摘要：《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》对事故分级、调查主体、法律责任等方面作出了一般性规定，一些特殊领域也相应制定了事故调查处理的法律规范。因效力位阶、立法依据、行业特点的差异，在一般规定与行业规定之间产生了适用范畴、适用规则、适用效果等难题。有必要基于法制统一的原则，研究确定各领域事故调查规范的适用规则，完善安全生产事故调查法律体系。

关键词：安全生产；生产安全事故；事故调查处理；法律适用

加强和改进生产安全事故报告和调查处理工作，是完善生产安全事故应急救援体系、提升应急救援能力的重要内容。《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》即明确指出，“坚持问责与整改并重，充分发挥事故查处对加强和改进安全生产工作的促进作用”。关于生产安全事故的报告和调查处理，国务院最早于1956年颁布了《工人职员伤亡事故报告规程》。经过多年实践，国务院又于1991年颁布了《企业职工伤亡事故报告和处理规定》。在此基础上，建设、铁道、邮电、化工、劳动等行政管理部门曾相继发布本行业、本领域事故报告和调查处理的相关规定。

2007年，国务院出台《生产安全事故报告和调查处理条例》（国令第493号，以下简称《条例》），对生产安全事故的报告、组织抢救、调查处理等工作中的组织体系、工作程序、时限要求、行为规范等作出明确规定。《条例》制定于《安全生产法》的实施初期。根据当时《安全生产法》确立的由安全生产监督管理部门统一管理安全生产工作的体制，结合《条例》制定之前各行业立法立规实践和尊重其特殊性的需要，《条例》留给各特殊领域相当大的自主权。

2019年党和国家机构改革，按照优化、协同、高效的改革原则，着眼于构建统一的应急管理体系。法制统一也是应急管理体系建设的重要组成部分。因此，如何确立相关特殊领域生产安全事故报告和调查处理的法律适用规则，既适度尊重领域特色，又最大限度地回应应急管理法制统一需求，将成为一个重要的制度关注点。基于此，本报告将重点探讨《条例》规定的规则、程序是否以及在何种程度上适用于特殊领域的事故报告和调查处理问题。

一、现行法框架下生产安全事故报告和调查处理的法律适用规则

（一）《安全生产法》和《条例》对特殊领域的例外规定

《安全生产法》是本领域的基本法，也是《条例》的上位法。《安全生产法》对生产安全事故报告和应急救援的一般性规定适用于绝大多数领域生产经营单位的事故报告和调查处理。同时，考虑到一些行业的特殊性，国家根据实际需要制定了专门的法律、行政法规和部门规章，对这些领域的安全生产问题进行了特殊的规定。

关于《安全生产法》明确的特殊行业领域，在该法的不断完善过程中出现了一些变化。2014年该法第二次修正以前，有关特殊领域主要包括消防、铁路交通、水上交通、民用航空。2014年以后，有关特殊领域增加了核辐射、特种设备。与之不同的是，2007年制定的《条例》则明确排除了环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故的报告和调查处理的法律适用。

（二）特殊行业领域关于生产安全事故报告和调查处理的规定

《条例》对生产经营活动中发生的造成人身伤亡和直接经济损失的事故的报告和调查处理作了一般规定。而在一些特殊领域，因行业差异，有关法律规范对发生生产安全事故后的事故分级、调查主体等方面作出了不同于《条例》的规定。

1.行业立法概况

表1 特殊领域事故调查处理规范概况（略）

表1 特殊领域事故调查处理规范概况-续表（略）

2.事故分级的差异

特殊领域的事故分级标准可大致分为以下三种模式。

第一，以人员伤亡和直接经济损失数额为事故分级标准，且具体数额与《条例》保持一致。消防安全、煤矿安全、农业机械、渔业船舶等领域，造成30人以上死亡、失踪，或100人以上重伤（包括急性工业中毒，下同），或1亿元以上直接经济损失的为特别重大事故；造成10人以上30人以下死亡、失踪，或50人以上100人以下重伤，或5000万元以上1亿元以下直接经济损失的为重大事故；造成3人以上10人以下死亡、失踪，或10人以上50人以下重伤，或1000万元以上5000万元以下直接经济损失的为较大事故；造成3人以下死亡、失踪，或10人以下重伤，或1000万元以下直接经济损失的为一般事故。

