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(第97期)教育法治与教育改革

法治政府网| 时间: 2017-03-09 13:09:39 | 文章来源: 法治政府研究院

2017年3月8日晚,中国政法大学第97期法治政府论坛在我校学院路校区举办。本次论坛以“教育法治与教育改革”为主题,邀请到了来自教育部政法司王大泉副司长,为我们带来他对新一轮教育改革中教育法治的地位与作用问题的见解。论坛由中国政法大学法治政府研究院副教授林华主持。

王大泉副司长从多个层次展开本主题的讲述。首先,他梳理了教育法治的进展与特点,提到近些年来我国教育法治的“变化在逐步发生,虽然缓慢但越来越明显”。同时点出了教育法治具有以软法为核心的治理特点,并结合教育法律领域特有的诸多软法现象及其成因,强调其具有自身优势与作用。随后,他又介绍了教育改革中法治的地位与作用,在教育关系的各个层面和要素急剧变化的当下,就如何选择深化教育改革的路径,如何确立教育立法的思路与重点等问题做出阐释。最后,王大泉副司长简要说明了教育法治与教育改革的互动,并向学生建议研究如学前教育法、终身教育法、家庭教育法等新的研究课题。

在之后的提问环节,参加论坛的同学们踊跃参与,就高校章程部分内容对教育行政管理部门效力等问题进行了提问,王大泉副司长耐心解答了学生们的疑问。

(文/李安琪 ,图/杨溯)

论坛精华摘录

 

林华:同学们好,我们欢迎教育部政法司的王副司长来为我们进行今天讲座。今年已经是大泉司长进入教育部第二十个年头,至今他参与了教育部几乎所有重大的教育法律、法规、规章的起草与修改,王副司长算是教育法治事业的亲历者与见证者,所以我们也非常荣幸可以请到他来同我们交流,大家以热烈的掌声欢迎王副司长给我们做报告。

(掌声)

    王大泉:各位同学大家晚上好,很高兴能回到母校,当时我毕业的时候直接考到了教育部的法规司,当时的教育法是一个冷门学科,大家也不关心不关注,当时说考到了当时叫国家教委,同学都很奇怪,国家教委还有学法律么?其实我也不知道教育部管法律到底是做什么,我通过了笔试进入面试以后,面试官问我:“你知道有什么教育法律么?”我当时就懵了,因为我从来没学过,我似乎觉得有一部《义务教育法》,是1986年出台的,我似乎好像还觉得有一部《教师法》,我就仗着胆子说了两部法律,考官问:你学法律的才知道这两部法啊?我说这还是我蒙的,最后我通过了面试。那么我比那些一个都不知道的还强一点。因为我们那个时候在学校没有接触过教育法方面的知识,我们的课程、大纲、教材里就没有教育法。但是我很欣慰,我们政法大学在二十年后有了一个专门的教育法方向,听说在座的有9位是教育法第一批学生。我也跟马怀德老师见面时开玩笑,我说:我是学法律的“潜伏”在教育部门。20年来在法规司做的都是立法、执法、行政复议、行政诉讼,教育部第一个行政复议是我去代理的,98年的时候有一个学生告教育部,教育部的人都很吃惊,觉得怎么还能告我们教育部呢?之前也出了一个案例,是一个山西的学校,学生吃了教育部下属某事业单位推荐的抗流感药,导致食物中毒,教育部也被作为连带责任方收到法院的应诉通知,相关主管部长很生气,认为一个区法院就能给教育部发这样通知么,就让给退回去,没有任何说法,搞的法院很郁闷,这是当时的态度。但是20年后,我再回首过去,有多少发光的时刻,有多少事情在你的心中留下记忆,我发现我们搞法律的,这20年间,有几部法律我们参与过。每部法律的立法都经历很长时间,所以今天给大家讲座,有这样一个题目:教育法治与教育改革。到现在为止,大家还都只是受教育者,所谓灯下黑,大家还不太明白教育法治内部逻辑是什么,它改革的逻辑与思路又是什么,我也结合我的一些了解谈谈我的认识。

