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(第95期)国家监察委员会呼之欲出

法治政府网| 时间: 2016-11-29 13:37:40 | 文章来源: 法治政府研究院

11月29日上午,第95期法治政府论坛在中国政法大学昌平校区顺利举行。此次论坛由中国政法大学法治政府研究院和中国行政法学研究会共同主办,以“国家监察委员会呼之欲出”为题,由中国政法大学副校长、中国行政法学研究会会长马怀德教授,围绕“国家监察委员会”的设立及相关问题做主题演讲。

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首先,马怀德教授论述了建立国家监察委员会的背景。主要包括:随着十八大之后反腐力度的加大,要求从严治党、依规治党;全面依法治国的需要,建立严密的法制监督体系;推进国家治理体系和治理能力现代化,要求促进监督的制度化、法制化。他还对比国外的相关监察制度,阐述了我国设立国家监察委员会的优势,需要建立与行政机关、检察院、法院相平行的专职反腐工作机构。

其次,马怀德教授提出了如何设立国家监察委员会的建议。改革的总目标是建立党统一领导下的反腐败工作机构,集中统一权威高效的监察体系。具体路径包括先由全国人大授权,后在地方试点;设置机构方面,由全国人大产生,与纪委合署办公;整合职能,集中反腐力量,将政府监察部门同检察院反贪部门结合起来;丰富监察手段,拓宽监察的方式方法;明确监督对象,实现全覆盖,监督国家公职人员和公权力组织;修改相关法律,完善《宪法》《国家监察法》《检察院组织法》。

最后,马怀德教授阐明了国家监察委员会的职能权限问题、调查过程中的留置措施问题以及权力监督问题。他认为,国家监察委员会的职能包括监督、调查、处置三方面,但其权力不会无限膨胀,它与检察院之间相互制约,同时也受到党、人大、社会舆论、司法机关的广泛监督。

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马怀德教授作为参与此次监察体制改革决策咨询的专家,从多角度为大家深度解析了中央力推监察体制改革的背景以及接下来可能的举措,针对改革试点提出了自己的认识,引发了同学们的思考,所谓言未尽而意远,同学们获益良多。

(文/李晓桐,图/李晓桐)

 

论坛精华摘录

马怀德教授:大家上午好。今天我就国家监察委员会的一些问题谈谈自己的看法。

第一个问题就是国家监察委员会产生的背景。主要有三方面。一是十八大以后反腐力度加大,要求从严治党、依规治党。而目前的纪委和监察部不能够做到对国家公职人员的监察全覆盖。第二点是全面依法治国的需要,要求形成完备的法律规范体系和严密的法制监督体系。目前已有的内部监督包括监察部和审计机关,外部监督包括司法和舆论监督,但这些资源分散,力量不集中、不高效,所以应该集中反腐力量,将政府和检察院相结合。第三是推进国家治理体系、治理能力的现代化,使得监督制度化、法制化。参考北欧等国家的议会监察专员制度,我国可以建立监察委员会,发挥“一府两院一委”的优势。这是我党治国理政的重大变化,体现了中央对依法治国的重视。十八大报告指出,党的意志有一个转化的过程,要善于把党的意志转化成宪法法律,依照宪法法律治理国家。第二个善于就是,要善于通过国家机器来实现过国家社会的治理。我个人的理解就是,当没有必要站在一线前台治理国家,要善于在有些领域通过国家机器治理国家。这就是政法委为什么不直接判案,要通过法院检察院呢?因为必须通过法院检察院,这是现代化国家的标志。以党的意志主张通过政治思想组织领导,体现在法院检察院的审判、检察过程中,所以要善于通过国家机器实现对国家社会的治理。第三个善于,要善于把党的优秀干部推荐到国家机器担任公职,第四个善于,通过民主集中制实现国家治理,总之,国家监察委员会的设置体现了这样的思路:我们纪检检察体制改革是成功的、顺利的,而且取得了成果。但是由于我们的纪检覆盖面和行政监察的覆盖面不一样,而且纪检体制改革实现了对所有国家公权力的监督,但是我们的行政监察没有同步跟进,所以要扩大提升行政监察的机构地位,使其成为和国家行政机关、司法机关相平行的机构,就是在一府两院的基础上产生一个新的委员会,叫国家监察委员会。这个委员会实现与政府、司法机关相平行。换句话说,从儿子变成了兄弟,原来是国务院的组成部门,现在与国务院、法院、检察院平行的一个国家机构,这个国家机构是专责反腐败的。王岐山书记说了,国家监察委员会本质上就是反腐败的国家机构,因为我们现在形势需要,全面从严治党需要、全面依法治国需要、推进国家治理体系治理能力现代化需要。