第二，以人员伤亡和直接经济损失数额为事故分级标准，但具体标准与《条例》不同。差异最大的是道路交通领域，其规定的事故具体标准远低于《条例》。此外，水上交通领域的标准也略有不同，规定了一般事故伤亡人数标准的下限。

第三，在一些专业性极强的领域，生产安全事故的分级标准各异。

在民用航空领域，就事故级别的划分而言，规定了特别重大、重大、一般飞行事故三个等级，与《条例》的四级划分不同。就事故分级标准而言，除人员伤亡、飞机损坏等人身、财产损失标准，还加入了航空器失踪、航空器迫降在无法运出的地方等专业标准，且不同起飞重量的飞机损坏情况，在同一事故分级之下亦有不同，此外，人员伤亡和飞机损失费用的确定有特别的计算方式。

在电力安全领域，造成电网减供负荷的比例、造成城市供电用户停电的比例、发电厂或者变电站因安全故障造成全厂（站）对外停电的影响和持续时间、发电机组因安全故障停运的时间和后果、供热机组对外停止供热的时间构成了电力安全事故的标准体系，且由独立的或者通过单一输电线路与外省连接的省级电网供电的省级人民政府所在地城市，以及由单一输电线路或者单一变电站供电的其他设区的市、县级市，其电网减供负荷或者造成供电用户停电的事故等级划分标准还可以另行规定。但同时《电力安全事故应急处置和调查处理条例》在有人员伤亡和直接经济损失的事故等级确定和仅造成直接经济损失的电力安全事故的调查处理方面特别指出了与《条例》的衔接方式。在铁路交通领域，确定事故等级的标准众多，包括伤亡人数、直接经济损失数额、列车脱轨数量、线路中断时间等，其中列车脱轨数量根据列车功能的不同（客运、货运）、线路中断时间根据流量的不同（繁忙干线、其他线路）还作了更为细致的区分。同时，列车功能、线路中断时间和脱轨数量标准还会叠加使用，如“繁忙干线客运列车脱轨18辆以上并中断铁路行车48小时以上的”为特别重大事故。

在特种设备领域，确定事故分级的标准数量更多，运用也更为复杂。除伤亡人数和直接经济损失外，锅炉爆炸或中断运行、压力容器和管道泄露致使人员疏散、客运索道和高空游乐设施滞留人员、起重机械倾覆等都是特种设备安全事故的分级标准。

3.调查主体的差异

表2 特殊领域事故调查主体（略）

表2 特殊领域事故调查主体-续表1（略）

表2 特殊领域事故调查主体-续表2（略）

整体而言，特殊调查主体的规定符合特定领域和行业管理体制的要求，一般分为几种情况。

一是垂直管理的领域。例如，在电力安全方面，电力运行具有网络性、系统性，电力安全事故的影响往往是跨行政区域的，同时电力安全监管实行中央垂直管理体制，电力安全事故的调查处理不宜完全按照属地原则由事故发生地有关地方人民政府牵头负责，有必要制定专门的行政法规，对电力安全事故的应急处置和调查处理作出有针对性的规定。与之类似的还有煤矿安全领域，煤监部门同为垂直管辖体制，煤矿安全事故均由煤监部门调查。

二是跨区域设置监管部门的领域。民航管理体制的特殊性在于，其采取大区局的管理体制，大区局还下辖若干民航管理局，如民航西南局下辖的民航四川、重庆、贵州、云南、丽江安全监督管理局，其对民用航空器事故调查主体的规定，显然无法与《条例》直接衔接，因此，民航领域也有关于事故调查的特别规范。渔业船舶领域调查主体的确定与民航事故分级体例相似，即在确定事故调查主体时，区分不同的船舶种类，水上交通还规定了最先到达事故水域的海事管理机构可以行使一定的管辖权。

