2015年12月22日上午，中国政法大学名家论坛第169期暨法治政府论坛第88期在中国政法大学研究生院召开。本次论坛由中国政法大学科研处和法治政府研究院共同主办，主题为“区域合作的法律治理”。针对主题，上海交通大学凯原法学院教授、中国行政法学研究会副会长叶必丰教授为大家带来了精彩的讲座。本次活动同时邀请了中国政法大学诉讼法学研究院教授王万华担任评议嘉宾，论坛由法治政府研究院教授王青斌主持。

论坛伊始，叶必丰教授介绍了珠三角、长三角、京津冀等地区的区域合作概况，随后，从区域合作的法律机制、区域合作的法律依据、区域合作的实施、区域合作的基本法律关系以及区域合作立法等五个方面综合阐述了区域合作的法律治理。在重点谈及区域合作的实施时，叶教授指出，区域之间所缔结的合作协议，其有效性问题实质为有效实施问题，应当将区域行政指导、行政规划等视为具有组织法功能的行为法机制，并配之以诚实信用原则为基础的保障机制，逐步推动区域合作的有效运转。

在评议环节，王万华教授就讲座主题进行了拓展，认为不同阶层的区域合作问题值得深入探讨，就研究方法而言，应当结合运用比较分析、理论对比、实证考察、判例借鉴等方式。同时，针对叶教授讲演内容，王教授从区域合作推动机制的定位，区域合作协议在公法上的理论基础，区域合作主体平等性的困境等方面进行了系统梳理和总结，并且以利益冲突、地方竞争、经济一体化附带问题为角度提出了自己的认识，引发了同学们的思考。

最后，在王青斌教授的主持下，叶必丰教授就同学们提出的关于“区域空气污染治理合作”、“区域‘联防联控’中政府的法律责任”、“区域合作中各协同力量的参与权”等问题进行了详细且深刻的解答，使同学们获益匪浅。本次论坛圆满结束。

（文/王丹阳，图/蔡佳）

论坛精华摘要

王青斌：各位同学大家上午好，由于这次讲座是上午，许多同学有课，非常遗憾，毕竟难得能够邀请到叶老师为大家进行讲座。接下来，我先简单的介绍一下今天讲座的两位嘉宾。一位是来自上海交通大学的叶必丰教授。叶老师之前在武汉大学任教，后来在上海交通大学任教。叶必丰教授在行政法学界的知名度非常的高，著作引用率非常的高，在许多方面都进行过深入的研究，比如说行政行为的效力。现在教材中的相关内容以及主流学说，基本都是叶老师的主要观点。叶老师的著作《行政法的人文精神》，流传度也是非常的广。近几年来，叶老师主要从事区域合作法制的研究，在《中国社会科学》和《法学研究》等期刊上都发表了相关的论文。另一位老师是咱们中国政法大学的优秀老师，王万华老师。非常感谢王老师今天来担任讲座的评议人。欢迎二位老师！下面将时间交给叶必丰教授。

叶必丰：两位王老师以及在座的各位同学早上好。非常高兴第二次来到中国政法大学进行这样的报告。上一次是在三年前，报告主题是关于行政行为框架下的政府信息公开。此次报告的主题是这几年来我关注的一个话题，区域合作法制。今天我所讲的内容，大多在刊物上已经发表。我对这些论文中的观点进行了汇总，形成了这样一份报告。这份报告也在去年的京津冀政府法治办的关于合作法制论坛上进行过汇报。今天在这里向大家再次汇报，希望各位能够提出自己的建议和批评。

报告分这样几个部分，除了引言之外，是区域合作的法律机制、区域合作的法律依据、区域合作的实施、区域合作的基本法律关系以及区域合作立法这几个问题。

首先，我自己经常思考，为什么要研究这些问题。我觉得我们的学术研究和学术探索恐怕可以分为两大类。一类可能是去开拓一个学术领域，挖掘出一个学术领域来；另一类可能是在已有的学术领域中去提出自己的一个学术观点、主张、见解。我个人认为，当然不一定正确，只有当你能够挖掘出一个学术领域，整理出一个学术领域来的时候，你恐怕才能走到前沿去，也就是说你要提出新的学术话题。当然，这其中所有的问题不见得都由你去解决。你提出之后就会有许多人参与到其中一同进行讨论，甚至有相当多的重要观点都是其他学者提出来的。但这是能够形成学术品牌和学术影响力的研究。那么如果说要讨论学术创新，同样可以分为两类。对学术领域提出的学术创新属于一种科学发现，是将原本的荒山野地整理成一片良田。如果是对具体的问题的研究，你的成果可能是在某一个难题上的突破，去解决一个个的难题。所以，这是两种不同的学术影响力和学术品牌的形成。研究和开拓学术领域的我们称之为方向，它在学术上是居于引领地位的，属于学术策源，也就是话语源。如果是针对具体问题进行解决的，你的推进和突破就可能是在这个问题上的创新点。这是我的个人认识。这个认识也在不断激励着我自己。所以我常思考进行研究的理论意义是什么，研究区域法制对实践肯定是有意义的，但是理论意义是什么？我认为这个理论意义在于地方自主权，在许多国家也被称为地方自治。合作一定是在地方拥有自主权为前提和基础的。如果地方没有自主权那一定是一体化的，由中央和上级统一领导，不会存在区域合作的问题。所以说从理论意义上来讲，我主要关注的就是地方自主权问题。

