法治政府论坛

第五十期“意大利中央与地方关系”

2011年12月5日晚七点，中国政法大学法治政府研究院在学院路校区220教学楼举办了法治政府论坛的第五十期。本次论坛特别邀请到意大利卡拉布里亚大学行政法学教授达尼洛·帕帕奴先生为大家讲解意大利中央与地方关系。

此次讲座由中国政法大学法治政府研究院的张莉副教授主持，并邀请到比较法学研究院的罗智敏副教授担任翻译嘉宾。论坛正式开始前，帕帕奴先生用自己略显生涩的汉语为大家致开场白：“我很高兴认识你们，我是来自卡拉布里亚大学的帕帕奴教授，我学汉语五年了，很高兴在这里见到你们，和大家交流，我汉语说得不好，所以我往下就说意大利文了。”现场气氛非常轻松，接下来，讲座顺利进入正题。

“法治政府论坛”一路走来，已经奉献了五十期的学术大餐。时值腊月寒冬，但同学们求知若渴的眼神闪烁着温暖的光芒，将讲坛周围的冷空气驱散，温暖着主讲嘉宾的心。本论坛是中国政法大学法治政府研究院精心打造的系列讲座，讲座定期邀请国内外著名的公法学者，为同学们带来学术盛宴，法治政府论坛虽然坐落于政法大学校园之中，却将大门敞开于学院路之上，我们欢迎各界有识之士共同参与讨论，为我国的公法发展，为法治国家的早日实现献言献策。 

讲座主要内容摘录

主持人张莉副教授：

各位同学，晚上好！欢迎大家光临法治政府论坛，今天我们很荣幸地邀请到意大利卡拉布里亚大学行政法学教授达尼洛•帕帕奴先生为大家讲解意大利的中央与地方关系。他是中国政法大学的老朋友，已经来过中国五次，会说汉语。大家对我可能有一点了解，我是中国政法大学法治政府研究院的张莉。我在欧洲呆过一段时间，但却很少发现会讲中文的欧洲法学教授。因此，我们安排了这样一次交流，给大家介绍一下意大利的中央和地方关系。在中央与地方关系问题上，意大利在欧洲较为具有代表性，它是单一制国家，但具有非常明显的地方分权的特色。今天，我们有幸请到帕帕奴教授，请大家欢迎他的到来。

主讲嘉宾帕帕奴教授：

我很高兴认识你们，我是来自卡拉布里亚大学的帕帕奴教授，我学汉语五年了，很高兴在这里见到你们，和大家交流，我汉语说得不好，所以我往下就说意大利文了。我今天主要讲中央同地方自治的关系，同时也涉及到关于意大利市镇自治的历史问题。一谈到中央和地方之间的关系问题，肯定涉及到两个原则，即集权和分权原则，和在这两个原则之间的选择。统一的国家中各个地方无论从经济特征还是其他特征都是不一样的。今天晚上就给大家讲一下在意大利中央和地方的关系。首先，我们来看看意大利这个国家是怎么形成的。意大利的统一相比于其他欧洲国家较晚，在1861年才形成统一的国家，就是意大利王国，该王国一直持续到二战，二战后才成立意大利共和国。在1948年意大利宪法生效。意大利的市镇实际上是在1861年意大利统一之前早就存在的，现在看看市镇同统一的意大利王国之间的关系。1865年的《统一法》对市镇作出统一的规定。市镇又形成省，是比较大的地方团体，同时还建立了选举的原则，市镇的管理者是由居住在那里的居民选举出来的。这样，意大利在地方就存在着市镇和省两类地方团体，市镇和省有自己的公共职能，例如，公共服务、市场管理等等。在市镇和省之外，还有中央驻地方的代表叫省督。这样，国家就有自己的行政管理机构，地方的团体也有自己管理机构，同时，在地方还有国家派驻在地方的管理机构，就是刚才说的省督。这就是当时的国家和地方关系。这种地方体制持续了很长时间，1915年和1934年两部法律又对这种结构重新做出了肯定。1948意大利建立共和国，为了适应新的共和体制的需要，颁布了新宪法，但是依然肯定了地方团体。