三是虽然采取条块结合的双重管理体制，但监管事项高度专业、监管对象高度分散的领域。如特种设备领域，因其专业性和特种设备的多样性，也不同于《条例》由人民政府主导事故调查的规定。

二、生产安全事故报告和调查处理的法律适用难题

不同领域因其专业内容、管理体制等方面的巨大差异，在事故分级、调查主体等内容上亦存在较大不同，导致在调查处理特殊领域事故时，面临是否适用、如何适用规范的难题。

（一）《安全生产法》与《条例》关于特殊行业领域范畴的一致性难题

针对这一问题，存在两种解释。一种将《安全生产法》与《条例》关于特殊行业领域的范畴视为一致。由于《安全生产法》是《条例》的上位法，《安全生产法》第2条关于“适用其规定”的领域当然适用于《条例》。因此，《条例》明确排除的适用领域如环境污染事故、核设施事故等是在《安全生产法》修订前对有关领域特别立法的回应，在实质内容上与《安全生产法》确定的适用领域保持了整体一致。

另一种解释则相反。首先，对特殊领域的规定，在条文的表述上《安全生产法》采用的是“另有规定的，适用其规定”，而《条例》则明确规定“不适用”。若将环境污染以及核设施事故视为在《安全生产法》修改前对特殊领域的补充，由于“另有规定的，适用其规定”和“不适用”的含义显然是不同的，那么就会造成《安全生产法》规定的特殊领域和《条例》补充规定的特殊领域在法律适用规则上的不一致。其次，就《条例》排除领域本身而言，其逻辑线索与《安全生产法》规定的特殊领域亦有差异。《安全生产法》规定的各个特殊领域之间为并列关系，而《条例》规定的环境污染事故、核设施事故、国防科研生产事故则有不同的面向。环境污染事故本就不属于生产安全事故，核设施事故具有高度的专业性和极强的危害性，国防科研生产事故则是因军地分离的管理体制而被排除，上述三者显然不具备逻辑上的并列关系。因此，《安全生产法》与《条例》关于特殊行业领域的范畴是不同的。

两种解释的不同，会对法律适用产生较大的影响。第一种解释似乎能够解决特殊领域的法律适用问题，即认为《条例》是依据《安全生产法》制定的，排除规定应当与《安全生产法》保持一致，尊重行业特殊性，留下特别规范的适用空间，但前文已经指出了第一种解释在文义和逻辑上的瑕疵。第二种解释实际上亦有问题，若认为《条例》仅排除了环境污染、核设施以及国防科研领域，将导致《安全生产法》所列特殊领域的生产安全事故的调查处理均须适用《条例》，前文所述各领域因管理体制、管制对象等因素产生的差异被忽视，特殊领域各个事故调查处理规范也有被架空的危险，还会引发《条例》违反上位法的质疑。综上，应然层面特殊领域适用特别规范的制度需求和实然层面两种解释进路都存在矛盾。

（二）不同位阶之间相互冲突的规范在适用上的竞合难题

就不同规范的选择适用而言，应当遵循法律适用的一般性原则，即新法优于旧法、上位法优于下位法、特殊法优于一般法。事实上，新旧法之间的问题较易解决，而特别法与一般法的选择适用规则，需要在同一位阶内使用，否则会产生下位法违反上位法的问题。故当特殊领域的下位法与作为上位法的一般法相冲突时，法律适用就会面临难题。

