法治政府论坛

第四十八期“政府信息公开司法解释的台前幕后”

2011年11月22日晚七点，中国政法大学法治政府研究院在学院路校区教学楼208教室举办了法治政府论坛第四十八期。特邀嘉宾最高人民法院行政审判庭副庭长李广宇法官作了题为“政府信息公开司法解释的台前幕后”的讲座。

此次讲座由中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授主持，并有幸邀请到中国政法大学副校长、法治政府研究院院长马怀德教授担任评议嘉宾。论坛伊始，马怀德教授在热烈的掌声中为李广宇法官颁发了“法治政府研究院兼职研究员”的聘书，这也是此次活动的一大亮点。

“法治政府论坛”是中国政法大学法治政府研究院精心打造的系列讲座，讲座定期邀请国内外著名的公法学者，为同学们带来学术盛宴，法治政府论坛虽然坐落于政法大学校园之中，却将大门敞开于学院路之上，我们欢迎各界有识之士共同参与讨论，为我国的公法发展，为法治国家的早日实现献言献策。

讲座主要内容摘录

主持人王敬波教授：

今天天气特别寒冷，风特别得大。但是因为我们请来了著名的李广宇庭长，所以感觉特别温暖，为什么呢？大家知道“广宇”在百度百科中是什么含义吗？在这个住房稀缺的年代，它就是个特别大的屋子，肯定比208大得多。就像古人所说“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”，在行政诉讼法发展的历史上李庭长做出的卓越贡献，可谓“大庇天下行政相对人俱欢颜”。今天我们非常高兴能与李庭长分享他在行政诉讼中的各种智慧，我们也很荣幸邀请到我们尊敬的马校长参加这样一个论坛，而且亲自担任评议人。在我们这个讲座开始之前，我们有一个简单的仪式请各位做一个见证人，鉴于李广宇先生在中国行政法领域的卓越成就，我们非常荣幸的以法治政府研究院的名义来邀请李广宇庭长来担任我们法治政府研究院的兼职研究员。我们举行这样一个小小的仪式，就是请马校长作为法治政府研究院的院长和负责人来为李庭长颁发聘书。（掌声雷动，李庭长：“这是意外之喜！”）

经过这样一个简短的仪式之后呢，我们以后再跟李庭长讲话就有一个非常亲切的感觉，因为我们可以将其称之为同事了。那对同事来说，我们就可以提出非常过分的要求，比如说我们有什么问题都可以向李庭长请教，虽然我们对他在这么寒冷的日子里来到这里深怀内疚之情。非常幸运，之前我们已经多次邀请李庭长，在非常繁忙的工作之余，李庭长今天终于抽出时间来和我们分享“政府信息公开司法解释的台前幕后”这样一个题目。虽然各位对李庭长非常熟悉，但我还是对他做一个更进一步的介绍。首先，我刚才讲了说，李庭长实际上带着“大庇天下寒士俱欢颜”的这样一种精神，这种精神具体体现在两个方面。一方面是他个人的裁判当中，各位如果愿意，你们可以通过各种搜索方式看到李庭长主审的案件，也就是带有“审判长李广宇”的字样的案件。第二个呢，在我们行政诉讼的历史上，有一个人的观点曾被写进起诉状和上诉状，那就是李广宇庭长。他关于政府信息公开著作中的一些观点被很多当事人写进了起诉状和上诉状当中。社会中有一些人非常特殊，比如他们的任命非常特殊，我们的国务院总理是主席提名，人大决定的。李庭长任命也非常特殊，他是在2005年10月27日的时候经过第十届全国人大常委会第十八次会议任命担任了最高人民法院行政庭的副庭长，这是很少的一部分人。第二个比较特殊的是今年，他当选“全国审判业务专家”。今年10月27日，在全国审判专家评审活动中，一共五十三位全国遴选出的法官当中就有李庭长。在政府信息公开这个问题上，李庭长有多本著作，如《政府信息公开诉讼司法解释读本》、《政府信息公开诉讼理念、方法与案例》等。李庭长还有很多职务，比如他担任中国行为法学会行政行为研究会的副会长。我们非常荣幸能请到李庭长来做讲座，我的介绍就到这里，我们就一起欢迎李庭长。

主讲嘉宾李广宇法官：

今天在路上寒风凛冽，黄叶飘零，但是走进这间教室，我感到非常温暖。因为在座的相当于几十颗太阳，把你们比喻成八九点钟的太阳，所以室内室外温差比较大。确实马校长和敬波教授已经无数次地邀请我过来，一起做一个交流。一方面是忙，但主要还是心情忐忑，走进法大感觉还是底气不太足。但是今天呢，一进来给我的这个聘书，如果早发半年，我也就不会忐忑了，因为我也是法大人了。不过今天终于来了，也和各位同学一样以法大人的身份在一起交流。今天的题目叫“政府信息公开司法解释的台前幕后”。怎么叫台前呢，就是把司法解释文本的一些含义给各位做简单地解读；幕后就是起草这个司法解释背后过程中的选择，更重要的是博弈的过程。起草司法解释和制定一部法律有很多相通的地方，尤其是政府信息公开在中国算一个比较敏感的话题，这个过程就更复杂得多。给大家分享这些幕后故事，有利于大家认识到中国法治进程的艰辛，但是毕竟这一步一直在朝前迈，也给大家一些信心。

首先我非常荣幸来到法大，而来讲解这部司法解释也是缘分，因为它凝结了法大人的智慧和贡献。我先说咱们行政法学界的掌门人应老师，他是法大的终身教授，他有两个著名论断。第一句话是说，政府信息公开是所有行政法律的基础；第二句话是说，《政府信息公开条例》是继《行政诉讼法》后中国行政法发展的第二个里程碑；我非常钦佩应老师这两句话。同时他对我们起草这部司法解释一直是鼎力支持，他说，如果我们遇到什么难处的时候，他一定旗帜鲜明的支持我们。接下来，还有一位法大人不能忘记，那就是咱们行政法学界的前辈大师王名扬先生。在座各位都读过他的外国法三部曲，而这个司法解释和我本人关于政府信息公开的著作就得益于王老的《美国行政法》这部书。我之前也读过，但当你遇到问题的时候再去研读这本书，你会发现其中蕴含了许多把钥匙供你去打开一把又一把的锁。政府信息公开这个话题在国内议论是近几年的事情，回过头看95年王老出版的《美国行政法》，你才发现后面有很大篇幅讨论美国《信息自由法》、《隐私权法》，很多概念像政府信息公开的可分割性、反信息自由法的诉讼等等都是从王老的书中学习的。我建议各位精读王老的上下两册的美国行政法，可谓取之不竭，用之不尽的财富。第三位不能忘记的法大人是尊敬的马怀德校长，他在政府信息公开领域是顶尖的高手，自始至终直接参与了司法解释起草的全过程，从草拟到修改意见稿到最后成文都给与了我们很大的帮助。而我左边的漂亮的敬波老师也是此领域著名的实践者，北大王锡锌教授创出品牌的年度政府信息透明度报告，敬波老师是部委组的负责人。她还召开了研讨会并在《法制日报》上提出政府信息公开是“只听楼梯响，不见人下楼”，要求我们出台，否则很可能就提出质询，以这种特殊的方式鞭策我们。谈这些，我是发自内心的对法大的几位专家提供的帮助由衷的表示感谢！