意大利1948年宪法第五条规定了“共和国不可分割，国家要推动地方自治”。实际上，这就保证了已经存在的地方自治，这个地方团体可以行使自己的职能，并且与国家统一不矛盾，因此可以说，新宪法确立了两个原则，一是国家统一不可分的原则，二就是地方自治。

刚才所说的国家统一不可分与地方自治看上去是矛盾的，实际上并不矛盾，两个原则在结合后，一方面保证国家的统一性；另一方面由于地方的地域特征、历史特征、经济特征不同，为了确保地方的特殊性，地方可以决定自己的组织和活动。实际上在制订宪法之前就存在争论，市镇是作为国家机关还是与国家不同的另外的组织，现在大家都承认市镇就是地方公共团体，与国家不同，尽管在有些时候行使的国家职权。这里必须澄清两个概念，可能在法国也是相同的，就是国家有自己的行政机关，国家在中央和地方都可以有国家机关，而国家通过在地方的行政机关行使国家职权，而国家在地方行政机关的设立叫做权力下放。在这种情况下，由地方的国家行政机关行使行政职权。

另一种情况叫做地方分权。是指：地方的省或者市镇行使由国家委托他们来行使，叫做地方分权。这样，一些国家职能，国家自己不行使，而由地方的省或者市镇来行使，由省督进行监督。这样的话的国家的一些职能由自己在地方国家机关行使，而另外一些的职能委托给市镇来行事，但保留监督权。现在经常说的权力分权就是指权力的委托，而不是地方国家机关行使职权。

其实从中央和地方关系上来看，实际上不存在特别理想的解决方案，每一个国家都要根据自己的历史和特征来组织自己的国家机构。意大利在1948年宪法确定要在国家统一的原则下推动中央和地方关系。另外，1948年宪法新增一个叫做大区的地方团体。这样，就存在着大区、省和市镇是三个层次的团体。需要澄清的是中国的省和意大利的省不同，大区是一个在国家之下的更大的团体，然后是省和市镇。在1948年宪法关于中央和地方关系涉及到一个立法权的问题，特别是在第117条规定了大区享有部分立法权。实际上，国家在全部的范围内享有立法权，但是大区在一些方面也享有立法权。需要注意的是：大区的立法权不是完全自由的。首先，只是在一些方面享有立法权，其次，需根据国家法律的原则来制定且不能同国家利益冲突。此外，国家还设立大区地区政府委员会，大区的法律只有在它签署之后才有效力。刚才谈到了国家和大区在立法权的分界，那么国家和大区之间在行政权的方面是怎么规定的呢？大区在立法权的对应范围内，也享有相应的行政权。在行政权方面，大区和国家都能决定是自己直接行使行政权还是委托行政权给省和市镇来行使，而国家在自己所享有的行政权的范围内，可以由自己的机关直接行使，也可以决定授予省和市镇来行使。但是需要注意一点，不论怎样，都是由法律来规定行政权的行使，如果没有法律的规定，行政权就不能行使，即使授予市镇，也要通过法律的授权才可以。根据1948宪法，一些职能通过法律来规定如何行使，是自己行使还是由住地方的国家机关来行使，比如财政方面、文化、财产保护、警察、学校等方面。另外一些职能国家不自己行使，授予市镇和省来行使，叫做地方分权。这里需要注意，授予市镇和省的职权则完全由地方的省和市镇行使。国家机关不再插手，当然在每一个省，都由省督对于授予省和市镇的行政权行使监督权。省督对市镇和省的监督一方面表现为对重要的文件进行监督，另一方面，省督对市镇和省的行为的实质合法性、合理性进行审查，但后者现在已经废止了。另外，对市镇和省的监督表现在中央可以解散市镇和省，权力来自于总统，解散的情况比如说市镇和省的行为严重违反宪法法律、严重违反公共秩序或者市长和省主席辞职而新的领导不能选出等原因，可以解散。另外，还有涉及财政方面、涉及税收的。当然税收是由国家统一来征收的，国家把财政收入下发给各个团体来执行任务。实际上，市镇的地方自治在意大利的政治结构中占据着非常重要的地位，有非常大的作用，市镇有自己的管理权力，国家对它进行监督，所以说市镇成立以来的数个世纪，直到十几年前可以说市镇的自治既保证了国家统一又实现了地方分权。意大利的国家制度是一种混合的制度，这种制度能很好地保证地方自治和统一，也就说法律用很多方法来保证地方自治，同时也有很多行为来保证国家能很好维系在一起，这种制度，维系了接近一个世纪。刚才所说的状况是一种历史的状况，直至2001年。在那之后，意大利经历了宪法改革，在改革中加强了地方分权，强调地方自治，强调大区的自治权力，现在还处于调整状态。现在来评价这种制度为期过早，现在很多制度还没有贯彻实行，我们只能等待，看未来的发展。

