法治政府论坛（第62期）

法国公法三十年变迁

2012年10月11日晚，中国政法大学学院路校区107教室灯火通明、人声鼎沸，由法治政府研究院主办的第62期法治政府论坛在枫叶渐红之秋迎来了一位尊贵的远方客人——法兰西院士、巴黎第二大学终身教授皮埃尔·德沃维（Pierre Delvolvé）先生。德沃维教授此番做客法大，为到场数十位公法学研究生们带来了一场别开生面的精彩讲座——法国公法三十年变迁。

如此宏大的主题，自然少不了重量级嘉宾，中国政法大学终身教授、法治政府研究院名誉院长应松年先生作为本次讲座主持人与评议亲临会场，而法国公法领域专家张莉副教授作为本次讲座的全程同声传译为在座师生与德沃维教授之间的交流搭建起一座无缝的桥梁。

本期讲座德沃维教授主要谈到近三十年来，在经济全球化、地区法律一体化的背景下，法国宪法、行政法发生的重大演进。德沃维教授从国际法与国内法关系、法国经济社会变迁对宪法、行政法影响等角度进行全面分析，为中国学者、学生呈现了法国公法发展的最新动态。随后，应松年教授对德沃维教授的精彩演讲做出了简明扼要的点评，并感谢德沃维教授远道而来为中国公法学的发展作出的杰出贡献。德沃维教授在讲座尾声回答了在场同学的提问并向应松年教授亲临会场表示谢意。本期论坛最终在中法两国最重量级的公法教授友好拥抱中伴随着全场掌声而顺利结束。

论坛精华摘要

主持人：应松年终身教授

今晚很高兴我们能够邀请到法兰西院士、巴黎第二大学终身教授皮埃尔·德沃维（Pierre Delvolvé）先生为我们做演讲，主题是法国公法三十年变迁，这恰好与我们国家的情况相似，我们也会有机会来谈谈中国公法三十年变迁。下面言归正传，有请德沃维教授。

主讲：德沃维终身教授；翻译：张莉副教授

谢谢应老师给我如此高的评价，虽然在此之前我们并未谋面，但我们有很多相似之处，首先我们都是研究公法领域，其次我们都有类似终身教授的称谓，这种共通之处和对公法的热爱使我们走到一起来，共同为中法公法领域做贡献，今天我要讲的是法国公法三十年变迁，下面开始吧。

说到法国，我认为可以和中国过去三十年作比较，你们经历了巨大的变化，我们也在某种程度上经历了一种革命。因为过去三十年法国公法经历的变化使它固有的两大特征形成了鲜明的对比。传统意义上的法国公法建立在两条根本原则上，一个是法律至上（议会主权），另一个是对行政的司法审查。

法律至上传统发展于资产阶级大革命时期，法律被赋予了无限的权威，法律不能为非，法律可以做到一切。法律不受任何上位规范的约束，可以让制定主体展示强大的力量。

而第二个特征是法国行政法院判例形成的，法国最高行政法院由拿破仑创设，它承担两大功能：一是政府的法律顾问，二是行政行为的司法审查。在过去的两百年，法国行政法基本得益于这个机构的判例。它突出体现在这本《法国行政诉讼经典案例》一书中。

我们说法国公法三十年变迁，主要是相对于这两大特征，首先是法律不再是至高无上的，法国行政法院法官扮演的角色也不再是至高无上的。我们可以在过去三十年中找到一些特殊的日子，首先在1982年，法国开始地方分权，不仅扩大了地方职权，也改变了中央对地方的监督方式。2003年、04年，法国修宪并颁布了一系列重要的法律，以及10年的进一步改革，直到今年法国总统大选后，可以还会有一些小的修改。在行政诉讼领域，1987年法国设立了上诉行政法院，1995年赋予行政法官命令权，2000年实现行政诉讼法典化以及对紧急审理程序做出了重大的改革，这些改革为的是更好地保护行政相对人的权利和自由。从判例角度来看，1989年是个重要的年份，法国行政法院正式承认了国际条约具有高于本国法律的效力，2008年引入了法律逻辑性和违宪审查机制。

