2012年12月26日晚七点，第六十七期——同时也是本年度最后一期的法治政府论坛在中国政法大学学院路校区图书馆学术报告厅举行。此次论坛的主题是“制度反腐与法治反腐”。
新一届中共中央领导层履新以来，频频就反腐话题发声，多地亦严整吏治提速反腐，呼应高层掀起的“反腐风”，因此对于这样一个主题，本期论坛可谓是恰逢其时。而论坛的两位主讲嘉宾亦可说是恰逢其人，都是11月30日王岐山书记主持的有关反腐工作座谈会的专家学者，即北京大学宪法与行政法研究中心主任、博士生导师姜明安教授以及中国政法大学副校长、法治政府研究院院长马怀德教授。所以在两位嘉宾的号召力之下，值此凛冬之际，诺大的报告厅依然座无虚席。此次论坛由王青斌副教授担任主持。
首先发言的是姜明安教授，他主要围绕制度反腐展开阐述。姜明安教授从制度反腐、法治反腐与教育反腐、惩治反腐的关系，制度反腐的基本路径与主要措施以及制度反腐的障碍与消除障碍的途径等三个方面进行详细论述，他富有激情的表达使听众们对制度反腐有了一个更加明晰的认识。接着，马怀德教授围绕现今反腐的形式、反腐的措施以及具体的反腐制度设计等三个方面进行讲解，在演讲中不时穿插着生动的事例，向观众们深入浅出地展现了法治反腐的意义。之后，两位教授耐心地回答了学生的提问。九时许，本次论坛在热烈的掌声中画上了圆满的句号。
论坛精华摘要
主持嘉宾：王青斌副教授
姜老师是法治政府论坛唯一一位来过两次的嘉宾。姜老师在2008年6月5日参加过第十一次的法治政府论坛，当时是夏天，气氛非常热烈。今天在一个这么严寒的天气里，气氛依然十分热烈，由此可见姜老师号召力之强。当然，大家对马老师也都非常熟悉。让我们以热烈的掌声欢迎两位嘉宾的到来。
主讲嘉宾：姜明安教授
谢谢青斌，谢谢马校长，特别谢谢大家这么冷的天气来这里听讲座。今天我们讲一讲制度反腐与法治反腐的有关问题。今天我想讲三个问题。一个是制度反腐、法治反腐与教育反腐、惩治反腐的关系。第二个是讲制度防腐的基本路径与主要措施。第三个，制度反腐的障碍与消除障碍的途径。这些问题我也在思考，也没有一个确切的结论，所以今天来和大家探讨。我先讲，大家可以提出一些疑问。
第一个问题分为三个层次。第一个层次是制度反腐、法治反腐的含义及二者的关系。它们两个是完全等同的关系呢，还是包含的关系，还是有交叉的东西呢？第二个，教育反腐和惩治反腐的合理性在哪里，我们不是讲制度反腐和法治反腐就不要教育反腐和惩治反腐。那它的片面性在哪里？因为我们讲法治反腐和制度反腐，那就是说教育反腐和惩治反腐有它的片面性。第三个就是我们讨论这四者的关系。
我们先讨论第一个层次。我给制度反腐和法治反腐拟了一个定义。制度反腐是指通过推进国家政治、经济、社会等制度的变革，消除产生腐败的制度根源，营造保障廉政的制度环境，以达成腐败现象逐步减少，最终消除腐败的目标。我没有讲消除腐败，腐败是个慢性病，要打持久战的。所以我们制度只能是逐步减少腐败现象。法治反腐我给它下的定义是指通过制定和实施法律，限制和规范公权力行使的范围、方式、手段、条件与程序，为公权力执掌者创设公开、透明和保障公正、公平的运作机制，以达成使公权力执掌者不能腐败、不敢腐败从而逐步减少和消除腐败的目标。这个两者的关系是个交叉的关系。制度反腐与法治反腐在内容和形式上有一点交叉。制度大多数是由法律确立的。但是有一些制度可能是通过政策和规范性文件来确立。法治反腐的法律包括实体法和程序法，大多数要通过制度或者制度运作加以实现。不然法律就是空壳了。但是制度并非完全由法律完全构建，即使由法律完全构建，也是一个制度的框架。是一个静态的制度。还要有建立相应的机构、体制、确定的运作方式。才能由静态的制度到动态的制度。所以强调制度反腐是相对于教育反腐和惩治反腐。而强调法治反腐是相对于人治反腐。所以它们的相对是不一样的。