第二个问题,重点探讨国家监察体制改革的路径,即国家监察委员会怎么设置、运转?这是社会普遍关注的,尤其是检察机关同志非常关注国家监察委员会到底怎么设置,我们何去何从?检察机关负责反贪、反渎、预防职务犯罪的这些同志们应该说还是内心不平静的,对自己的前途和职业、机构的存废还是有很多关注的。到底怎么改?我觉得要明确几点:第一,深化国家监察体制改革的目标是建立一个党统一领导下的国家反腐败工作机构,这是一个总目标。这个反腐败工作机构不是政府的职能部门,也不是司法机关,它是一个执法监督机关,和政府部门、司法机关是平行的。是建立一个党统一领导下的反腐败工作机构,形成集中统一权威高效的国家监察体系,这是我们全面深化国家监察体系的一个目标,简单来说就是要建立一个反腐败的工作机构,而且要形成一套反腐败的国家监察体系。具体的路径包括六个方面:

先授权后试点,这是第一步。现在虽然试点方案已经公布,这三个地方已经紧锣密鼓地筹备、进行,但是前两天王岐山书记说,要等到全国人大通过授权决定之后,先进行检察机关反贪部门的转隶,因为它涉及到国家机关的重大改革,没有全国人大的授权,不在法律范围内、法治的轨道上进行的话,恐怕是不行。所以明确提出要先授权,十八大提出我们在处理改革和法治的关系上,我们有一套经验,重大改革要与法有据,没有立法的要授权,有立法的、改革要修改法律的要及时修改法律,废止法律的要废止法律,总之改革和法治要共同进行,不能够两张皮,不能够互相脱离。建立国家监察机构是重大的政治改革,而这项政治改革又涉及到法律法规的变动,所以必须由全国人大授权,所以我想很快全国人大会就对国家监察委员会试点方案进行授权,非常类似于前段时间的公益诉讼,全国人大授权最高检察院在部分省份开展公益诉讼的试点,包括行政、民事公益诉讼。十八大之后,全国人大就这样的授权已经进行了七八次。比如授权自贸区审批制度的改革,授权在一些特殊地区暂停行政审批许可事项条款的改革等等,都是通过全国人大授权的方式来实现的,所以授权是保证改革合法性的重要制度基础。授权之后就要试点,选择了三个省市,北京、山西、浙江。很多人问为什么要选这三个地方,中央没有明确的解释。王岐山书记的说法,这三个地方的试点是对这三个地方的信任。我个人的观点,第一,首都北京是政治中心,在反腐败方面、廉洁政治建设方面承担重大责任,中国省部级以上领导都集中在北京,所以在北京这种政治中心开展事关政治改革的重大事项的试点具有重要意义。经济改革的试点选在上海、广州,政治改革试点选在北京是有道理的。北京人口多,是政治中心,权力的中心,在这里选择试点起着风向标的意义,这个试点成功的经验也容易在全国推广起来。为什么选择在山西?十八大之后,山西是重灾区,但也是重建政治生态的重镇,是探索反腐败大背景下如何建设廉洁政治、政府的重要试验田,十八大之后山西在反腐力度上很大,山西省委、各级市委县委在各方面采取的措施力度很大,也形成了一套比较好的经验,中纪委监察部副部长调任山西纪委书记,最近调任省委副书记,在这方面负有使命,在推行国家监察体制改革试点方面,有比较好的经验和做法。选择浙江,因为是改革开放的前沿地带,也是民营经济最发达的地区,而且浙江地区腐败是一种设租寻租、权钱交易的过程,经济发达、民营经济发达,这方面的风险和压力就大,所以在这里选择试点也有深意,在经济发达地区有示范代表的作用,所有东部沿海省份中浙江这方面有一定的代表性,所以选择浙江作为检查体制改革的试点省分。这是第一个路径,就是先授权后试点,在这个阶段里形成经验、积累经验,向全国推开监察体制改革,向修法实现监察体系的改革,有一个很好的经验积累。

