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(第98期)党内法规与全面依法治国

法治政府网| 时间: 2017-03-16 12:26:19 | 文章来源: 法治政府研究院

2017年3月15日晚,第98期法治政府论坛在中国政法大学学院路校区顺利举行。本期论坛邀请到的主讲嘉宾是中共中央党校政法部教授、人权教研室主任王立峰教授,西北政法大学行政法学院副院长姬亚平教授,讲座主题是:“党内法规与全面依法治国”。中国政法大学法学院王建芹教授担任本期论坛的主持人。

王立峰教授主要介绍了党内法规的伦理基础,党内法规建设的国内背景和国际背景,点明了党内法规建设的三个特点,包括党员纪律的重要性、高标准的利他主义以及党规与国法的关系,并进一步提出保障党内民主,遵循包容性、民主性、合理性的利他主义,将法律与党组织活动有机结合的建议。

姬亚平教授讲解的主题是党内法规的构建。从理论和实践中的问题入手,说明建设党内法规的重要性,介绍了党内法规的法理性质,党内法规与国家法律的相融关系。重点阐述了如何构建党内法规的理论体系,分为总论和分论两部分。总论包括绪论、党内组织法、党内行为法、党内监督问责与救济法。分论包括党的立法制度、决策制度、军事领导制度、组织领导制度、政法领导制度、宣传领导制度以及统一战线领导制度。

最后,王建芹教授对两位嘉宾的主题讲座进行了总结,并简单提出自己对于建设党内法规的观点和建议。

                                             (文/李晓桐,图/李安琪)


 

论坛精华摘录


王立峰老师:大家晚上好。今天很高兴来到法治政府研究院与同学们探讨党内法规的伦理基础,首先来一起回顾一下党内法规建设的背景,第二主要想谈一下党内法规的伦理基础。

第一个背景问题就是为什么要进行党内法规建设。众所周知,从改革开放三十年以来,执政党和人民花费大量精力在经济建设上,并取得了举世瞩目的成就,笑傲世界。中国人在生活水平上有了极大地提高和改善。但同时,现代中国的政治社会生活出现了失衡现象,比如环境问题,道德诚信问题,特别是近年来政治腐败问题。那么执政党一定要采取举措,但是任何一个党所掌握的资源都是有限的,不可能齐头并进,同时搞定所有问题。老虎吞天要选择一个下口的地方,我们选择了全面从严治党。中国的事情能不能办好,先看中国中产党,所以治国要先治党,只治党要从严,如何从严治党呢?采取的举措是制度治党,在中国是非常重要的理论问题。中共在治党治国上有时不是特别相信制度。比如曾经强调过道德建设,但是道德治理有时会失灵。一时做好人容易,一辈子做好人很难。我们就会依赖于大民主。所谓的大民主后来就成了群众运动。中国历史上曾发生过多次群众运动,其中最有名的就是文化大革命。文革结束后,中共痛定思痛,认为制度更重要。邓小平有一个判断,制度更靠得住。制度好,坏人干不了坏事;制度不好,好人做不了好事。但制度建设很漫长。经历了十三大,中共试图用制度去解决问题,但当时失败了。到了十五大,重提依法治国,一直到十八大。这个过程里,以至遵循一个指导方针。邓小平在上世纪九十年代初有一个南方谈话,对未来中国进行了展望和预言,认为中国需要三十年的时间才可能在各方面形成一整套定型的制度。这个预言是非常理性的,不要一蹴而就。所以党内法规建设特别想在2020年之前完成。这就是简要的过程。十八大之后,习近平总书记特别重视党内法规建设,他早在2011年,中办成立党内法规局的时候,曾做过一个调研,将党内法规工作提上了日程。后来中办法规局召开了一个会议,党内法规的目的很简单,就是党内管控,就是政党规制。每个国家规制的方式不同。有的国家有政党法、选举法、竞选资金法等等,用法律来规制。英美法系国家以前宪法中不提政党,更别说用专门的法律来规制政党,完全看作是私人联合体。中国要管制政党。一方面,法律划定了边界,另一方面,主要靠党内法规规制政党。所以党内法规建设提上了日程。进行党内法规建设要三步走:第一步,明确党内法规制定的程序。第二步,清理和创制党内法规。第三步,树立党内法规的权威,使制度具有执行力,要同时两手抓,一手抓两学一做,另一个就是反腐败。反腐败就是直接把党内法规落到实处,从书本上的规矩变成生活中的规矩。结果就是党内法规的确受到重视,而且党风和党内政治生活有所好转。这就是党内法规的第一个背景,就是党内法规发展的过程。