在2001年宪法改革中，新宪法的第117条，列举三种情况，首先列举了属于国家专有的立法权包括宗教、国籍、武装力量等等。第二方面是国家和大区共享的立法权，第三方面，除此之外所有的立法权全部归属于大区。但是，我得实话实说，宪法的规定对大区和国家的立法界限不清楚，所以现实中会出现国家和大区抢立法权的情况，正是由于宪法的规定不清晰，因此在意大利当职权不清晰，出现争端的时候，争端会诉至宪法法院，宪法法院只会审查法律的合宪性。

在宪法中，刚才说的是立法权，新宪法中还有关于行政权的新规则，之前说过有立法权就有行政权，但是，现在行政权归属于更贴近于公民生活的那一层。根据权力的性质来决定，如果市镇行使更贴近人民生活就由市镇来行使，只有当市镇不能做的时候，才属于省来行使职权，省不行才属于大区的职权。这种原则在行政法上叫做辅助性原则，就是把行政事项授予最贴近公民生活的那一级国家机关。比如说，高速公路的修建，高速公路超出市镇的范围，市镇无法自己修建，就属于省的职权了。但是需要注意的是，无论属于市镇还是属于省还是大区的职权，总是由法律来规定的，必须是法律授予不同的团体才行。同时新宪法对监督的权力的限制也有所放松，以加强地方自治权，这主要体现在财政方面。其实在2001年又赋予地方财政方面的权力，但是没有贯彻实施，没有法律来确定明确的范围，所以说到现在有的问题解决了，但很多问题是不确定的，议会中的自治法典正在讨论。这样意大利中央和地方的关系还属于重组的状态，现在评价还太早，就像我刚才一开始强调的，任何国家对于统一和分权自治的需要是不同的，需要根据自己的需要来寻找平衡点，所以很难找到完美的解决方案，以上我讲的就是意大利的地方分权的历史和现状，所以我们拭目以待以后意大利的发展。现在，你们提问吧，我回答你们的问题。

学生提问：

同学一：帕帕奴教授，你好，我想知道在意大利有没有地方税呢？您之前提到意大利的税收是统一的，但是否存在像中国的这种中央和地方税务税务系统的划分呢？

回答：意大利是有地方税的，但前提是国家和大区的法律有规定。必法律规定大区的可以收税，大区才能收税。在这一问题上，必须要明确地方团体和国家是两套主体，各有自己的法律地位。在市镇行使国家授权的时候就完全对自己的行为负责，但是国家也在地方设立一些自己的地方国家行政机关，涉及警察、文化、财产保护、医疗等，这些都是国家的职权，地方不能管的。市镇比较特殊，一方面市镇作为自治团体行使法律授予的自治事项，但同时也作为国家机关行使一些职能，如征兵和户口登记。

国家有一项关于协调税收的法律，该法规定了大区怎么征税，大区自己也可以做出规定，但前提是有法律的授权，如果有法律授权它就可以征税，做出这样的法律是为了避免双重征税。如果大区的法律规定市镇和省可以征税的话，那么大区和省就可以征税。