第二个路径就是设置机构与纪委合署办公。设置国家监察机构与纪委合署办公,原来行政监察机构只设置在政府内部,在试点结束法律修改过程中、全国推开过程中,第一步就是各级人大产生各级监察委员会是非常重要的一步,上至中央要产生中央的监察委员会,下至县、市一级也要有人大产生监察委员会,这个监察委员会就不是过去意义上的监察局、监察厅、监察部了,就是跟政府、司法机关平行的独立的国家机关。至于名字怎么叫,比如说是浙江省监察委员会、宁波市监察委员会这么叫,还是说前面加上国家,浙江省国家监察委员会,中央监察委员会还是国家监察委员会,这个我觉得现在还没有太多的明确方案,也是在试点过程中看,我个人建议中央应该称为中央国家监察委员会,以示跟中央纪委的区别,因为我们国家在共产党历史上也有过监察委员会的机构,1927年党的第五次全国代表大会就建立了中央监察委员会,后来1928年就改了,到了1945年又恢复了,后来又改成了纪律检查委员会,1956年又恢复叫中央监察委员会,那时董必武做书记。但建国之后又改为检察委员会,朱德做检查委员会主任。总之几经变化,但是历史上确实叫过中央监察委员会,但这是党的机构,党的机构现在改成纪律检查委员会了,不能说再叫中央监查委员会,这样和中央纪律检查委员会的名称相混淆。所以我估计在中央层面就叫国家监察委员会,或者中央国家监察委员会,但在地方直接就叫比如说北京市监察委员会、河北省检查委员会,这样的叫法可能比较顺一些,因为从现在的方案上看就叫监察委员会试点。我想这个机构到底是怎么设置呢?是由人大产生,现在按照人大基本组织程序,只产生政府、两院(法院、检察院),历史上没有产生过监察委员会,现在要让人大产生监察委员会,那就既要有全国人大的授权,也要最终修改相关的法律,赋予人大这项职权。那么类似于法院检察院的设立,由人民代表大会产生而非人大常委会产生,产生之后,这个检查委员会和人民代表大会之间是什么关系呢,我觉得人民监察委员会由人民代表大会产生,并对人民代表大会负责,接受人民代表大会监督。至于要不要报告工作,我在过去的一篇文章里建议过要报告工作,但现在回头想,没有宪法依据,包括今天的人民法院、检察院对人大报告工作,也不是宪法规定的,只是由它产生、对它负责,负责的方式到底是报告还是其他?这个没说,但是我个人的理解只要产生对它负责,可以用其他方式,不一定非要用报告的方式,因为报告方式理论上就有通过和通不过的可能。当年沈阳中级法院对沈阳人大作报告,沈阳人大就没通过,又重新开会讨论了一次,讨论的结果是什么,是院长下台还是换人?法律也没有明确的说。所以开玩笑说,法院、检察院对人大报告这项工作,是当年法院检察院争抢来的,但现在变成了两院很大的负担和压力,每年两会之前压力非常大,经常担心票数低而不能通过。所以这个监察委员会由人大产生,对人大负责,受人大监督,但不一定要报告工作。那么监察委员会设置之后就成为与政府、法院、检察院平行的国家机构,所以以后就成为一府一委两院(人民政府、监察委员会、法院、检察院)这样一个国家机构的体制。这个机构设置和纪委是什么关系,中央的态度非常明确——合署办公。过去中央监察部和中纪委就是合署办公的,从1993年开始的,原来是分开的,后来为了整合反腐败的力量、强化监察工作,形成了合署办公。合署办公体制在中国需要好好研究,党的机构和国家机关之间合署办公到底怎么合署、怎么办?利弊得失需要研究。所以历史上有人提出过中组部和人事部也可以合署办公,管理人事工作;宣传部和文化部可以合署办公。这些尚需研究。但是现在由于1993就开始了监察部和中纪委的合署办公,所以在未来监察委员会成立之后,中央已经明确提出要合署办公。但是内容方面还是有一定的职能区分,比如说纪委是管党员的,管党的组织、党员领导干部,但监察委员会管不到党员,或者说管理包括党员在内的公职人员,所以纪委管不了非党员的公职人员,严格的讲他是民主党派,但是在政府里担任副省长、副市长,纪委用党的纪律去约束他,法理上是存在困难的、不通的。但是如果由国家监察委员会去监察约束一个非党员的国家公职人员,这顺理成章。所以从这个意义上讲,合署办公之后,国家监察委员会覆盖面有多大?而且原来纪委职能达不到或无法实施的地方,可以以监察委员会的名义实施这项职能。所以监察委员会等于给纪委常规的工作提供了一次法律依据,所以监察委员会可以以国家机关的名义实施对所有公职人员的监督,从而保证纪委办案监督、党内监督有了合法性的手段和依据。这是我要说的第二条路径。