第一个问题，关于区域合作的法律机制。这个问题我简单概括一下，就目前而言，无论是珠三角、长三角还是京津冀地区，在区域合作初期阶段，往往都是呼吁立法，呼吁要组建相应的机构。这是一种组织法的思维，也是立法的思维。解决这一问题的参照系可以是欧盟组织。很多论文也主张按照欧盟理事会、欧盟法院、欧盟议会、欧盟委员会建立相应的组织，来实现区域的一体化。我觉得这是一种组织法上的体制。这种体制在欧盟已经得到了成功的实践。在国内实施西部开发和振兴东北这样的战略中，也存在用组织法体制来解决区域问题的实践。国务院西部开发领导小组，无论从组长还是机构设置，都可以看出规格很高。东北振兴实施中，也有类似的机构。

但是对区域经济一体化来说，到目前为止所形成的，多为合作性的机制，更多的是行为法上的机制，我个人称之为区域法治的协调机制。这些协调机制有上级对下级的法治协调机制，有区域行政指导、区域行政规划。它们都不是拘束性的，而是协调性的。还有合作主体相互间的法治协调机制，如区域合作协议，区域协作立法，共同行政行为，区域合作组织。这个区域合作组织不是凌驾于各个主体之上的机构，而是各个政府合作成立的一种协商议事机构，为了合作、协商而共同建立的一种机构。比如长三角地区，有区域合作理事会，具体的还有许多办事机构。在区域合作的行政性办事机构方面，又有三种类型。一种类型是合作方联合设立的行政机构，第二种是以一方为主组建的行政机构，第三种是隶属于一方的行政机构。这些在长三角地区都有典型的代表机构。关于区域协作立法有三种情况。第一种是共同商定立法文本，共同起草示范性的立法文本，供合作区域内的几个地方政府采纳的样本。第二种是共同议定立法主题，比如共同商定限制车辆购买这样一个立法主题，进而各自进行地方立法。第三种情况是共同起草法律草案的文本，一同起草然后各自完成程序。

这是对实践中已经存在的协调机制进行梳理。

第二个，关于区域合作的法律依据。为何要探讨这样一个问题？我们很多时候在讲到京津冀地区要实现一体化，珠三角、长三角地区要完成一体化时，都说在法律上无法找到依据。那么，现有的法律上关于区域合作到底是否具有法律依据，如果已有法律依据是否仍需要另外制定法律加以规范？也就是说，如果我们已经拥有相应的法律资源，是否需要额外立法，如果需要另外立法，那要符合什么条件？这些问题都需要我们思考清楚。

其实，我认为，关于区域指导、规划已经有很多的法律依据，我们有宪法上的依据，其次地方组织法当中也有依据。我们所应该明确的是，关于区域指导和区域规划在行为法上的依据是什么性质，这种事实是什么性质的事实，区域一体化解决的是什么问题。区域一体化，首先，或者说最重要的是经济的一体化，并不是全面的结盟。像美国的各个州，要解决相互之间的合作是可以的，但是宪法上是禁止相互之间结盟的。具体原因就是在北美独立的时候，担心因为结盟而会形成若干个国家，所以说在宪法上进行了禁止，当初更加担心结盟以后倾向于英国，无法得到独立和统一。所以我们现在说区域合作的时候，首先要指出是经济的一体化，并不是全面的结盟。第二点，它是一个市场规则，引导市场规划产业，它解决的问题是经济结构的同构化。比如说，上海要发展电子产业，苏州马上布置电子产业；武汉要进行“光谷”建设，周边城市马上跟进。我们说区域一体化要解决产业布局的合理性，这是一个重点。它要解决的还有各类恶性竞争，不仅仅是产业布局，还包括土地政策、税收政策等等。除此，要解决的还有画地为牢，形成统一市场。比如出租车行业，就长三角而言，苏州的出租车可以载乘客到上海，但是返程不能载客，只能返空。上海的出租车也有同样的规定。这就是市场不统一，划地经营，分割范围带来的资源极大浪费，出租车跨地经营甚至可以引发刑事犯罪。我们说区域一体化解决的问题是什么，我觉得恐怕很重要的就是以上几个问题。所以说区域一体化意义上的规划，并不是城乡规划法上的规划。我相当关注北京发出的声音。北京的一些学者称区域一体化没有法律上的依据，这不符合城乡规划法中的规定，在城乡规划法上找不到区域规划的依据。但是城乡规划法所指的是城乡建设，基础设施建设，这种规划不同于我们所说的产业和经济的规划。我们所说的区域一体化是对市场经济的宏观调控，区域指导和区域规划是政府用行政规制的手段，对经济实施一种宏观的调控，不是对城乡规划法中基础设施的建设和规划，因而城乡规划法上当然不可能有依据。相反，我们宪法第十五条正是规定了对市场的宏观调控，所以区域规划是有宪法上的依据的。国务院出台区域、指导意见，我认为至少在宪法上是有明确的依据的。当然，我们在说法律依据的时候，法律适用都是从低位阶到高位阶的，首先看规章上有没有，然后看行政法规、地方性法规上有没有，再看法律，最后看宪法。如果低一位阶的没有，那就看高一位阶的有没有相关规定。但可以肯定的是，区域一体化就是一种宏观调控的手段。

