史性“欠账”。虽然公益诉讼检察部门的组织架构也呈“倒三角”形状，即基层检察机关公益诉讼检察部门是四级检察机关中力量最为薄弱的一环，但检察机关可以运用“检察一体化”化解该问题。实践中检察机关采取省、市、县三级检察机关一体化办案模式，或者将案件提级由省级或者市级检察机关立案，并成立联合办案组办理这类案件，不仅监督了基层人民政府或者职能部门，也帮助基层部门寻求省级、市级政府及相关职能部门的支持。比如让三级检察机关和三级文物管理部门一起召开圆桌会议，督促上级行政部门依法履职，帮助基层人民政府化解保护难题。目前最高人民检察院自身较少办理这类案件，红色资源保护类行政公益诉讼案件涉及的大量全国性问题，尚未从中央层面予以直接解决。
综上，文物保护的传统办案路径已经不再能满足办理红色资源保护类公益诉讼案件的现实需求。单独从红色资源保护角度进行办案将更有针对性、更具规范性。下一步可拓展红色资源保护类行政公益诉讼的范围，加大办理烈士纪念设施等级认定、广告侵权、国外的英雄烈士纪念设施保护、散葬烈士墓集中保护等方面行政公益诉讼案件的力度。这些案件的办案依据也亟须由法律法规予以明确。
（三）办案程序：厘清行政处罚、行政公益诉讼、民事公益诉讼的办案顺序
“山西省寿阳县羊头崖烈士纪念设施疏于管理公益诉讼案”充分体现了办案顺序的重要性。寿阳县羊头崖烈士纪念塔系寿阳县政府于1946年为纪念在抗日战争中牺牲的烈士所建。2014年7月，县政府将其列为红色革命教育基地。但塔体杂草丛生，其附属设施周边垃圾随意堆放，纪念展馆内还设有棋牌娱乐室。该案中检察机关认为，县退役军人事务管理局作为主管行政机关未对纪念设施尽到维护、修缮、严格管理职责。但是，因机构改革，县退役军人事务管理局于2018年才设立。纪念展馆内长期设有棋牌娱乐室，源于之前的行政主管部门与民事主体之间签订了租赁合同或者旅游开发协议等民事行为。本案在未厘清民事法律关系和县退役军人事务局未对违法行为作出行政处罚的情况下，直接由县退役军人事务局分管副局长担任专门整治小组组长，调集人力、财力，高标准、高效率完成了整改任务。我国于1995年就颁布部门规章《革命烈士纪念建筑物管理保护办法》（2013年废止）。该办法第4条规定，“列为县级以上革命烈士纪念建筑物的保护单位是全额拨款的事业单位，由所在地人民政府的民政部门负责管理”。第8条规定，“革命烈士纪念建筑物及其周围的建筑应当纳入当地城乡建设总体规划，绿化美化环境，实现园林化，使革命烈士纪念场所形成庄严、肃穆、优美的环境和气氛，为社会提供良好的瞻仰和教育场所”。2013年颁布的《烈士纪念设施保护管理办法》第12条也作了相同的规定。并且根据新办法，违反第16条的规定，由烈士纪念设施保护单位的上级主管部门责令改正，恢复原状、原貌；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但本案宣传时只提及军地检察机关联合办案，检察机关与行政机关共同保护英烈权益，创新了办案模式，却未提及行政机关采取了哪种行政制裁手段，也未明晰对之前存在的民事法律关系是如何解除的。若前期存在的民事法律关系不能解除，检察机关是否借助对私益诉讼的支持起诉职能帮助行政机关提起民事诉讼还存在不确定性。同时，检察机关可否在红色资源保护类案件中代表国家提起民事公益诉讼，还需要进一步论证。应该对此类案件进行深入研讨，总结出合法合理高效的办案顺序规则。