接下来，我首先把这部司法解释的几个重要的问题给大家讲解一下。马老师曾被人广为传颂的名言是“政府信息公开遭遇玻璃门”，那为什么遭遇玻璃门呢？一方面行政机关在执行法律的时候有很多不尽如人意的地方；另一方面就是在人民试图寻求司法保障的时候，难以撞破这扇玻璃门；所以出台这部司法解释去统一 一些司法标准是必要的。司法解释的第一条就是规定受案范围的问题，这条看似平淡，但意义重大。我们说遭遇玻璃门，那就先来看看实践中是如何创造一扇扇玻璃门的。从我收集到的数据来开，对于30%多的政府信息公开案件法院是不予受理的，还有受理后驳回起诉的，相加能达半数。这些裁判常用的理由有这么几种。一种是拒绝公开政府信息不是可诉的具体行政行为，没有对你的权利义务产生实际影响。还有的更出格的说它本身不是具体行政行为。那什么是具体行政行为呢？它说你要求公开行政处罚的决定，你不能针对拒绝公开的行为提起诉讼，你只能针对处罚行为提起诉讼。还有一种就是认为拒绝公开没有侵犯你的合法权益，而《行政诉讼法》和《政府信息公开条例》第33条第2款规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”他们由此还认为《行政诉讼法》第11条第1款规定权利保护的范围仅限人身权、财产权，而知情权不在此列。所以按《行政诉讼法》所确定的范围，此类案件不予受理。第三种常见理由就是认为你与要求公开的政府信息没有利害关系。比如广东省的公民要求公开北京停车收费的规定就是如此。这是最常见的三种不予受理的理由，但是我们经过对《行政诉讼法》、《政府信息公开条例》本身的研究，对这些观点进行了驳斥。首先是具体行政行为的观点，有些法院的观点在干预行政、在传统行政活动方式的情况下，的确有一定道理。但现在的行政主要是在服务行政、给付行政的背景下，行政活动方式急剧扩大。政府信息公开就是在服务行政语境下的全新方式，这种活动不一定像过去干预行政一样必须对你的权利义务产生影响。所谓的合法权益，按《行政诉讼法》第11条第1款的解读，当时的确限于人身权、财产权，这是一个兜底性的条款。这在立法之初，鉴于我国几千年制度下有个“民告官”的制度的确是件开天辟地的大事，在开始阶段权利保障的确不易太宽。不过值得敬佩的是当时立法者的聪明才智就体现在这一条上，他们已经预见到未来权利保障的范围会再拓展。并且在当时起草这部法律的时候，听说过知情权的都是少数。但是老一辈的立法者为了留下日后发展的空间，还搞了11条的第二款，规定人民法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。有人称之为“休眠条款”，它将拓宽的范围授予单行的法律法规，但是多少年都处于休眠状态。有人就提出了，实际上《政府信息公开条例》就将这个条款激活了。这条规定没有提具体行政行为，没有说人身权、财产权，根据本款，超出人身权、财产权的也应该受理。政府信息公开，这种行政行为的新方式也应由此受理。第三种观点是理解上的错误，《行政诉讼法》“利害关系”的表述是对第三人的限制。它规定“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”后来最高人民法院在《执行行政诉讼法的若干解释》中又发展了这一法条，改成与提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织可以作为原告提起诉讼。这条是如何转变的呢？其实是因为在执行前边《行政诉讼法》关于第三人的条款的时候遇到了一些障碍，就是假如作为直接相对人和原告他提起诉讼，第三人就有了参与的前提和基础，但是很多情况下这个直接的相对人他不提起诉讼，可能因为被诉行为对他有利。而现实中很多行政行为是复效的，不光对直接行政相对人有影响还涉及其他人利益。那第三人在没有本诉的情况下没法诉讼，所以基于这种情况就规定了利害关系人也可以作为原告提起诉讼。这是《行政诉讼法》及《若干解释》关于所谓“利害关系”的本意。但有些法院对这个“利害关系”就理解偏了，他理解成一种对起诉资格的限制。第二种尤其理解偏的是，他没有把它理解成与被诉的具体行政行为有法律上的利害关系而是理解成你要跟你要申请的政府信息有利害关系。