第二个背景就是西方人关注的理论问题。西方学者研究中国问题时,无一例外都是看衰中国中产党和中国经济。从上世纪八十年代末九十年代初,苏东剧变,前苏联的快台,日裔美籍学者福山提出历史终结论。西方学者对此有一个普遍的认识,就是中共根本性政治体制改革也要到来了。所以当时就提出一个概念,用不了几年之内中共就会消亡,就像苏联共产党一样。结果十年过去了,中共还是屹立不倒。后来邓小平南方巡视后进行改革开放。西方学者判断,改革开放、市场经济的发展,让中共执政的外部环境发生了根本变化,从计划经济变为市场经济,外部环境变了,中共也会垮台。结果仍没有垮。前几年美国的一次学术研讨会上,一些智库专家集中探讨中共执政的前景,他们形成了两派意见。一派是消亡论,中共虽然政治经济军事实力越来越强,但是脆弱的强大,内部很脆弱,所以他们判断用不了几年中共就会消亡,正好是茉莉花革命时期。另一种意见认为中共能适应外部环境的变化,而且适应力特别强,表现在中共政党建设的制度化,保证其执政地位,因此不可能走向消亡。这一派的代表人物就是新加坡的郑永年,他本身是反对中国的政治意识形态,但他认为西方学者的解释不通,无法解释中国社会的这种现象。到底中共能够长期一党执政,而且有突出绩效的秘诀是什么?就是党内法规建设,就是邓小平讲的制度。制度有好有坏,坏制度需要经过反复的释错才能变成好制度,制度需要有一个实践检验的过程。党内法规建设是在过去二十多年里,长期不断反腐建设而提出来的。这是第一个问题。

第二个问题就是党内法规建设怎么搞?有三个关键词很重要。

第一个就是纪律。共产党党内法规建设的伦理基础是一个底线伦理,共产党强调先进性和纯洁性,党的队伍的纯洁性有一个根本要求就是党员要守纪律。纪律是一个现代化的东西,体现了底线要求,纪律最早不是出现在政党内的,是出现在欧洲的工业化。马恩著作写的很清楚。马克思的资本论研究的是欧洲工业资本主义的兴起。马克斯韦伯也谈过这个问题。资本主义为何在欧洲兴起?他认为是新教伦理发挥了很大作用。但是马克思研究的结果是纪律很重要。没有纪律就不可能有欧洲工业资本主义的兴起。过去对于工业资本主义,无论是马克思韦伯讲的新教伦理还是一般人讲的蒸汽机,现代科技的发明造就了工业资本主义。但马克思说传统到现代,最重要的是合作,合作恰恰是需要严格的纪律,没有纪律就没有合作,没有合作就不可能有生产线,没有生产线就不会有工业化大生产。作为农民或手工业者可以自由散漫地工作,但是现代生产需要纪律。所以纪律最早出现在企业里,工业生产领域。后来恩格斯应约为美国的新百科全书写过一个词条。有一个叫军队。恩格斯发现了纪律的重要性。现代军队和传统军队的区别在于,现代军队更强调纪律。他引用了荷兰教官编写的补兵操练指南,就是纪律要求。中世纪的骑士就是个人作战,靠信仰,类似于中国的游侠。但是现代军队讲求集体合作作战,可能个人能力弱一点,但是集体爆发的能量还是很强大的。后来到了政党方面,纪律的重要性更加突出,特别是共产党成为有政治使命的政党时,政党政治无论是世界各国都有,有些国家是先有国家,国家框架里产生了政党,所以这种政党使命可能与以建国为使命的政党不一样。所以列宁时代的共产党被赋予了革命建国的使命的时候,列宁对共产党的要求就是铁的纪律。但是再后来,毛泽东对纪律的重视特别表现在《论人民民主专政》这篇论文里,他在其中总结中国革命能够胜利的三大法宝,其中第一位的就是一个有纪律的党,否则中共领导的中国革命不可能成功。对纪律的重视,从中共由革命党转变为执政党的过程中非常看重。今天西方国家的政党,特别是选举出来的政党,开展选举、在议会中开展工作,无一例外就是强调纪律。只不过像中国共产党这种列宁式的政党更看重纪律的严明性。纪律的建设有重大意义,但也有局限性,在于以下几个方面:第一,纪律建设如果过于严格会影响党内活力,会死板。结果就是越强调纪律的组织,对外部环境的适应能力就会减弱。特别是当政党组织处在外部环境里面,当外部环境变化特别快的时候。欧洲国家几十年如一日不变,个人或组织在其中都很稳定。但中国处在急剧的转型时期,一个政党、组织甚至一个人,去适应外部环境的变化,特别需要用内在的活力。这种活力要求纪律要严明,但是要有一个度。第二,如果过分强调纪律严格,有可能产生好的效果,当这个组织想做好事时可以做的很大,但如果想做坏事,伤害也很大。所以怎样让一个政党或组织,既要有纪律,又不要让它丧失活力,让党员保有一份良知,这就是党内法规建设需要把握的一个平衡点。这个平衡点在于党内民主,就是党员政治权利的保障。这就是底线伦理的要求。