具体而言，目前十个特殊领域有关事故调查处理的规范中，有七部部门规章，在位阶上均低于作为行政法规的《条例》。由于七部部门规章规定的七个特殊领域的事故均构成《条例》所称生产安全事故，而七个领域中诸如煤矿安全、农业机械等领域又不在《安全生产法》和《条例》确定的可以适用特别法规定的范围之内，因此从严格的规范分析来说，似乎可以径直适用作为一般法的《条例》。但实际上，因为存在行业特殊规范，监管部门在适用法律的时候就不得不考虑可能存在的竞合问题。一方面，《条例》作为国务院行政法规，能够规定其他部门和地方人民政府在配合调查等方面的责任，相反，部门规章则不具备这一权限。故而原则上，《条例》应该具备普遍的适用效力，当且仅当特别法中存在特殊规则时，方可适用特殊规则。但另一方面，特别法优于一般法的规则应该建立在同一位阶法律规范的基础之上，或者至少应当有同一位阶法律规范的概括授权。因此本领域实际立法的情况多少存在逻辑上不相一致的问题。例如，在《安全生产法》规定可以适用特别法的若干领域，并非全部有关事故调查的下位规范都将《安全生产法》列为上位法。但在各有关领域中，除关于特种设备、消防安全的法律对事故调查处理作出了专门规定以外，其他领域要么没有与《安全生产法》法律位阶相同的上位法，要么上位法未就事故报告和调查处理的内容作出专门规定。此时，是否可以忽视上下位法的法律适用规则，而径直以特别法优于一般法的规则适用作为下位法的特别法，存在争议。

（三）法律适用难题进一步引发法律效果难题

由于各特殊领域对事故处罚的标准不尽一致，在一些交叉的事项上，就可能出现适用不同法律规范产生完全不同的法律效果的情况，以致带来“同事故不同责”“同命不同价”“同损失事故等级不同”的问题。一方面，就行政法律责任而言，如货运车辆与客运车辆相撞发生交通事故就可能触犯三个领域的规范。在道路交通安全领域，可将其定义为道路交通事故；旅客运输、货物运输作为生产经营单位的业务，发生事故又可被确定为生产安全事故；若该货运车辆为压力容器运输车辆，发生相撞造成压力容器泄漏致使人员疏散的，还有可能构成特种设备事故。而上述不同规范设置的法律责任差异较大。又如《消防法》规定在火灾发生后阻拦报警，或者负有报告职责的人员不及时报警的，处10日以上15日以下拘留，可以并处500元以下罚款；情节较轻的，处警告或者500元以下罚款。而《条例》则规定对迟报或漏报事故的事故发生单位负责人处年收入40%～80%的罚款。若适用特殊规范，显然《消防法》规定的处罚数额远低于《条例》。另一方面，就民事法律责任而言，亦存在相同的难题。如公安交管部门调查道路交通事故，发生伤亡后按照交强险赔偿限额为20万元，由其他部门调查涉及生产经营车辆的道路交通事故，因《安全生产法》要求生产经营单位强制缴纳工伤保险，按照《工伤保险条例》赔偿，其中工亡补助金标准“为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍”，两者赔偿金额差距极大。

三、完善特殊行业领域生产安全事故报告和调查处理法律适用规则的建议

事故调查处理是整个安全生产规范体系中的重要一环，规范适用的选择方式，决定了新《安全生产法》有关事故调查处理内容的落地实效，对这一问题的分析始终无法绕开上位法与下位法、一般法与特殊法的底层理论逻辑，同时也不能简单地将上位法优于下位法、特殊法优于一般法的原则直接套用进来。