我主要讲制度反腐，等会马校长讲法治反腐。当然这两块是很密切联系的。我们讲教育反腐、惩治反腐的合理性与片面性。讲到合理性，我们古代儒家就有“灭山中贼易，灭心中贼难。”教育反腐它靠教育和感化使人树立不想腐败的境界。那就不需要我们法律、制度、惩治。至于惩治反腐，古代法家讲人的本性是”好利恶害”,所以“以刑去刑”才是反腐的最佳之方。就是要用高压反腐。人民日报最近讲高压反腐“三度”即加大打击力度，提高查处速度和对不正之风保持零容忍度。这个体系就是要搞这个惩治反腐，就是要狠狠地打击。这个可能也是反映了某些人的反腐思路。我们并不反对教育反腐和惩治反腐。惩治可以对腐败的官员制裁的作用。对其他想腐败还没有腐败的官员起到威慑的作用。对于其余的官员可以起到警醒的作用。所以惩治反腐可以起到制裁、威慑、警醒的作用。但是单纯地强调教育反腐和惩治反腐可能会导致很多弊端。教育反腐可以形成人的理想，但是人的世界观的形成是很漫长的。对世界观的培养要从小抓起，倘若人的品质已坏，仅仅通过“为人民服务”的说教是很难起到实际的作用的。现在腐败已经到这种地步，你说办个学习班就可以把大家思想扭转过来那是不可能的。所以说，教育是不能发生速效的作用的。
惩治反腐也是有局限性的。各种利益对人的刺激性，诱惑性和腐败被发现，查处的滞后性、非必然性，决定惩治不足以能吓阻所有欲腐败官员停止腐败。无限大的利益可以驱使人去冒无限大的风险。所以你这个腐败会带来很多好处，所以有风险，官员也会去追求。现在腐败的官员的查处肯定没有到百分之五十的样子。所以小于百分之五十的风险，大于百分之五十的利益，他肯定还是会追求的。但是即使今后打击达到了百分之六十、百分之八十他可能还会说自己在百分之二十之列。所以还是小平同志讲得好，制度问题更带有根本性、全局性和长期性。
这个是我们讲的第一个问题的第二个小问题。
我们接下来说第三个小问题。制度反腐、法治反腐、教育反腐、惩治反腐这四者之间的关系。这个关系我把他分为三个方面首先是坚持以制度反腐和法治反腐为本，将之作为反腐的中长期战略，有计划有步骤的展开。制度反腐解决中期甚至长期的问题。这个是一个关键的东西，但是这个是要有步骤有计划的展开，而不是一锤子买卖，靠严打来实现。其次，教育反腐作为长期健身和提高免疫力的措施，常抓不懈。就是从幼儿园、小学、中学、大学都要一直教育。再次，教育反腐大多数情况下就是你还没有得病。惩治反腐就是已经得病需要手术。那就是有病就要治理。就对于国家整个来说，贪腐官员就是个瘤子，把瘤子割掉就好了。还是可以恢复的。但是不能让它扩散。扩散就没有办法了。当前还是可以下决心用惩治把瘤子割掉。最后，我们要将制度反腐、法治反腐、教育反腐、惩治反腐建构成一个有机体系，使之形成一个有效运作的机制。以上就是我们今天讲的第一个问题。我先讲到这里。
第二个就是制度反腐的基本路径和主要措施。我分了四个基本路径。第一个就要调查、梳理腐败的主要形式、类别。有的就是干部提拔、晋升、买官卖官当中出现的腐败。有的就是像行政许可、行政审批等履行公务活动中出现的腐败，有的就是私生活的腐败。腐败类型是多样的，不能一个制度解决所有的类型的腐败。所以要进行调查把腐败各种类型梳理。我是想把腐败的各种类型理清，今天是比较急，来不及做。所以我们在中纪委开会的时候我就讲，目前到底有多少种形式的腐败，多少种类型的腐败，你们调查出来，然后我们再来商量处理每一种类型的办法。第二个就是要分析、找寻各种腐败产生的原因，就是要对症下药。就如医生一样，治疗感冒得搞清出你这是热感冒还是冷感冒。不同的感冒吃药也不一样。腐败也有很多种原因，你开一个药方子肯定解决不了所有的问题。中央提出的八项规定能解决一些腐败问题，包括我们讲的财产申报也能解决一些，但是不能解决所有的问题。第三点就是要研究、探讨古今中外治理腐败的各种药方。朱元璋是怎么治的，林肯是怎么治的，撒切尔是怎么治的。这些药方都要把它拿出来。哪一种药方可以解决那些腐败问题。第四就是古同今不一样，外同中不一样。就是你要考虑目前中国的国情。然后再对反腐进行顶层设计、宏观设计和具体的制度设计。顶层设计不论横向还是纵向的，都是一种高层的设计。宏观设计就是不解决某一个具体的问题，可能要考虑其他的如政治、经济、文化等。是一个整体性的相互联系的东西。再在底下是一个具体制度的设计。没有顶层设计和宏观设计，单纯有一个具体制度的设计可能是事倍功半。可能制度上设计的很好，但是在整体上可能还起反作用。顶层设计、宏观设计、具体制度设计就是我们走的一个基本路径。