党内法规建设的第二个要求就是高线伦理,就是要高标准——利他主义。政党的政治伦理都把利他主义作为一种美德去追求。中国共产党党章中规定,全心全意为人民服务。党员不能假公济私,要有自我牺牲的奉献精神。中共第一代领导集体的核心人物毛泽东特别强调道德建设,春风杨柳万千条,六亿神州尽舜尧,而且写过一篇文章《为人民服务》,文章中将人的生和死区分为两类不同的价值。一类是为人民利益而死则比泰山还重;另一类,替剥削压迫人民的人去死就比鸿毛还轻。他希望共产党人能够做到苟利人民生死以,岂因祸福避趋之。他后来写了一篇文章《纪念白求恩》,号召共产党人向白求恩学习,做一个高尚、纯粹、有道德的、脱离低级趣味的、有益于人民的人。共产党和党员一定要有利他情怀。但是这种利他主义有三个特点:第一是选择性利他,为人民服务,人民不是指任何人,是政治性概念。第二,逻辑上有一种可能是强制性利他,就要为中国人民服务。第三种可能,真理性的利他。但是党内法规建设不可能因循这三种特点,因为有局限性。所以要从排他性的利他主义走向包容性的利他主义。包容性是指,这是一个价值多元化的时代,党要面向世界,党的伦理追求要有普世的关怀。西方学者讲全球性政党,全球问题需要一个领袖站出来。现在人民和敌人的区分不是很明显,党章中讲中国共产党要做中国人民和中华民族的先锋队,民族超越了人民范畴,所以中共政治伦理一定是一种包容性的利他主义。第二应该是一种强制性利他走向民主性利他,中共特别强调党的领导和人民当家作主有机统一起来。利他性关怀一定是征得他人同意的基础之上,要体现民主的原则。这要通过体制机制来确定,党的领导与人民当家作主的有机统一。第三点,就是真理性的利他的局限在于,现代社会是多元化的社会,用美国学者罗尔斯的话讲,生活的这个时代里,宗教之间是冲突的,一个社会不可能形成道德共识。如果一个执政党,只强调某一方面的真理,就不可能实现一种真理性的利他。真理性的利他应该走向合理性,怎么走,罗尔斯的概念还是很重要的。罗尔斯提出了公共理性这个概念,这对政党也同时适用,但我认为中共党内法规建设中需要关注两个条例,一个是党组工作条例,一个是地方党委工作条例。这两个条例里面都花了特殊的篇幅来描述党委和党组的议事决策原则和过程,通过这样的原则和过程,可以发现中国共产党建设一个开放的、符合的公共理性。通俗的话说,就叫群众路线,从群众中来,到群众中去。落实到制度上就是党群协商,又建立一种制度叫党际协商。然后要搞党内协商,多数决民主,协商基础之上的简单多数决。第四,把党内协商基础之上的意见交给国家民主来进行审议。所以中国的立法决策的过程,比西方复杂的多。开放性就体现在从群众中来,到群众中去。一个决策和立法可以放到实践中去检验,检验结果如果是错的,还可以修定。所以他是开放的。一样一种公共理性让中共几十年的决策很少出现动荡偏差,不断的小步改革、释错、纠正,一步步接近真理,形成社会共识,西方人理解不了,他们认为民主政制架构里有一个不可克服的问题,就是个人实践理性是不可能的,尤其是在代议制民主上存在缺陷,所以这是第二个特征。

第三个特征就是党规与国法的关系。党内法规的政治伦理基础应当有法律的制约,主要基于对权力的制约,政党、党组织、党员个人都是权力,一种power,马克斯韦伯讲,组织就是一种官僚性的权力。按照吉登斯的看法,社会构成理论,一个政党就是构成性的power,这样一种权力运作一定是需要制约的。不仅仅是制定制度,更重要的是纪律本身就是对人的肉体活生生的一种规制。法律、纪律都是管人,特别是在法律和党规的关系上,一方面中共应该带头守法,社会生活中违法现象发生的根本原因是不符合民以利为师的传统,但也的确面临党内法规建设的困难,比如党规与国法的衔接协调,比如我们企业里,特别是国企里,党组织要发挥政治领带核心作用,所以实践中党组织先决策,再交到董事会走一个过场而通过。但是现实中会遇到问题。一个大型央企,独立董事是英国人,他发现董事会其实就是走过场,于是向党组织递交入党申请书,他认为不加入党就无法真正决策,就是说企业要遵循公司法运作,同时要开展党组织的活动,要有机的衔接起来,这需要进一步探索。

政党政治在西方政治哲学中是被忽略的问题,一般是从比较政治学角度研究,法学中研究的很少,所以政党政治是未来学术研究的新领域。

 