第三条路径就是整合职能,集中反腐败资源力量。国家监察委员会设置之后最重要的内容就是要把所有的反腐败的资源力量整合在一起,形成新的国家机器在反腐方面的品质,这种整合资源力量的过程,首先就是要吸纳哪些职能?现在的国家监察委员会除了保留原来国家监察部和国家预防腐败局的职能之外,还要吸纳那些职能?过去我对这个问题的认识也不是特别清楚,所以今年七月我在学习时报上发表的文章里提到整合的职能应包括审计机关、检察院的反贪部门,但现在回想起来,审计被纳入的可能性不大,因为审计的职能除了反腐败的作用之外,在财政资金的合理有效利用方面承担很大的作用。中国历史上,原来的监察委员会也包括审计职能,但现在来看,审计的体制机制已经比较健全,而且反腐败方面的作用和职能是审计职能的一小部分,而非全部。所以把审计机构整合到国家监察委员会之后,可能还有很大的难度,现在看来,国家监察委员会整合的职能,在行政系统内部就是原来的监察部,在监察系统和预防腐败系统。实际上这两个机构又是合在一起的。国家预防腐败局和监察部是合在一起的。这是行政系统职能的整合,而行政系统以外的职能整合有三个:检察院的反贪部门、反渎部门、预防职务犯罪部门。按照王岐山书记的话,这三个部门要转隶到国家监察委员会,即转出来,改变隶属关系,变成国家监察委员会的内部职能部门。以后国家监察委员会有负责纪律检查、调查、处置的,调查部门里有对违纪行为、违法行为的调查,所以反腐败、反贪污部门、反渎职部门以及预防职务犯罪部门,要转到国家监察委员会,实现真正意义上的转隶。这是很大的一个动作。大家知道检察院认为只要把检察院的反贪、反渎、预防职务犯罪这是哪个职务犯罪的力量转移到检察院之外之后,检察院少了至少三分之一的职权和机构编制,这对检察院是很大的影响。但是我们要从国家反腐败力量资源的整合,从强化党对反腐败斗争领导的角度讲,这种整合也是必要的。不是说放在检察院的反腐败的效果有多好,关键看如果放在国家监察委员会能够建立统一集中权威高效的反腐败体制的话,这种改革是必要的。这是整合职能,尤其是转隶,这个工作现在在三个试点地区已经开始了,检察系统要配合国家的这一项事关全局的重大政治改革,要做好相关的工作。

