10月14日上午，第94期法治政府论坛在中国政法大学学院路校区顺利举行。此次论坛主题为“意大利的行政法院与司法审查”，意大利最高行政法院第六法庭副庭长法官额尔曼诺·德·弗朗西斯科先生应邀担任主讲人。论坛由中国政法大学法治政府研究院院长王敬波教授主持，比较法学研究院翟远见副教授、法律硕士学院的司徳法（Stefano）博士共同担任翻译。最高人民法院金诚轩女士与法治政府研究院王青斌教授也参加了本次活动。
意大利于1865年建立了统一的法律体系，而其行政法院的正式建立始于1890年。弗朗西斯科法官从意大利行政法的实体与程序两个方面展开了介绍。就行政法实体方面，他讲述了行政法院从普通法院脱离的历史背景与原因、法官对行政行为的形式审查与实质审查的区别、意大利行政案件中权利与利益的划分等问题，其所举关于特殊区域修建通讯设备的案例、区域土地使用的相关规定更加生动的展示了其制度特色；就诉讼法方面，他介绍了意大利行政一审法院与二审法院（又称参事院）的基本情况（如部门与法官数量）、意大利行政复议程序运行状况、行政诉讼的范围、费用与审限、最高行政法院法官的选拔等问题。最后，弗朗西斯科法官还介绍了欧盟法对于意大利行政法的影响。
最后的提问环节，参加论坛的同学们踊跃参与，就意大利最高行政法院院长的选任、意大利行政诉讼案件数量减少与意大利行政诉讼二审耗时长的原因等问题向法官进行了提问，弗朗西斯科法官耐心解答了学生们的疑问。
（文/李安琪 ，图/李晓桐）
论坛精华摘录
王敬波：谢谢大家前来本次讲座，今天我们特别荣幸地邀请到了意大利最高行政法院第六法庭的副庭长额尔曼诺·德·弗朗西斯科法官为大家讲解“意大利的行政法院与司法审查”，当然我们也非常荣幸地邀请了比较法学研究院的翟远见教授，还有一位是我校来自意大利的司德法博士。让我们以热烈的掌声欢迎各位来宾。
弗朗西斯科：意大利于1861年统一，1865年正式建立了起统一的法律体系，按照当时的法律规定，在意大利王国统一前小的邦国的法律都被废止，建立了统一的法律制度。按照当时的法律，所有案件都由统一的法院审查，而不存在单独的行政法院体系。同一个法院里不区分行政庭与民事庭，亦即一个法官既可以审理民事案件，又可以审理行政案件。该体系同比利时的体制有些像，和现在英美法系的有些国家也有相似，当然英美法系某些国家的法律体系近些年也发生了一些变化。意大利的这个模式持续了25年。
在1890年，意大利逐渐发现这种体制越来越不适应现实，越来越不奏效。同时兼审两种案件的法官发现，其没有能力或者说不适合对行政行为作出合法还是违法的判断。这些法官对某一些案件更显得束手无策，即那些行政机关作出形式上合法，实质上却变相规避了法律、违背了立法目的的行政行为的案件。当然，就这个问题意大利法院内部也进行了一系列的争论，焦点在于法院的法官的审查是否既要形式上符合法律，又要实质上能够达到特定的法律目的。这里涉及到行政行为的原因，对原因的讨论比较困难，如果有的学生如果学习过，那会比较了解，如果对行政行为的原因没了解过，那理解上会比较困难。这个原因主要是关于授予行政权或公权力的法律与行政权规范目的相联系的一个理论，主要指有些行为可能形式上没有违法，但它确实偏离了规范制定的目的，或说与规范制定目的不一致，我们不说它是权力的滥用，而是超出了权力的边界。有一个常见的例子可以使我们更好地理解这一点：有的市镇规定，不能够在特殊的区域修建通讯的设备，比如电话发射信号的塔。当然这个行为从形式上是合法的，因为法律规定地方政府可以对所辖区域的一些建筑做出特殊规定。