同学二：行政权的下放，为什么由非政府组织来执行，宪法的制定背景是怎样的？

回答：这个主要源于历史原因，意大利的市镇在11世纪，即国家出现之前就出现了，所以后来的宪法只是承认，市镇更贴近公民，更知道公民的想法。到了1948年的宪法，只是对已经存在的市镇进行了承认和推动。主要是历史原因造成的。

同学三：1948年建国到现在的调整，为什么还不稳定，直到现在还在调整？

回答：这就是政治原因，意大利的政党太多了。2001年宪法改革的时候，北方联盟占据重要地位，北方发达，北方联盟觉得南方拖他们的后腿，所以想自治甚至是联邦制。大家知道现在意大利刚刚更换了政府，现在未来是难以确定。

同学四：意大利遇到紧急事项怎么办？是严格遵守法治还是事后追认。第二个问题行政权采取辅助性原则，将权力赋予最接近公民的地方团体，谁来判断最接近公民的事项。

回答：宪法在规定辅助性原则的同时，也规定了合法性原则。必须由法律授予，否则不能行使行政权，这是由法律规定的。因为每个市镇有自己的特殊性，法律也会考虑到，这是法律制定的时候要考虑的事情，辅助性原则是权力划分的原则，是指导权力划分的原则，辅助性原则和合法性原则不在一个层面上。

关于第一个问题，这个紧急情况在法律中要有概括性的规定。通常会规定在紧急情况下行政机关的命令权（由行政机关享有），由行政机关自己处置（概括授权）。

再次强调，行政权必须由法律授予才能享有，法律不可能规定地非常具体。

同学五：意大利的行政层级的划分问题。

张莉教授点评：关于意大利的行政层级划分，我们可以借鉴的东西很多，比如我们国家的省，到底是作为代表本区域内全体居民的地方团体，由省政府和人大以自己的名义来行使权力，还是只是国家在地方的代表，以国家的名义行事。一些学者曾建议区分上述两种情况，建立两套机制，但有人认为成本太高，所以中国在行政层级划分问题上面临着选择问题。目前，可能有两种选择，一是在现有的省、市、县、乡四级中做出区分，其中若干级不再作为一级政权（设立人大和政府），而是仅作为中央的派出机构，其余的作为名副其实的“地方团体”，二是赋予每个层级双重身份，目前的宪法就是这么规定的。但目前，地方政府是地方国家行政机关，没有明确的“地方自治团体”或者是“地方团体”的身份。关于建立两套体系成本是否更高、程序是否更为复杂的问题，意大利是如何考虑的？

帕帕奴教授：意大利的情况是严格按照预算法来执行，不会浪费，无论人事还是其他方面都要按照预算法的规定来执行，是有法律约束的。各个大区都会做出一个协调。

张莉教授：我倒是替您找出了建立两套机制的两项益处。一方面，权力行使主体更为清晰。大家可以想象，如果省或市镇同时具有双重身份，这会使民众和法官对其职权范围及性质产生疑惑，另一方面，便于国家对地方开展监督。“自己不能作为自己案件的法官”，建立两套机制，可以便于国家对地方团体开展监督。

同学六：意大利是单一制里面走的最远的国家，如果地方之间出现争议，比如水源、边界等，怎么解决？是议会、是司法还是行政解决？

帕帕奴教授：市镇和省之间也好，同一级的地方团体之间也好，总会有一个协调机制，由专门机构来协调相关问题，一旦有冲突无法解决，可以向行政法院起诉。

主持人张莉教授：

今晚，帕帕奴教授给我们做了精彩的报告，讨论也非常热烈。二位教授舟车劳顿，还没有用晚餐，所以今天的讲座只能到此结束。我相信教授不会是最后一次来中国，未来，大家还有机会和教授作进一步的讨论，感谢大家的参与！最后，让我们以热烈的掌声感谢罗智敏教授为今晚的讲座做出精彩的翻译。

以上是第五十期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场录音和记录整理，主讲嘉宾和评议嘉宾的发言部分均未经本人审核。未经许可，谢绝转载！

（图/文：郭达 李昂澍）