第四个路径就是丰富手段。监察委员会设置之后,相关职能发生了比较大的变化,相应的监察手段、方式、方法也要与时俱进,进行改革。比如说,过去的《行政监察法实施条例》,没有规定在监察过程中查封、扣押、勘验、调取证据材料、调阅文件材料等具体的程序以及相应的制度保障。现在如果制定《国家监察法》、改革监察体制,就必须考虑什么样的反腐败手段比较有效,有必要,且符合法治精神,这些必须规定在《国家监察法》里,而且要做详细的权责、程序、规则要求。比如现在法院和检察院做的全程录像,《国家监察法》是不是也应该有此规定,国家监察委员会采取措施也应该全程录音录像,做到有据可查,接受监督。在监察手段、监察程序的健全完善方面,还需要认真研究。就是现有的、实际用的和原来法律已经有的东西,哪些需要进一步完善健全、强化监督和制约,这些都需要在《国家监察法》里进一步明确下来,也需要认真地去研究。

第五个路径就是明确对象。国家监察体制的改革,首先要改革体制机制,但对象更需要明确,因为监察对象跟过去相比发生了质的变化。原来的监察只监察政府机关、政府机关的工作人员以及政府任命的人员,但是现在覆盖到了所有的公职人员。监察对象就是所有的行使公权力的公职人员。那么,哪些权利是公权力,哪些人员叫公职人员呢?我认为,第一,中国共产党机关工作人员、各级党组织工作人员,算不算行使公权力的公职人员呢?当然,哪怕把概念限缩到了财政供养人员,这部分也是,更何况在我们国家,共产党是执政党,行使执政权、领导权,就是一种公权力。所以这是监察委员会监察的第一类人员。第二,各级政府及其工作人员。政府的工作人员要不要监督,要不要监察,当然要,现在是重申。第三,司法机关工作人员,包括法院、检察院。法院、检察院的工作人员也是国家监察的对象,因为这是公职人员。第四,各级人大工作人员。有人可能有疑问,人大是权力机关,怎么能接受监督呢?监督的不是权力机关,而是监督权力机关的工作人员,因为这也是公职人员,公职人员就有违法违纪的可能,就需要接受国家的监督。第五,政协机关工作人员。有人说政协是我们国家的民主协商机构,其人员怎么变成公职人员了呢?大家仔细思考一下这部分是不是公职人员。因为他们不只是财政供养人员,也确实享有一部分公权力。第六,民主党派。民主党派也行使一部分公权力,最重要的,他们是《公务员法》里的公务员。第七,法律法规授权行使国家公权力的组织的工作人员。这些组织虽然不是国家机关,也不是行政机关、司法机关,但是有法律法规授权的,就是我们常说的事业单位、社会团体,它的工作人员也属于公职人员。第八,科教文卫体等机构的工作人员。这是社会比较关注的。比如以后公立医院的医生,公立大学、中学的老师,都属于监察对象。实际上我们现在大学的领导、老师都是接受纪委监督的,以后党员就是接受纪委的监督,非党员就接受国家监察委员会的监督。第九,国有企业的管理人员。央企的领导都是行使一定公权力的公职人员,所以也要接受国家监察委员会的监督。

从这个意义上来说,这次改革真正做到了对公职人员的全覆盖。监察委员会的设立之所以要扩大监察对象的范围,就是为了跟纪委的监督相衔接,实现对所有行使公权力公职人员监督的全覆盖。但大家要注意,这里不会提对公权力组织的监督。实际上通过对公职人员的监督也达到了对公权力组织的监督。组织是由人组成的,重点放在了公职人员身上。我查了一下港澳地区的《反贪污贿赂条例》、《廉政公署条例》,它的监督对象也是差不多的。不是仅仅监督行政机关的,所有的公职人员,包括公立企业的领导、大学的公职人员等都要受到监督。甚至,部分私企老板也要接受监督。大陆现在还是界定在所有行使公权力的公职人员这一范围。