但意大利行政法院主流的观点认为，这样的规定已经超出了市镇行政权的范围，他们认为授予市镇建设的管理权，目的是为了让政府对当地的建筑做出一些规划，而非对所有的不动产都做能出规定。当然地方政府也会说在某些地方不允许建发射塔是为了保护当地人的健康，但对健康问题作出相应规定的不是市镇，而是大区（相当于中国的省）的权利，这在现代行政法里是典型的越权行为。有些地方政府还会说是因为取得了当地人的同意所以不允许建设，他们利用了当地人对健康的担忧，打着人民意愿的旗号，做出这样的规定，但这其实还是已经超出行政权的范围。当然我们前述例子中，修建发射塔当然要考虑人民的健康问题，电磁波的强度不得超出有害人民健康的上限，但归根结底只有大区才有权限做出这样的规定，市镇这样的规定就是越权的。
让我们重新回到1890年，在意大利1865年制定统一法律后，既审民事案件又审行政案件的法官无法理解上述案例中差异，他们难以胜任同时兼审两种案件。因此当时意大利法院体系就提出了改革方案，即在原来普通法院体系之外，再建立一套专门的行政法院的体系。这样就把案件做了区分，有些案件由普通法院的民事法官审理，有些则分到行政法院审理。但这项改革决议在刚通过时，有些当事人还是会向民事法官起诉行政案件。还有另一案件类型，即当事人不具有法律规定的主体的权利，如果向民事法官提出诉讼，他们的权利不具有民事上的依据，这个时候是一个行政机关行使公权力作出行政行为影响到当事人合法的权益。当然也会存在另一种问题，虽然是行政机关，但其和对方当事人的地方是平等的，比方说和当事人以平等主体身份签订合同，此时行政机关不是以公权力的享有者来参与活动，这类案件则继续在普通法院审理。还存在大量的行政机关同相对人地位是不平等的案件，因为行政机关在行政活动过程中行使了公权力，此时就不能在普通法院审理了。
在1890年前的25年里，普通法院的法官对审理行政机关行使公权力同相对人发生纠纷的案件显得有些力不从心。所以意大利在1890年建立了专门的行政法院，也就是说，如果行政机关在行政活动中没有行使其公权力，当事人当然可以在普通法院起诉。进而，如果行政机关以公权力的享有者的身份行使公权力时，且这种公权力被不当行使，此时不认为相对人享有“权利”，而认为其具有的是合法的“利益”；只有公权力被正当行使，才说相对人的合法“权利”受到损害。而对意大利的普通法院与行政法院管辖的区分正是依相对人起诉时所享有的是合法的“权利”还是“利益”。
行政法院的活动与行政活动是有差别的，那行政法院的法官如何对行政机关的行为进行审查呢？法官可以对行政机关作出的行为所依据的权力进行审查，但却不能代替行政机关作出具体的裁量，其仅能审查行为中涉及的某些因素，如行为间的相关性，作出行政行为的理由是否充分等。行政行为的决定必须由行政机关作出，法官无法代替其做自由裁量，这是理论上的描述。实践中会遇到许多困难，正如权利和利益的划分问题。在具体案件中，相对人到底享有的是哪种“利”是很难判断的。在有些争议案件中，对方当事人即使享有的是“权利”，也被放到行政法院审理，它们把它视为一种审理的“扩张”，相关的例子很多，如跟土地使用相关的例子，有些法官认为既有“权利”又有“利益”，这类案件现在在意大利也都可以向行政法院提起诉讼。
当然前面所说的是实体意义上的行政法，接下来说一下程序方面的内容。
在意大利，长期以来行使行政法院最高权力的参事院和中国的国务院还是有一定差异的。从1890至1961年，一直由参事院行使意大利行政法院中的最高权力，大区的行政法院为一审行政法院，参事院为二审法院（终审法院），参事院做出的二审判决不能再向最高法院进行上诉。意大利最高法院对行政案件唯一有影响的权力，即其委员会可以决定哪些案件由行政法院管辖，哪些由普通法院管辖。而对于行政案件的审判，参事院才享有最高权力。
