法治政府论坛

第五十九期“重大行政决策的美国经验”

 

2012年6月4日晚7点，由法治政府研究院主办的“法治政府论坛系列学术讲座”第五十九期在中国政法大学学院路校区图书馆报告厅举办。本期讲座非常荣幸地邀请到了美国Touro法律中心院长、奥尔巴尼法学院著名法学教授帕特丽莎.E.萨尔金 (Patricia E. Salkin)女士和美国环境保护署跨领域问题法律顾问处总顾问凯若尔.安.西西里亚诺(Carol Ann Siciliano) 女士担任主讲嘉宾，为同学们耐心讲解美国在重大行政决策领域的一些经验。此次论坛还有幸邀请到美国耶鲁大学法学院中国法律中心副主任、高级研究学者杰米.贺诗礼女士（Ms. Jamie P•Horsley）担任评议嘉宾，主持人则由中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授担任。嘉宾们深入浅出、声情并茂的演讲博得现场观众的阵阵掌声，晚9点整，本次论坛圆满结束。 

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论坛背景

演讲题目：重大行政决策的美国经验

主讲人：

帕特丽莎.E.萨尔金 (Patricia E. Salkin)   Touro法律中心院长，奥尔巴尼法学院著名法学教授

凯若尔.安.西西里亚诺(Carol Ann Siciliano)   美国环境保护署跨领域问题法律顾问处总顾问

评议嘉宾：

杰米.贺诗礼女士（Ms. Jamie P•Horsley）  美国耶鲁大学法学院中国法律中心副主任，高级研究学者

主持人：

王敬波  中国政法大学法治政府研究院副院长，教授

内容简介：

    重大行政决策涉及社会管理事务、大型项目和关系社会稳定等至关重要的行政决策事项，其决策目标、制定程序皆须予以重视。美国在重大行政决策制定上具有丰富经验，本次讲座将从纽约州的信息公开及公共政策决策和美国的重大行政决策及公众参与两个维度对重大行政决策进行探析。

         论坛精华摘录

主持人王敬波教授:

非常感谢各位同学在繁忙的学习与生活之余来听我们的讲座,这是一个答辩的季节,很多人都在忙于答辩、实习、找工作等事宜。这是一个开放的讲座，很多人可以来听，也可以走，是一个自由的论坛。今天我们邀请到两位专家为大家讲解“重大行政决策的美国经验”，重大行政决策是当今我国许多地方政府所面对的比较严峻的问题之一，中国有句话叫“小事开大会，大事开小会”，这喻指中国很多重要的决定是个别领导做出的，这不利于政府决策的科学性与民主性。面对这样的问题，我们很多地方政府现在也致力于使公众参与到行政决策当中，推进决策科学化。而今天的三位专家将从信息公开、土地利用、公众参与的角度为大家介绍美国的经验。其中杰米.贺诗礼女士（Ms. Jamie P•Horsley）已经是第三次或第四次莅临我们的讲座，差不多也成了政法大学的兼职教授，每次她来到中国，行程都非常匆忙，但都会特别抽出时间来到政法大学与学生们分享她的智慧。这对于我们来说都是难得的机会，体现出一个开放的世界与开放的学术氛围。很多人都说贺老师在中国法学界有非常多的粉丝，大家都非常喜欢她，因为她毫无保留的与我们分享经验与教训，而且对中国法学发展提供了宝贵的建议。每次贺老师来政法大学都会邀请另外的专家来共同参与这个经验分享的盛宴，对于今天这两位主讲嘉宾的介绍，我没有贺老师有发言权，下面有请贺老师。

评议嘉宾杰米.贺诗礼女士（Ms. Jamie P•Horsley）女士:

