摘要：制定《儿童福利法》，是推动儿童福利治理体系和治理能力现代化的基本途径。当前，我国儿童福利制度正在实现由补缺型向适度普惠型的转变，但现有儿童福利制度也存在内容散、级别低、覆盖面窄、福利内容不健全等问题。因此，新时代的《儿童福利法》应坚持问题导向，主要从责任分配、儿童福利对象和儿童福利内容等方面进行设计，构建起适合我国国情的儿童福利制度，推动儿童福利事业的可持续发展。
关键词：《儿童福利法》；适度普惠型儿童福利；国家义务；少年司法
儿童福利事业的可持续发展，需要法律制度的规范和保障。当前，我国儿童福利事业虽然取得了显著成就，但制度层面的专门立法却是缺失的。早在2011年，国务院发布的《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》就提出了“推进儿童福利立法进程”的目标，2021年《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》更是明确提出要将“积极推进儿童福利立法”作为完善儿童福利保障和救助制度体系的重要策略。当前，《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》已修订完成，《家庭教育促进法》已经出台，未成年人保护法律体系中唯独缺少《儿童福利法》。同时，学界关于儿童福利立法的研究也日渐成熟，基本完成了中国儿童福利法立法的理论储备，对立法背景、立法理念、核心要素等都有深入研究。因此，制定《儿童福利法》的各种条件均已具备，立法的必要性和可行性非常充足。本报告将围绕我国儿童福利立法的基本问题展开，梳理儿童福利观念转变和儿童福利发展趋势，讨论我国现有儿童福利保障制度的不足与困境，在此基础上，主要从责任分配、儿童福利对象和儿童福利内容三个方面提出我国《儿童福利法》的立法构想。
一、儿童福利立法的时代背景
在讨论中国儿童福利立法时，必须关注两个方面：一方面是社会层面儿童福利观念发生的转变，另一方面是国际层面儿童福利制度发展的趋势。这构成了我国儿童福利立法的时代背景。
（一）儿童福利观念的转变
从儿童福利发展史来看，现代儿童福利观念和理论大致经历了如下三个时期的转变。
第一阶段，19世纪到20世纪初的补缺型儿童观念。儿童福利制度起源于19世纪对工厂主滥用童工的规制，秉承补缺型儿童福利观念，关注对“失依儿童”的救助和保护。这一时期，儿童被认为是父母的财产，法律并无介入家庭内部私领域之必要，只有当儿童失去父母监护时，国家才有照顾和保护儿童的“补充责任”。
第二阶段，20世纪中叶到20世纪末，补缺型儿童观念向普惠型儿童观念转变。随着二战后福利国家的出现，儿童福利作为福利国家重要的一环，被政策和法律逐步确认，积极主动干预家庭的“国家家长主义”盛行，儿童福利制度渗入家庭私域内部。儿童福利制度不仅关注“失依儿童”，而且为全体儿童提供保护和帮助。
第三阶段，1990年《儿童权利公约》生效，为儿童福利制度注入了儿童权利的要素。国际社会在坚持普惠型儿童福利观念的同时，将儿童利益放在首位，国家扮演“支持者”的角色，为家庭提供必要的公共产品服务，确立国家干预家庭私领域的界限。首先，《儿童权利公约》确立了儿童福利制度应当遵守“儿童最大利益原则”，其中第3条第1款要求“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构……均应以儿童的最大利益为一种首要考虑”。其次，《儿童权利公约》通过权利清单的方式锚定了儿童福利制度下儿童应享有的权利，包括儿童生存与发展权、儿童健康与保健服务权、儿童受教育权、儿童适当生活水准权和残疾儿童特别照顾权等。再次，《儿童权利公约》通过缔约国定期报告等公约履约机制，以及非政府组织和联合国儿童基金会的介入与监督，敦促各国以不低于公约确立的标准不断推进儿童福利制度的现代化。
在我国，儿童福利观念同样经历了三次重要的变革，可以将其分为计划经济时代、改革开放初期和21世纪以来三个不同的历史时期加以考察。