姬亚平老师:我给大家介绍的是党内法规的理论构建研究。

(1)首先是问题的提出,在教学当中,有同学到法院实习,问我总过还有政法委,这是干嘛的,与公检法是啥关系?为啥教材里不写呢?实际上政法委对诉讼的影响很大,最近两年平反了好多冤假错案,其实背后都有政法委干预的因素。法学老师有必要研究一下党的机关和国家机关的关系。

(2)第二,现实中的问题。近年来的从严治党也出现了一些问题,比如一个村委会主任突然被纪委和乡党委撤职了,这显然是不行的。如果政府撤职还能提起行政诉讼,但党委撤职没办法诉讼,怎样救济呢?就靠党内法规解决问题。

(3)第三,四中全会提出,建设我国社会主义法治体系。有人说是五个体系,原话是:要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系,严密的法治监督体系,有力的法制保障体系,形成完善的党内法规体系。实际上我们可以看出我国的社会主义法治体系包括两个体系——国家法律体系和党内法规体系。前四个体系之间用的是顿号,说明是并列关系,构成一个国家法律体系;而第五个体系前用的是逗号,是独立的体系。

(4)第四,2016年六中全会目标是全面从严治党。文件中讲到,要坚持推进从严治党,思想建党和制度建党相结合。从严治党是目标,路径是党内法规,依规治党。海南某县县委开常务会议时,局长睡着了,县委书记当场宣布撤职,这显然不是从严治党。局长的任免是有法律程序的。为了落实全面从严治党、依规治党的精神,中央专门召开了全国党内法规工作会议,这是中央第一次召开,部署党内法规工作,提出党内法规完善意见,在五年内把党内法规体现构建起来。所以党内法规建设压力很大,形势紧迫。但是学术界反应迟钝,实际上党内法规与行政法宪法有密切关系,行政法是管政府的,但是我们知道,政府是二把手,依法治国也要管一把手,所以要研究党内法规。中国国情就是要坚持党的领导,另一方面要依法管党治党。所以党内法规至关重要,对我们全面推进依法治国、从严治党是必不可少的。

党内法规的法理性质。首先要搞清楚党内法规是不是法?很多学者认为党内法规不是法,这样就没法展开研究了。党内法规一定是法。建国前几十年主要从苏联引进的法学理论,讲法律是什么。维辛斯基的观点认为法是反映统治阶级意志的,由国家强制力保证执行的行为规范的总和。法是由国家机关制定的,代表的是国家意志。党内法规虽然不是国家机关制定的,但是众多法学流派都认为党内法规具有法的性质,比如自然法学派。自然法学派把法分为自然法和实证法,党内法规属于实证法,自然法学派不会把法律局限在国家立法的范围内。第二个学派,社会学法学,法律就是用来治理社会的秩序,形式多种多样,包括国家法、社会法、村规民约、教会法,多元共治。区分活法和死法。活法例如习惯法不是国家制定的,但生命力很强大,相反,国家法尽管是国家制定的,但往往外强中干,有时看似活着其实已经死了。党内法规是活法。第三个学派,分析主义法学,采用实证主义方法进行研究,分析主义法学认为法是主权者的命令。我国的主权者首先是党,所以党的法律法规是法律的构成部分。

党内法规是软法还是硬法?国内学者例如罗豪才、姜明安认为是软法,我不同意这个观点。国际法是软法,而党内法规绝大部分是硬法,硬法有三个标准:第一,条款上看,要准确明确详细。党内法规当然如此。第二,从效力上讲,要有强制力,党内法规当然有强制力,自己的强制力。第三,要有审查监督制度,硬法必须建立审查监督制度,违反上位法经过审查即可撤销,党内法规也有审查制度。所以党内法规就是硬法。但是任何法都有软有硬。国家法中也有软法,例如教师法中尊重教师是典型的软法。党内法规也有软有硬,例如党员应弘扬模范,带头遵守纪律,体现了软法。但党内法规绝大部分都是硬法。第三,党内法规属于社会立法。从两个角度来讲,第一,社会法是一个法律部门,制定社会法是社会立法。例如制定妇女、老年人权益保障法、工会法等。另一个,从主体角度讲,立法主体是国家还是社会?国家机关组织以外进行的立法,就叫社会立法。因此中共制定的党内法规属于社会立法。第四,党内法规具有公法性质。乌尔比安划分了公法和私法,党内法规表面上管党治党,但对社会影响广泛。我们的执政党所掌握的是公权力,要对的公共事务作出决策,比如党有决策权,是公权力,依照党内法规进行决策,所以是公法。中国是党在决策,政府是执行党的决策,所以学好党内发箍对于学习行政法是很有好处的。

最后,党内法规是以义务为本位。八十年代时争论激烈,法律是以权利还是义务为本位?权利义务谁是第一性?权利是第一性的,权利是目的,义务是为权利服务的手段。党内法规不同于国家法律,以义务为本位,义务决定权利。党的义务在党章中明确,就是实现中国梦,民族振兴、国家富强、民族幸福。这是中共的历史使命。党的权力都从使命中引申出来的,党的决策促进经济就是为了实现中国梦。党的使命具体分解到党组织和党员身上,党组织权力很大,但都要服从于义务,要保国爱民。党员也有权利,但首先是义务。党的义务必须要转变为党员义务才能够实现,所以我们入党宣誓时强调为党的事业牺牲一切。