好，非常感谢王教授，每次来都能从您那获得非常宝贵的资讯。重大行政决策是一个非常重要的问题，除了你们地方政府外，国务院法制办也在起草相关条例。我们也在研究这一问题，发现中国对重大行政决策并没有统一的定义。在我们美国，重大行政决策有几个基本的内容，如重大投资项目、重大政策，美国也没有关于重大决策的统一程序，但我们的政府每天也都做出重大的决策，从这些过程中我们也能发掘出很多经验。我们对重大程序的核心因素存在共识，它包括公众参与、专家咨询、合法性审查、信息公开。今天我带来了两位专家，凯若尔.安.西西里亚诺(Carol Ann Siciliano) 女士是联邦政府环境保护署跨领域问题法律顾问处总顾问，环保署会出如环境影响评估这类涉及环保的重大决策，同时大多数重大决策都涉及环保问题，由此环保署的决策程序就非常重要。第二位帕特丽莎.E.萨尔金 (Patricia E. Salkin)  女士是纽约州 Touro法律中心院长，奥尔巴尼法学院著名法学教授，她曾经在州级政府工作过，供职于农村政策办公室，她的主要研究领域除了行政法外还集中于土地使用法，她会为我们介绍在地方层面的关于土地利用如何决策的经验。下面有请凯若尔.安.西西里亚诺(Carol Ann Siciliano) 女士发言。

主讲嘉宾凯若尔.安.西西里亚诺(Carol Ann Siciliano) 女士:

大家晚上好，我来自联邦政府环境保护署，美国许多重大决定都涉及环保署的管辖权。每年环保署会做出数百项决定，这些决定会影响美国的所有州，甚至世界上其他国家和地区，我们的规章旨在保护环境，也包括决定处理垃圾的位置。我们的工作服务于美国人民的利益，今天我发言的主题就是如何通过征求公民的意见确定我们的决策是否符合美国人民和国家的利益。我会结合例子为大家解析我们决策过程中的十个步骤，我们称之为“十步法”，其中很多环节都涉及公众参与。首先向大家介绍环保署的成员构成，我们人数众多且每个人都经验丰富，其中有律师、科学家、经济学家、工程师、统计学家、谈判专家等，从理论上这些专家都懂得思考，富有创造力，能解决美国的一切环境问题，而实际上这是不可能的。我们必须要利用公众的智慧，他们之中有各行各业的科学家、家住污染源附近的普通公民、了解污染治理成本的商人。最终的决策权虽然在我们环保署，但我们要充分考虑公众的意见，下面我向大家介绍决策过程中的十个步骤。第一步是发现问题，公众投诉是我们发现问题的一大渠道。例如小镇居民发现小镇周围有一座垃圾山，会向我们投诉环境问题。第二步是搜集相关信息，为清理掉这堆垃圾山，我们需要向哪些人了解信息，我给大家一分钟时间考虑，有七大类人。包括：生产垃圾的人、运输垃圾的人、决定倾倒垃圾地点的人、了解垃圾对动植物危害的生物学家、了解垃圾对人类危害的医学家、知道垃圾处理办法的发明家、知晓垃圾处理成本的企业。这些人可以为我们提供我们内部工作人员无法提供的信息。提供信息的途径包括热线、电邮、座谈会甚至我们上门咨询或致电。我们认为公众意见搜集地越充分，决策越科学，还应做到保护健康、环境与经济发展的平衡。这样我们搜集到像垃圾山一样的“信息山”。接下来我们会分析这些信息，找出处理办法如垃圾焚烧，评估下处理成本、经济效益、影响后果等。第三步是公众会主动找我们座谈，提供信息。第四步，我们将基于搜集到的信息做出初步决定，比如垃圾焚烧。第五步，我们将公示初步决定，向刚才我们所谈到的七类人，既要公开决定也要公开所依据的信息和理由，内容包括居民认为垃圾影响他们日常生活的数据与意见、生产垃圾的制造企业认为处理成本过高、运输司机认为垃圾无需运输会导致他们失业、经济学家认为垃圾焚烧成本过高等等。这一过程非常重要，通过公示公众能够实现彼此的对话，会了解到其他人的意见。第六步，我们会进行公众评议，搜集公众对其他人意见的看法，我们将仔细阅读这些评议意见。我们可能会发现更好的解决方法。第七步，我们将再次审视初步决定，进行调整。修改过程是内部流程，不公开，但还是能接收公众的意见。第八步是最终决策，由环保署做出。但这一决策是基于公众意见的。第九步是公示决策结果，包括决策的内容、决策的依据、影响决策的因素包括健康、成本、带来不便的影响等，此外采纳意见或者不采纳意见的原因也要披露，这非常重要。第十步，是司法审查的可能性。法院可能认为我们的决策失误，如对健康、动物安全的分析不合理，另外也可能认为我们决策超越职权，或者违反程序，如有人的意见非常好但我们没有说明为何没有采纳，这可能导致决策被推翻。之所以需要公众参与，一是因为美国行政程序法的规定，另外一个是因为我们认为决策要成功必需听取公众意见，他们有非常宝贵的想法。有时公众存在意见分歧，环保署的工作是评估各方观点，寻求更好的解决办法，这就是我们成功的关键。以上就是我今天所要说的内容，谢谢大家。