政府之间缔结法律协议有没有法律依据？去年整一个暑假的时间，我都在思考这个问题，去检索了四千四百四十八件数据，对结果进行整理、统计。完成检索任务，每天大概要花十到十五个小时的时间，连续进行一周，在枯燥的数据中头昏眼花。最后，检索到有十五件法律的二十一个关于区域合作的条款，二十五件行政法规的三十二个有关区域合作的条款，二十四个法律文件中涉及到区域合作。这里的法律文件是指全国人大及其常委会做的决定，通过的决议，而不是法律和行政法规。整理出来我绘制成了一个表格，四千多件数据就制成了这么简短的一个结果性表格。关于具体结果，我就不一一说明了。举个例子，比如1989年的环保法第十五条规定，跨行政区的环境污染、环境破坏的防治工作，由有关地方的人民政府进行协商解决，或者由上级人民政府进行协调解决。在1989年的环保法中就规定了相关区域合作的法律依据。2014年的环保法第三十一条第三款，规定了通过协商解决跨行政区域的环境污染问题。还有水污染防治法等等中的区域合作规定。关于区域合作规定最详细的，是《行政区域边界争议处理条例》。在这个条例之中，关于这些协议的缔结方式，缔结程序，缔结主体，生效方式等问题都规定得十分详细。凑巧的是，美国的州际协定，也是从殖民地时代的边界纠纷发展而来的。我通过整理发现，我国区域合作协议最早的发展恐怕也是从土地争议、土地边界纠纷的解决开始的，而且规定最详细的也是关于土地边界纠纷协议。这里面有没有共同的规律可以发现，我还没有具体思考，因为近几年还是比较忙，能够花费在如此研究上的时间非常少，我也只是提出了一些问题，但是很多问题还没有研究出成果。我相信这里面有一些共同的规律，至于原因，不会是对美国经验的借鉴，因为我们在制定这个条例的时候应该还没有开始借鉴美国的经验。关于共同规律的发现，要经过实证研究，一种经得起实践检验的研究。

现在，对行政协议的规定是通过一个一个单行法进行的。上述所提及的法律和法规为行政协议提供了依据。那么，没有规定的怎么办？并不是所有领域都有区域合作的法律、行政法规规定，那么对于没有规定的领域怎么认识？我认为这是一种裁量，合作协议是一种裁量基准，是双方共同的裁量基准，是执法的时候共同要作为依据的裁量基准。那作为裁量基准是否有法律依据？我认为有，法律已经给了执法主体一种裁量权，这就是依据，主体可以制定裁量基准，只不过这个裁量基准是主体之间协商完成制定。这是一种解释学的认识。当然了，我们行政法学界大多坚持的是立法论，百分之九十坚持的是立法论。我个人是从解释的角度来思考这个问题的，就可以找到这些依据。

关于区域合作立法有没有法律依据的问题我是这样看待的，区域内各方立法上的合作表现为立法程序上的合作，包括立法动议的采纳，以及征求意见。我们刚才通过对实践的梳理已经向各位介绍关于协作立法的三种形式。其中，有的就是大家一起协商起草一个范本，供各地采纳，可以说这是立法动议的采纳。立法动议权的主体不限于国家机关，人大代表、人大代表团甚至可以是公众。并且，不限于本辖区内的，还可以是辖区外的国家机关或者是公众。当然，现在还有许多的限制。今年我研究另外一个课题的时候，我去申请政府信息公开，申请合作协议的公开。行政机关说，我们只接受本地市民的申请，不接受外地公民的申请。但我这是一种实验，做实验本身就是一种数据的获取，结果是什么不重要。我们的立法法上，第二章第三节第三十一条、三十五条、六十八条，都给我们刚才前面讲到的动议的采纳、意见的征求提供了一个法律依据，有解释的空间。区域合作协议的法律依据，同时也是区域合作行政立法的法律依据，协议本身也可以作为我们地方区域合作行政立法的依据。

关于区域合作的法律文件，全国人大常委会通过了一些决议，其中最多的是促进经济发展的决议。这些决议中大量的用“合作”、“协作”和“联动”这样的词汇来表达。我们在前面的法律、法规梳理之中发现更多的用“协商”、“合作”这样的词汇。区域合作的法律文件一共是二十四件。

这是第二个问题。

第三，是区域合作的实施。关于这个问题，最重要的是这样几个方面。第一，所缔结的众多法律协议是不是具有法律效力，第二，违反这些法律协议有没有法律责任。从法律上关心的是效力、责任等机制，但是实际上也就是怎么实施的问题。我们学界基于法律规范和行政行为的效力的认识，对于区域行政指导、行政规划和行政协议是否具有法律效力以及具有什么样的法律效力作出了探讨。区域行政指导、区域行政规划和区域合作协议如何得以有效实施？

我对区域行政指导和行政规划做了一个问题的转换。我认为，它们本身是一种组织法功能的行为法机制。本来是需要通过在两个行政区之上再建立行政组织加以解决的问题，但是我们国家现在编制，也就是机构设置控制得非常严格，不可能能都通过设置行政机构来实现问题的解决。今年我与法国学者探讨这方面的问题，他们更多的是采用组织法的机制建立机构解决问题，实行双重收税。比如，按照他们的方法，京津冀地区本来就在收税，又建立一个京津冀地区之上的机构，那么同意成立的时候还包括是否同意它收税。机构要运行，运行所需要的经费并不是靠中央拨款，而是靠地方税收支持，所以多一级政府多一级机构就意味着多一层税收。法国更多的就是通过设立机构、收税这样的办法来解决。我们中国没有采用这样的方式来解决问题，而是运用区域性的指导和规划来解决问题，所以是用行为法机制来解决组织法要实现的功能。那么，它们的有效运行需要有效的保障。它本身是组织法问题但是现在用行为法的方式来解决，所以有些保障还是要通过领导机制。组织法上的领导是上级对下级的领导，领导机制就是一种保障。地方组织法上规定了上级对下级的领导权，如何领导等。