下面我会从实体内容上为大家介绍法国公法的变化。我把它分为两个部分：法国公法的丰富与强化。法国公法在1982年前就比较丰富了，由法律与判例组成的集合已经涵盖了社会生活和行政机关所应遵守的规则，经济社会的发展导致公法也要追上时代的步伐，导致公法内容的不断丰富。当我们谈及公法渊源，不外乎法律文本和法律判例。在法律渊源中，置于最高位置的是宪法，在1958年前宪法就是一种渊源形式，但是在其后宪法获得了最高法律规范的位阶和效力，宪法不仅包括正文，还有序言，在其中间接提及了人权宣言、共和国基本原则和04年修宪时引入的环境宪章，所以宪法成为了公法领域最根本的规范。第二个渊源是法律，法国在过去三十年通过了一系列的法律文件，突出体现在对行政组织的管理和设计及对行政行为的约束和限制，比如1978年有关行政行为说明理由等法律。第三个渊源是国际规范，国际条约与协定的分量与日俱增，其中2个尤其重要，它决定了法国乃至欧洲层面公法的基本框架，那就是《欧盟条约》和《欧洲人权公约》。欧盟现有27个成员国，其突出代表就是欧盟法规和指令，而《欧洲人权公约》是由46个成员国组成的欧洲理事会制定的，它主要解决大欧洲的人权保障问题。但自诩为人权母国的法国却经常因为违反人权公约而在欧洲法院败诉，如此一来，两大条约在法国公法中起到了至关重要的作用。由此，我们看到法国公法在渊源形态上的深刻变化。下面我再谈谈判例。判例在法国公法同样起到了重要作用，在《法国公法经典判例汇编》这本书中，最后一个案例是2011年的，这恰恰说明了判例的重要作用。

法国公法第二个丰富的表现形式是它在内容上的不断充实。我主要讲两大代表性领域，一是行政组织，一是行政活动。在行政组织领域，首先是1982年的行政组织改革，新增了大区的形式，引入了市政层面的区域合作，围绕区域组合，有市政联合体等设计，这能将更多的小市镇凝聚起来，形成更大的行政主体，国家通过这种形式把一部分职权让渡给地方。另外就是派驻地方的共和国代表不再兼行地方首长的职务，而由地方民选议长担任，这样就大大削弱了国家对地方的行政监督，即司法监督代替了行政监督。如果地方专员认为某行为违法，会提请行政法院进行司法审查，其本人不再亲自判断。在中央出现了独立行政机构的新的行政形态，摆脱了对政府的依附，这种设置集中出现在有关自由和经济、金融领域。这种独立机构享有的监督权完全摆脱了政府的控制，是独立行使法律赋予的权力。

法国公法在内容上的不断丰富还体现在行政活动领域，一是行政行为合法性，二是行政责任的承担。行政行为合法性意味着行政机关也要遵从法律规则，其中主要体现在内部合法性和外部合法性。根据法律，所有对行政相对人不利的行为都要说明事实和理由，这成了一项原则，应该在决定的内部就展示相关的内容。一个决定如果缺乏说明理由的部分，即使理由客观存在，也要被依法撤销。另外一个重要原则是公众参与，公众对决定进程的参与，特别是04年的环境宪章，明确要求公众参与原则。在内部合法性中，还有两大原则应被提及，一是行政主体中立原则，二是法的安定性原则。这套原则突出应用于与欧洲人权公约相关的领域。中立原则与人权公约第六条有关，要求行政机关在决定前保持中立，不要事先形成立场。06年最高行政法院正式确定了法的安定性原则，与之相关有法不溯及既往原则，比如说某些行为对既有法律规范的实质性改变。拿考试举例，有关机关禁止考前对考试内容的较大幅度的改变。

接下来看行政责任的承担。任何人因为自己的行为对他人造成损害，他都有义务进行赔偿。1878年的布朗戈案就提出公权领域的行政责任既不普遍也不绝对，100多年后，即使公权机关的责任不是绝对的，至少也是普遍存在的。在法国法上，公权机关即使没有过错也可能承担责任，对此有三要素：一是所质疑的行为人的行为主旨，二是损害发生，三是行为与损害之间的因果关系。在过错归责领域，一般的过错就足以令行政机关承担责任，而在某些领域，则必须适用重过错归责，比如医疗、警察和税务领域，但现在这些限制也已经逐渐消失了。如果行政主体没有过错，但产生了异常损害，如对于少数人特别严重的损害，造成了其与一般公众之间公共负担不平等，也必须承担责任。1928年法国行政法院在某些特别领域确立了无过错归责原则，比如一保洁员在巴黎的外国使馆工作却没有得到应有的报酬，即使她赢得了民事诉讼，但由于国家豁免权，法院的判决无法执行，那么她只能诉诸法国政府，由于法国政府承担了国际义务对其造成了损害，那么必须由法国政府进行补偿。法国行政法就是如此地贴近百姓的生活，融入日常的社会关系中。

