2012年5月22日，中国政法大学法治政府研究院主办的法治政府论坛（58期）如期举行，这也是正值六十华诞的法大校园里又一场学术盛宴，而本期主讲嘉宾来自千里之外的法兰西，是一位在欧洲备受推崇与尊敬的法学家，他就是法国巴黎政治学院公法学教授、“公共行政与公法变迁”教席主任让-贝尔纳·奥比先生（Jean-Bernard AUBY），而这也是奥比先生再次光临法治政府论坛，作为中国人民的老朋友、法大师生的老朋友，奥比先生愿与法治政府研究院一同致力于公法学的发展与创新，并以法国行政法的制度与实践经验为中国学生传道授业解惑。此外，本期论坛还邀请到中国政法大学法治政府研究院张莉副教授担任主持兼评议人。

“法治政府论坛”是中国政法大学法治政府研究院精心打造的系列学术讲座，讲座定期邀请国内外著名的公法学者，为同学们带来学术交流的机会，法治政府论坛虽然坐落于政法大学校园之中，却将大门敞开于蓟门桥畔，我们欢迎各界有识之士共同参与讨论，为我国的公法发展，为法治国家的早日实现献言献策。法治政府论坛最新讯息将第一时间发布于法治政府网，也同样欢迎各界人士通过新浪实名微博（http://weibo.com/fazhizhengfu）关注论坛的最新动态。

论坛背景

演讲题目：法国城市管理与公产利用

主讲人：

让-贝尔纳·奥比先生（Jean-Bernard AUBY），法国巴黎政治学院公法学教授、“公共行政与公法变迁”教席主任

主持人、评议人：张莉 中国政法大学法治政府研究院副教授

讲座内容预告：

城市不仅是公众居住的物质之所，更是其情感依托的精神空间。作为城市公共行政“物的手段”，公产制度体现出其特有的服务于公共利益、保障公共服务的公共精神。早在十九世纪初，法国就在行政法上形成了有别于民法所有权制度的公产制度。该制度在过去的二百年间在学者、法官和立法机关的共同努力下逐步完善，2006年颁布的《公法人财产法典》更是在某种程度上实现了一次阶段性的总结。考察法国包括城市空间利用、城市设施管理等众多方面在内的公产制度，无疑有助于启发我国的城市管理思路、建立和健全相关制度，真正实现“人民城市为人民”的理念。

论坛精华摘录 

张莉教授：

奥比教授是一位具有国际视野的公法学家，希望大家利用今天的机会好好与之交流，我想他会做到知无不言、言无不尽的。下面有请奥比先生开始今天的讲座。

奥比先生：

我非常高兴来到久负盛名的中国政法大学，今天的主题是法国城市管理与公产利用，选题原因在于今天城市公产带来了许多纠纷和问题，不仅在中国，即便在法国，这也是个令人感兴趣的话题。今天的演讲分为三部分：

1、简要介绍城市公共财产基本制度的情况，尤其是法国法关于此的情况；

2、城市里公众共用公产是如何管理的；

3、城市基础设施的相关法律制度。

第一部分分为2点，第1点是对基本概念的澄清，第2点是法国公共财产制度在城市这样一个特殊的地域空间内是如何应用的。在法国法上，要了解所有权或财产制度，首先要做出一种区分。那就是建立在公法与私法区分基础之上的公法人财产制度和纯粹意义上的私法人财产制度，这是整个讨论的前提和基础。在公法人财产内部，又区分为公产和私产。从私人财产到公法人私产、再到公法人公产存在三个层次。私人财产所有权遵循意思自治原则，可自由处分，由民事法律规则予以规范，相关的法律诉讼由普通法院的民事审判庭来审定；公法人中的私产原则上适用民事规则，但有两个特殊原则：一是公法人的私产是不可以被扣押的，二是禁止公法人以低于财产价值的价格出卖财产。公法人的私产包括：属于国家或地方团体所有的森林、办公场所。在公法人的公产内部，一类是供公众使用的（如街道、广场、火车站等）；另一类是为特定公共服务的财产（如大学报告厅）。民法规则在狭义的公产领域是不适用的，必须适用公法上的特殊规则。公产原则上是不可以转让的，如需转让，必须把原有的公共用途解除。在公产使用问题上，原则是所有人平等、共同使用，在个别情况下可以由个别人独占使用。例如，路边的咖啡厅可通过与政府缔结合同而对咖啡厅所处空间的路段进行独占使用。在公法人公产划界和侵权赔偿方面，也适用一套特殊的规则。