关于区域合作协议的法律效力，在学说上有实然和应然两个层面。应然层面的法律效力是假设它有效，是一种假设的状态。实然层面的法律效力是一种实际的效果，实现的状态，或者说实现的可能性。这种可能性有两个方面，一个是出于义务也就是自愿进行的，一种是出于被迫实现的。在康德法哲学的法律效力理论中，也有对应然法律效力的相关评论。他说，我们确实没有欺骗我们自己，不是自欺欺人，我们采取这种行为准则将会引导我们在工作中不断的接近永久和平。我们说区域合作协议是有法律效力的，从应然层面上来讲，这是我们在自欺欺人吗？当然不是，至少我们达成了一种共识，应该努力这么去完成，按照康德的理论可以这样理解。我去年在人大的《法学家》上发表过一篇论文，《区域合作的法律效力》，论证它是有效的。这个论证过程是这样的，我们将区域合作协议视为一种意志，这种意志是协商一致的，并非单方面的意志。当意志是协商一致的时候，我们就要讲求一个原则，诚实信用原则。诚实信用作为合作协议的一个原则，有没有单行法上的依据？我觉得最高的依据就是宪法上的依法治国的规定，依法治国就要讲诚信，为什么这样说？我把国务院的关于依法行政的规划、实施纲要都看作是宪法上依法治国条款的具体落实，因为宪法上的条款要实施就需要国务院的措施去落实。国务院的这两个文件就可以看作是依法治国在依法行政领域的落实。这两个落实性的措施和文件中，都讲到依法行政的关键是政府诚信，信守承诺，诚实信用。单行法上，也就是全国人大及其常委会的立法中，有没有在行政关系中讲诚实信用呢？也有，但是是个别的。比如，招投标法中关于行政关系中的诚实信用是有规定的。但这样的规定并不是很普遍，不是说每个单行法上都对行政关系用了诚实信用原则。同时，我还从判例上进行了查询，判例在行政关系中大量的使用了诚实信用原则，甚至以诚实信用为原则来判行政机关败诉。我是觉得基于诚实信用，合作协议是有法律效力的。我就是按照这样的思路完成对区域合作协议法律效力的实定法论证的。协议对缔结主体是有拘束力的。当然了，关于法律效力还有另外的问题，也就是对缔结主体以外的公众是否具有法律效力的问题。对于这个问题有两个国家的经验可提供我们一些参考。一个是美国，美国的州际协定，可以替代国会立法，也就是说美国的五十个州，要是达成州际协定的话，那么就排除了国会针对同一领域的立法，由协定替代了立法。这是一个功能的体现。第二个，通过这样的州际协定，就意味着通过了法律。既然是法律，各州内的公民就要遵守。所以，不仅仅缔结主体要遵守，公民也要受到约束。我们的区域合作协议是行政机关缔结的，州际协定是州议会缔结的，不一样。如果说我们是地方人大相互之间形成一个合作的决议，那有可能会替代地方立法，但是我们现在不是这种情况。所以我就想探索法国的情况，因为法国是单一制国家，而且也有大量的行政合作协议。法国很早的时候，狄骥就有过一个学说。这个学说也是基于实践而得出的，基于被管制人的同意而缔结的协议对于被管制人有拘束力。就是说，两个行政机关之间缔结的协议可能是用来规制、管制一定范围的公众，如果事先经过了公众的同意才进行的缔结，那么这样的协议就对公众也有拘束力。我邀请了法国的教授一同探讨这个问题，我不确定他是否进行过专门的研究。但是他说我们没有那么的复杂，我们政府缔结的协议自然而然会对公众产生拘束力，因为政府是人民代表。这也给我提供了另外的一种思考，法国、美国这些国家是议会民主，它的民主是发生在议会领域而不是行政领域，行政只要得到了议会的同意它反而可以比较集权地去推进。我们国家不是，我们人大的民主性还需要得到充分的发展。我们的很多问题在人大没有得到彻底的解决，很多问题还要回到行政领域，到执行的阶段就需要大量的各种各样的听证和意见征求。对于这个过程和制度的设计，我们行政法学界可谓是想尽了办法。所以这是体制的不同。我也在专门思考这个问题。以前我对区域合作法治的研究，关注的是一个点，那就是地方自主权。通过今年我与他们的交流令我的关注点有所增加，就是在不同体制下民主的发展、民主的实现，议会民主的制度下行政法制度的设计究竟如何，在我们行政民主的体制下制度又该怎么设计。就目前而言，我们的这些协议之所以能够去规制辖区内的公众，我自己还倾向于借鉴狄骥的学说，基于公众的同意才可以进行规制。合作协议并不像民法上的合同那样，仅仅拘束双方当事人，还拘束辖区内的第三方，也就是公众。所以说，行政法上的协议与民法上的协议有所区别，不能完全用民法上的合同理论去解决行政法上的协议。这其中的问题太多。对第三方的效力，我自己发明了一个概念，叫规制力，对缔结主体的拘束力是明确的，对于缔结主体以外的公众发生的效力我称之为规制力。当然，发明的这个概念用得合不合适，还有待大家的批评和建议。

关于各种区域合作的实现，我们还有一种社会的机制。我们法大有一个法治政府排行榜，影响力越来越大。我们学校有一个世界一流大学排行榜，影响力非常大。这个排行榜开始的时候非常不引人注目，但是到了后来，法国的外交部长、教育部长只要到了中国就要找这个排行榜的教授，而且引发了法国这几年新一轮的教育改革。因为在这个排行榜中法国的高校都排得不靠前。台湾地区的大学每年的经费支持是以我们这个排行榜作为重要的参考。排名决定投入。现在我们的大学也在进行评估，而且评估结果都会跟资源的投入紧密挂钩。我用这样一些例子来说明，我们的法治政府研究院的排行榜也会向这些方向发展，可能会收获意想不到的结果。越来越多的地方政府会从排行榜中找寻自身法治建设上的不足与差距。所以这种社会公众机制、社会机制、第三方机制本身也是对我们区域合作的一种推进。我曾经也想组织一个团队，专门评估长三角的规划实施。这三个地方中哪个地方做得最好哪个地方稍差。但这需要大量的人力物力的投入来完成，而且这是一个长期的工程，所以还没有做好启动的准备。但无法否认这种以排行为典型表现的社会机制相当重要。我们有些东西本身就无法制裁。狄骥在他的《宪法论》中说，国家由谁来制裁？是没有制裁方的，在文明社会，国家垄断了暴力，自己犯错了没有人可以对它进行制裁。所以不见得所有领域都有制裁。像区域合作，除非有约定，某些领域可能会存在制裁，更多的可能没有制裁。除了社会机制，还有通过信息公开，一个一个案件的进行，来实现对合作的推进。