（一）坚持法制统一，明定一般规范与特别规范的衔接机制

与《安全生产法》制定之初的情形不同，《安全生产法》修改以后，确立了应急管理部门开展综合监管，各负有安全生产监督管理职责的部门实施行业监管相结合的体制。在此监管模式下，法制统一就显得尤为重要，但同时又必须尊重行业的特殊性，包括事故调查处理程序在内的立法都应当按照法制统一的原则予以适度完善。首先，《条例》作为《安全生产法》的下位法，在对特殊领域的规定上，无论是内容还是适用规则都应当与上位法保持一致。其次，其他特殊领域的事故调查处理规范，在效力位阶上至少应当与《条例》保持一致，才能适用“特别法优于一般法”的规则，若暂不具备制定行政法规的条件，则上位规范中应当明确授权由下位法规定事故调查处理的具体办法。再次，就特殊领域的事故调查处理规范而言，在保持自身专业性和特殊性的同时，也应当明确与《条例》的衔接方式。例如，《电力安全事故应急处置和调查处理条例》在按照电力安全的专业标准确定不同于《条例》的事故调查处理规则的同时，仍在附则中细致规定了造成人员伤亡和直接经济损失的事故分级和调查方面与《条例》的衔接规则，此种方式值得借鉴。

（二）类型化特殊行业领域法律适用的具体规则

对于多数领域而言，《安全生产法》当然具有一般法的地位，只有当《安全生产法》和依据其制定的《条例》与特殊领域规范的某些内容不一致时，才有可能适用特别法的规定。考虑到前述特殊规范的效力位阶和制定依据不一，有必要结合有关特别立法的上位法依据、是否设置专门的事故调查处理章节来分类确定法律适用规则。

表3 特殊领域事故调查处理规范主要内容（略）

1.援引《安全生产法》或《条例》作为事故调查处理规范上位法依据的领域

目前民用航空、渔业船舶、农业机械和煤矿安全领域的事故调查处理特殊规范援引了安全生产相关规范作为事故调查处理上位法依据。其中，渔业船舶、农业机械和煤矿安全领域，要么没有一部综合性法律，要么其综合性立法（如《煤炭法》）没有生产安全事故调查处理的内容。《民用航空法》虽有搜寻援救和事故调查专章，但也仅有一些原则性的规定和要求，并未涉及事故分级、调查主体等事故调查处理的核心内容。

形成上述现象的原因有二。一方面，无论事故分级如何、调查主体如何，一个生产安全事故总是发生在某一地方人民政府的辖区以内，因此事故调查处理应当处理好地方人民政府及有关部门和行业管理体制的衔接环节，尤其是管理体制存在差异的领域。而上述领域的事故调查规范均为部门规章，决定其立法权限无法触及地方人民政府及其他部门的责任，故上述领域有关事故调查处理的规定就必须援引《安全生产法》或《条例》来保证本领域的生产安全事故调查处理能得到地方政府和其部门的协助与配合。另一方面，《安全生产法》有关生产安全事故应急救援和调查处理的规定是原则性的，《条例》对事故分级和调查主体等内容的规定也是一般性的。而在特殊行业领域，既要顾及行业自身特点和管理体制的差异，又要落实《安全生产法》和《条例》的原则性、一般性规定，就出现了援引《安全生产法》和《条例》作为特殊行业领域事故调查规范的上位法依据的现象，虽然在事故分级和调查主体等方面差异较大，但仍具有适用《安全生产法》和《条例》有关事故调查的一般规定的空间。从立法的进程中，也能得到上述结论，典型例证为民用航空领域。民用航空领域专业性强、管理体制具有自身特点，其事故分级和调查主体都与《条例》的规定存在结构性差异，而《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》的前身为《民用航空器飞行事故调查规定》，这一规定将《特别重大事故调查程序暂行规定》列为上位法依据，其正是《条例》的前身。

综上，援引安全生产相关规范作为事故调查处理上位法依据的领域，即使在调查主体和事故分级上存在差异，仍需执行《安全生产法》和《条例》有关事故调查处理的一般规定。

2.未援引《安全生产法》和《条例》作为事故调查处理规范上位法依据的领域

此类领域包括消防安全、铁路交通、水上交通、特种设备、电力安全，这些领域有关事故调查处理都由较高位阶的规范来确定，需要具体分析。

第一，以法律规定事故调查处理内容。《特种设备安全法》设有事故应急救援与调查处理专章，故《特种设备安全监察条例》《特种设备事故报告和调查处理规定》可依照本领域上位法对事故分级和调查作出特殊规定并予以适用。海上交通方面，《海上交通安全法》详细规定海上交通事故调查处理的内容，同时明确了其他有关部门配合事故搜救、调查的义务，其较高的效力位阶便决定了特殊规范的适用空间。消防安全领域较为特殊，其事故等级的划分依据为《条例》，《消防法》则规定火灾事故的调查主体为消防救援机构，但基于《消防法》的位阶，其关于事故调查主体的特殊规定仍可以适用。