主持人王敬波教授:

非常感谢凯若尔.安.西西里亚诺(Carol Ann Siciliano) 女士专业地介绍。像垃圾处理问题，我今天与几位专家也专门探讨了，如今很多地方面临着垃圾围城的问题，对于垃圾存放地点，我也自己问过自己，如果在我家附近堆放垃圾，我也会反映比较激烈。当事不关己的时候，我能轻松的讨论应该如何去做，但当决定涉及我切身利益的时候，我也会变得不理智，维护个人利益就变得无比重要。政府总是要面对平衡利益的问题，其中一些问题永远也难以达成全民共识，所以也就有了全民公投的产生，但不可能所有事情都去全民公决。所以需要通过信息公开、公众参与的机制能使得政府决策更科学、更可接受，有更好的执行效果。这些程序机制不是为了取得公众一致的意见，而是使得决策科学，获得更多数人的理解和支持，即使他不同意也能理解这一决定。非常感谢美国环保署专家的介绍，在这十个步骤中，我们面临着类似的问题，全人类有着共性的问题，我提议再次像她致以热烈的掌声！下面有请贺老师继续主持。

评议嘉宾杰米.贺诗礼女士（Ms. Jamie P•Horsley）女士:

谢谢王教授，刚才我们听到了联邦政府层面的一个具体的例子，如何利用公众参与和信息公开做出决策，接下来我们有请萨尔金女士为大家讲解一个地方如何解决这一问题的。欢迎！

主讲嘉宾帕特丽莎.E.萨尔金 (Patricia E. Salkin) 女士:

晚上好，感谢王教授、贺主任邀请我，特别感谢同学晚上来了解美国土地利用决策的过程。如果土地利用涉及要颁发环保许可，这样的决策也会有环保署的参与。在美国一般是由地方政府来做出土地利用的决策，这是由州政府赋权的。土地利用决策是最容易引起争议的决策，它直接影响到公众不动产的价值、学校选址、公众活动的领域如公园等，是地方政府最重要的决策之一。作为普通公民都非常关注自己的居住环境，我们都很期望政府能听取公众的意见。今天我将讲解一个亲身经历，我曾担任纽约州一个地方政府土地利用委员会的委员。我们当地有个类似市长身份的官员提出要修改土地利用规划，要求市镇规划处长提出意见，并公告公众即将修改土地利用规划，又找到立法机构市镇委员会要求组建一个土地利用委员会。这是一个非常重要的政治对话机制，市长的决定要得到立法机构的批准才能生效。土地利用委员会的遴选是由市长和规划处长负责的，法律规定了要修改土地利用规划要通过何种程序组建土地利用委员会。法律规定由市长任命委员会，包涵规划局的工作人员也包括无任何规划经验的普通公民。法律规定非常原则性，如何选取、成员结构、任期多长等具体事宜并未规定。市长选择了九名委员，居住于九个不同区域，有不同的背景，认识不同的群体，各人感兴趣的方面不同。这一点很重要，委员要富有代表性。选好人之后由立法机构批准，再将这些人的姓名、背景向公众公示。我作为委员在第一次开会的时候被告知，委员会主席由规划局局长担任，开会的还有市长雇佣的外部顾问。虽然这个公司是专业进行土地规划的咨询公司，能够提供一些意见，但我认为不应该由政府主导，而应该由普通公民去决定咨询公司。虽然最后一切都顺利，我们委员会掌控了全部流程，但一开始给我们强加一个外部的公司令我很不舒服。另一个不太好的地方是我最初以为第一次开会我们将推选委员会主席，结果是规划局局长说我们不要选了，召集人和主席由他担任。最后证明他很重视公众参与，很顺利地履行了主席的职责。工作持续了10个月份。内容包括住宅的价格确定、老年人、年轻人的住宿、娱乐设施如公园等、企业发展和技术开发的区域等。我们委员会有责任鼓励公众参与，我们做了很多宣传参与的工作，政府给予了我们充分的支持。例如我们每开一次会都通过媒体予以公告，我们所有获得的信息都通过政府网页专栏予以发布。另外我们书面调查问卷都基于统计学规律予以合理的邮寄，我们还和顾问公司一起探讨了众多规划的选择，听取了公众不同的意见。为此我们召开了许多座谈会，区分不同的日子、不同的时间段，让所有人都有机会参与座谈，还针对不同社区有不同的宣传策略，如公示海报贴在哪里都要深思熟虑，是不是所有社区居民都能看到，要多找几个地方贴，可能一个地方贴几次。另外，报纸、网络同步公示，在便利店等人多的地方反复张贴。有的社区有非英语语种的还需要其他语言的版本。座谈会选择在政府大楼里开，很多人都会排斥，如果社区很多就需要分散在很多地方召开。每次委员会开会都是公开的，我们会以开完后，公民可以发表意见，这不是法律规定的流程，但我们都做到了。每次开会的记录我们都要审阅后公布在网络上，每次由顾问和我们进行讨论的讨论稿在达成共识后都会上网公示。按照纽约州法规定委员会在提交建议稿前至少有一次公众参与活动，但是以上的活动都超过了法规规定的次数，都是我们主动自愿来开展的。我个人认为仅为了遵守法律只搞一次参与活动是远远不够的，而且公众也不会满意。一个公众听证会，设想各位就是纽约州的居民，今天就是听证会，一般情况就是主席宣布开始，邀请每个人在给定时间内到主席台发言，可能只有三到五分钟的时间。而且你可能非常激动，因为涉及自己的切身利益。并且你也没有几乎和委员互动。按照法律规定，这种听证就是公众说，委员会的委员听，没有对话。这就是为什么在听证会之前，我们搞了各种各样的宣传，给予他们发表意见的机会，这些做法都是非常重要的。那么如果之前工作到位，那么听证会就不会有太令人惊讶的结果，就像王教授所说人们难以达成完全的一致，总会有人不满意，即使不满意的人也会理解我们，认为自己的意见虽然没被采纳，但也得到了认真的考虑。那么听证之后，就由委员会成员投票。最终决定要经由立法机构批准生效，按照纽约州法规定立法机构可以在收到建议稿后再举办一次公众听证会，依照听证会去修改这一建议稿，也可能不修改。主要的原因就是一旦立法机构通过这一建议稿后，它就成富有法律效力的政策，本地关于土地的规章、政策都要与之相符。由于规划建议稿工作非常成功，市长和规划局邀请我们继续参与其他的土地政策、规章的起草、制定，此后又工作了一年的时间。从这个例子我们可以看出，这不是一个完美的程序，不是完善的科学，我们只是尽力而为，从各种利益、选择中权衡，但是体现出当地政府和社区领袖都致力于公众参与，由此工作才取得的一定的成果。就到这里。

评议嘉宾杰米.贺诗礼女士（Ms. Jamie P•Horsley）女士:

非常感谢萨尔金教授，她强调了一个基本的原则，西西里亚诺女士也提到了，公众参与不是一次性的，在重大决策过程中有众多渠道和机遇去贯彻公众参与。政府不能只发一次通知、举行一次听证会，公众可能不懂得其中的内容，没有兴趣参与。政府应该尽最大的努力去提供足够的信息来帮助公众了解问题的复杂性和不同的选择，认识到自己利益所在，鼓励他们参与。参与是一种合作，不能认为公众没兴趣，这是因为公众不了解而已。最后我要讨论一下公众会议和听证会的区别，我发现中美对于听证会的概念不同。美国有两种公众听证会，一种是在法院，由独立人主持，双方或多方举证质证、辩论的，奉行案卷排他原则，必须根据听证会记录做出决定。而两位专家所谈的听证会则不同，是一种收集信息、进行交流的过程，不那么正式。它不是一次性的，所以不存在选择代表以保障代表性的程序。因为公民有不同的渠道去参与，政府如果做得足够好，会亲自去寻找弱势群体或非英语居民去搜集信息。非常感谢萨尔金教授和西西里亚诺女士非常精彩的讲演。

主持人王敬波教授:

刚才听到两位专家精彩的讲解和贺老师针对中国问题的评论，收获颇丰，自己也有同感。不管你用听证会还是座谈会，形式是多种多样的，但是关键问题在于政府是否是真心实意的想去倾听公众的意见。中国有些领导已经做了决定，为了使得决定合法化而去采用征求公众意见的外壳，只是一种修饰。这也就是为什么我们的公众会质疑听证代表的代表性，但如果多种方式能够表达意见，政府会认真考虑这些意见，而不是装饰的话，那么何种途径并不是非常重要的。政府应该通过广泛的动员，让更多的公众知道这些决策，也让公众能有兴趣参与到这个决策当中，而我们则欠缺这方面的工作，没能让公民知道了解这样的决策。中国有一个成语叫“先入为主”，政府决策基本拟定，然后再征求公众意见，公众认为自己的意见无关紧要，这就是观念上要解决的问题，也是在公众参与的目标上需要解决的问题。如果解决了这一问题，我想制度设计、程序设计都更容易，如果解决不了这一问题，那么我们费劲心思去设计遴选代表、完善程序的努力都收效甚微，这是根本差异，也是最大的难点问题。绝大多数的决策还是少数人的决策，而不是大多数人的决策。各地虽然致力于制定公众参与的程序性规定，但立法者也认为以文件约束领导、首长的情况也非常复杂，将公众参与程序当作降低风险与责任的途径成为了一种思路。但不是在强调决策的公正、公平、公开，使公众参与成为谋求大多数人支持的途径。这就是我的感想，下面同学们可以直接与三位教授进行交流。

学生提问一：

我想知道选取委员会的成员是否存在竞争机制?委员会成员对其发言、决定是否要承担责任？如何追责？EPA认为决策正确的标准是怎样的？

主讲嘉宾帕特丽莎.E.萨尔金 (Patricia E. Salkin) 女士:

委员会委员都是志愿者，无偿开展工作并提出建议，首先我们要对自己社区的居民负责。委员会开会的时候会有许多普通居民参会，如果有人认为我们的言论不当，可以写信到当地的媒体去批评我们，例如有人就写信点名批评我不尊重当地农民的财产权。另外当地的立法机构对我们的最终建议稿可以全部批准也可以推翻，修改。市长和局长也可以让我不再参加会议，但不能停止我的职务。至于遴选委员是否需要竞选机制，这个不好说。例如我去，报纸上公示了招募委员的声明，大家可以自愿报名。而我不是自愿报名的，是因为我是我们社区唯一的代表并且作为研究土地利用的学者参加。我认为委员的选任非常复杂，农民、企业职工、四个地域、各年龄段、原住民和移民都要有代表，而最终选出的代表每一个人都能覆盖之前所说的好几个领域，这个选择是经过深思熟虑。

主讲嘉宾凯若尔.安.西西里亚诺(Carol Ann Siciliano) 女士:

谈到EPA正确规章的标准，我们的使命是保护环境、人类和动物的健康，我们的决策基于科学，但是一门艺术，它基于国会通过的法律赋予我们的自由裁量权。当然也有比较客观的标准，比如我们通过公众参与收集信息发现一种选择成本小，收益高，而另一种成本更小，但收益一般，那么我们机构的人员都必须选择第一种。由于收集了众多的信息，我们的决策也就存在着一个比较合理的选择空间，于是最后的选择也就不会走极端。另外公众如果就是不满意还可以去法院起诉我们。