第四个问题，关于区域合作的基本法律关系。我觉得有一个区域与区域的关系，如京津冀地区相互之间关系应当如何处理。这方面我也有一篇论文，题目是《我国区域经济一体化背景下的行政协议》。在这篇论文中重点论证了区域平等的问题，只有平等才能坐下来协商，才能合理的缔结协议。长三角的十六个城市中，有直辖市，有省会城市，有较大的市，还有地级市，各种级别的都有。如果这些协商主体之间不平等的话，很难达成平等一致的协议。

区域平等在美国的宪法上规定的很清楚，州权平等。一个州的土地不可以给另一个州，联邦政府也不可以将一个州的土地划到另一个州，不可以合并。当然，他们的州是一个国家。我们的省市不是国家，可以随时划分，像重庆市、海南省就是划分出来的。但是他们不可以，即使是联邦政府在某一个州的土地上建立设施也要经过州的同意。州权平等来自于人的平等。个人将自己的权力让渡给了州，州才有了权力。州将权力让渡给了联邦，联邦政府才拥有了权力。无论州的大小，一律平等。

我们国家要不要讲地区平等？宪法上没有这样的规定，但是宪法上有关于公民在法律面前一律平等的规定。公民在法律面前一律平等就可以推导出我们不同区域的区域平等，也就是不同区域的公民在法律面前，在国家机关面前要一律平等。用这样的逻辑去推理得出的结论，我认为也能解决很多的问题。我们国家现在中央从地方收的税比例是不一样的，有的地方比例高，有的比例相对小一点，到中央以后再次进行资源配置的比例又是不一样。像上海，资金更多的是靠自己解决而不是中央拨款。有的时候地方动足脑筋想得到中央的资源，这种资源就是资金上的支持。我们要做的不仅是完成纸面上的平等，而是事实上的平等。关于这种形式上的平等还是事实上的平等，我的一篇论文《城镇化中土地征收补偿的平等原则》中做了十分详细的讨论，主要是比较马克思和英国经济学家获诺贝尔奖的哈耶克的平等理论。但是由于字数限制，没有进行非常完整的展示，没有全面的论证我们宪法上所展现的平等权与两位大师所支持的平等权理论有什么区别。

第二个关系是中央和地方的关系。中央和地方的关系目前在区域合作当中所表现出来的有这么两类，首先区域合作当中中央的领导是宏观的领导，表现为立法、规划和指导。具体的领导有没有？也有，比如有一些重要的合作是经过中央批准的，也有部分是经过中央备案的，甚至有一些中央是参与其中的。比如说，泛珠三角的框架协议，不需要经过中央的批准或者备案。但是达成这样的协议的过程中，国务院的发改委一直有参与，进行一些具体的指导。中央参与其中的形式是多种多样的。

关于地方，它反映的地方自主权表现为一种授权。这个授权不是说行政法意义上的授权或者委托意义上的授权，而是法理学意义上的委任，委任性条款。这在法律和行政法规中有很多规定。比如，《渔业法》第22条第1款中规定，国家确定的重要江河、湖泊的捕捞限额总量由有关省、自治区、直辖市人民政府确定或者协商确定，逐级分解下达。第二个是选择性的。跨行政区的问题在单行法中规定了两种解决路线，怎么解决，由相邻的行政区政府选择其中一种。环境保护法的相关条款就体现了两种解决方式，第一种是协商解决，第二种是由上级机关来协调解决。两种方式之间用“或者”进行连接，具体的处理方式还是由相邻的地方政府进行选择。究竟是选择自己解决还是提交解决完全由地方政府决定。第三个是程序性的。程序性的标准的立法表达是这样的，跨行政区的事务由相邻的省区人民政府协商解决，协商不成的由国务院主管部门解决。可以说，这是程序性的一种典型体现，先自行协商，协商不成的再提交上级。这是一个程序，有前置环节。我认为这是一种程序性机制。对地方自主权的表达模式就有以上这样三种，分别是授权性、选择性和程序性模式。

第三个关系，是政府与人大之间的关系。这不同于刚才我们讨论的区域之间的关系和中央与地方之间的关系。目前，在区域合作中发挥主要作用的还是政府，人大的参与还是相对较少。我查阅了长三角地区城市的政府和人大的工作报告，发现人大的报告中涉及区域合作的很少，针对区域合作作出决议的情况很少，上海的尤为少，浙江的稍微多一些，可能是浙江比上海更重视这个问题。从考察来看，实践当中，有立法协作的主要是东三省，还有最近几年京津冀地区也开始进行立法上的协同。我就在思考为什么会有这样的现象？我阅读了一些美国的文献，没有找到答案，因为美国的州际协定都要通过议会。州际之间可以不通过议会缔结行政上的协议，但是法律效力方面有各种各样的限制。法国与此不同，我查阅法国的相关资料，区域合作的推动在法国主要是行政发挥主导作用，而不是议会。在理论上，法国的情况给我提供了一些启示。阅读法国行政法地方自治的相关内容时，我发现法国的情况是地方自治限于行政，议会和法院没有地方自治。大家可以阅读一下相关内容。我也请法国教授专门解释了这个问题。他也强调法国的地方自治仅限于行政系统。我们刚才也提及，合作是需要以地方自主权为条件和前提的，没有地方自主权就没有办法平等的缔结合作协议。所以是不是可以从地方自主权的角度，来理解由行政来积极推动地方合作的问题。我认为这适用于解释我们国家的问题。从这个角度，我去阅读国务院政府工作报告，在报告中有很多关于要求推动区域合作的内容，甚至大篇幅的表述如何合作。在这些内容中，有具体的地方开展区域合作的要求，有合作的原则、指导思想，甚至提出了要进行立法。这是回答区域合作为什么要以政府为主，人大介入不多的一个理论问题，还是在于地方自主权。