在对这三种常见的错误观点进行梳理批判的过程中，司法解释就规定了可以受理的案件范围。第一种就是“向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的”，就是如果某个申请人向行政机关提出了公开某个信息的申请，而行政机关直接拒绝提供，那就应该受理，而不应当考虑其他不应当考虑的因素，因为《信息公开条例》赋予了公民、法人和其他组织依法申请政府信息公开的权利，也赋予了行政机关相应的义务。拒绝就是对这种请求权的侵害，所以这类诉讼在世界范围内都是最常见的诉讼。第二种就是“认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的”，这也是针对依申请公开政府信息公开的情形，和第一种不同的是，第二种看似满足请求、提供信息，但是事实上从内容、形式上都没有满足。因为《条例》要求你对申请公开信息的内容做描述，根据你的描述你要的甲文件，他实际上给你的乙文件，看似满足，实际上没按要求。关于形式方面呢，世界各国立法都要求行政机关尽量满足申请人要求的形式和方式，如果出于效率或政府信息不受损害的考虑，可能没有完全按要求的形式，也要以适当的方式提供。比如一份民国辛亥年间的一份文书，年代久远、纸质也不好，可能拿到手里会轻易粉碎，又是非常有价值的历史资料。这种情况下，你硬要亲手抄，拿出来观摩，可能就对这个信息造成损害，导致它不复存在。那么行政机关就可以以拍照方式提供，这就是适当的。但是适当不适当，申请人如果有异议，也可以起诉到法院通过司法审查来判断。这就是第二条对内容与形式的规定。接下来第三项就是“认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的”，因为《条例》规定政府信息公开方式有两种，一种是主动公开，一种是依申请公开。同时还规定行政机关公开政府信息不得侵犯商业秘密和个人隐私。无论主动还是依申请公开，如果行政机关侵犯到某个人的商业秘密或者个人隐私，那么他就有权提起诉讼。第一条还有一项内容就是“认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的”，这一类称之为个人信息保护制度，它不是严格意义上的政府信息公开。这一制度，大家都有了解，他是一项独立的法律制度，在大概五、六十个国家都有个人信息保护法，名称不一，有的称个人数据保护法，美国称《隐私权法》。随着信息社会信息传播手段的发达，对个人信息的侵犯日益突出，需要加强对个人信息的保护。咱们国家也有一群专家在起草过这方面的建议稿，但若干年过去了也未能成型。在起草《政府信息公开条例》的时候，考虑到个人信息保护非常重要，但立法短期看不到前景，更重要的是它与政府信息公开联系紧密，这时候就在《条例》中搞了一个“搭车条款”。怎么搭呢？首先就是跟公开政府信息有关，前边规定一般的政府信息公开不需要申请人的身份证明，这是世界各国普通的做法。任何人，包括外国人都有权申请，那么证明你的身份显然是多余的。但是有一类信息需要身份证明，那就是二十五条规定的“公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。”这就是出于对个人信息保护的考虑，这些信息属于某些人自身的个人信息，不是哪一个人都可以出于好奇获悉的，所以这里就需要一个提供身份证明的例外。紧接着呢，它就很自然的有了第二款那就是“公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。”比如说，你和你爱人是第一次谈恋爱，结果民政部门给你登记的信息记载着你有婚史，那么显然这个记录出错了，你是初婚的。那这时候你就有权要求行政机关给你更正，这种更正属于个人信息保护的范畴。我们看一下其他国家的法律，个人信息保护体现在几方面。有的称个人信息的自决权，像德国通过一个案例确立了这个权利，它包括了几类权利，首先是有权申请公开，也包括对错误记录更改的权利，也包括决定是否允许其他人去获得、传播。其中要求更改的权利就是极为重要的一个权利，所以《条例》呢这第二款的规定相当于把个人信息保护的这个规定进行了“搭车”。根据条例，如果行政机关没有权力更改，也应该转送给有权更改的机关。如果行政机关拒绝更改，或者拒绝转送，当事人都可以到人民法院来起诉。

大致是规定了这么一些问题，在这当中有些学者也主张还应该列举、规定一些其他内容。比如说收费，在许多国家申请公开政府信息都不是免费的。收费应该收取必要的检索费、复制费、邮寄费，这是非常必要的。有一个观点就是政府拿全体纳税人的钱不能为了个人申请而消费。有的人无论出于什么样意图，他会大量的、频繁的甚至以此为业的申请政府信息公开。韩国有这样一个案例，有个囚犯在监狱里度日如年。和咱们中国不一样，中国监狱里的囚犯可以去工厂快乐的劳动，而韩国的这个囚犯就呆着没意思。有天他突然看到韩国颁布了政府信息公开的法律，结果就找到事情干了，就每天写几十封申请政府信息公开的信件，如果行政机关都很慷慨的满足他的请求，还是有些花费的。还有一个考虑收费也是制约滥用政府信息公开申请权的有效手段。就像法院的诉讼收费，国务院法制办制订了收费标准，考虑到国家富裕了，为民不要收太高的费用，行政诉讼案件基本就是50到100元，这就跟办理一个案件实际花费的纳税人的费用就非常不成比例，这个是只考虑了为民，但是没考虑到它是个制衡滥诉的很好手段，这就是相似的情形。所以这个收费问题，世界各国都有规定，《条例》也有规定，但是对收费问题能否提起诉讼有待探讨。我们看过美国一些纯粹针对收费问题的诉讼，在前几年法律出版社出版的美国上诉法院的法官爱德华兹的裁判文书选集里就有一个针对信息公开的收费问题的案例。这是美国的一个环保组织起诉某行政机关收费没有按照美国信息自由法的规定，这部法规定如果出于公益目的申请公开政府信息可以免收费，因为在美国更多的是大量的公益团体或者媒体申请公开政府信息，这是与我国不太相同的地方。法院经过审理认为它确实是一个公益组织，它申请的动机也是出于公益考虑，所以就判决行政机关败诉。咱们国家就不太一样，中国的《政府信息公开条例》也规定收费，但是减、缓、免的条件没有提到公益目的，只是说对于家庭经济比较困难的可以经过申请减、缓、免，对于这一类在实践当中产生纠纷的可能性也不是太大。我在跟一些行政机关的交流中，他们都觉得政府现在都不缺这点钱，一块八毛的也就不收了。我去检索上海市政府连续三年政府信息公开的年度报告，每年都统计了受理了多少政府信息公开申请，收了多少费用，这些数据都是公布的。我统计了这两个数据，算出平均每个受理的事项收1块零5分。对这个1块零5分，老百姓也不至于为此起诉。尤其根据《行政诉讼法》第11条的规定，对这种行政机关增加他负担的事项，即使起诉也有一定的依据。