然后说一下如何构建党内法规的理论体系。目前还很不完善。党内法规分为总论和分论两部分。
     总论首先是绪论,包括原则、概念等;然后是党内组织法,党章中规定的很清楚,党员、全国代表大会等;党内行为法,党行使权力、履行义务都要通过党的行为,分为抽象行为和具体行为;党内监督问责与救济法。与行政法原理一致,行政法将政府关进笼子,党内法规把党的权力关到笼子里。

第二部分是分论:我们知道行政法也有分论,那么党内法规内容非常广泛,也有分论,分论分为几块,我想首先呢是:

一是党的立法制度——中共中央有权制定党内法规制定条例,各部委、省级党委可以制定规则、细则等等,我们现在我们党已经有了立法法了,就是党内法规制定条例;

二是党的决策制度——现在国务院将起草一个行政决策条例,其实呢我认为更重要的是起草党的决策条例,我们的决策要在党的手里边而不是政府手里边,我们的四中全会里边讲到,党的决策分为四步走,不管是行政决策也会还是党委决策也好,都要分为四步走,那么按照这个精神制定一个党的决策条例;

三是党的军事领导制度——中国的军队是中国共产党领导的军队,那么现在军队也在讲依法治军,依法治军就包括党对军队的依法领导,那么这又构成了一个法律部门,这就是党内法规和军事法的交叉地带;

四是党的组织领导制度——党委相当于一个组织部,现在的规章制度非常之多,最重要的是党的干部选拔任免条例,领导干部怎么产生,比如说产生一个县长,有些人学了宪法,原来宪法是人大选举产生的,就那么简单吗?远远不是,那仅仅是最后一个环节,前面的程序非常复杂,就是党内的程序;

五是党的政法领导制度,那么各级党委都有政法委,这又是一个部门法了,那么中央正在起草政法工作条例,去年召开了中共中央政法会议,习近平主席呢把这个问题讲的很清楚,一方面有人主张废除政法委,那是否定党的领导,政法委必须保留,另一方面政法委一定要和司法机关界限划清楚,政法委管什么呢,政法委管方向,管干部,管原则,三个管,但是不得插手个案,也不能以政法委的名义插手个案,具体案件如何审理,怎么判,完全是交给公检法,那么政法委工作条例基本上就是按照这个思路进行起草,那么我们知道党委下面还有个宣传部,宣传部现在也没法,红头文件很多甚至呢很多红头文件都没有,一个电话给你打过了了,好多东西是不能用明文来表达的,只能电话上说,那么中宣部正在起草中共中央宣传条例,这个也是非常重要的,党如何领导这个宣传工作,那么宣传条例就是这方面的基本法了;那么我们看党委下面还有统战部门,统战部是我们党统一战线的重要法宝,是现在这么一个机关,管民族、管宗教、管海外侨胞、港澳侨胞等,我们现在已经有了统战工作条例,去年出台,现在叫试行,我想着分论大概就包括着这几个部分吧。

(5)第五,党内法规与国家法律的相融关系

那么我们现在要提到的是党规国法两位一体,习近平总书记明确讲,党大还是法大,这是一个伪命题,我们的法律是中国共产党领导下制定的,中国共产党要在法律的范围内活动,不存在一个党大还是法大的问题。这是有些人设置的一个陷阱,接下来我要问你一个问题,上帝他能不能制造一块他自己都抱不起来的石头,这个问题不可回答,如果上帝制造出来,那他自己都抱不起来,你凭什么说他万能啊,那如果他连这样一块石头都制造不出来,那能说他是万能的吗?但是权大还是法大,这是一个真问题,权大还是法大呢?那绝对是法大,法大于权,那么总的来说,那么总的来说党内法规与国家法律之间是相容的,这个在行政执法、司法过程中也很有影响。