第四个是政府与市场的关系。区域合作有很多是通过市场自身的力量来达成市场的统一的，并不是所有的事情都要由政府来推动的。市场投资基本上是自由的。最近某地的一份规范性文件，要求一些投资在获得优惠政策后必须在辖区内持续经营十年以上。法制办认为，这一条款存在问题，但是讲不出具体的理由，找到我来论证。我认为这是限制投资自由，在法律上的规定是限制经营自主权。在哪里投资、投资多长时间都是市场经营主体的权利，不能限制时间。将时间作为一个奖励的条件是可以的，比如投资了十年给予奖励。但是奖励之后要求持续经营十年就不行了。这侵犯了经营自主权。这是政府与市场之间的关系。在我们国家，很多市场问题确实需要政府来推动和解决。我刚才举了一个出租车的例子。这并不是市场本身的问题，是由于政府规制的障碍。对于旅游业也是如此。比如从上海到桂林旅游，首先要通过上海的旅游公司，再到桂林的旅游公司，两道程序不能逾越，因为这里存在政府的规制。市场的一体化问题需要政府来解除很多规制，打破一些行政规制，才能实现。很多时候市场的统一需要行政上的统一作为前提。但是这个分寸如何把握是我们所要研究的。

第五个问题，关于区域合作法的问题。关于地方联合立法在我国的历史上有一定的记载。民国也曾经有过专门关于地方联合立法的宪法规定，主要的内容是：除不允许签订政治性的盟约和妨碍其他省、县的地方利益之外，两省或者县之间，就教育卫生事业，农、林、水利、渔、牧、工程、慈善及公益事业、地方财税等，得共同办理，可以共同进行立法或者行政合作。国外的情况，应老师主编的《外国行政程序法汇编》中，就有西班牙公共行政机关及其共同的行政程序法。在这个法中，有关于行政协议的一套制度，如何签订、程序如何、是否需要成立协议实施委员会、协议的效力如何等等。德国也有专门的地方合作法，法国关于地方合作也有相当数量的法律。

那么，我国的现状究竟如何呢？通过一系列的梳理，我发现我们关于行政合作的规定最早是1965年的行政法规，其中规定背景主要是为了解决困难，当时是刚刚度过自然灾害时期，规定主要是为了帮助度过经济困难。1986年开始有了地方合作立法，主要是针对我们改革初期商品短缺的状况，急需上海、天津等老工业基地对其他城市和地区进行协作和带动，主要是技术上的。然后，中央的有关文件就提出了社会主义经济等概念，“七五”计划设专章阐述了区域合作，提出了区域合作实行中央和地方分级管理，以地方为主的原则。1986年就确立了区域合作，但是行政法学界比经济学界对此的关注晚了许多。到了1992年市场经济概念的提出，区域合作逐渐发展成为区域经济一体化即区域市场的统一，区域合作在往这个方向逐渐过渡。在此之后的相关立法明显增加。

我们是选择专门立法还是在各单行法中规定有关区域合作的条款，是制定法律还是制定行政法规，是通过组织法还是通过行为法来解决问题？这是在立法过程中我们要面临的三个选择。当前，区域合作立法一个状态，也是通过我的数据梳理得出的结论，针对分散立法和统一立法的问题，实际上是分散立法得到了丰富积累，统一立法正在进行不断探索。1991年就有计划，2009年就在全国的人代会上有专门的立法议案。对议案的处理结果是交给国务院发改委去起草，先制定行政法规。不是从理论角度而是基于对实践的考察，关于究竟是中央立法还是地方立法，发现中央仍处于分散立法的状态，还是在各单行法中进行一些条文规定，地方立法中已经有统一的立法。比如湖南省和江苏省。政府与人大这个层面上，到底是由政府进行行政立法，还是由全国人大或者地方人大来立法，发现区域合作的立法也将经历先行政立法，然后在积累经验的基础上，再进行人大立法的过程。从2009年人大将立法议案交由国务院去起草行政法规，可以得到这样的认识。

有关区域合作条款的模式，从已经有的立法来看，对单行法上的规定我做一个概括。总计十五件中，有十一件用的是“协商”，占了百分之七十三。十五件中一共有二十一个关于地方合作的条款，其中用“协商”的是十二个条款，占百分之五十七。行政法规一共二十五件，其中用“协商”来表达的是十八件，占百分之七十二；共有三十二个条款，其中用“协商”的是二十四个，比例是百分之七十五。这个统计是想说明，我们的区域合作法律条款可以用什么来命名。美国州际之间的合作条款用的是“协商”，一个概括性的名称就是美国宪法上的“协商条款”。于是，我得到了启发。尽管说我国的相关条款有“协商”，有“合作”，有不同的用语，但是用的比例最高的是“协商”。对这些条款，我们是不是可以称之为“协商条款”。或者说，我们以后在单行立法中，在涉及到区域合作条文的时候，是不是继续用“协商”而不是“合作”，或者别的术语，从而进一步固定下来，形成一种既有的模式。