首先第一个部分是教育法治的进展与特点。先说教育法治的进展,教育法治法律体系基本形成,教育领域的主要关系已纳入法律的范畴。大家知道,教育领域有7部法律,改革开放以后,1981年有一部《学位条例》确立了我们国家实行的是学士、硕士、博士这样的学位制度,意味着我们可以和国际接轨了,可以和国外签订学位认证的互认条例,随后是《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》、《国家通用语言文字法》这7部,我们赶上了教育立法的黄金时期,现在3年能出一部就很好了,立法需求太多。我国还有16部教育行政法规,像《教育督导条例》、《残疾人教育条例》等,另外有诸多的部门规章,像最近我们刚修订的《普通高等学校学生管理规定》也是与同学们的切身利益有很大的相关性,其中有很多新的制度性的进展。

其次是我国教育法治领域已逐步构建形成了以保障公民教育权利为核心,以制约和规范行政权力为目的的教育行政体制。我为什么说“逐步”呢,因为这是一个发展的过程,像2006的《义务教育法》修订前,我们国家义务教育阶段是免学费但不免杂费的,当时在1986年立法之时的财政不够,有一个口号叫“人民教育人民办”,大家都要出钱。而在《义务教育法》修订之后,这个口号变了,叫“人民教育政府办”,政府是有教育的给付义务的。总结过去几十年的经验,放眼世界好像没有国家公民对本国的教育是满意的,都在批评自己国家。之前觉得教育是政府给老百姓的优惠,现在觉得教育是政府需要履行的义务。教育行政的理念与价值发生变化,我们今天说这些不是说我们已经做到做的好,而是说我们正在逐步发生着这样的变化。另外,我们管理的手段与方式也在发生变化,实行管办评分离的制度。再一个就是公民受教育权利得到保障和逐步扩展,如学生资助体系的建立等。

另外,我国教育基本法律制度得以确立,表现在一系列的教育制度,像学校教育制度,从学前教育、初等、中等到高等教育,还有义务教育制度、职业教育和继续教育制度(以前叫成人教育)、国家教育考试制度学业证书制度和学位制度、督导制度和评估制度等。

而且依法治教和依法治校逐渐成为教育管理者的基本理念和意识,以前的提法是“从严治校”,学校为了维护秩序一定程度伤害了学生的权利,但是现在依法治校业已成为很多学校办学的理念。

从上述诸多变化当中我们可以发现我们国家在教育领域这20多年是有变化的 ,这种变化在逐步发生,虽然缓慢但越来越明显。依法治国是97年提出的,现在已经20年了,我们必须也应该看到这种变化。教育本身是有规律的,法治也是逐步发展

第二大部分我想谈的是教育法治的特点,我的一个观点就是它是以软法为核心的治理。我认为在教育领域中,发挥很大作用恰恰不是硬法,而是软法。教育法治体系的范畴与形态大致包括这么几个方面,第一个层次就是教育法律法规,接下来是党中央国务院层次发布的有关教育改革发展的重大决定、政策,这个部分往往是我们研究法律的人不太重视的一块,尤其是政策,包括现在研究美国的法规,奥巴马政府的不让一个孩子掉队法法案,跟我们国务院《学前教育三年实践规划》非常相似。还有教育部发布的部门规章,教育部及各级教育部门发布的规范性文件,实际在工作中,规范性文件的量非常大,需要被系统的梳理,我们一个部门或部委一年能发3000到5000的文件,是行政运行的重要的依据。还有办学标准、教学规范、评估办法与专业标准,学术规范、评审制度、发展规划等,以及学校规章及内部管理制度。我认为以上这些都应该进入教育法专业研究的范畴,才能让我们对我国的教育有一个全面的认识,而不是只对着前面几个高大上的法律法规进行钻研。