根据基本路径我们应该采取主要措施。采取哪些措施呢。我在两次参加中纪委的会议中提了许多，一共有九点。今天不可能讲这么多。第一个就是推进政治体制改革，对各级执政党的组织与工作部门的权力行使进行监督制约。公权力本来是国家机关的权力。我们中国特色的制度，还有一个党权。党权甚至比其他权还要大，可能人大制定的东西都还要经过省委同意。像我们有组织部、政治处、书记处、常委。国外好像就没有这些东西。我们别看这些都是党的组织，但是它们也是还是直接行使公权力的。事实上党的权利是最大的也是最没有监督的。政府每年还要向人大报告工作，并且在法律上人大对市长至少还有有罢免权。对于市委书记、政法委书记就没有这项权力了。只要这些领导当上，至少五年内不用担心。人大每年还开会，党代会五年才开一次。所以他们不用担心在政治上承担责任。那在法律上责任可不可以？行政诉讼只能告政府，不能告党委、政法委。人大没有办法，法院也没有办法，根本不做被告嘛。甚至法院判决跟党委等有影响，法院院长还当不了。这个可能就是腐败很重要的原因——党的权力没有任何制约。既没有政治制约也没有法律制约。中纪委可以到下面去查，但是不是通过民主的渠道和法治的渠道。这样是很容易出问题的，比如会出现政治派别的斗争。现在说有的地方搞党代会的试验。现在是开两会，人大和政协。今后开三会，消耗人力物力。再者党代会是党自己内部的会议。我建议不如在各级人大里面，把人大里面的党员组织起来，成立党的代表会议。每年省委书记、市委书记也到人大做报告，让人大里的党员代表会议审议。用人大里面的党员机构来制约。当然这样的话，人大里面的代表也要真正地通过民主被选举出来。党员可以推举自己的党员去选，人大同党保持相对独立性。这个也不增加人力和物力，无非就是多开几天会议，让党委、组织部等去报告工作，接受代表质问。这个让党委受到监督，让"一把手"受到监督。
第二个就是我认为今后可以修改行政诉讼法扩大人民法院行政案件的受案范围，将党委和党委工作部门直接行使公权力，作出影响公民、法人或者其他组织合法权益的行为纳入司法审查的范围。司法权本来是监督政府，但我们党委那种权力是一种公权力。本来党委行使的有些权力是没有的，比如关闭企业，对企业董事长免职。党委作出这些行为，没有办法被告。虽然是党权，但是也不能越权。法院就要确认党委有没有这样的权力，比如有没有限制他人人身自由的权力，也就是说党委既要负责政治责任又要负法律责任。要么不行使这些权力，要么接受监督，没有监督、没有制约，不腐败是不可能的，这已经被几千年的经验所证实。这就是我讲的第一点措施，能不能今后在人大设立党员机构，还有就是对党权进行司法审查。当然纯粹的党务是不能被诉的，只有影响公民法人和其他组织的可以被司法审查。第二点我要讲的就是推进政务公开，建立人大会议、党委会议、政府会议（全体会议、常务会议、办公会议）的公开制度，涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项的除外。 现在对人大代表的新闻报告就是多报道正面的，其中的辩论、讨论却没有体现，尤其是学者会，经常会有一些比较尖锐的问题，这也可以让电视来播的。这不但对官员是很好的监督，对人大代表自身也是监督，可以让人大代表更加积极地履行自己的职能而不是一味地讲好话。所以一定要把人大会议公开，让人大代表受到人民的监督。当然人大代表也不是我们选的，我们不可能选所有的人大代表，但我们可以选到区里面的人大代表。还有政府会议一律公开进行，允许媒体报道、公民旁听。这个没有什么不对的。湖南省省委开会留出几个名额，让公民凭身份证旁听。北京市委作出决定，宣武区、西城区合并，这么影响重大的决策会议应该找人去听一听。这么大的事情，做这样个决定，要政府陈述理由，像美国就专门有个《会议公开法》，有些会不是特别敏感的就可以电视转播嘛，让公民看一看怎么讲的，这个是很好的。所以我个人认为可以把会议公开这个制度运作起来。