以上就是哪些案件可以受理，而第二条就对一些不能受理的案件作了列举，一共四种情形。第一种就是对行政机关程序性的告知不能提起诉讼，因为《条例》规定提出信息公开的申请应对其内容有描述，行政机关如果认为对这个内容的描述不明确不具体，可以要求你做出补充，因为信息公开的明确具体化这是各国信息公开立法的明确要求，否则行政机关在卷帙浩繁的信息中找你所申请的信息可能非常难做到。对这种告知，我们规定不能受理，因为它不是一个最终处理，行政法上所说的不是一个成熟的行政行为，它是一个中间的、程序性的行为。另外从效果上看，对它能受理会使行政程序经常处于停顿的状态，也使程序很难顺利进行下去。基于一个考虑就是行政机关最终会对外做出一个对此信息公开不公开的决定，如果不服还可以对告知、或者你认为你已经提供的很具体很明确了提起诉讼，由法院一并审查。我在庭里讨论案件就碰到一起，就是上海起直接诉告知的案件，法院就没受理。在讨论的时候，一些同事就提出应该受理，因为人家申请已经非常明确了，他要求公开某省某市某县某乡某村哪一块地的征地审批文件，说的再具体不过了。结果行政机关就发了通知要求他说明具体文号，一个审判长就说这个要求太过分了，他正因为不知道文号才查不到这个信息，如果知道了还问你干什么啊，这个已经很明显。但是我认为尽管他说的很具体，行政机关很过分，但还是不应该直接受理。因为即便行政机关有刁难的嫌疑，你还可以回复说我认为已经很具体了，这个时候行政机关做出最终的公开或者不公开的决定，再起诉，这么掌握应该更符合行政法上的一些基本要求。第二个要排除的是，要求行政机关公布政府公报、杂志、书籍等公开出版物，行政机关拒绝的话，法院不受理。这个我们是借鉴了日本信息公开法的一个条款，这也是世界各国普遍采取的原则，就是行政机关没有义务重复公开，也没有义务提供那些盈利性的出版物，这都不属于信息公开的范畴。第三项就是要求行政机关对若干个政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关没有制作保存这些信息，而为你制作保存信息，这在世界各国都属于政府信息的创制，不是公开问题。所谓的公开是行政机关只有义务为你公开已经自己制作或者从其他公民、法人或其他组织获得的由它保存的信息。如果本没有的信息，比如说你要求某个领域起草某个文件，然后起草好后公开显然是不属于信息公开的范畴。或者说不是要求提供某几个文件，而是要求将很多信息进行比较深入、复杂的分析。今天我们讨论的一个案件也是此种情形，某个申请人要求上海徐汇区公安分局把最近三年、五年内的行政处罚的案件进行分析，提供其中工人农民比例、男女比例、年龄阶段和反应的社会问题，这个上海的法院倒是敢于行使撤销权，就把公安分局的拒绝的决定撤销了。但我们研究认为这个案件就不该行使撤销权，这个要求就太过分了，行政机关难以承担如此复杂的调研。第四项是我们在公布之前征求国务院法制办意见的时候，他们从解决他们的困扰出发提出这样的建议。他们问能不能增加这样的情形，行政复议法规定复议申请人和利害关系人有权查阅复议卷宗，除法律规定情形外行政机关都应该允许查阅。很多行政相对人或其代理人，尤其是律师就利用政府信息公开这个更好用的武器，不说查阅案卷材料，而是要求复议机关公开政府信息。复议机关很受困扰，他们建议对这样的名为政府信息公开，实为查阅案卷的进行规范。我们经过研究，认为这个建议很有价值就采纳了。并且不仅仅局限于行政复议，就把卷宗阅览权和政府信息公开的请求权做出了区分。阅读面比较广的同学可能注意到台湾行政法学家汤德宗有一篇论文专门讲解卷宗阅览权和政府信息公开的请求权的相同和不同，写得非常到位、透彻。所以当时我们采纳建议后扩大到所有卷宗阅览权，不仅行政复议法有相关规定，像行政复议法、处罚法也有类似对卷宗阅览权的规定。卷宗阅览权和政府信息公开的请求权有什么区别呢？虽然它们形式上有许多相似的情形，但他们有比较多的区别。首先卷宗阅览权是存在于特定的行政程序当中，比如行政复议程序当中才涉及到这个权利，程序不启动，复议申请人或利害关系人就谈不上有这个权利。而政府信息公开的请求权不借助于某个特殊的程序。第二个就是卷宗阅览权是有起点，有终点，只有在特定的时间段才能行使。一旦行政复议机关做出复议决定，复议程序终了了，你也就不是行政复议的申请人或当事人了，这个权利也就不能行使了，你不能说你曾经是当事人就可以行使。而政府信息公开不一样，你任何时间都能提出申请。比如今天晚上，你在床上躺着，窗外狂风大作，你害怕睡不着觉，怎么去打发难熬的冬夜呢？那么好，我们提个政府信息公开申请吧，你就可以写个邮件发过去，这个是没有时间限制的。还有一个不同就是卷宗阅览权是一个程序性的、中间性的、辅助性的权利，它不是为了权利而权利，它是为了在正当程序中你的武器平等。这样你利用这个平等的武器最终获得一个公平的处理结果。而政府信息公开的请求权，它本身就是一个独立的、实体的权利，拿到政府信息就是实现了知情权。加上前边提到如果对卷宗阅览遭到拒绝就可以动辄去法院起诉使得行政程序总处于不能顺利进行的状态，在某一个行政程序最终有结果的时候，没有满足你的卷宗阅览权也是提起诉讼后法院审查的问题之一。以上就是四项不予受理的情形。这里面，大家如果认真读过的话会发现第三条也规定的是受案范围问题。它针对的是一种情况就是前面提到行政机关有主动公开政府信息的义务，如果它没有主动公开，能否到法院提起诉讼，法院判决它主动公开，这也是我们起草过程很头疼的一个问题。在我到其他国家出访的时候，也和外国同行探讨过这个问题，像去年到法国，和最高法院的法官探讨，问你们法国遇到这种情况怎么办。他说,我们法国不会遇到这种情形，应该公开的法律未公开不能生效。因为我们有个谚语，法律不经公开就是废纸一张，这样的情形在中国有吗？在其他国家，像这种法律法规等规范性文件不公开的后果由行政机关自行承担，它就没有效力，依照它做出具体行政行为，公民是不予接受的。在美国呢，从王老书中也提到，依申请的公开任何人都可以提出申请，遭到拒绝后任何人都有权作为原告提起诉讼。但是对于主动公开，原告仅限于受到不利影响的人。我们在起草的时候也尝试使用“不利影响”，但很多人反映中国行政法上没有这个概念，我们曾经也想提出以不公开对人身权、财产权造成损害来界定范围，但是由于在依申请的公开问题上不采用人身权、财产权这个界定，有人提出这样就会与原先的思维混同了，造成混乱。最终的方案就是第三条所采取的第三条道路，也不直接受理，也不明确不受理。就采取先转换成依申请，法院先告知他先向行政机关提出政府信息公开的申请，如果申请被拒绝或不予答复，那么再向法院起诉。那么这条第三条道路，我们也是综合考虑这类起诉的特殊情况，有这么几点考虑。首先主动公开，不主动公开带有抽象行政行为的部分性质。依申请的公开，我们习惯称为“点对点”的服务，就是一个特定的申请人对一个特定的行政机关申请。而主动公开称之为“点对面”的公开，就是公开不是针对特定对象，而是针对不特定的公众。比方说汶川大地震、温州动车颠覆，行政机关每天都要几次召开新闻发布会，公布死伤、求助的进展情况，通过新闻发布会的方式来公布政府信息，这当然是针对不特定的人，特别是通过卫星信号，不光是中国的，世界各地都有，成为这个政府信息公开的受众。有人认为这类似抽象行政行为，但我们经过研究他也不能称为抽象行政行为，但是它也具备了抽象行政行为一些类似的特征，那么即便我们将来修改行政诉讼法，抽象行政行为能够适度纳入受案范围之后，不主动公开政府信息也未必会随着抽象行政行为一道进入我们得受案范围。第二个考虑的角度就是它带有一些公益诉讼的特点，诉讼法要求起诉时要有诉的利益，就是你起诉时，要具备你本人的利益存在，比方说，林华被一个不明身份的人殴打了，那么他旁边一个哥们打抱不平，起诉行政机关，要求公安机关追究违法行为，法院就会考虑这跟你有什么关系？那么要是你是他委托的代理人，是以林华的名义起诉，但是你作为原告主张别人的利益就不行。公益诉讼就比较特殊，就是一个个人可以主张不属于他的甚至属于全社会的利益，这对不主动公开信息诉讼就有点类似，像前不久蓬莱的溢油事件，事件发生之后，有个律师就到一中院提起诉讼，状告国家海洋局，其中一点就是要求代表公众，代表全体国民，诉你海洋局没有即使及时主动公开溢油信息，因此你损害了公民的知情权利，这个案子到现在还没审理，这就是个公益诉讼。公益诉讼不是在任何国家，都允许随意提起，有这样制度的，对哪类事件你可以提起，而且对提起的个人和组织也有明确规定。我们行政诉讼法将来修改也会引入公益诉讼，但目前还没有。