第六个路径就是修改法律。制定《国家监察法》,修改相关法律。一是将《行政监察法》提升为《国家监察法》;二是要修改《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》、《刑事诉讼法》等,甚至最终可能修改宪法。很多人说不修改宪法也可以,确实可以。我们根据宪法的条文,国家一切权力属于人民,人民代表大会是人民行使国家最高权力的机构,人民代表大会可以制定国家机构方面的法律以及其他基本法律。所以说,人民代表大会在不修改宪法的情况下,授权设立国家监察委员会,制定《国家监察法》,也是可行的。但从长远看,还是要修改宪法,改变宪法规定的一府两院的体制,形成一府一委两院的新体制,是必要的。所以说,修法也是一项重要任务,是十分必要的。

总之,如何改革国家监察体制,基本目标是什么,路径有六个方面。概括的不一定准确。

最后,第三个大问题,想谈一谈改革的难点与重点

国家监察委员会的设置一定存在很多重要的问题需要解决。既有法律上的障碍,也有实践中的难题,还有观念意识上转不过弯儿来的问题。我想重点难点问题可以概括为两方面。

第一,如何处理国家监察委员会与司法机关的关系。它们以后是什么关系,尤其是跟检察院之间是什么关系。国家监察委员会与司法机关的协调衔接机制到底是什么样一种机制。大家知道,原来检察院有反贪污贿赂局、反渎职侵权局、预防腐败局等等,它行使的就是反腐败职能。现在这部分职能包括机构人员一并转隶到国家监察委员会。转隶之后,检察院这部分职能还要不要保留呢?不保留的话,检察院与国家监察委员会之间是什么关系,国家监察委员会享不享有起诉的权力、批捕的权力?我认为,一定要把国家监察委员会定位为执法监督机关,不是司法机关,不能代行检察院的检察职能。所以,检察院拥有的权力,国家监察委员会不能一并享有。比如,检察院拥有批捕权、公诉权、部分侦查权,国家监察委员会成立之后并不能承继。