意大利各大区（共20个）一审行政法院中总共有330名法官，二审法院（参事院）中负责行政案件的有7个部门，18个主任，85位参事，我是第六庭的法官，第六庭有三个庭长，我是其中之一。
在意大利，所有的行政行为原则上都能被提起行政诉讼，但排除政治行为。随着时间推移，很多事项已经不再被认为是政治行为，政治行为逐渐变为一个不具有实质内容的空泛的概念。所有的行政机关作出的抽象行政行为也是可以诉讼的，只要不是议院制定的法律（议院制定的法律可以向宪法法院提起诉讼）。因为提起诉讼的条件是相对人的权益被侵犯，只有抽象的规范被具体适用于个案中时，才能被诉，这也是为了防止一个规定一出台就被几十万人提起诉讼。
一审法院审判时，由一个主席和两个法官来进行，二审时则由一个主席和四个法官审理。有些只由行政机关掌握的、相对人无法获取的事项，当事人无须自主证明，行政机关若拒绝提供，法官则直接按照相对人主张的内容做出裁判。行政法院按照相对起诉内容来审判行政行为是否合法，如果行政法院判决行政行为合法，法官不能仅说是“大概合法”，而须在个案中具体说明是合法的。
行政法院审理当然也不是免费的，在行政法院中一个案件基本需要650欧（合5千人民币），也有其他的收费标准（如按标的大小），此外律师费也是一个方面，所以在行政法院的案子越来越少。意大利的行政审判要相当长的时间，耗时日久，所以需有特殊的措施，当事人如果想要暂时中止行政行为，就需要提出保全。意大利的行政法院比普通法院运行的效率要高，行政法院的案子一般是六个月到四五年，不同案件在时限上有差别，法律对有些案件会特别规定有优先性。但像罗马拉齐奥大区二审的速度则要慢一些，一般四到八年都有可能。
下面介绍一下欧洲法对意大利行政法的影响。首先，所有的行政机关做出的具体的行为，包括一些抽象的行为，比如发布的规范性文件都可以向法院起诉，除了议院颁布的法律，其只能向宪法法院提出。当然国家间的行为，意大利的行政法院不能宣布无效，只能由欧盟法院来宣布。但是欧盟的文件对于意大利的法律影响还是比较大的，因为意大利已宣布负有在自己境内完全实施欧盟规定的义务。所以，当意大利的法规同欧盟规定相违背的话，法院可以直接不予适用。但是这个规定也带了一些问题，公民很难了解欧盟的规定，因此在审判中会如何适用法律会给当事人造成认识上的困难。意大利最近也称其对签订的国际条约也负有执行适用的义务，像《国际人权宣言》，其中也有一些特殊解释的规则。按照意大利宪法的规定，这些签署的国际条约都应该在国内适用，如果违反了国际条约就直接造成了违宪，直接由宪法法院管辖。最后总结，意大利的法院系统将建立在权利之上的普通法院和建立在当事人利益之上的行政法院进行区分还是有必要和借鉴意义的，如果让普通法院的法官也审理行政案件，其可能不能很好审清形式与实质合法性的问题，而由行政法院法官处理则更有利于实现目标。
我现在还剩下几分钟的时间，再介绍一下意大利的法官。意大利也需要通过困难的考试，以前是本科毕业就可以考，现在要再经过两年的专业培训才可以。现在意大利的法官有一万人，每年新进入普通法院法官队伍的新人在二百人左右，而行政法院人数要少得多，二十个大区一审法院也才330，二审法院100人左右。但如果想要成为行政法院的法官，不是直接可以参加考试，要么原来就得是法官，要么是执业多年的普通律师或国家律师（公务），还有有些行政机关的人到了一定年纪、工作多年也可参加这个考试。现在每年有20多人成为行政法院的法官，整体的人员组成中，大部分来自原普通法院。普通法院法官愿意进入行政法院，因为工作条件与收入都更好些。