第三个就是我们大家都提的官员财产申报制度。这个制度确实是涉及的方面很大，很困难。政府也在说条件不成熟，比如银行实名制、房屋登记实名制还没有实现。困难是困难，但是其他国家和地区能实现，为什么我们不能实现。我给王书记出的主意是分三步走。第一步查处已经申报的官员中瞎报、假报的部分。查到假的，可以公布出来。不但对这个官员是个震慑，对其他的官员也是个震摄。一项造假，我们就把整个申报的内容公布出来。第二步，习近平总书记不是说“打铁先要自身硬”么？我们就硬一回？我们可以公布省部级以上。省部级以上的官员有两千多，这样阻力要小些，也可以起到很好的示范效应的。另外我们可以不公布退休的，只公布在职的。第三步，就是通过正式立法全面实施官员财产申报制度。我觉得这个措施只要下决心，这样搞还是可以的。这是我第三个建议。
第四个就是启动人大的质询监督制度。刚才讲人大里头的党员，现在我们说的是整个的人大。宪法规定了质询制度，但是全国人民代表大会没有实行过。地方有实行，但是很少。在国外议员可以对政府官员进行质疑，在台湾我们可以看到有时行政院院长也必须接受质询，人大代表进行质询也能够锻炼他的能力。现在我们也有这个制度，但是让它在那里睡觉，在我们国家，现在都主要靠领导、组织部。领导处理问题往往“大事化小，小事化了”，如果媒体闹得太厉害就处理部分人员。问责制度不依法落实，甚至还可能存在政敌之间相互打压的问题。如果让人大代表去问责，对腐败、失职官员都是很好监督。
第五个，加强规范平面媒体和网络对腐败现象、腐败官员、腐败行为的监督。我们报纸、电视目前胆子太小，很多事情报不了。政府对新闻媒体不要有担忧，这对政权巩固是有好处的。现在对于媒体的控制太严。当然这不是说不要对其进行规范，关键是我们要通过法律去确立媒体监督的权限、手段、规则。这样既能够保护新闻监督的自由，又能够保护被监督者的隐私权和其他合法权益。上次人民网采访我，我说网络是上帝赐给我们的反腐利器。以前普通公民没有足够的手段去反腐，现在可以充分的利用网络。当然网络反腐也有可能伤害到公民的隐私权，这正需要法律来克服、消除副作用。我以前就建议过制定新闻法和出版法等。现在我们没有这样的法律，却又担心媒体乱来。制定好法律，明确新闻监督的权限就好了嘛，也可以保护被监督者的合法权益。不能认为很敏感就不去搞，这个搞宪法的可以去推动一下。
第三个大问题就是制度反腐的障碍和解决障碍的途径。主要障碍我想就是部分领导人对于制度反腐和法治反腐对社会稳定造成的负面影响过分担忧了。生怕官员财产公布后人民不满，激化社会矛盾。但是如果官员的财产是以合法手段取得的话，即使比较高，也不会成为社会不稳定的因素。关键是官员要讲清楚财产的来源。比如官员曾经任中石化的董事长，个人财产很多也是有理由的。讲清楚老百姓也会理解。很多人害怕官员财产公布后社会闹翻，他们操心太多了，想清楚了也没有什么问题。有的人还担心财产公布后，政府官员之间因为财产的差距相处不好，其实也是不必要的担忧。要想办法给领导人做工作。第二个就是人治思维和运动思维在有些领导脑海里太顽固，习惯人治的手段，想怎么搞就怎么搞，不愿意走上制度和法治的道路。第三种就是系统内的腐败分子通过各种手段阻碍高层决策，在领导旁边说这个不能搞，那个不能搞，条件不成熟等。第四个就是中国国情很复杂，制度设计存在种种障碍。以前有些地方也做过种种试验，但是因为制度设计不科学，最后搞不下去了，而且局部地区搞，其承受的压力也会比较大。很多清白的官员也不想搞，觉得填表比较麻烦，结果就搞不下去了。我觉得我那个三步走还是比较好的，不过地方的试验也有可能反映一些问题，积累一些经验。