还有就是穷尽行政救济角度来考虑，就是说你需要穷尽行政救济手段，才能最终通过法院提起诉讼，我国没有前置的规定，但是你有其他救济手段，你没有用就提起诉讼，就是没有穷尽行政救济，比方说我们提到的主动公开与依申请公开，这不是绝然对立，也是相辅相成的，比如在美国，很多人申请公开，就变成主动公开，都是公众广泛需要的，说明对公众的价值非常大，我主动公开了就不用申请，节省行政成本。主动公开范围并不确定，法律只强调了一些。你也可以考虑提出申请，然后不妨走走其他救济途径，如果不行，法院会给你提供救济。以上是对受案范围给各位做了一下解读。

接下来我说一下“三需要”的规定，条例13条规定：除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。这一条本来是要规定公民依申请公开的事项，但是多了一句话，“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，根据法律文本的解读，这不是刚性的规定，在后面的规定中，在填写申请书时，只需要填写姓名、联系方式，这便于联系，至于你需要这些信息的目的，没有要求。但是国务院发一个《实行意见》，说对于科研无关的，可以不予提供，这就是刚性规定，它遭到了抨击说是限制了信息公开的条件，我也是反对这个的，但是它是全国信息公开最高的主管机关，那么怎么办？我们做了一些技术处理，第一在举证方面，法院要求原告对你的是否符合要求做出说明，不是必须承担这个举证责任。第二是在判决驳回诉讼请求上，根据第12条规定，如果行政机关认为不符合“三需要”为由拒绝提供，并且原告不能说明理由，才能做出这个判决。把他限定在政府以“三需要”为由而且原告不能说明理由的情况，对这“三需要”做出最大限度淡化处理。同时还有一个声音，法院在受理起诉的时候就审查你是否符合“三需要”，我们是反对的，假如你做了这么一个规定，可能就没有一件政府信息公开案件，无论是针对什么样的信息，我都说跟你需要无关，那么法院在立案阶段，我们要把三需要限度在很低的条件，不能作为原告的资格要求，我们曾出过一个批复，明确“三需要”是法院审查的内容，不能作为原告的资格要求，即便涉及到“三需要”的争辩，也是我们在受理后进行审查，看行政机关说与“三需要”无关是否合法合理，实际上这个标准现在行政机关很少用。

我当时在调研时，跟一个发改委的司长进行交流，过去这个发改委很喜欢用“三需要”，后来一件事刺激很大，于是很少用“三需要”，一个农民听说，另一个省份发现大油田，要求公开国家针对这个项目的正式批文，发改委说你一个农民，跟你有什么关系，他说如果是真的，这跟我的商机有关，我可以去开小卖部，这个我生产生活有关。还有一个科研需要，很难判断，清华大学一个何海波的学生吕燕，状告教育部要求公开个副部长的分工，教育部就问跟你有什么关系，她说我搞科研需要，教育部要求学校开证明，问你是什么论文需要？第几张第几节需要？实际上这是很无理的需要，研究生也有科研要求，不是政法大学副校长马怀德才有科研需要，你们看看宪法，公民有科研的自由。其实科研很难认定，这个“三需要”很少用。北京市内各机关现在也尽量少用三需要的规定。

另外第八条规定行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。这是不是不予公开的情形，条例第14条，对公开的例外进行规定，这是世界范围内的普遍做法，公开为原则，不公开为例外。出于利益衡量，最大程度的保障知情权，但你的知情权行使触犯到其他利益时，就不能公开，比如不能侵犯商业秘密、隐私，虽然满足你的好奇心，但对别人造成损失，尤其是在信息传播很快的今天，要注重保护别人权益。各国要求例外必须是法律规定，所以美国信息公开法的重头，就是把例外做出规定，英国就更多了，25项规定了例外，这规定多了未必是坏事，咱们国家条例第14条就规定行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息这三种情形。第14是规定在公开的范围和程序里面，而第8条是总则部分，有学者说这是第八条是判断公共利益的要求，这个要不要作为不予公开的要求，司法解释曾向全社会征求意见，我们收到411条反馈意见，其中270集中在不予公开范围这一条，其他更多集中在公共稳定这一条，这是个不特定的法律概念，很容易成为行政机关逃离问题的借口，而且提出你既然能够影响公共安全，法律应该把它确定为国家利益，在不予公开的范围内。