行政最高法院中有50%的法官，是依各大区法院法官工作的年限来升任，25%被国家政府直接选择，另25%是通过考试进入行政最高法院。能成为行政最高法院的部门主席，往往来自最后的25%，因为另外75%的法官都年纪偏大，快要退休了。
王敬波：谢谢弗朗西斯科法官对意大利行政法院体系的产生、发展、历史进程，以及如何进行普通法院和行政法院的界分作出的介绍，尤其提出了一个全新的、我们未特别关注过的问题：“权利”受侵害到普通法院诉讼，“利益”受损到行政法院诉讼。同时，庭长也介绍了意大利行政法院的一些制度，包括中止行政诉讼，收费，律师参加行政诉讼，审限，行政法官如何选任等等。这些对于我国的正进行的行政审判体制改革，尤其是新《行政诉讼法》的实施，很多问题都值得借鉴和学习。我们也感谢比较法学研究院的翟远见教授和我们政法大学外籍教授司德法博士做的精彩的翻译。
同学：意大利行政法院的院长如何产生？
回答：最高法的院长是由意大利总理决定，但也需要听取行政法官联席会议的意见。行政法官联席会议会给政府提出候选人，总理基本都会听其建议任命，往往也是法院中最老的那位法官。有一次1928年的例外，是选了一个非常厉害的公法法学家担任。而最近一次选院长是2015年，总理最后还是决定由联席会议推荐的那位法官担任院长。
同学：权利、利益来区分诉讼类型？民众自我如何划分清楚？
回答：行政法领域中也讨论很多，法院内部人员也开玩笑说，几十年了也分不清什么是“利益”什么是“权利”。回到理论问题，还是从当事人行使公权力的角度，在整个活动中没有公权力的行使，则往“权利”上理解；如果有公权力就考查公权力行使的正当性，是否合理的行使了公权力，如果失当，此时说相对人有一种“利益”。
同学：法官刚才提到行政复议制度运行不是那么良好，行政法院诉讼案件减少，那意大利行政争议如何解决？我国行政诉讼也少，您的案件足够多么？
回答：最高行政法院的每个部门，每星期开庭一次，每次最少有5位法官（一位庭长与其他4位法官），也有可能8个法官，每个法官带7到8案例来审理，每月每个法官2次开庭（隔周开庭），基本要解决15个案例，涉及二审责任也比较大。此外法官也有别的诉讼问题要解决，每次每个法官带来10个诉讼上的问题，这种容易处理，但15个案例还是挺累的。2000年后整个行政案件数量并不少，只是相较以前是少了，各大区的一审案件还是很多的。
同学：罗马拉齐奥大区的二审要持续数年，原因是什么？
回答：因为法院规定的行政法官数量不够，还没有增加员额，最高行政法院的院长为了保障审理案件的质量，事先决定行政法官每月能解决多少案子。从去年的规定来看，行政法官70岁必须退休，法院中1/3的法官70多岁，今年法官变少，选择新法官又要时间，所以造成了困境。中国是采6个月的审限制度，对于意大利行政法院来说这可能未必恰当，尤其对一些复杂的案件，意大利常会采取其他的措施来处理，比方说先让相对人做保全或提供些担保，同时让行政行为继续有效，这样的话法官既可以不仓促作出决定，同时又可以使行政行为在法院做出最终判决后得以执行。
王敬波：再次感谢弗朗西斯科法官细致的介绍，也为我们开启了崭新的窗口，启发我们老师和学生，感谢翟远见与司德法博士做的精彩的翻译，也感谢青斌教授和最高人民法院的金法官对我们讲座的支持，谢谢两位。
（文/李安琪）
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