新中国成立初期，我国建立了与计划经济体制相适应的儿童福利制度，注重对孤残儿童的救济。在城乡分离的计划经济体制下，儿童福利制度也呈现出城乡分离的态势：在城市建立儿童福利院，办工读学校；在农村对孤儿、残疾儿童实行“五保”救助制度，采取家庭寄养和收养措施。1963年内务部、教育部联合发出的《关于加强儿童福利单位教育工作的联合通知》指出：“各地民政部门领导的儿童福利单位是救济性质的，儿童福利事业是儿童教育事业的一部分。”可见，这一时期的儿童福利观念以补缺型为主要基调，强调对孤儿和流浪儿童的救助，儿童福利要为维护社会稳定服务。
改革开放初期，依托计划经济诞生的补缺型儿童福利观念受到了市场经济的冲击，儿童福利观念和政策应时而变。儿童福利机构的规模持续扩大、数量持续增加，收养人数激增，收养对象由“三无儿童”向无人照顾的儿童转变。民政部1986年至1988年的《民政事业发展概述》和1989年至1999年的《民政事业发展统计报告》数据显示，全国儿童福利院数量由52个增加到113个，儿童收养人数由3977人增加到14109人。儿童福利院对孤残儿童的教育理念也由“养、教、治”向注重儿童全面发展转变。20世纪90年代，在加入《儿童权利公约》后，儿童权利理论被纳入我国儿童福利制度，国家开始关注孤儿、残疾儿童以外需要救济和照顾的儿童。同时，普惠型儿童福利制度也得到了一定程度的发展，主要体现在建立新生儿疫苗接种制度和实施义务教育制度，儿童福利观念由单纯的补缺型向适度普惠型逐步迈进。
进入21世纪，尤其是进入新时代以来，我国社会的主要矛盾表现为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，大环境的改变也深刻影响了儿童福利制度，一方面，特殊儿童对儿童福利的需求更加复杂化和多样化，另一方面，普通儿童的抚养成本不断增加，普通家庭同样需要普惠型的儿童福利。在此背景下，2011年国务院发布的《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》提出“扩大儿童福利范围，建立和完善适度普惠的儿童福利体系”的目标，即儿童福利保障对象应当从孤儿扩展到困境儿童，最终目标是所有儿童，推动儿童福利从补缺型向适度普惠型转变。
（二）儿童福利制度的主要模式
在联合国《儿童权利公约》的国际框架下，世界各国在不断探索适合本国国情的儿童福利制度，国外代表性的儿童福利模式，可以为我国构建本土儿童福利制度提供参考与借鉴。
第一，以美国为代表的补缺型儿童福利模式，类似国家还有加拿大，它们仍然坚持传统的补缺型儿童福利理念和政策。美国政府对介入家庭私领域较为谨慎，联邦和州主要起到立法和政策性指导的作用，将儿童福利视为一项公共服务产品，当家庭或者社会机构无法为儿童提供适当照顾时，儿童福利制度才有介入家庭之必要，是一种替代性保护措施。有学者认为这是美国自由主义社会文化构建的结果，社会倾向于个人通过自己努力脱离贫困，而不是依赖社会救助。作为对补缺型儿童福利制度的修正，美国福利制度同时关注两项焦点，一是预防和处理儿童在家庭中受到伤害，二是对弱势儿童和家庭的帮助与服务。
第二，以瑞典为代表的全面普惠型儿童福利模式，类似国家还有挪威、丹麦等北欧国家。瑞典是典型的高福利和高税收的国家，推行广泛的社会福利政策和全面普惠型儿童福利制度。在瑞典，政府是儿童福利制度的第一责任人，深入家庭私域的内部：在经济上通过专税专用，推行父母保险、儿童津贴、家庭津贴和各类医疗保险，以儿童津贴为例，既包括所有未满16岁的儿童均可领取的普及式儿童津贴，还包括专门的单亲儿童津贴和残疾儿童津贴等；在公共服务上通过优厚的亲子假期，包括带薪亲职假和长时间的产假，以及普遍的公共托育服务，创造适宜照料儿童的社会环境。同时，瑞典政府在儿童福利制度设计和政策执行上贯彻“儿童最大利益原则”，注重儿童的参与权，强调将儿童置于主体而非客体的地位。
参考美国的补缺型模式和瑞典的全面普惠型模式，考虑到我国的基本国情和发展阶段，我国当前的儿童福利立法，应该以适度普惠型为基本模式。
二、当前我国儿童福利制度存在的问题
自2010年以来，我国已基本完成了从补缺型向适度普惠型儿童福利制度的转型升级，儿童福利事业不断发展，但现行儿童福利制度也存在诸多问题和不足。
（一）儿童福利立法内容散、级别低