此外教育法律还有其自身的软法现象,比方说教育法律多实体性的权利宣言,缺乏相应的程序保障,法律责任缺失或者规定过于笼统,难以追究,重大政策的影响力和执行力远高于一些教育法律,教育法律的司法适用性不强,调处现实纠纷的作用有限,教育法律对教育活动,特别是微观教育主体行为的统摄性不强,实践的应用有限,缺少具体有效的制度设计。法律制定时多是对制度框架的设置,而缺乏对具体实践的指导。具体在打官司的时候常发现法律依据不充分的状况。举个例子,好比当年报考研究生资格里有一个对同等学力的定义,什么人有这个证明的资格呢?有个学生就拿了一个村委会开的同等学力的证明,说就具有同等学力了,但是法律规则确实没有细致性的规定,直到后来法律也没有补上,还是教育部规章对其进行了细化,就是专科毕业、工作两年以上可以视为同等学力。

接下来谈一下教育法律呈现软法特点的成因:政府管理为主导的治理模式,在大学的隶属问题上就有很大的问题。其次是教育活动的属性和特点,还有低位阶法律规范缺少清理和整合,使得教育法律难于调整具体问题,缺少司法纠纷和利益冲突的时间,使得教育法律所假设行为模式和设定法律责任可操作性不强,教育法律的教育法律执行机制尚未健全,以行政手段管理教育的惯性、灵活性和效力,使得政府部门缺乏运用教育法律的能力和意识。大学可以按照国家规定自主设置学科专业,大学要设置新的学科专业是需要经过许可,现在基于管理的需要。

教育法治实践中软法的作用,首先软法对现实的法现象有强大的解释力,第二软法对引领改革具有重要的意义,可以形成和支撑改革的法治路径,推进公共治理,第三可以动员更多的资源和主体参与法治进程(如高校章程的建设过程),第四对于培养法治理念和法治精神有重大作用,依法治国不仅是法律规则的完善,也是法治社会的建设问题。

在教育管理转型中软法的作用与优势。第一,补充硬法的不足,软法能够更灵活地适应实践变革,保证制度供给,如完善微观层面学校的自治与治理体制;我们都知道从10年前就开始着手准备的《学校法》,虽然确实有很强的现实意义,但现在立法太困难了,所以可以先由低位阶的法灵活的调整。第二,具体化硬法,软法可以适应教育改革实践的需要,将法律的原则与要求,具体化到教育政策与管理的各个层面;前段时间,同济大学的学位证自行设计,它改以往依据《学位条例》颁发学位,变为根据章程授予学位,这是没有问题的,因为大学章程经过核准的,还有一个好处是《学位条例》会具有不确定性,有可能过段时间就变成《学位法》了,也可能改日就没有了,但是学校章程与大学同在,从这个意义上看这样就是有意义的。第三,柔性化硬法,软法可以将法律中已不完全适应教育改革需要的硬性规定,通过软法的形式加以变更,增强实施的灵活性;第四,保障硬法实施,软法可以构建保证法律实施的制度环境,形成符合教育规律与特点的执法机制,提高法律的执行力和可操作性;第五,成为教育行政法治转型的途径,软法的完善将促进教育法治由国家法、强制法主导,向社会法、自治法为主导转变。教育的方针培养社会主义建设者和接班人,它是以国家为导向的,为国家经济建设服务的,但其缺乏了一个重要内涵,就是促进人的全面发展,我们国家的《教育法》制定有其时代局限性。

第二个大部分谈谈教育改革中法治的地位与作用,教育关系的各个层面和要素正在发生根本性的变化,一个方面是教育目标与性质的变化,更加强调创新人才培养,从应试教育转向素质教育;从完全公益性由政府提供的公共产品向教育服务转变,各种准公共产品、私人产品属性教育的出现,促进了在原有教育体制之外教育市场的形成。第二个方面是教育内涵与手段的变化,从突出为国家培养人才,注重意识形态,转变为满足个人发展需求,保障受教育权利;从传统学校教育,向非学历教育、非正规教育、终身教育转变,出现了利用网络技术的虚拟学校等新的教育形态。第三个方面是教育内容与形式的变化,在以完整知识体系和以教师为中心的传授型教育之外;满足多样化需求,个性化需求的非系统性、非正规教育,各种层次类型的职业培训迅速发展,出现了以人力资源市场需求为导向的教育活动。第四个方面,教育提供方式与管理手段的变化:由政府是主要提供者,实施计划管理,向政府、社会、公民共同提供教育资源,共同参与管理转变。民办教育、中外合作等不同的教育提供方式,对原有教育管理的模式与方法提出挑战;学校管理的自主与资质,提出了管理民主化的诉求。教育呈现了新产业新业态,以上趋势反映,现有教育行政管理模式与手段过于单一和机械,已经远不能适应教育实践发展的需要,加快教育法治建设,实现教育主体的依法自治与规范发展,由单一的行政管理向多中心的公共治理转变,将成为今后教育改革的必然趋势和主要路径。