下面进入第二单元，我主要介绍法国公法权力的增强。首先是对规范的效力得到了加强，另外是对违反规范行为的司法审查得到了加强。规范效力的增强主要是宪法层面上的举措，在过去三十年，法国宪法已呈现出国家根本大法的属性，但其实际效力并没有得到有效保障，08年的改革后宪法的权威性能够得到更加有效地执行，除了事后审查之外，在宪法中有些条文它的效力得到了切实地执行。如法国宪法第55条，国际条例具有高于本国法律的效力，这实际上就是宪法确立的规范体系。法国宪法委员会甚至一度提出人们曾经推崇的法律至上原则应该让位于宪法至上。立法机关的立法权只能在宪法划定的范围内运用，这是宪法相对于法律的优先性，还有就是宪法相对于国际条约的优先性。法国宪法中有这样一种机制，法国未来要批准的国际条约必须首先拿到宪法委员会去审查，如果与宪法相抵触，那必须先行修宪，然后才能让国际条约进入国内法体系。如当年为了批准马斯特里赫特条约，法国总统便提请宪法委员会进行审核，得出的结论是某些条款与法国宪法相抵触，所以不能批准，除非法国先行修改宪法。上周刚刚实施的欧洲稳定公约，法国公民委员会已经批准，但总统认为其可能与宪法相抵触，所以总统便提请委员会审查，本周委员会已告知公约不违宪。所以，宪法相对于法律和国际条约都具有更高的法律效力。

那法律和条约之间关系如何处理呢？这个问题的处理基本颠覆了法国的传统观念，现在法国已基本接受了条约高于法律的观念。今后某项法律与国际规范相抵触，那么直接适用国际条约。通过比较可以看到，宪法的权威得到了巩固和加强，国际条约相对于法律的效力也得到了加强。宪法与国际条约的优先性是通过具体的司法审查来贯彻实施的。首先映入眼帘的是颠覆传统观念的一种机制，那就是对法律的合宪性审查，在法国，合宪性审查只能由宪法委员会来实施，无论是宪法法院还是普通法院都不能审查法律的合宪性，它通过哪些方式来具体实现呢？首先是直接诉讼，即一些法律在议会通过但尚未正式颁布实施，有一些机构可以提请宪法委员会来审查法律合宪性，可能是总统、总理、国民院议长、参议院议长，事实上这些机构从来不做这些事，现实生活更常见的形式是由60名国民议会议员或参议院议员来提请审查。这也是议会中的反对党通常采用的方式，这就是在立法中反对党没有在政治层面取得胜利，便采取法律手段再次审查其合宪性。比如未来法国可能制定的允许同性恋结婚的法律，几乎百分百会有议员会提请委员会来审查合宪性。其次是08修宪后，从2010年3月1日起开始的事后具体案件中的审查，比如某两人发现纠纷，这纠纷要运用到两个法律条文，一方可能就会提出法律违宪，将此作为一个审判前置问题，那么法官就必须先看看一方提出的违宪理由是否成立，如果法官认可，那就会提交至最高法院或最高行政法院进行再次的审查，如果这两大机构同样认可，再行提交宪法委员会，最后做出决定。如果宪法委员会认为理由成立，那么就会废止该项法律。这是一场法律上的革命，也是法国公法史上从未经历过的。

最后，我只能简要地为大家介绍一下紧急审理程序。它能让行政相对人较快的从法院得到一个结果，而不一定走完一个完整的诉讼流程。另一个体现司法对行政强势的表现在于法官可以对行政机关发号施令，可以要求行政机关在行政行为被撤消后做出一个新的行政行为。

学生提问：

在中国，仅在民事领域国际条约高于国内法，而法国这种原则适用全部领域，请问教授认为哪种做法更合理？

答：首先法国是经历了漫长的过程才达到这种全领域的原则适用，如果中国尚达不到，可以援引法国作为先例。

应老师总结：

中国行政法至今三十年，在某种意义上或相当程度上是从学习法国行政法中发展起来的，法国被誉为行政法母国，而从教授的发言我们了解到法国在最近三十年行政法的巨大变化。与之比较，中国行政法的发展也是从司法审查从行政诉讼中开始的，这并非偶然的巧合，更是一种规律。我认为就教授所说的“法律至上、法律权威”这一点，我们还必须更加努力去贯彻。教授的发言是我们值得学习的经验，对于宪法、国际条约、法律之间的关系，我们也必须好好研究。对于法律的发展，各国都会有共通之处，这就要求我们好好学习西方经验，让我们中国的公法进入到一个新阶段。最后，感谢教授给予我们一次非常丰富的法国大餐！

声明：以上是本期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场录音和文字记录整理，主讲嘉宾和评议嘉宾的发言部分均未经本人审核。如需转载，请注明出处！

（文/郭达，图/王潇漩）