9月7日晚，中国政法大学第93期法治政府论坛顺利举行。本次活动以“行政诉讼中的宪法问题——法国经验”为题，邀请到了波尔多大学公法教授福德理奇•卢埃达（Frédérique Rueda）女士，波尔多上诉行政法院法官大卫•卡茨（David Katz）先生和波尔多大学孟德斯鸠中心执行主任本亚明•佩尔蒂埃（Benjamin Pelletier）先生。论坛由中国政法大学法治政府研究院张莉教授主持，法学院王蔚副教授担任翻译。法学院院长薛刚凌教授也参加了本次活动。

法国的合宪性审查机制极具特色，在历史上也经历了变化发展的过程。卢埃达女士在主讲单元首先对“合法性问题优先审查机制”的内容和发展状况进行了介绍，包括可进入该审查机制的内容的条件、提请权主体的扩大、从事前到事前事后两轨制审查的变化等。在提到六种具有宪法效力的规范形式时，她着重提到了宪法性规范在文本上确立的权利与自由和其所要实际保护的权利与自由存在一定差别，这也为法官的自由裁量提供了空间。她一并介绍了该审查机制的提起要求、过滤机制、优先审查请求及具体审理等环节。

在评议环节，大卫•卡茨先生结合自身工作经验，对法国行政法官在合宪性审查中的理念和做法做了精辟介绍，并针对学生提出的“宪法解释与宪法审查关系”问题给出了解答。

（文/林稼朋，图/林稼朋）

论坛精华摘录

卢埃达:十分感谢法学院和法治政府研究院的邀请，我今天的题目涉及的是宪法和行政法的关系问题，具体而言就是法国的宪法诉讼中与行政法相关的基础问题。首先要讲的是2008年法国宪法修改后出现的新的机制，英文缩写是QPC，合宪性问题优先审查机制，简单介绍一下这个机制在法国的宪法审查中所扮演的角色。

先说说背景，法兰西第五共和国，在1958年宪法规定的是事前审查机制，就是当法律在议会通过以后而没有通过总统签署的这个期间内进行审查，这个审查机制的提请权主体相当有限，可以提起审查的主体主要局限于几个公权力机构，到了1974年宪法修改让这个主体有所扩大，但是始终这些主体还是限于政府机构，普通公民无法提起。在1980年代后期慢慢把这个提请权主体扩大，当时“维德尔”委员会在宪法修正案中建议必须让更多人参与进来，但是很遗憾这个建议失败了，一直到2008年普通公民才有这个资格进入提请权主体中。2008年7月23日法国修改了宪法，2009年12月10日出来的新的组织法将怎样提起进行了细化，2010年3月1日组织法正式生效，所以这六年来出现了QPC机制下的很多非常有趣的案例。这个机制的最大特点是事后审查，就是在法律生效后对其中是否有违反宪法的内容进行审查，我们法国认为这是很好保障宪法落实的机制。改革之后，提请权的主体从总统、总理、国民议会议长和参议院议长扩大到有60名参议院议员或者国民议会议员，最终到了2008年的这种情况。

但是虽然是扩大的趋势，但是不代表任何人都能提起，我们不能说所有人都能提起。第一个条件是需要有案件相关性的诉讼主体，可以提请对立法当中的某一个规范进行合宪性审查，如果他发现自己的案件适用的某一法条违反了宪法对于个人自由和权利的规定，那么他就可以提起这个优先审查。还有一个是其针对的必须是立法层面的规范，可能是议会通过的，也可能是对宪法进行细化的组织法，也可能是政府制定的具有立法效力的法令（议会授权立法），也可能是在海外领地立法通过的法律，这四种都是可以由宪法委员会进行判断的文件，但是宪法委员会已经做出过审查结果的不能再次提起。

合宪性审查有特定的规范依据，就是根据参照怎样的具有宪法效力的规范，违反这些规范就可以提起有限性审查，不管行政法院还是普通法院都可以提起，但是法官不能主动提起。这个机制还有一个特色就是当事人不能直接向宪法委员会提起，而是需要通过一个机制。首先，向原审法院法官提出，而后根据具体情况进行过滤，原审法院过滤或者该法院系统内的最高单位进行过滤后，比如行政法院系统需要提给最高行政法院，最高行政法院提交给宪法委员会。这样一个多层次的过滤机制是考虑到宪法委员会的工作能力，该委员会只有九名成员，而且有些并没有法学教育背景，难以处理那么多直接申请的案件。

哪些案件可以进入审查范围呢？第一个，必须是针对立法性质的规范，不管这个法律是否有过修改甚至废止，但是这个案件据此如果依然成立，就可以受到审查。第二个，法官对于法条的解释如果当事人能证明其与原法无法分割，那么也可以受到审查，但是规章性条款不在审查范围内，这些规章或者规范性文件有其他的处理机制。第三个，政府制定的来源于议会授权的具有法律效力的规范。

还有一点就是要侵犯当事人宪法层面保障的基本权利和自由。具有宪法效力的规范有宪法文本，1958年宪法序言中确立的具有宪法效力的文件（人权宣言，环境宪章），宪法委员会的解释中挖掘出来的具有宪法效力的原则或者目标，法院在收到审查申请时要审查其是否违反了这些宪法效力文件多保护的基本权利和自由，这些文件之间没有层级，法官也根据具体情况进行甄别。最高行政法院法官提出了一个有争议的观点，他们认为并不是所有宪法上的基本权利和自由都能提请审查，而是区分了文本上的权利和自由与宪法保障的基本权利的自由，所以最高行政法院在这个时候实际上拥有了比较大的裁判权。比如，2010年有一个行政区想引用宪法上的预算年度性原则申请审查，但是最高行政法院则认为这个原则不是宪法上保护的基本权利和自由。