而教育改革所面临的问题与挑战在于改革存在较为明显的路径依赖,即:政府主导、行政推动的改革路径,可以概括为:以政府单向推动为主要动力,以期待政府放权为主要方式,以强化政府职责为重要方向。路径依赖所带来的问题:一是改革措施缺乏综合,体现为纵向模式。如被划分为高等教育、职业教育、基础教育、学前教育等各个纵向领域,改革各有表述,既相对独立,又在很多内容上有重叠。二是改革的力量较为单一,相互掣肘,改革对象很难对体制作出调整。三是改革的影响力不够深入,基层和各种主体的主动性、积极性没有被充分调动,没有对利益相关方产生直接而广泛的影响,改革的动员力、参与度需要提到,显现度不足,边际效益在逐步下降。

那么深化教育改革该选择什么样的路径呢?深化教育改革需要受限从路径和方法、理念上寻求突破,有所创新。要从体制创新,解决教育改革的动力机制问题。要从方法和路径角度,对教育改革横向打通,以体制变革促进改革深化。目前,深化教育改革的路径主要是法治化路径、市场化路径、社会化路径、信息化路径,完善教育法的实现机制,需要以丰富教育改革的路径与方式作为重要的方向,将依法建立各种主体权利义务平衡的治理机制,实现共治和善治确立为教育改革重要方向之一,同时,在形成改革方案的方式方法上,把程序正当和规则意识作为重要的方法,进而实现教育主体的依法自治与规范发展,使教育管理由行政管理主导,向公共治理转变。

法治化改革路径:构建覆盖教育各个层次领域的完整制度体系。将各种教育制度都纳入教育法治范畴之中加以统合,确立教育法律在整个教育制度体系中的核心地位与作用,以法治精神统领和整合各种制度资源,加快教育法治的进展;将普适性的法治精神、法治原则;转化为具体的制度规范创制与实施的法律规定;明确规定、严格规范各种制度规范创制的主体与权限,界定规范性制度软法与硬法以及不同类型的软法各自的规范对象与调整范围;建立健全便于充分沟通与交流、实现双向互动的民主协商机制,实现软法实践的程序化、规范化与制度化;通过完善软法自身的错误修正机制与外部的违宪审查机制,有效抑制软法负面效应的膨胀。

调整教育立法的思路与重点,在制定、修订教育法律的过程中,综合运用“硬规范”与“软措施”,既提高法律的可执行力,也要注重法律的引导作用,促进公共治理体制的形成。科学规划、合理使用立法资源,既重视教育法律的修订,又要充分重视各种法律制度在教育实践中的现实作用,积极利用现有法律框架,加快完善、系统设计教育法规、规章及规范性文件。适应教育改革的需要,有步骤、有重点地完善教育法律体系,优先制定有利于推动教育行政管理转型法律:制定学校法——构建学校自主、自治的法律框架;制定终身学习法——整合学校教育之外的教育资源,构建社会教育体系;根据我国教育发展不平衡的现实状况,积极促进地方教育立法,推动地方教育法规的细化与创新;提高立法质量,将重心转移到程序与制度建设上来,给各种教育主体以协商、对话和参与民主管理的法律制度空间。