这些条款的内容，我前面已经讲到过，分三种模式。选择性模式，有排除中央管辖权的效果，和美国州际协定一样。州际协定达成了就意味着国会立法被排除了。我们的选择性模式也有排除中央管辖的效果。地方之间达成了一致就排除了中央管辖。程序性模式，是地方管辖、中央监控的效果，地方先自己解决问题，中央监控，无法解决了再进一步介入。授权性模式，是鼓励地方政府自主开展区域合作，给了地方更多的自主权。在我们统计的条款中，选择性条款占到了百分之十七，程序性条款的比例是百分之三十二，授权性条款占据了百分之五十一。总的来说，在区域合作的法律规定领域中，地方被赋予的自主权还是相当的大。

以上是我对区域合作法制的基本认识。有很多问题，我自己还没有解决。比如，我刚才提及的，对公众的拘束力问题，目前只是借鉴法国的学说。但是我们国家是不是可以直接用来解释，我还没有经过仔细的论证。行政法是不是共同法？如果不是共同法，那么美国、法国有的法律为什么我国就一定要有，一定要用？所以尽管法国有相关规定，但也仅仅是为我们提供了一种启发。我们国家的规定方式还是要经过具体的论证。又比如说，我国与美国最详细的关于区域合作的规定都和区域边界或者土地纠纷有关，这其中是否蕴含着共同的规律。这个问题也没有得到深入的研究。诸如此类的问题还有很多，尤其是补偿机制。比如北京要求空气清新，河北要求经济发展。北京要求河北工厂停工或者要从承德用水。这其中如何协调就是个补偿机制的问题。如果说任何合作都是无偿的，恐怕会失去动力，也不会形成一种持续性的状态。生态补偿机制已经在进行建设，但是还没有成为一个法律上的有效机制。所以说，今天的报告我只是引出了很多问题。这些问题都还没有得到深入的研究和探讨，需要大家的共同努力。欢迎大家的批评指正，谢谢。

王青斌：非常感谢叶老师，叶老师从五个方面为我们做了以一个非常精彩的讲座，下面有请王万华老师对此进行点评。

王万华：首先非常感谢叶老师，过去都是读他的书，这是我第一次现场听他做讲座。叶老师非常有思想，是我非常敬重的一位学者，这次讲座给我非常多的启发。区域合作的逐步推广，使得众多地区都存在不同程度的区域合作。叶老师今天所讲的更多的是一种省际之间的区域合作，在省内也有不同层级的合作，十分值得研究。

叶老师今天带给我们的启发是两个层面的。首先是方法论层面的启发。这一点对于在座的学生来说也是非常重要的。叶老师在讲选题的时候提到了两个方法，一个是开辟新领域，一个是提出新观点和新主张。第一个我们很难到达，叶老师这个区域合作的研究应该就是属于开辟了一个新领域。在座的我们可以先从提出新观点这个方面来入手。从方法上，叶老师在研究过程中采用了多种方式，像理论分析借助了多种理论的比较，对规范分析的逐一琢磨也值得大家学习，实证研究、判例的研究等多种研究方法对大家来说很有启发，所以希望大家做一些认真的吸收。

第二个层面就是关于咱们今天讲座的主体，就是关于区域法治的研究。我觉得，从叶老师所讲的五个方面来说，叶老师已经形成了一个体系，只是说体系内部的各种研究处于不同的程度。这其中我认为有几点，当然不一定正确，希望叶老师进一步补充。我国目前区域合作的推动机制，叶老师认为是行为法上的机制而非组织法上的机制，也就是说我们保持现有的组织不变，通过区域政府之间的各种行为来达到区域合作的目标。这个应该说是叶老师相关研究的基础性定位。那么第二个重要的结论是，我们的区域合作是有法律依据的。这建立在两个前提之上，第一个前提是行为法上的依据，还有一个前提是从合作的内容而言，是市场、产业的一个布局，从不同的法律文件来看，都能找到法律依据。叶老师给我们列举的依据中，其中多发生在环境保护、资源、边界等领域。这些领域天然带有需要跨区域进行治理的需求，是需要区域进行合作的，法律依据的确认是相当重要的，特别是对强调法治政府的时代，合法性问题很重要，所以这个结论相当重要。区域合作协议的效力是叶老师着重研究的一个方面，在指导、协议、规划三种方式中，我认为协议是最重要的，承接着中央政府的规划和地方的建设，有着承上启下的作用，发挥着落实中央指导性框架的作用。叶老师对于区域合作协议的效力提出，对于缔约主体来说具有当然的约束力，对于缔约主体之外的公众也具有规制力。大家对于这个问题可以予以继续的关注。叶老师还有一个观点，就是民法上合同理论不足以支撑行政协议的效力的认定。他认为，还是应当从公法上寻找效力的基础和表现形态。我觉得这个大家可以进一步探讨，为什么私法上合同效力理论不足以完全支撑公法上协议的效力依据。我们在探讨行政合同的时候，很认可的一个法律依据就是公法上契约规定的未尽事宜是要适用民法上关于合同的法律规定的，所以这之间的关系我暂时没有想清楚，大家可以进一步思考。第四个，叶老师强调区域合作的法律关系中，各主体应当是平等的，但是这个对于现状来说应当是很难实现的，有太多无形的障碍，真正的平等也许会受到现实的一些干扰。叶老师就此还列举了美国州际关系的例子。以上是对叶老师重点理论的梳理。