第一，缺乏专门的儿童福利立法，有关儿童福利的内容比较分散。目前，我国已经初步建成儿童福利法律保护体系。《宪法》作为国家的根本大法，是儿童福利立法的基础和依据，在“公民的基本权利和义务”章节规定了患病或者丧失劳动能力的儿童获得物质帮助的权利（第45条），儿童的受教育权（第46条），儿童性别平等的权利（第48条），儿童受父母抚养教育的权利（第49条）。在法律中，主要有四部专门性儿童立法和其他非专门性儿童立法，专门性儿童立法主要是1991年制定的《未成年人保护法》（2020年二次修订）、2021年制定的《家庭教育促进法》、1986年制定的《义务教育法》（2018年二次修正）、1999年制定的《预防未成年人犯罪法》（2020年修订），非专门性儿童立法包括《民法典》《反家庭暴力法》《母婴保健法》《残疾人保障法》《教育法》《刑法》《治安管理处罚法》等。总体来看，目前的儿童福利缺乏专门立法，立法内容分散杂乱。
第二，儿童福利专门性立法多为行政法规和部门规章，法律效力层级较低。在行政法规层面，主要有《幼儿园管理条例》《学校卫生工作条例》《禁止适用童工规定》《校车安全管理条例》《母婴保健实施办法》等，以保障儿童在学校、工作场所和母婴保健方面的权利。同时还有其他涉及儿童福利条款的行政法规，包括《疫苗流通和预防接种管理条例》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《农村五保供养工作条例》等。在部门规章层面，相关规定数量巨大，涉及面广，但是较为分散，执行和救济机制不足，无法系统性解决儿童福利领域存在的问题。
（二）儿童福利保障覆盖面较窄
总体而言，在我国儿童福利保障体系中，对孤儿保障基本到位，但在其他类型的儿童福利方面则还存在欠缺，存在“重救助而轻保护”的问题。
一方面，对孤儿的福利保障基本到位。2010年，国务院办公厅下发《关于加强孤儿保障工作的意见》，确立孤儿基本生活最低养育标准，并建立孤儿基本生活最低养育标准自然增长机制。近年来，全国孤儿数量锐减，而儿童福利和救助保护单位数量与床位数量基本维持不变，同时民政部意识到孤儿在家庭中成长更为有利，近些年大力开展孤儿、事实无人抚养儿童认养领养工作，孤儿基本实现“应保尽保”。
另一方面，对其他类型儿童的福利保障有待加强。以农村留守儿童为例，近年来我国政府对农村留守儿童问题高度重视，将其作为突出和重点问题解决。但是，农村留守儿童数量仍然庞大，在生活、人身安全、教育方面仍存在大量问题。2018年，根据民政部公布的摸底排查数据，全国共有农村留守儿童697万人，较2016年的902万人下降22.7%。值得注意的是，民政部采用的留守儿童的定义是2016年国务院发布的《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中的界定：“父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人”。事实上还存在大量父母一方外出务工而有监护能力的一方留在农村的情况，大量农村儿童处于事实上的“单亲照顾”。在生活方面，隔代照顾或者单亲照顾易造成对留守儿童的溺爱，只重视对留守儿童物质层面的满足，却忽视精神上的照顾，导致儿童出现沉迷网络、心理疾病等问题。在人身安全方面，留守儿童的安全问题容易被忽视，高压电线、开放水域、交通事故等都对事实上无人看管的农村留守儿童安全造成很大隐患。在教育方面，留守农村的父母一方或者老年人往往在义务教育阶段较少干预留守儿童，致使留守儿童养成不好的学习和生活习惯，甚至逃课或者辍学。
（三）儿童福利内容有待健全
儿童福利理念和政策由补缺型向适度普惠型转变，不仅要求儿童福利保障对象范围逐步扩大，还要求儿童福利保障内容涵盖儿童生活的方方面面。目前，从内容上看，在医疗、教育、少年司法和家庭干预方面，儿童福利仍存在诸多不足。
第一，缺乏独立的儿童医疗保障体系，具体表现在医保报销比例低、报销难，药品报销范围窄等方面，没有照顾到儿童的特殊需求。首先，医保报销比例低，给患病儿童家庭带来较大的经济负担。其次，医保和医疗救助都有户籍地限制，异地就医报销流程较为复杂。最后，基本医保药品报销范围较窄，患病儿童非目录药品需求负担重。