我们再看看这个机制的具体运行。首先是如何提起和逐级移送。当事人必须以书面的形式提出理由，案件任何一方在任何性质的案件、任何时候都可以提起，包括预审、一审、上诉审、撤销审等，唯一例外是刑事诉讼的重罪法院中是不能提起的，总体来来QPC的适用范围还是比较广的。针对过滤机制，初审法院和最高行政法院都有权过滤。那么这个“优先”体现在哪？事实审法官在接到这个审查申请时必须立即审查，最高行政法院必须在3个月内决定是否移送，宪法委员会也必须在3个月内决定结果，案件的审理本身也要停止，直到最终的结果的出台。如果最高行政法院或者宪法委员会在之前针对相同内容已经有过裁判，那么就不能再次移送，同一事由针对同一条款，只要经过宪法委员会或者最高行政法院处理，那么就不能再审查。移送宪法委员会的条件必须同时满足，这些条件有：本案中质疑的立法规范是否构成了本案的诉讼依据；所质疑的立法规范不能是宪法委员会已经做出过判断的条款，包括在事前审查阶段；具有新颖性或者严重性，新颖性的判断标准在最高行政法院，严重性的判断标准在最高司法法院。这三个条件如果满足的话，案件就移送到宪法委员会。这些过滤机制除了考虑到宪法委员会的工作量之外，还有司法政策上的考虑，首先宪法委员会相对于行政法院系统而言比较年轻，可能不在适应审理这些司法性质的问题，对宪法委员会进行此类审理的正当性存有疑问；其次从司法法院和行政法院双轨制系统而言，两个系统的运行机制不同，但是最高级别的那个法院在审理上非常深入。

最高行政法院的过滤机制非常有特色：

第一个在于它比下级法院的审查都要更加深入。立法性质的条款是不是在本案中适用，这个案件相关性是需要经过严密的辩论的，如果我们针对行政行为提起的审查，那么这个行政行为所依据的规范也是在审查范围内的。此外我们对同一立法性规范可能有不同的解释，那么这个解释中只要有一条可能适用，就可以审查，但是如果法院认为不相干，那么可以选择不移送，如果向国际条约或者归化法这样的虽然与案件相关但是往往不认为是值得向宪法委员会提起的。

第二个是看其是否已经被宪法委员会审查过，这里有个例外是情势变迁，如果它的事实已经发生了很大变化，那么就可以再次提起。比如选举诉讼问题，涉及到大选时的政治资金的运用，如果发生重大变化，那么有关立法是可以再次提起审查的；此外在中央和地方关系中的转移支付问题，随着事权的变化，那么原来的法律在适用问题上也产生了困难，那么也是可以申请来进行重新审查的。

第三个是新颖性和严重性标准。最高行政法院对新颖性进行衡量，如这个法条从来没有被宪法委员会审查过。在实际上，例如根据法国宪法第66条第1款，不能因为违反外国人享有的避难权法典而被判处死刑，这个条款我们从来没有审查过，所以最高行政法院同意将其移送宪法委员会，但是在这个新颖性问题上最高行政法院显得更加得严格，而事实审法官只需要证明其是明显不重要就行了。

此外，最高行政法院是不做先行的违宪判断的，以上条件都符合的话就移送宪法委员会。

宪法委员会在3个月内做出审理结果。合宪的审理结果出来之后案件审理就可以正常进行，有个例外就是违反欧洲人权法案的即便被认为违宪，审理法院还是要适用的。做出违宪判断后要把这个法剔除出法律体系，可以由宪法委员会直接决定，也可以给原制定者一定时间去修改或者废止，但是宪法委员会的决定是终局的。

大卫•卡茨：我简单地补充一下法国行政法官在合宪性审查中的理念和做法。

第一点，在宪法修改中，在61—1款中将宪法审查与行政诉讼关联了起来，这是宪法上第一次将行政法院确认为是一种法院。

第二个是合公约性审查的抗辩机制和违宪性优先审查机制的区别，确立后者是让宪法能够得到当事人的更多的注意。前一个合公约性机制，当事人认为违反欧洲人权公约的，法院可以直接排除其在本案的适用，但是在QPC如果存在违宪的话，那么法院可以永久排除该法条的适用。这个抗辩机制只是在个案中排除，但是法律还在那边生效，行政机关还可以在新的案件中执行这个法律，虽然可能面临诉讼的风险。抗辩机制可能更多是为了在个案中得到处理结果，但是QPC则有更大的影响效果，会影响其他人、行政机关的行为。QPC的审查非常严格，但是合公约性机制相对轻松便捷，对当事人的适用上也要简单得多，所以在个案中其实当事人更加愿意申请启动合公约性机制。在进行合公约性审查，法官只要援用欧洲人权公约中的条款就行了，而在QPC中则是要有严格的申请和详细的书面材料，非常复杂。在数量上，合公约性机制运用得更多更广泛，几乎每天在法院都有。

同学：宪法解释和宪法审查的关系？

卢埃达:法国宪法解释在事前事后有相似和差异。解释的方法是没有变的，但是事前只能针对规范进行抽象审查，而事后就可以更多结合具体的案例。解释本身则要尽量在宪法的规范内进行，尽量纳入宪法规范体系。

大卫•卡茨：补充一下，QPC建立之后法国的律师也开始大量参与到宪法解释中来了。

（文/林稼朋，图/林稼朋）

声明：以上是本期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场录音和文字记录整理。如需转载，请注明出处！