第二，以行政法规规定事故调查处理内容。在铁路交通领域，《铁路法》规定铁路交通事故的处理由国务院规定，与之相对应的是《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》，其作为一部行政法规，在与《条例》的选择适用上，因都为同位阶规范，当然可以依照特殊法优于一般法的规则，即选择适用《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》。电力安全亦然，《电力安全事故应急处置和调查处理条例》作为行政法规也可直接适用。

第三，在行政法规中对事故调查处理进行原则性规定，并通过部门规章细化规定。如《内河交通安全管理条例》设事故调查处理专章，故《内河交通事故调查处理规定》作为下位的部门规章可细化《内河交通安全管理条例》设事故调查处理专章的规定。《内河交通安全管理条例》第55条要求地方政府做好内河交通事故的善后工作，则《内河交通事故调查处理规定》即使不援引《条例》的内容，地方人民政府也需履行行政法规设定的义务。

综上，未援引《安全生产法》和《条例》作为事故调查处理上位法依据的领域，具有事故调查处理规范位阶较高的特点，其或为法律，或为行政法规，即使上位规范中没有特别详细规定事故调查处理的流程，亦可以通过其自身立法解决与事故发生地人民政府及有关部门的配合、衔接问题，故可直接适用特别领域的规范。

不过，上述领域都是《安全生产法》第2条确定的特殊行业领域，但《安全生产法》赋予其事故调查处理规范的空间为“另有规定，从其规定”，考虑到安全生产的重要性和普遍性，即使适用特殊规范也不能否定事故调查的基本原则及要求。

（三）通过“想象竞合”化解法律效果难题

确定特殊领域规范的适用方法后，虽然解决了事故分级、调查主体以及地方人民政府和相关部门配合义务等事故调查处理的程序性问题，但实体层面“同命不同价”“同事故不同责”的问题仍然存在。针对上述问题，可采用“想象竞合”的方法。当一个行为同时触犯安全生产相关规范和特殊领域规范时，有关罚款数额、赔偿数额的问题，可想象竞合从一重，适用赔偿数额大、处罚重的相关规范，保证过罚相当，尊重当事人的生命权和平等权。如营运性车辆发生交通事故，依照《道路交通安全法》，即使是超载、饮酒驾驶等严重违法行为，最高仅能处以5000元罚款，相较而言，《安全生产法》和《条例》不但处罚更重，还设置了生产经营单位、直接责任人等主体的法律责任。在此情况下，《道路交通安全法》虽然是特别法，但仍应当适用《安全生产法》和《条例》进行执法。

（四）重视发挥事故发生地人民政府的配合、救援作用

无论事故领域为何、分级为何、调查主体为何，其总会发生在某一地方人民政府的辖区之内，任何一个行业主管部门都不可能独立完成事故的调查、处理、救援，需要地方人民政府的支持与配合。因此，在厘清特殊行业领域法律适用规则的同时，仍需要进一步重视事故发生地人民政府的属地责任。一是在重大及以下事故调查处理权的配置上，尽可能与《条例》的体制保持衔接，即依据特别法所确立的调查部门应当与《条例》确定的相应属地政府之间存在工作关系；二是统一确立由事故发生地属地政府牵头，相关行业部门参与的机制。但不论何种思路，均应在《条例》中完善特定行业调查部门与属地政府之间在开展事故调查批复等工作中的衔接程序，如批复的备案、组织协调程序等，并完善相关条文。