第二，儿童教育资源城乡分布不均衡，教育福利偏重经济援助而忽视心理疏导、社会支持。首先，儿童教育资源存在城乡分布严重不均衡的问题。在国家财政性教育经费方面，一般公共预算中城市均高于乡村，地区之间差异明显，农村地区教育编制较少，教师待遇较差，教师流失严重。其次，教育福利偏重经济援助而忽视心理疏导和社会支持。义务教育阶段的免除学费和学杂费，以及高等教育阶段的各类贫困生利好帮扶政策，使贫困儿童在上学问题上基本摆脱经济困难，但是贫困儿童的心理危机更值得关注。最后，流动儿童异地入学存在诸多障碍。流入地政府在实践中通过普通学校入学身份区隔或者将流动儿童安置进农民工子弟学校，形成对流动儿童的隐性排斥。同时，很多城市在流动儿童办理入学的程序方面设置就业登记证明、住所证明等各类门槛，将流动儿童拒于学校门外。
第三，少年司法体系初步建成，但存在立法滞后、不良行为矫治制度单一、行政干预体系不足、少年刑事司法作用有限等问题。我国现有的具有少年司法特性和功能的两部法律《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，在性质上仍然属于社会法，并非“少年司法”的范畴，而《刑法》《刑事诉讼法》《治安管理处罚法》等法律都是以成年人为规制对象，还无法全面照顾到罪错少年的特殊性。
第四，对监护人侵害儿童合法权益的家庭干预不及时、不到位。因为传统家庭观念以及缺乏专门法律制度设计，儿童福利措施很少介入家庭私领域中。随着《未成年人保护法》的修订和《家庭教育促进法》的颁布，相关制度有了进一步的完善，但是仍然存在缺乏监护人有效监督机制以及紧急安置受侵害儿童的监护机制等问题，实践中仍有不少监护人虐待儿童的恶性案件发生。
三、《儿童福利法》的立法构想
关于《儿童福利法》的制定，现阶段的理论研究已经比较充分，在立法定位和立法模式方面基本达成共识：《儿童福利法》应当采取福利和保护兼备的综合立法模式，《儿童福利法》在儿童法律体系中处于统领儿童福利事务的地位。据此，儿童福利立法应当以回应人民群众对于美好生活的期盼为目标，以我国现有儿童福利保障制度为基础，坚持问题导向，主要从责任分配、儿童福利对象和儿童福利内容三个方面，构建《儿童福利法》的基本框架和核心内容。
（一）确立以国家义务为核心、家庭义务为基础、社会义务为补充的责任分配机制
儿童福利政策涉及国家权力与公民权利的互动关系，核心问题就是国家与社会是否应当以及在多大程度上可以介入家庭私领域。随着近代公法学说的建立，家庭私领域不再属于“法外之地”，传统的“父父子子”逐渐成为过去，国家公权力在符合比例原则等前提下能够介入家庭私领域。在适度普惠型儿童福利理念下，《儿童福利法》需要明确国家、家庭、社会三方的责任分配。
国家在儿童福利保障体系中处于核心位置，发挥着主导作用。国家的职责主要包括两方面。第一，建立健全儿童福利行政管理体系。2018年，国务院在民政部下设儿童福利司，承担“拟订儿童福利、孤弃儿童保障、儿童收养、儿童救助保护政策、标准，健全农村留守儿童关爱服务体系和困境儿童保障制度，指导儿童福利、收养登记、救助保护机构管理工作”的职能，以专门统筹管理全国儿童福利事务。除了民政部门外，教育、公安等其他部门也承担着相关儿童福利职责，因此，立法需要在总结现有管理经验的基础上，构建科学的儿童福利行政管理体系。第二，完善儿童福利财政预算制度和财政转移支付制度。一方面，中央和地方政府财政预算应当将儿童福利项目制度单列，以确保充分的经费保障；另一方面，在现有支付制度的基础上，要发展横向转移支付制度，不断缩小区域和城乡之间的儿童福利财政投入水平差距。
家庭是儿童福利实现的前提和基础。家庭是儿童成长的第一环境，家长是儿童的第一监护人，家庭教育和家庭氛围对儿童的成长和发展起到至关重要的作用。因此，家庭应当在儿童福利保障中承担基础责任。具体来说，家庭承担儿童福利职责应当以《儿童权利公约》所载的“儿童最大利益原则”为指导原则。在经济上，家庭应该保障儿童的生存权和发展权，满足儿童衣食住行等各方面的需求，使儿童能在健康安全的家庭环境中长大成人。当家庭经济状况存在困难，不能满足儿童的正常成长需求或者残疾儿童、大病儿童的特殊需求时，家庭应当积极向国家申报各类补助和津贴，并切实用在有需求的儿童身上。在教育上，家庭成员应依照《家庭教育促进法》的规定，对儿童实施道德品质、身体素质、生活技能、文化修养和行为习惯等方面的培育、引导。同时，家庭应当保障儿童接受学前托育或者教育，保障儿童接受国家义务教育，并保障儿童有接受高等教育或者职业教育的机会。在身体健康上，家庭应当为儿童提供安全和舒适的居所，有条件的应当为儿童提供单独卧室，同时保护儿童免受外界非法侵害。总之，“无论国家福利化程度有多高，国家承担的责任有多高，人们一旦遭遇风险、面对危险，产生福利需求时，最先想到的都是凭借家庭的力量来抵御和化解风险，家永远是最温馨的港湾”。