我来说一个具体案例,有人来找我咨询一个案子,咱们是五中全会放开生二胎的,11月召开五中全会,五中全会说,可以生二胎了,但是人口计划生育法是次年人大也就是16年人大才修改的,结果呢她偏偏12月份生了个孩子,那么要征收社会抚养费,老百姓叫做罚款,那么她这个时候要不要收罚款了呢,法律还没修改呢,但是党的政策都通过了呀,后来我和司法机关一起讨论这个问题,司法机关也是遇着问题了,这已经不是单纯的一个法律问题了,我想如果法官如果这个时候抛开我们党的政策而完全依照人口计划生育法恐怕完全不行吧,那么这个时候党的政策五中全会的规定也是法也是我国法律中的一部分,人口计划生育法也是我国法律当中的一部分,现在两个冲突了怎么办,我的意见按照从新且从轻的原则,那从新且从轻的结果是什么呢,那这个钱就不能收了是不是,所以呢法官在接触一个具体的案件过程中也要考虑党内法规的问题,包括党的政策的问题,所以法官呢不能光懂法,法官如果不懂政治,这个危害性是很大的,你看美国特朗普出来一个就命令,结果法官把它撤销了,有些人很崇拜美国的司法制度啊,说美国的司法多好啊,法官可以把总统的命令给否决了,如果从法律的角度讲,你可以说美国的法官地位高啊,但是从政治上讲,这个法官太不成熟了,所以呢法官必须要懂政治,尤其是搞行政审判的法官,为什么大陆法系要有独立的行政法院啊,这个法院的法官不能仅仅是法律专家,也必须是行政专家,法官都要有丰富的行政经验,

 (6)第六、党内法规的学科建设

党内法规呢现在刚刚起步,那么大学如何面对党内法规的迅速发展呢?

①首先要充分认识到党内法规学科建设的重大意义,所以说现在全国高校尤其是法学专业高度重视,我们西北政法大学呢成立的党内法规研究中心是全国第一个,清华是第二个,武汉大学是第三个,那么王老师也要马上建立中国政法大学党内法规研究中心,我想大学对党内法规这么重要的一个领域不能视而不见;

‚第二,党内法规具有独立的调整对象,应建立党内法规学科。我们现在呢有法学,法学是一级学科,下面是9个二级学科,像刑法民法等等,可是没有党内法规,我们按照现有的学科划分,没有把它纳到法学里边来,我想呢它作为一个研究对象,可以把它划到法学中来,至少作为一个二级学科;第三,在法学院系本科教育中开设《党内法规学》作为专业核心课程来普遍开设,我们刚才讲了党内法规很重要,但是呢现在没有一个高校开设这么一个课程,这让学生是很不利的,不能准确把握党内法规体系,将来工作也很不利,咱们的很多学生到了党的部门工作,比如纪委啦、组织部啦结果发现工作中学到的东西在大学从来没学过,现在要从头学起,说明我们这个教育有欠缺,就是在政府里边或者法院里边,你不懂党内法规,恐怕你也不是一个合格的行政人员和司法人员,所以要开设这么一门课,去年中办已经召集过很多高校论证过这个问题,中办对很多高校布置了一个任务,这个任务呢我们学校承担的任务呢是习近平总书记讲的“从严治党、依规治党”的思想,中国政法大学承担的是“党内法规专业建设”这样一个,我知道这样的一个论证结果,既然中办找的是教育部,教育部把这个任务委托给中国政法大学,那么中办讲的很清楚了,既然中办让你研究,你就只能论证这个很重要,有必要开设,你就论证怎么样开设,你就不能论证没必要开设这样一个课,所以呢这门课很快就会在全国范围内开设;

③第三,在研究生教育中设置党内法规学专业或方向

      如果在本科生领域开设这个方向,如果将来学生进不了党考工作,也就失业了。但在研究生这个阶段,完全可以把它作为一个二级学科,来进行专门研究,这方面的人才是奇缺,无论是中央还是地方,我参与过一些立法工作,到处找人找不到。

④第四:汇聚国内党建专业法学专业的精英人士及实务骨干编纂高质量的统编教材

    既然课程要上马,那么教材就要现行,现在党内法规有一些书,主要有四本,但均不适合作为大学教材,党内法规这本书要编写起来还是有一些难度的。

⑤第五:建议把党内法规纳入司法考试范围

中办组织的研讨会,我发表过相关言论,大家不太满意,感觉司法考试的内容已经很多了,还要加入党内法规,既然我们承认党内法规是我国法律体系的组成部分,那么将之纳入司法考试范围是理所应当,另外司法考试马上就要改名了,不再叫司法考试了,叫法律职业考试,政府里面凡是从事法治工作的,搞立法的都要通过这个资格考试,涉及范围这么大,那么不懂党内法规也是不合适的。

 