下面我们来看看这套规则在城市这种特殊的地域空间内是如何适用的。首先，法国城市、乡村在公法人财产规则上基本是一致的。17-19世纪，随着城市化进程的加快，城市内公法人财产比例逐渐增加。进入20世纪，城市私有化现象逐渐增多，如商业开发，使得私人所有的财产增加。尤其在美国，在大城市边缘地带会开发一批封闭社区，中国也有类似情况。这些地方通过划界，使得外人无法进入。城市范围内的公法人私产现在基本只剩下一类，就是办公场所，这有专门的法律定性。城市范围内的公法人公产则占绝大部分，一类是自然形成的公法人公产，如城市空间、河流、海滨；另一类是人工形成的，如供水供电供气的基础设施、道路、车站、图书馆等。

下面讨论城市里共用公产是如何管理及其相关法律制度。第一部分讨论大众如何非商业性使用城市内公产，第二部分讨论城市公产的商业开发和利用问题。

在本节第一部分首先要回答的问题是公众使用公产是免费还是有偿的。在法国，所有的公园、公共道路都是免费开放、使用的，当然，也有特殊情况，如马赛城区内的高速公路隧道。为了应对交通堵塞，马赛市决定修建一个地下隧道，实施收费管理，值得强调的是，这种做法必须得到中央政府批准。其次，在法国，城市公产实行自由使用，但有两个限制，一是为维护公共秩序而做出限制，如为维护公共卫生，法国禁止在一切室内公共场所吸烟；出于安全需要，经批准设置摄像头，禁止部分乞讨行为。二是为维护政教分离的国家原则而做出的限制，如法国不允许在公共场所以穿戴采用遮面长袍的极端形式表达个人的宗教信仰。

下面，我们来考察一下城市公产的商业开发和利用问题。首先是城市道路两侧的商业行为。市镇行政首长对此享有规范制定权，可以规定某些区域道路两侧的商户可以在某些时段规范进行占道经营，但具体的占道经营范围由政府许可或与商户订立合同。此外，对于某些越界经营的情形，如顾客众多的三明治店，顾客在排长队等候服务时影响了路人的正常通行，这种情况下市政府可能要收取而外的占道费用。对于不愿出卖的地块，公法人可以考虑土地使用权有偿出让。由于共用公产使用权可以被随时收回，在这种情况下，最好与市政府订立合同，以保护商业开发的运行和维护双方的利益平衡。

最后我们来考察城市范围内的基础设施。首先要明确城市基础设施在何处建必须要有事先的规划和许可。解决了规划和环境保护的上游问题后，还有买地的问题。有如下途径可供选择：与土地所有权人达成合意；由公法人进行土地征收；公法人享有的优先购买权等。公产上的优先购买权具有特殊性，公法人认为出卖土地价格过高时，可以请求法官对地产价格进行重新确定，这是与民法上的优先购买权的明显区别。接下来看基础设施建设资金从何而来。在法国，绝大多数公共设施都是公法人自己筹措资金解决的，其渠道有几种：地方税、借款、来自其他公法人的拨款等。当然，如选择借款，必须具有相应的还债能力。此外，还不得不提城市规划税，如果你想建立一个公共设施，必须承担一部分的城市规划税，这是一种20世纪80年代后建立的税收形式。在公共设施建造、运营方面，通常要采取合同形式，请公法人之外的其他主体完成建造甚至是运营的行为。合同类型主要有三种：1、工程采购合同；2、公共工程的特许经营协议，特许经营方通过向用户收费来回笼资金；3、公私合作合同（PPP），公法人将项目委托私营企业，该企业负责从项目的最初设计，筹集资金，到建造维护与维护的所有事宜。其特殊性在于是资金的回收方式，通过向公法人收取年租金的方式收回投资，而不是向用户收费。为何会出现PPP这种特别形式？首先在于公法人自主经营存在困难，解决不了资金来源问题，其次在于有些项目无法向用户收费。。当然，PPP的使用是受到一定限制的，原则上上适用于情况紧急和工程复杂的情形。

下面，我们来看看公共设施是如何管理的，一般来说，地方团体可以自己管理，或者外包给第三方。在某些特殊领域外包受到限制，如监狱的设施管理可以外包，但对囚犯的看管不能外包；学校食堂的买菜、做菜可以外包，但对于学生的管理、安全的保障则不能。

以上是本期论坛的精华摘要，演讲结束后，奥比先生饶有兴致地回答了同学们提出的问题，讲座最终在一片掌声中顺利结束。

声明：以上是本期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场录音和文字记录整理。未经许可，谢绝转载！

（文/郭达，图/王潇漩）