社会应当在儿童福利保障中发挥补充作用。为儿童成长提供良好的福利保障和支持，光靠国家和家庭是不够的，需要社会力量的介入，要发挥好社会组织的独特作用。当前，我国有非常好的社会组织和基层自治组织基础，截至2020年底，全国共有社会组织89.4万个和基层自治组织61.5万个。各类社会组织专业能力强、提供的服务灵活高效且触手可及，因此，《儿童福利法》要高度重视和发挥好社会力量的作用，要明确社会在儿童福利保障中的责任，引导社会组织和政府部门开展有效合作，支持社会资源投入儿童福利事业，补充国家和家庭的不足。
（二）儿童福利对象应涵盖所有儿童，重点关注困境儿童和困境家庭儿童
我国儿童福利的覆盖对象，要涵盖所有儿童，同时要加强对孤儿、残疾儿童、农村留守儿童等困境儿童和困境家庭儿童的福利保障。我国当前还处于社会主义发展的初级阶段，儿童福利事业仍然存在发展不平衡不充分的问题，很难推行全面普惠型儿童福利制度。因此，应当在贯彻儿童最大利益原则的前提下，将适度普惠型儿童福利的受益对象划分为困境儿童、困境家庭儿童和普通家庭儿童等三个层次。
第一层次为困境儿童，这是适度普惠型儿童福利制度保障的核心层次。据民政部《2020年民政事业发展统计公报》数据，截至2020年底，我国仍有孤儿19.3万人。为此，2021年国务院发布的《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》明确提出要进一步完善儿童福利保障和救助体系，加大困境儿童保障力度，加强孤儿和事实无人抚养儿童保障，落实残疾儿童康复救助制度，加强流动儿童救助保护工作，提升未成年人救助保护机构、儿童福利机构和基层儿童队伍工作服务能力。因此，建议我国《儿童福利法》通过定义条款对“困境儿童”作出解释说明，其范围应包括：丧失父母的孤儿，找不到生父母的弃儿，父母或其他监护人暂时或永久失去监护能力从而在事实上无人抚养的儿童，患有艾滋病、先天性心脏病、白血病等重大疾病和罕见疾病的儿童，残障儿童等。
第二层次为困境家庭儿童，困境家庭儿童主要指由于家庭因素陷入困境的儿童。依据2016年国务院发布的《关于加强困境儿童保障工作的意见》，主要有因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等人身安全受到威胁或侵害的儿童，留守儿童与异地流动儿童等。困境家庭儿童往往是伴随着社会经济发展和结构转型而出现的，相较于困境儿童，困境家庭儿童仍然受到家庭的庇护和照顾，但由于监护人和家庭监护缺失或不当，儿童无法得到正常的成长和发展。为了促进困境家庭儿童的成长和发展，建议《儿童福利法》对“困境家庭儿童”作出界定，其范围包括：（1）父母或其他监护人不履行监护职责或监护不当，导致遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等，人身安全受到威胁或侵害的儿童；（2）父母或者其他监护人外出务工暂时无法履行监护职责，留守于原家庭中的儿童；（3）跟随外出务工父母或者其他监护人流动到非户籍所在地长期生活的儿童。
第三层次为普通家庭儿童。《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》明确提出“扩大儿童福利范围，建立和完善适度普惠的儿童福利体系”，标志着我国在儿童福利政策层面正式由补缺型向适度普惠型转变。2021年国务院发布《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》，我国适度普惠型儿童福利制度已经基本建成，下一个十年儿童福利总目标为“儿童享有更加均等和可及的基本公共服务，享有更加普惠和优越的福利保障”。因此，我国《儿童福利法》应明确儿童福利制度的保障对象涵盖所有儿童，每一个儿童在生活、教育、医疗、住房、司法等方面都能享受基本福利。对此，建议在《儿童福利法》中明确：“本法所称‘儿童’是指不满十八周岁的中国公民。”该定义与联合国《儿童权利公约》所称的“儿童”，以及我国《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》中“未成年人”的定义保持一致，都是指不满十八周岁的公民。