主持人(王建芹老师)总结发言:非常感谢姬亚平院长为我们介绍了党内法规理论体系构建的独特思考,我从事行政法教学已经30多年了,经常为官员讲授行政法和行政诉讼法,确实我国行政法规数量已经非常庞大了,这时就感觉到有问题了。刚刚听王立峰教授为我们介绍,我们的学者好懒惰,因为西方法律体系中有关政党政治的没有研究,学者就没有研究,就没有的抄了,这不应该是一个学者的态度,不是很严谨的态度。所以当时我就想到毛泽东的一句话,我们知识分子如何不做那种“头重脚轻根底浅,嘴尖皮厚腹中空”的这样一类人;听了姬亚平教授的发言,我觉得我找到了知音,首先我是研究行政法的,但是在讲了很多课之后,越讲越虚,确实是光管二把手,不管一把手,这是很滑稽的事情;正因为中国仅仅有外在法律,光有倒逼机制,只研究外因不研究内因这是不行的,所以后来我又研究了非政府组织,在了解西方时,我认识到西方不光有外在的法律,还有内在的规章制度,非政府组织,社会组织,非盈利组织,一下子写了很多的相关书籍和论文,但后来我感觉到中国和西方不一样,我们是政府主导型,西方是社会主导型,所以他们社会自治的规则就有很多。西方其实除了非政府非盈利自治规则还有宗教,教会的内部自治和章程,回过头来看我们国家,仅是把外在的表皮法律搬过来,但是西方大量的社会自治规则,以及各种宗教的比如星期天去教堂做礼拜,所以光把外在的法律搬过来怎么会起作用呢?寒假我去国外访学,我对人家说我们国家的法律是最先进的,去英国、日本、德国,等国家就搬来他们的法律,美国人听了就笑了,法律应该是解决自己国家的问题,你们抄过去能有用吗?那肯定不起作用。所以研究非政府组织有没有用呢,非常有用,研究宗教有没有用呢,非常有用,但是在中国,最有用的就是研究党规,这是我为什么在2015年的时候接受了北京纪律检查委员会的委托进行党内法规体系研究,包括后面的党内法规清理制度研究以及后续的党内法规评估制度的研究,我感觉我接下来不会失业了,因为我突然又找到了对国家也有意义对自己也很有意义的研究方向,所以我希望我们政法大学从法治政府研究院角度来讲,我们有很多的行政法的教授,学生,我们法学院还有一个庞大的行政法研究所,其实当我们在要求党和政府转变它的思维和方式的时候,我们远远地落后了,我们现在还在用传统的思维方式在搞所谓的法治,因此想到爱因斯坦在20世纪40年代的那句话,一切都改变了,唯独我们的思维方式。最僵化的思维方式是在我们政法大学,因为政法大学的法律研究研究的太好了,要走出这种舒适区其实不是很容易的,毕竟那些对我们不是很熟悉,所以在我们要求别人在改革的时候,其实我们自身也是要改革的,就是一种惰性吧,非常感谢今天邀请到的两位嘉宾学者从不同角度为我们讲解了党内法规和依法治国的关系。

 

 三、学生提问:

1.党内法规研究状态和发展的趋势是什么?

王立峰:我同意姬老师分析实用主义的法学观点。党规不是国法,就不存在司法化的问题。个人的理解:党规不是国法,对政党的法律规制,我们首先要认识清楚什么是法律,在法学的传统里面有两个传统,一个是分析实证主义的法学传统;另外一个是法律社会学的传统。分析实证主义的法学传统其实大家都知道就是法律是国家创制的,但法律社会学不这样看,法律社会学持一种法律多元主义的看法,多元主义认为不仅是国家法律,民间法,教会法,社会组织的规则都被视为法律。所以社会学也把这些政党的规则制度视为法律的方式,但是在中国,要是以法律社会学的方式来理解法律,有一种风险,最大的风险就是,你可能觉得它叫党内法规,叫法有个法好像就是法了,其实不是,这是一个毛泽东在六届六中全会上提出的一个概念,后来就约定俗成延续下来了,但不见得党内法规就是国法。而且把党内法规看成了国法,很有可能在实践中甚至在人们的思维中造成误区,就是党政不分,这是有可能的,过去文革以后,我们一直想纠正的一个错误就是以党代政,党政不分,如果是党规国法化,有可能陷入党政不分的误区,我们好不容易这些年,一方面坚持党的领导,一方面又做到了党政分开,好不容易在这个游戏规则上分开了,就是因为分开了才有一个衔接协调的问题,否则不可能存在衔接协调这个说法。

姬亚平:刚才说党内法规的实施。其实呢习近平总书记也相对这个问题了,所以他讲不仅要有党内法规,还要有党内法规的实施,党内法规和国家法律都不能成为稻草人,防止破窗效应,党内法规区别于国家法律。党内法规更多的依靠党员理想信念来执行,另一方面也要靠强制制度,如果违反党规就有纪委(相当于党内的司法机关)、另外我们去年通过了党内监督条例,要自上而下的监督,自下而上的监督,专门的监督,人民群众的监督,多种多样的监督方式来保障党内法规的实施。