关于国家监察委员会的职能与权限,王岐山书记调研讲话说的很清楚,三项权力:一个是监督,一个是调查,一个是处置。

一是监督。比较好理解,跟之前的纪委监督、行政机构的监督是一样的。

二是调查。调查权是什么权力,跟侦查权是什么关系?跟检察院拥有的自侦权力之间是什么关系?我理解的是,调查权不能取代检察院的侦查权,其性质也不同于侦查权。调查权,比如调取资料、证据,勘验、扣押、查封,进入场所、驻地等等,这些调查权应该说是国家监察委员会应有的权力,如果没有,就没办法发挥监察的职能,没办法履行反腐败的职能。而且,《行政监察法》、纪委办案规则里面,也赋予了这项权力。现在就是将这项权力法律化,赋予国家监察委员会调查的权力。至于调查可以采取哪些措施,我觉得《国家监察法》里应该明确规定,这是一个重点。有人担心,国家监察委员会成立之后,会不会成为一个超级大的委员会,把所有的权力都揽过去?我觉得不会。因为现在权力就意味着责任,揽那么大权力就意味着要承担那么大的责任。所以国家监察委员会只是行使现有的调查腐败案件的权力。而调查腐败案件的权力,不一定要行使特殊的自侦权、批捕权,也完全没有必要。从检察机关过来的人,用岐山书记的话说,要工作不断、队伍不散。来了之后在国家监察委员会承担的调查职能与原先检察院的侦查职能是有区别的。正如岐山书记所说:流程上要磨合,人事上要融合。三是处置。什么是处置?比如说,对违纪、违法人员进行行政处分,比如《行政监察法》里的提出监察建议。这个处置权还包括涉嫌犯罪的移送司法机关。现在贪官被双规或者纪律检查机关立案调查之后,长则一年半载、短则十几天就移送司法机关。因为初步查清违纪问题之后,发现涉嫌违法问题,已经构成犯罪,那就马上移交给司法机关,由司法机关进行下一步的处理——批捕、公诉等等。所以从这个意义上来说,处置既是对监察对象的纪律处分、监察建议、移送司法的权力,多数情况下实际上也是一种过程性、程序性权力,并非最终决定权。调查核实、了解基本情况、掌握一些证据之后,马上移送司法机关,由司法机关去处理。所以还是要做好协调衔接,国家监察委员会只负责调查,调查结束之后移送,并没有最终的处理权,没有不批捕、不起诉、酌情免责等权力。涉嫌犯罪的就移送,违纪的直接做违纪处理。如果对于监察委员会收集的证据,检察院不认可怎么办?移送过去之后,检察院认为不构成犯罪,检察院是否可以不立案、撤案呢?我觉得从法理上讲,检察院是有这项权力的。因为权力要分工、制衡、制约,不能因为监察委员会觉得某人构成犯罪就必然构成,后面还有批捕起诉、审判等环节,不能监察委员会认定的犯罪到后面的程序也必然认定是犯罪。实事求是的讲,无论是以前的纪委还是以后的监察委,敢于立案调查,被立案调查的人问题就不会小,自然就会走到第二第三步。这不像一般的刑事犯罪,到了法院还有无罪判决的可能。在腐败高发的历史阶段,职务犯罪案件被冤枉的不多,贪官屈打成招被冤枉的情况很少。但是从法理上讲,这种监督制约、相互协调衔接的机制,在顶层设计的时候必须设计好,不要让人误以为监察委员会的决定是最终决定,监察委员会能够认定一个人有罪无罪。我觉得不能给人以这种误解,监察委员会只负责调查和移送。所以这个衔接关系必须明确,就是监察委员会不行使司法机关的权力,它只行使执法监督机关的监督、调查、处置权力。这个监督、调查、处置权力与司法机关的权力之间还是有严格界限的。举一个例子,比如技术侦查。严格地讲,技术侦查只有在侦查阶段,经有关机关严格程序批准,才能对犯罪嫌疑人行使。所以,技术侦查这项权力,监察委员会不能行使,这还是检察院作为法律监督机关、公诉机关、批捕机关享有的权力,公安机关作为侦查机关享有的权力,而不是监察委员会享有的权力。所以,一定要注意区分监察委员会与司法机关权力的差别,厘清其界限,明确其协调衔接关系。

接下来谈一个比较敏感的话题,现在纪委、监察系统行使的“双规”权力。在《行政监察法》里叫“双指”——指定时间、指定地点接受调查。这项权力在未来监察委员会大框架下到底以什么样的形式出现?个人猜测,因为监察委员会设置之后,对这项权力就要严格限制。限制的方式就是监察委员会通过《国家监察法》可以设置一种调查的措施,这个调查措施比如可以叫做“留置措施”。《人民警察法》里也有留置措施,这里的留置措施一般规定不能超过24小时或者48小时。《国家监察法》里的留置措施可能长一些,但再长也不能长过比如三个月。这种措施跟过去的“双指”(“双规”)性质上是不一样的。这是一种调查措施,这种调查措施在调查过程中是必要的,也未必用传统的那种方试。所以我想只要纳入法治的轨道,并且从程序上、制度上、规则上加以有效的约束限制和保障的话,对整个案件的调查、处置或者移送都会发挥比较好的作用。这个制度本身需要通过《国家监察法》的方式加以规范化,形成比较严密的规则体系。拿录音录像来说,公安机关办案要求在规范化场所全程录音录像。以后制定《国家监察法》,也可以要求,国家监察委员会在行使这项权力的时候也必须全程录音录像,收集保存证据,接受社会监督。采取某个措施必须有严格的审批程序,比如负责人批准、集体讨论决定,上级批准等等,必须要有严格的程序、严密的制度保障,才能防止这项权力在实践中可能出现的滥用。