（三）儿童福利内容应涵盖生活、教育、医疗、司法保护等各方面
在规定了儿童福利制度的保障对象后，《儿童福利法》应当明确儿童福利制度的基本内容涵盖儿童生活、教育、医疗、司法保护等各方面。建议《儿童福利法》通过专章的形式规定“儿童福利保障措施”，通过小节的形式框定儿童福利的具体内容，包括第一节“基本生活措施”、第二节“儿童教育福利”、第三节“儿童卫生医疗”、第四节“家庭干预措施”、第五节“儿童司法保护”。
在“基本生活措施”部分，应当根据适度普惠型儿童福利受益的三类对象，分别建立基本生活分类保障制度，主要包括：（1）继续加强对困境儿童的生活补助，规定中央和地方政府对孤儿、弃儿、事实无人抚养儿童、大病儿童、残障儿童发放基本生活费的标准；（2）困境家庭儿童并未脱离原家庭的庇护和照顾，并非单纯存在经济困难，更需要通过社会和司法手段监督监护人履行职责，因此应当对有需要的困境家庭儿童予以适当的生活补助；（3）对普通家庭儿童，可以适当予以营养补贴和生活补助。此外，要建立基本生活补助自然增长机制，保证基本生活补助与经济发展相适应。
在“儿童教育福利”部分，主要从如下方面作出规定：（1）在教育资源配置方面，规定国务院及教育部门应当采取多种措施合理配置教师、设备、图书、校舍等资源，逐步缩小地区、城乡教育差距；（2）在教育帮助方面，规定各级政府兴办和支持社会力量建设儿童心理健康中心，在小学、初高中、中专、大学等院校开设心理健康课程，有条件的配置专业人员设立心理咨询室；（3）在流动儿童异地入学问题上，明确规定各省市保障流动儿童办理异地入学。此外，要为残障儿童等有特殊需求的儿童建立特殊教育学校，大力支持少数民族地区的儿童教育事业。
在“儿童卫生医疗”部分，应从如下方面作出规定：（1）明确相关责任主体要制定和完善儿童食品、用品的国家标准、检测标准和质量认证体系，并优化资源配置，确保城乡、地区之间儿童基本医疗卫生服务的公平性；（2）针对儿童医保报销比例低、报销难、范围窄等问题，应建立健全儿童医疗保险制度，儿童医疗保险制度在保险范围、参保金额、报销制度、药品名录等各方面应优于成年人医疗保险；（3）对于贫困家庭儿童、孤儿、残障儿童，基本医疗保险应予以特殊照顾。
在“家庭干预措施”部分，《儿童福利法》应关注家庭干预措施的启动和家庭干预之后对儿童的临时安置措施，应当以法律的形式确立学校、医院、村居委会、社会工作服务机构等单位和工作人员的强制报告义务，同时明确公安机关依据不同情节对监护人和受侵害儿童的不同处置方式。对于生命、身体健康存在紧迫危险的儿童，应当由民政部门采取保护性安置措施，当儿童暂时失去监护人时，由民政部门确立或者担任临时监护人。
在“儿童司法保护”部分，针对少年司法立法滞后、一般不良行为少年矫治制度单一、严重不良行为行政干预体系缺失、少年刑事司法作用有限等问题，《儿童福利法》应当确立儿童司法保护的基本原则，即在审理未成年人案件时，司法机关应当采取多种措施照顾儿童身心发展特点，尊重其人格尊严，保障儿童的合法权益。同时，要加强一般不良行为少年矫治制度和严重不良行为少年行政干预体系建设，使儿童司法保护“去刑事化”，行政机关对未构成犯罪的儿童“提前干预，以教代刑”，贯彻和落实儿童最大利益原则。
结语
进入新时代，党中央高度重视未成年人工作，关心未成年人成长，对儿童福利立法提出了要求、指明了方向。我国《儿童福利法》的制定，要借鉴域外成功经验，关注本土问题，切实回应社会关切，采取福利和保护兼备的综合立法模式，确立以国家义务为核心、家庭义务为基础、社会义务为补充的责任分配，儿童福利对象应涵盖所有儿童，重点关注困境儿童和困境家庭儿童，儿童福利的内容应涵盖生活、教育、医疗、司法保护等各方面。总之，通过颁布一部统一、科学、符合国情的《儿童福利法》，全面实现儿童福利制度的法治化，保障儿童福利事业的健康发展。