2. 问一王立峰教授:能不能以中央巡视制度为例,谈党内法规与国法的衔接。

问二姬亚平教授:您讲到的党内法规具有法律的性质,法律里面有一个最重要的问题就是关于法的效力问题,您如何来理解党内法规和国法的效力的区别和联系。

王立峰:我们虽然讲党政分开,但是制度在设计上有一些形式上的没有分开的现象,叫做合署办公,最典型的就是纪检监察合署办公,本来纪检在党章中只是一个协调的角色,但是在现实的实践中却直接成为了具体办案机关。这个问题在合署办公的时候争议很大,最早在90年代初的时候《行政监察法》颁布的时候,那时候检察机关和纪委是分开的,后来合署主要考虑到效率的问题,一个资源使用的问题。那么这一次成立国家监察委员会,其实我觉得不是出于考虑到党政分开的问题,是出于合法化的问题,国家监察委员会在建国初期就有了,现在又提出来不是说回到过去,绝对有新的背景下的新的内涵,这个主要是全面依法治国的需要,反腐败和法治化。前年我去俄罗斯考察,考察主要是俄罗斯的反腐败,在考察回来以后我给中央写了一个报告,后来王岐山同志作了批示,我在这个报告里面提出了三个批示,这个三个概念:第一:法治反腐,很重要的就是有一个专门的机构,专门机构必须是法律授权,统筹制定反腐败规划,统筹开展反腐败工作,甚至将来还要具体出台一些具体的廉政建设的制度,比如财产的申报公开。现在我们有一些财产的申报仅限于党内,党内副处级以上干部需向党内每年申报财产,不向社会公开,因为没有法律依据。将来必须首先法律化,这个有些类似于国外成立的反腐败委员会,反腐败委员会依法成立后,才能开展工作,所以它和我们国家50年代的国家监察委员会不一样,是一个新的设定的产物。所以这里我认为不存在什么冲突问题,就是寻求一个合法化的问题。巡视制度纯粹是一个党内制度,和国家无关,巡视制度在运作过程中,其启动到结束整个这个过程实际是搜集线索、加强党内监督和国法没有关系。第二:系统反腐,第三:专业反腐;这三个,

姬亚平教授:党内法规显然只能对党内的人和事发生效力,但是其有个间接效力,也可以叫做影响力,肯定会影响国家和社会,但是这种影响力不能叫做效力。国家法律和党内法规有可能发生冲突,尽管理论上讲国家立法是在党领导下立法,是统一的,但是具体条文上的冲突是在所难免的,如果发生冲突,宪法法律的效力高于党内法规,为什么呢,因为党章宪法都有明确规定,党要在宪法法律的范围内活动,不能发生冲突。

 3.问一王立峰教授:党内法规对于掌握公权力的非党员怎么办,适用问题:比如两个人做了两件同样的事情,如果仅仅是因为党员非党员的区别,对其的处罚不同,法律是底线,纪律是高线,的适用效力。

王立峰教授答:共产党了领导下的多党合作制,有很多非党员的人员,在这种情况下,很多人违纪违规,进行处罚的话确实是有一个问题是,对于非党员管的松一些,共产党是要求纪律挺在前面,但是并不意味着要松,这次纪律检查法的出台。就是力争不留一个空白,过去我们也有一部行政监察法,可能这个法之前存在弱点,这次改革就是要改变原来的问题。

 问二姬亚平教授:您刚刚提到制定党内法规的时候大概是按照行政法的框架去构建,实际上,我想这个其中某些程度上是政治,现在国家监察体制改革了,对于一个党员来说有双规,对于一个非党员来说有留置,律师如何介入,保护当事人的权利。

姬亚平教授答:对于国家机关的非党员不适用留置,留置是《治安管理处罚法》里面的一个措施,适用于治安案件,由公安机关采取的措施。按照党内法规,对党员是双规——规定的时间规定的地点交代问题。但是我们还有行政监察法,对非党员适用行政监察法,里面叫做“双指”,指定的时间指定的地点交代问题。其实是一样的,对于律师能不能介入纪委办案,纪委办案一直保密性比较强,外人很少了解,确实其中办案的过程中不规范的情况还是很多的,一方面:中纪委也意识到了自己的问题,前一段时间还发布了办案准则;另外一方面,我也希望纪委办案的过程中可以引入律师制度,这样有利于维护当事人的权利。

4.  公民、公务员、党员身份如何妥善协调?

姬亚平教授:监察局设在政府下,行政监察法顾名思义只能监督行政系统内部,现在是设国家监察委员会,这个不再是原来的行政机关了,和政府和司法机关是并列关系,与纪委合署办公。原来其实对非党员干部也好说,是党员按照党纪处理,如果不是党员,纪委两块牌子合署办公,以监察局的名义来处理。现在为什么要扩大范围呢,现在就是将所有的公职人员都纳入到监察范围,实际上是反腐力量的整合。我们过去反腐力量很多,内讧也严重,之前纪委反腐,检察院也反腐,但是纪委调查了半天说要追究这个人的刑事责任,将案子移送到检察院了,检察院一看案子基本是胡办,很多证据不充分,都是非法证据,到检察院把人给放了。之前要经过很多程序,程序上的重复,还有不一致,所以整合这个反腐力量很重要和迫切。多重身份并不冲突。任何一个人都是多重身份的,作为党员不仅要遵守国法,更要遵守党纪,党纪严于国法。

(文/李晓桐)

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