第三部分我想简单的提出自己的看法。第一，国外很多都是通过组织法的推动，就是首先有一套组织，来保证机制的推进。我们国家基于各种因素放弃了组织法上的动力机制，而采用了行为法上的机制，那这一点我认为客观上会让我国的区域合作机制面临先天动力不足的问题。从推动效力来说，一套独立的组织体系肯定是更有效的。这种行为上的机制在效果和推动的深度上是会受到一定阻碍的。采用行为法机制本身就值得我们进一步探讨，关于不足之处，我们如何调整，或者说我们有没有可能去做一种彻底的改变。第二个难题，区域合作的展开会受传统观念的影响，许多地方习惯性的坚持地方利益的最大化而不是区域利益的最大化。那么这样的话，我们的前提条件是，地方充满竞争，市场分割。在这种背景下展开一体化的推进，势必会有许多亟待解决的问题。有没有有效的机制对合作形成保障，也是我们要思考的客观难题。除此之外，还想与叶老师进行商榷的是，叶老师立论的一个重要的点是认为区域合作的具体内容，是经济上的，关于产业布局的一体化。但是如果仅从经济上谈一体化，可能会使效果大打折扣，因为地方政府所面临的问题是综合性的，除了面临经济，还有关于民生、教育、环境保护等多方面的问题，且这些问题与经济具有非常直接的关联性。所以，在谈论一体化的时候，是否应当将这些方面视为一个系统来对待，在经济与产业布局的核心外围考虑相关联的诸多因素，做一个统筹的安排和考虑。以上就是我的简单感受和思考。

王青斌：接下来的时间，大家有什么问题可以提出来，向叶老师进行请教。

提问一：叶老师您好，您认为区域空气污染治理合作应当怎样有效的开展和推进？

提问二：叶老师您好，您认为在区域“联防联控”中政府是否具有法律责任，如果有法律责任，具体是什么？

提问三：叶老师您好，区域合作中各个参与力量如何保障自己的参与权？

叶必丰：首先非常感谢王万华老师的评议，为我提出了很多很有价值的问题，我会继续思考。我先对王老师的一些提问进行一定的回应。

首先是关于王老师提到的民法上的合同为什么不能适用到区域合作协议的问题。这个应该是我刚才表达有误，我的意思是不能完全套用，有很多时候还是会加以运用。不同的是，民法上的合同效力只能约束缔约人，不能约束缔约人之外的第三者。如果完全套用合同法理论就无法解决行政法上的协议对公众的规制力。我主要就是从这个方面进行思考的。

关于合作内容，我重点讲了经济。我主要目的是将经济与政治的分离或对应进行讨论，主要是强调非基于政治目的合作。所谓经济上的一体化主要是以此为前提的，在这种意义上使用的，而非政治性的结盟。为追求经济上的目标而进行的合作，不排斥非直接经济的但与其有相当大的关联性的基础设施建设等的合作。

关于合作的行为法机制先天动力不足，确实是事实。但我着重关注行为法而不是组织法，这不意味着组织法的机制不能用，它是可以用的，国外许多国家都是这样用的。但这样的使用会使中国失去特色，我国的现实状况有非常多的中国经验值得总结，有非常明显的中国特色。与此同时，如果我们要动用组织法，会牵扯到比较大的体制改变。如果说省上面再加一个层级会带来很大的问题，比如京津冀地区上面再加一级，就类似与五十年代大区的设置。如果那样设计，整个宪法体制就变了。为了在现有的体制框架下解决我们面临的问题，我就主要关注了行为法机制上的推动。不过这确实存在王老师提到的先天不足问题。

还有就是如何应对地方的竞争与合作问题。其实，合作正是基于利益的竞争。竞争一定会存在，而且只要有省、自治区、直辖市的存在就一定会存在这种情况。这是客观事实。我们需要做的就是面对困难，探讨出适合我国国情的制度。

关于空气治理问题。长三角和珠三角地区市场更为发达，京津冀在市场发达程度上有所不同，各区域中的协同力量、合作模式不尽相同，但是都存在合作的空间。这种协同机制和合作的形成是要经过一定的时间不断磨合的，要针对具体的区域特征。

关于区域合作是依靠组织法还是行为法推行的问题，在回应王老师时已经有所答复。

关于参与权的问题。其实，我们对长三角区域的产业向皖江城市带的转移，就公众参与作过实证考察。经过考察发现，在区域合作中，目前公众参与非常发达，参与的形式非常的多样。但是由于时间限制，我没有办法和大家进行详细的解释。当然，这是一种事实上存在的公众参与，还不是一种法律上的制度。但我不支持一需要参与就进行立法。我们还是应该考察实际情况，考虑现有法律是否足够，如果不足是哪些方面不足，不支持盲目地要求立法。

最后一个是关于区域合作中政府“联防联控”的法律责任。这种法律责任主要是通过纪律处分来实现。对于协议的不履行如何应对，这就是用公务员法上的纪律和惩戒。当然，你会问我不进行惩戒怎么办。其实，对别的领域出现了违纪但是没有给予惩戒的处理方式与此处是一个道理。如果通过层层落实，协议内容已经成为部门的职责，是必须履行的工作内容，那么对于区域合作法制的研究来说，我认为深度已经足够了。

以上是我一个简单的回应，可能不能满足各位提问的需要。我们以后可以进行深入的沟通与探讨，谢谢大家。

王青斌：非常感谢两位嘉宾，联手为我们奉献了一场非常精彩的讲座，大家都获益匪浅。同时，也提出了许多新的问题。大家在讲座之后，可以进行继续的学习和思考。今天我们的名家论坛就到这里，谢谢大家。

（文/王丹阳，图/蔡佳）

声明：以上是本期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场录音和文字记录整理。如需转载，请注明出处！