遵循法治精神,按照公共治理原则推进教育治理体制改革。教育体制改革的方向和重点应当是推进教育领域公共治理体制的形成:即各级政府、学校、社会组织、家庭、教育的对象和受益者均应当成为治理的主体好制定规则的参与者,调动所有教育主体的积极性。在推进教育体制改革的过程中,要充分考虑公共群体利益,以法治的原则设计并规范改革的方向与路径。如高考改革就应当首先明确改革的法理基础,保障公民宪法权利的实现。把学校作为实现教育公共治理的重要领域,重构政府与学校关系,大力推进学校特别是高等学校法人制度建设与学校自治,按照民主管理的原则和法治精神,改革学校内部管理体制。

建立行政执法理念和机制,推进教育行政管理改革。扩大教育执法的概念范畴。改变目前教育执法与教育行政分离的状况,将具有公权力特点,涉及资源配置与教育主体利益的活动都作为软法实施的表现,纳入执法的范畴,实施依法监督。转变教育执法的方式与内容。根据软法在法的强制力与传统硬法有明显不同的特征,结合教育实际,在行政处罚、行政许可等传统方式基础上,探索教育领域新的执法手段与方式,推广柔性执法,专业型服务于监管、社会中介评价与监督等多种执法形式。改变教育执法的主体与对象。要健全对教育市场(涉外与国内)的监管,整合行政机关、社会中介、工商等专职部门的力量,形成教育综合执法机制;在教育部门内要改变部门、处置分割执法权、分管不同主体的局面,整合行政执法权,按照教育活动的属性与类型实施综合执法。增加执法监督内容。把学校特别是公办学校的公共管理行为要纳入执法监督的范围。

遵循教育法的特点,形成非司法中心主义的教育法律救济渠道。明确行政诉讼、行政复议等外部监督机制对学校事务管辖的范畴,为学校自治保留空间:在教师、学生申诉制度的基础上,逐步建立教育行政司法制度;在教育行政复议制度中,完善调解机制和柔性处理的手段与途径;构建教育仲裁制度;按照权力制衡、程序公正与学术民主的原则,改革学位授予、教师职务评审、学科评审、学术奖励评审等学术评审制度。

最后一个部分是教育法治与教育改革的互动,民办教育促进法修订与民办教育管理体制改革:分类管理,高校学生法律身份变化与管理制度改革,高校招生考试改革与法律制度完善,学位制度改革与学位条例修订,高校综合改革的法治化路径。大家如果感兴趣的话,可以研究相关领域的问题以及新的立法需求,像学前教育法、终身教育法、学校法、家庭教育法等,学前教育是幼儿园算学前还是0-6岁是学前?家庭教育可以被管理么?社区教育也逐渐进入教育行政管理的一个部门,希望大家以一个全景的视野来。考试中也有大量未解的法律问题,像考试之后可不可以查卷子?考试之间可不可以上厕所?这会不会有侵犯人权之嫌等等。权利义务的平衡可以作为我们的一个视角来研究教育法。我也祝愿大家可以在这个领域中坚持下去,祝大家学业顺利。

林华:大泉司长做了内容完整、视野开阔的报告。这次的报告有这样一些特点,理论与实践的结合,历史与现实、未来的结合,域外与域内的结合、问题意识凸显还有对策方案、还有非常宏观的制度中的微观问题。时间关系,我们开放一个问题让同学们来谈。

 

郑力:如何看待高校章程的与教育行政管理机关权利的划分,高校章程部分内容对教育行政管理部门效力为何?

王大泉:高校的章程一般理解是行政合同,教育部举办者、办学者、管理者,教育部承担了部分举办者的身份,教育部是两种关系叠加,学校的很多事项教育部都可以管,所以章程作为行政合同(契约论),教育部和学校分别享有哪些权利义务提前被约定好。而且不同学校的章程与教育部约定的内容有所不同,有一种单独赋权的思路。高校章程的特色就在于细致的不同。

 

林华:最后我们感谢大泉司长的到来,谢谢大家。

 

(文/李安琪)

声明:以上是本期法治政府论坛讲座主要内容摘录,根据现场录音和文字记录整理。如需转载,请注明出处!


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