第二,国家监察委员会要不要接受监督以及接受谁的监督。国家监察委员会是一个新的国家机关,它本身是由人民代表大会产生的,当然要对人民代表大会负责,也要接受人民代表大会的监督,这是毫无疑问的。国家监察委员会不是一个不受任何制约的国家机关,接受人大的监督符合我国的基本政治制度——人民代表大会制度。这种监督跟人大对一府两院的监督性质是一样的,形式上也可以类似。这种监督是根本性的监督,比如由人大选举产生或者其他任命的方式,都是一种监督方式。比如一个省监察委员会的主任不合格的时候,可以采取质询、罢免等各种监督措施加以纠正。这是把党内监督和人民监督结合在一起的监督方式。纪律检查委员会就要接受党的监督,上级党委、纪委的监督,这是党内监督;监察委员会就要接受人民代表大会的监督,所以党的监督和人民的监督就结合到一起了。因此,国家监察委员会是一个接受人大监督的机构,而不是权力不受制约的机构。第二个监督是社会监督,包括民众的监督、舆论的监督等。第三个监督就是司法监督,有人说监察委员会怎么接受司法监督?这是在权力的分配、制衡和制约过程中实现的监督。比如国家监察委员会移交给检察院的案件,如果检察院认为不构成犯罪,可以撤案,可以不立案,这就是一种监督。检察院用法律监督的方式对监察委员会的决定和措施加以监督。就像检察院要接受法院的监督一样,检察院公诉到法院的案件,法院宣告无罪,这就是一种监督。从司法的角度讲,这种监督是很有力的监督。国家的权力一定要受制衡,没有不受约束的权力。党的十八届六中全会文件中提到,“没有不受制约的权力,没有不受监督的特殊党员”。国家监察委员会的权力要通过各种途径加以监督,司法局监督很有力。第四个监督就是自我监督。有人问自我监督做得到吗?十八大以来,党中央采取的一系列反腐措施,这就是党的自我监督。离开了党的自我革新、自我净化、自我提高、自我完善,腐败是解决不了的。所以必须强化自我监督,也只有自我监督是最主要的监督。党内监督是一种自我监督,监察委员会对所有公职人员的监督也是自我监督,监察委员会对监察委员会本身的监督也是自我监督。十八大之后,大家知道中纪委解决“灯下黑”的问题,处理了17个干部,而且都移交司法机关,纪律处分的几十个;专门设置监督检查室,专司纪委内部工作人员的监督,防止“灯下黑”。所以说自我监督是必要的,而且应该强化。尤其是社会公众对未来监察委员会的权责职能还有这样那样的顾虑的时候,更应该强化自我监督。要拿出共产党领导反腐败斗争的决心、毅力,强化自我监督,打铁还需自身硬,解决“灯下黑”,让老百姓相信国家监察委员会能够发挥发腐败的作用,能够很好解决当下的社会问题,首先就要解决自我监督的问题。所以自我监督也是一种监督。最后一种就是党的监督。因为国家监察委员会是一种国家机器,国家机器的公职人员,尤其是党员,当然要接受党的监督。

以上就是我跟大家介绍的国家监察体制改革的重点和难点问题。主要两方面内容,一个是如何跟司法机关协调衔接;一个是怎么来强化监督,有效发挥国家监察委员会的监督职能。

因为时间关系,只能介绍到这里,因为监察体制改革是一个事关全局的重大政治改革,敏感度高,也比较复杂,社会各界也高度关注,这里我所讲的是个人浅见。

(文/李晓桐)

声明:以上是本期法治政府论坛讲座主要内容摘录,根据现场录音和文字记录整理。如需转载,请注明出处!

 


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