司法解释有些遗憾还是存在的，世界各国把它规定成例外的，比如说过程信息，或叫决策信息，就是有些行政机关在决策过程中的裁量。其他国家考虑，这不利于保护行政官员开诚布公、坦率的意见和建议，那么如果没有把这个设为不公开，他可能想自己会成为全民公敌。我们司法解释征求意见稿把它写进去了，专家说司法解释无权修改法律，为了稳妥起见，最终没有写进去。在判断公开还是不公开，依据就是是否不公开的情形。

司法解释还规定了特殊的审理方式，政府信息公开制度与传统行政行为有很多不同，因此他给我们行政法律制度，行政诉讼制度带来冲击，当年上海受理了信息公开第一案，董铭要求公开房地产的信息，行政机关认为这不涉及到其他人的个人利益，他提起诉讼，找了一个有名的律师，律师认为这涉及个人利益，这就是我们刚开始接触信息公开的时候，行政诉讼法，行政诉讼若干解释、证据规定，都要求证据要在法庭上出事，公开质证公开审判，对一些案件当事人以外的人不能公开，那么原告、被告、第三人留下，但恰恰一些信息公开案件，就是在诉讼结果出来前，不能让原告接触信息。所以我说了一句话，政府信息公开在行政程序阶段，应该最大化的公开，就是推定所有的都应该公开，在诉讼阶段，要假定所有信息都不能公开，一直到判决出来。在美国有个制度，叫法官办公室审查。原告不能参加，法官拿到办公室，看看是否是行政机关说的不能公开，在日本把它叫屏蔽审查，和美国一样。咋们国家在法律、司法解释找不出相关规定，我们在起草时就规定法院审理时可以不公开单独审查，这是抄了台湾的规定，但在提交讨论时，虽然有宪法依据、法律依据，但不公开审查也容易给原告带来一些误解，本来中国的诉讼原告，总认为法院和行政机关是一个道吃饭，你只跟行政机关商量，不公开审理是不妥，因此在表述上说应当采取适当的审理方式。那么怎么去施行，怎么叫适当的审理方式，这无非就是让原告不提前知道信息，让原告接纳。

我本人比较得意的是通过司法解释，判决方式上对行政诉讼法进行了一些突破，比方说，把维持判决取消了，如果原告败诉就驳回诉讼请求，这回避了维持判决的弊端，也体现了判决的具体性，诉讼法最大的弊端就是判决不具体，百姓经常抱怨的就是原告胜诉，但判决不具体。我们借鉴了国际上的一些经验，像美国，这类案件法院手伸得最长的，因为法院一改其他案件中的态度，认为这类诉讼不是事实问题，不是裁量问题，而是法律问题，法院有权完全审查，我们唯恐司法权侵犯行政权，在15条，在10条规定，即便没有答复，人民法院应当判决被告在一定期限内答复。这比较大的突破就是引入了预防性的禁止判决，过去我们行政机关作出行政行为，并且有可能或者事实上已经损坏了相对人的合法权益后，才能救济，但在其他国家，比如说德国，认为救济应该是全面无漏洞的救济，这里面就有一种预防性的救济。在事前，行政机关即将作出一个决定，有可能会对相对人造成损害，而且该损害是很难恢复和弥补的，包括英国、日本，引入这样制度。信息公开在这方面有迫切需要，比如认为行政机关依他人申请，涉及到个人的商业秘密或个人隐私，你需要书面征求第三方的意见，要是行政机关不顾第三人的反对，因为条例有规定，不公开会对公共利益造成损坏，我仍有权进行公开。这时候告知第三方，第三方提起诉讼，但是已经公开了，第三方的损坏会难以弥补。所以这类诉讼中急需构建预防性诉讼，这个在我们司法解释中11条也做了规定政府信息尚未公开的，应当判决行政机关不得公开。实际上引入了禁制令判决，在随后的一条，暂时权利保护也做了规定，就是你起诉的时候，同时申请暂时停止公开。这都是是对诉讼制度的一些突破。

主持人王敬波教授：

中国走向民主法制国家是一个从黑暗走向光明的过程，从1990年的行政诉讼制度，推开一道厚重的铁门，到2008年政府信息公开条例，我们来到一扇玻璃门前，你需要一把钥匙，政府信息公开条例司法解释就是一把钥匙，我们很高兴这把钥匙的铸造者李广宇庭长，来到这里和我们分享这把钥匙的铸造过程，他从幕后走向台前，把这个钥匙递到我们手中，让我们为他表示感谢。（掌声），其实今天还有另一位同样地铸造者，他就是我们亲爱的马老师，下面我们要求这样一位铸造者来谈谈他的心得。 

评议嘉宾马怀德教授点评:

李庭长今晚讲座的一点感想，李庭长花了2个小时的时间，为政府信息公开条例司法解释做了一个非常全面细致、深入的，又便于同学们理解的讲解，我听了很受启发，我也参与了一些司法解释的研讨论证工作，但对最终这个稿子的出台以及后面的思考，我没有想的这么细，听了之后我觉得一个司法解释出台的过程就是一个立法过程，它可以修补立法这样那样的缺陷，同时它可以对实施过程中出现的新问题加以回答，所以听刚才李庭长的介绍，我觉得基本上是围绕着政府信息公开条例，围绕着政府信息公开条例实践中的案例，特别是借鉴了国内外的理论经验基础上，对政府信息公开条例在司法适用上一个非常好的解读。这样的解读与李庭长的贡献分不开的，我在这补充一下李庭长的背景，我知道的比静波教授知道的细一点。

李庭长是我北大校友，是罗豪才主席的高徒，曾经在河北高级人民法院担任行政庭的庭长若干年，调到最高人民法院后，主持了一系列近几年最重要的司法解释，政府信息公开条例解释是李庭长的得意之作，大家都这么反映。实际上，这个司法解释已经在实践中收到很好的效果，原因是什么，是因为它把理论和实务完美的结合到一个很高的站位，在司法实践中掌握第一手案例资料之后，能够深入思考，能够有效化解，然后制定出来。虽然有一点遗憾，但不是李庭长的原因，是各种制约因素，但整体上是个比较好的司法解释。今天李庭长给我们做了一个完美的解释，虽然两个小时，但重要的制度都涉及到了，所以我提议再次以热烈的掌声感谢李庭长。