评议嘉宾杰米.贺诗礼女士（Ms. Jamie P•Horsley）女士:

其实在美国并没有一个完全确定的标准，就像刚才西西里亚诺(Carol Ann Siciliano) 女士所说的很多情形非常复杂，标准是要根据所收集到的信息来确定的，决定是否是合理的取决于记录，如果公民起诉到法院，法官虽然不同意这个决定，但你能说明理由，如何做出决定，决定的依据是什么，审查记录中的证据与事实，他认为能够支持你的决定就可以了。

学生提问二：

司法审查行政决策合理性的边界在何处？

主讲嘉宾凯若尔.安.西西里亚诺(Carol Ann Siciliano) 女士:

有两套法律来界定这个边界，一套是环保领域的具体法规，如清洁水法，它们赋予环保署极大的权限，比如我们允许河流里有多少化学物质，合理性审查则是由行政程序法规定的。即使按照清洁水法做出决定，但成本极高，或者遵循含量的规定结果鱼还是死亡了，那么这个决定还是不合理的。按照法律的规定，我们的裁量权还是有局限性的，基于我们搜集的信息可能有多种选择，并且从不同人的角度来看这些选择都是合理的，我们从中只选择一个合理选择，法院不要求这个是最合理的选择。

学生提问三：

正式听证会人员产生是否有一套机制来保障它的代表性？公众听证会中的公众意见是否会得到更充分的考虑？有更强的效力？如何平衡听证人员代表性与专业性的问题？

评议嘉宾杰米.贺诗礼女士（Ms. Jamie P•Horsley）女士:

我们有两种正式听证会，刚才我说了，一种是司法程序的听证会，另一种正式听证会并没有你们所想的那么正式，我们让所有人都可以说话，并没有选择人员，听证会之前会公示，有意向参加的人可来登记，按照登记顺序发言。只是如果人员众多，就会压缩每个人发言的时间，要求不能重复别人的发言。如果是一个争议问题，听证会可能开到晚上、第二天、第三天，因为很多人愿意说话。当然参与人也可以选择自己的代表来发言，我们会有好多个听证会，大家都可以来发言。如果到最后，像环保领域，听证人员对事实、技术分析上还存在重大分歧，就可以选择进行司法听证会。而平常我们不选择代表，所有人都可以参加，如果不愿意发言，可以书面留言。最后通过听证会、座谈会、书面征求意见等所有渠道收集的信息都会被平等地考虑，听证会收集的信息不会有特殊的效力。

主讲嘉宾凯若尔.安.西西里亚诺(Carol Ann Siciliano) 女士:

美国有一个非常发达的公民社会，基本上每一个利益群体都有自己的利益代表组织，这些组织都会代表各自的利益群体去跟环保署洽谈，还有法律规定如果环保署接待了一个利益群体的代表组织，有反对意见的另一个群体也必须予以接待，不能只听一方的意见。所以虽然美国有几亿人口，但征求意见也就三、四百条，虽然每条都比较长。

评议嘉宾杰米.贺诗礼女士（Ms. Jamie P•Horsley）女士:

通过行业协会、各种组织表达意见非常有用，特别是联邦政府层面的决策，不是各人愿意参与的，不过在地方政府，各人则参与热情比较高涨。

主持人王敬波教授:

好，感谢三位嘉宾解答我们的疑难。我想任何国家都自己的国情，对于中国来说，我们需要各种经验、各种营养成分来在实践中帮助我们，使我们的制度、政策更为完善。这是一个全球化的过程，也是中国更加开放的过程，在这个过程中要非常感谢给我们无私提供帮助的贺老师，再次以热烈的掌声感谢三位嘉宾，感谢贺老师的大力支持！谢谢各位同学的参与，大家晚安！

声明：以上是本期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场录音和文字记录整理，主讲嘉宾和评议嘉宾的发言部分均未经本人审核。未经许可，谢绝转载！

（图/郭达，文/王潇漩）