接下来我对司法解释，以及条例本身我也谈一点自己的感受，今天是法治政府论坛48期，我印象中法治政府论坛针对政府信息公开搞了三期，我参加了两期，第一期就是刚才李庭长说的，台湾的教授来的时候专门讲信息公开与阅览卷宗的权利，第二次是美国信息公开专家和官员对美国信息公开制度进行解释，今天我们请来了最高法院法官对我国信息公开条例的司法解释进行完整的解读。经历这个过程，我感觉大家对政府信息公开有兴趣，而且这个话题大家共同关注，正如静波教授说的，这是继行政诉讼后的，中国行政法史上的一个里程碑事件，那么一个里程碑的司法解释，它为什么吸引人呢，我认为这是目前司法解释中，唯一有效地把公众参与热情、司法监督、行政自觉有效地结合在一起的制度，因为有的制度设计出来是给行政机关的，行政机关执行的好，可能是一个很好的制度，那么他不去执行，它就是一个很差的制度。有些制度可能是为原告设计的，但是它没有有效抓住，或者有效手段能够维护这个权利，而信息公开是把公众的参与热情、知情权的要求和司法监督以及行政机关的自我约束，比较好的结合，所以大家比较兴趣，理论上有探讨的价值，实践中有实践的意义。实际上从信息公开条例的实施，到现在虽然三年多的时间，但是发生了很多的事情，政府也越来越意识到条例的价值，司法解释也为各级法院提供了一个非常好的指导，对行政机关本身也是一种约束，像李庭长刚才说的，在受案范围上，很多行政行为侵犯你的利益、是不是和你有关，用一些行政机关的理由去搪塞、拒绝你的申请，但是它好在动用了公众热情，参与权利的制度，所以你得不到这个信息，就可以去法院去告，这时候法院能不能受理这个案件，能不能很好审理这个案件，就对整个条例的实施至关重要。如果说所有的案件，老百姓有热情，行政机关又不自觉，告到法院，法院该受理的不受理，受理之后又不好好判，这就会影响条例的实施，也就担不起第二个里程碑的重任，所以这个条例我觉得实施过程中，还有很大的潜力能实施的更好。特别是有了司法解释后会有新的进展。

那么对于这个条例和司法解释，我有几方面的一些疑问，或者说自己没有想通的地方：

第一，对一些特殊的情况，无论的条例还是司法解释，还没有有效地回答，比如说，阅览卷宗是一项权利，但是普通老百姓想了解行政机关的处罚情况、许可情况、行政决定的内容有没有可能？这算不算是一种信息公开的请求？实际上有的人已经遇到这种情况了，有的人去告财政局，申请公开哪些企业是被你财政局列为黑名单？在政府招投标中友毛病和缺陷的？你这个罚单没有向社会公布，只是向相对人公布，老百姓能不能知道，这算不算政府掌握的不属于保密、商业密码、个人隐私的信息？行政机关很纠结，说这个东西公开吧，有可能侵犯被处罚人的利益，被处罚人说这个我的隐私你不能公开，但是老百姓说是否是黑名单我都不知道我怎么跟你打交道，所以这类问题还没有很好的解决。再比如说刚才所说的过程信息，有时候不好界定，许可有很多前置环节，每一个前置环节，这算不算一个过程信息？前两天我还遇到一个案件，是河南政法干部学院的一个老师，醉酒驾车被电视台曝光了，他到广播电视厅投诉，电视台曝光侵犯了我的个人隐私、名誉、荣誉，讲了一堆理由要求更改信息、恢复名誉，广播电视厅说这事我也没法查，电视台已经给你爆出去了，直播了我也没有办法。他就要求广播电视厅给他公布一个信息，说你查处这个案件的进度状况我想了解，有没有立案，有没有调查，有没有结论？广播电视厅没有答复，他最后起诉到法院。这种情况我也比较疑惑，像这种信息能不能公开。还有人申请领导人的财产信息，现在有个重大个人财产、事项申报制度，比如你有没有英国护照呀，老婆孩子是否在国外呀，包括个人婚姻状况，那么我想知道这些信息，算不算侵犯个人隐私?因为世界上很多国家领导人的信息都是公开的，比如普京有几辆车，梅德韦杰夫有几栋房子，我们现在没有这个制度，但这又不是国家保密范围，他用的是纳税人的钱，那么这是不是个人隐私？这是条例的问题，司法解释能不能进一步推动，去解决这个问题，这是我的一个疑惑。

第二个是依申请公开重要还是主动公开重要？实际上司法解释要解决的是已申请公开的诉讼，就是依申请没有得到信息或是得到的信息不符合要求，或者是不公开的公开了，这些他有诉讼的权利，但是我经过一段时间的观察，我发现主动公开比被动公开更重要。因为主动公开是点对面的公开，申请公开是点对点的公开，点对点的公开对相对人的利益影响相对窄，点对面的公开影响面比较广。监督政府的角度、保障知情权的角度，推动中国民主进程的角度，好像主动公开更重要一些。有些主动公开与依申请公开差别很大，比如说三公经费，三公经费过去是作为秘密的，不予公开的，最早是有个别律师要求政府公开，政府有的公开有的不公开，到了法院有的支持有的不支持，后来国务院廉政会议上，温家宝总理要求国务院部委公开，后来公布《机关事务管理条例（征求意见稿）》要求县以上政府的三公经费、预算都要公开，那么这样制度化后变成主动公开，它的效果与单个的一对一申请差别非常的大，所以我觉得主动公开相比依申请公开更有意义。但司法机关在监督主动公开这个领域手段有限，刚才李庭长说的，你需要转化，它不主动公开你要申请，申请了不公开你才能去法院告，司法解释在这些问题还不能完全解决，我在想能不能才用一些司法建议，来敦促行政机关主动公开。比如美国一个信息申请三次以上的，就变成主动公开，那么我们能不能规定，有的案件公开申请，法院判了多次以上就应该主动公开信息，这是第二个疑惑。

第三个疑问是公开条例位阶的问题，这不是司法解释的问题，这是立法的问题，《信息公开条例》与《档案法》、《保密法》是两个层级的规范文件，所以信息公开的东西遭遇到《档案法》、《保密法》时候，它就很难往前走了，因为它的法律位阶是低的，法律法规有很多冲突的地方，比如林彪摔死在温都尔汗，很多人出于好奇想知道这个事件是怎么回事，为什么叛逃，到底有没有死，现在尸骨何在？有人说现在在国家档案局，没有几十年不开放这个档案，有人说这是国家秘密，我在想政府掌握的信息如何与《档案法》、《保密法》有个很好的衔接，既满足公民知情权的需要，又维护国家的秘密、法规定的档案法的价值。我记得最高法开会时每次邀请档案局、保密局的领导参会，他们的观点总会跟我们不太一致，他总觉得公开的太多、保密的太少，而我们总觉得保密的太多、公开的太少，这是以后我们要解决的问题。

最后一个疑惑是很好的司法解释如何变成司法实践，怎么让各级法院严格依照这个司法解释，来落实信息公开条例的要求，老百姓有极高的参与热情和知情诉求，但是没有司法有效支撑的话，都是很空洞的。如果司法解释是一个开放的心态，希望能受理更多的案件，但是下级法院立案部门、个别法官采取抵触的情绪、不配合执行，我担心司法解释的很多价值落空，过去以三条理由说，这不是具体行政行为、没有侵犯你合法权益、你也没有利害关系，以后会不会找出跟多的理由，针对司法解释来推脱，我也很担心，因为我说过立法者永远不要低估执法者，同样最高法院也不要低估基层人民法院法官的智慧和创造力，他会把一个很好的司法解释扭曲。这是几点感受，今天李庭长的讲述非常清晰明白，把整个司法解释讲解的很完整，实际上也告诉我们各位同学如何来制定司法解释，它的台前幕后，它的智慧如何迸发运用到司法解释中来，它不像我们坐在屋里写一篇文章这么简单，它要和很多机关斗智斗勇，它要用智慧去理解、贯彻条例的精神，同时解决实践中各式各样的问题，要预测实践中遇到的难题并且化解，这就是司法解释的智慧，所以李庭长作为这个司法解释的主导者、亲历者、裁判者，我听了很受启发，相信同学们也一样，我这谈不上点评，就是一些感触，再次感谢李庭长。

学生提问：

提问1：李庭长你好，你提到政府只是公布信息，不是创造信息，但我注意到媒体报道，在三公经费公开中，一些把三公经费揉在其他经费中公布，这对公众知情权造成不便，咱们这个解释是不是限制了公开条例最初所想呈现的一个信息？

提问2：李庭长，当天与该司法解释公布的还有一个《婚姻法解释三》，但是它是用新闻发布会发布的，我们这个司法解释是出现在人民法院报上，隔几天媒体才开始报道，我想问为何有这样差别？

提问3：哪些才是政府应该公开的信息，要是我对这个问题提出疑问，我能否通过司法途径解决？

提问4：我想问这个司法解释已经颁布一段时间了，我想问这个司法解释在实践中到底有没有被架空？有没有相关数据？

主讲嘉宾李广宇法官：

预料同学会问很多问题，时间充裕我会尽量公开信息。司法解释的公布的确与审委会公布差了半天，审委会是去年的12月13号通过的，当时有人也提出这个问题，这可能跟法律法规共性一样，共性在哪呢？有些法律通过的时间与它颁布的时间不一致，有的可能相差很远。以府信息公开条例为例，它在国务院通过的时间与颁布的时间相差了半个月。这是个什么原因呢？审判委员会原则通过后，在会议上会提出一系列的修改意见，主要框架和条款我们通过了，但有的需要根据审委会的意见做出修改，甚至有的还需跟有关单位反复沟通，征求意见，12月13号通过后，审委会提出了一些修改，还要就几个问题要正式的书面征求专家的意见。其中条例第37条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。按照我国诉讼理论，这些单位作为行政诉讼的被告是缺乏依据的，司法解释试图纳入，但审委会提出意见，要求正式咨询专家，于是耗费了几个月，所以通过的时间和颁布就相差一段时间，另外解释发布还需要考虑一些时机因素。

在界定什么是政府信息的时候，条例第二条规定：政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。这个定义是指：第一行政机关制作或者获取的；第二，机关在履行职责过程中职责有关的；第三是或者他制作，或者是根据行政管理需要获得的公民法人的信息；第四是以一定的形式记录、保存的。所以你要求的信息是他已经制作和获取的。另外公开主体哪些需要保存、哪些需要制作，按照法律法规执行就完了。如果法律法规规定了行政机关有制作的职责，这样提起诉讼也属于信息公开的内容，还有同学提出行政处罚的决定与行政许可的决定是否属于公开的内容，这个司法解释没有明确做出规定，行政许可法有两处规定，一是与许可有关的当事人、利害关系人，有权查阅许可的信息，这属于卷宗阅读。二是公众有权查阅行政许可的决定，这就不属于卷宗阅读，这属于行政许可法公开的行为。行政处罚公开之后对个人隐私是否造成侵犯，我跟一些学者讨论过，他们认为行政机关的黑名单就应该公开，公开也不涉及隐私的侵犯，美国认为个人隐私是“合理的”，如果搞一些违反社会利益的，就不存在保护的问题，政府信息公开涉及此权利与彼权利的衡量，小权利与大权力的衡量，那么我们条例也规定，涉及他人利益，但涉及公共利益的，也应该公开，像黑名单涉及食品安全，对你进行公开了对公共利益有好处，即便把你搞破产了也是在所不惜的，不值得保护。当然还有官员的财产，我国立法没有一处对个人隐私进行了界定，可以借鉴日本、韩国，他们不把行政官员的信息看成是个人隐私。

马老师提到司法解释落实的忧虑，我也在考虑。昨天我收到一个上海市民的来信，称赞司法解释制定的好，但是执行的不好，根本无视。我非常震撼，这个司法解释会产生一些作用，但令人忧虑的现象也有，有时我感到非常沮丧，我这几年在信息公开上投入很多精力，想一想毛泽东说过：“我没能改变世界，只是改变了北京郊区的几个地方。”他这样一个伟人也会沮丧，所以我希望与在座的各位共同努力，若是在座各位以后能当上各地行政庭的法官，这样落实的可能性越大，现实会让人沮丧，但是未来会越走越好。

主持人王敬波教授：

美好的时光总是很短暂，但是希望总是在前方，虽然现在天黑透了，但是明天太阳还是会升起来，尤其毛主席说你们是八九点钟的太阳，所以希望都在你们身上。最后我们用热烈的掌声，来感谢两位老师精彩的演讲。

以上是第四十八期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场录音和记录整理，主讲嘉宾和评议嘉宾的发言部分均未经本人审核。未经许可，谢绝转载！

（图/文：郭达 王潇漩 王严冬）