然后就是消除障碍的途径。第一，提高各级领导人，特别是高层领导人对制度反腐、法治反腐的认识。这个我准备会议后写一篇文章。我建议大家也多写一些文章，希望能够让领导人看到，让他们认识到这个法治反腐和制度反腐是存在一定风险，但是不是太大的。第二个就是通过实证研究揭示人治反腐、运动式反腐的弊端、危害，使决策者反思反腐策略。就是到底采取什么策略比较好。第三个就是加强制度反腐、法治反腐的宣传，揭露腐败分子为阻止各种反腐制度出台而制造的各种借口。现在你就是要把他各种借口反驳了，比如我们搞行政程序法，也会有很多借口，说什么已经有了很多单行法为什么还要搞什么行政程序法。不是这么一回事，这不能长期用这些单行法嘛，这些都是些借口，我们要把这些借口顶回去。还有以中国国情作为借口的，中国和西方都有共性的东西，并不是我们坚持自己的特色就完全不要西方的东西。第四就是我们在座的加强中国国情研究，精心设计各种反腐制度，并在制度运作过程中，就是制度搞活了，高层也接受了，还有一个动态的调整过程，不断地适时调整，使之发挥积极效应。
我可能讲的时间多了点，问题也没有讲清楚。到时候请马校长批评完善。我主要讲制度这一块，法律这一块就没有讲。谢谢大家！
主持嘉宾：王青斌副教授
姜教授对制度反腐的问题从宏观上和具体措施上都进行了分析，下面我们请马怀德教授谈谈自己的看法。
主讲嘉宾：马怀德教授
刚才我的老师姜明安教授对制度反腐的定位，制度反腐与法治反腐、教育反腐、惩治反腐的关系，制度反腐具体的路径措施以及消除障碍的途径做了一个非常具体的介绍，我认为非常丰富清晰。我就我个人对反腐问题的思考谈几点想法，也是求教于姜老师和各位了。
我想先简单谈一下现在反腐的形式。腐败的形势现在非常严峻，党的十八大报告中讲了，关系到党的生死存亡，这个问题处理不好会对党造成致命的伤害。就像基体上的癌细胞，不及时治疗就会扩散。具体来讲，严峻的形势主要体现在以下几个方面。
1、广度太广。腐败已经侵蚀到了社会的方方面面，不仅仅是党政机关，包括企事业单位，社会团体等都存在着腐败。北欧、新加坡和香港等反贪机构一年没有几个案件，因为腐败案件太少了，而我们现在审计署、检察院、反贪局和纪检监察等几十万人还忙不过来，平均一天处理一个厅局级干部。从某种意义上说，腐败的严重性也引起了全国的高度重视。
2、从深度上来讲，腐败的不仅仅是已经品质变坏的了贪官，现在“好人”也腐败了，小官也腐败了，连纪检监察人员也开始腐败了。
3、腐败的高度，我看到报道上说党的十八大刚开完不到一个月，刚当选党的十八大候补委员的李春城也进去了，可见腐败高度之高。
所以，无论广度深度高度上来说，都是到了非常危险的时候。这时候不开始抓腐败肯定不行，但是如何抓腐败，如何从反腐到防腐，从不敢到不愿到不能，这是需要认真研究的。所以姜老师刚刚讲的我都是非常赞成的，我们搞法律的人天然有这方面的制度与法治偏好。
第二我想重点谈下我理解的反腐措施。我认为，第一要考立法。法治反腐和制度反腐的确是有交叉的，我在中纪委会上说了，制度反腐很重要，但是制度的高级形态是法律，重要的制度必须要用法律去保障。比如说官员财产申报，若不是靠法律，可申报可不申报，没有惩处制度，那是不行的。香港廉政公署和澳门廉政公署都有严格的惩处制度，每年申报一次，或者每提拔一次申报一次，只要查到一项假的，马上追究刑事责任，这才使他们不敢乱申报假申报。所以从法治反腐角度上讲确实需要一系列的制度构建。可能有人会问我们现在反腐的法律制度已经很多了，我们有行政监察法、公务员法、招投标法、政府采购法、审计法等等，为什么还需要法律，还需要什么法律呢。事实上，刚刚姜老师讲的那些重要制度都需要法律。财产收入申报、行政程序、对一把手权力的制约措施都需要靠相关法律来支撑，所以说法治反腐是必由之路。关键就是我们现在从哪部法开始，是从信息公开法入手，还是从财产申报入手，还是行政程序入手，这确实是需要研究的。我认为哪个法立得快，阻力小或者见效快声势大，就应该先立哪个法。所以我在中纪委座谈会上提了三个法律法规，类似行政程序法和行政组织法的法律是非常重要的，它们是预防腐败和消除腐败的基础性法律。而且它们和惩治性法律不一样的是可以从某种意义上净化政治环境。我们现在正在建立干部要亲政，政府要清廉，政治要清明的社会。政治清明不是靠反腐败的惩处力度能解决的，它必须靠源头治腐来解决。
我想重点谈几个这些法律中所包含的几项具体制度。第一个是权力制约的制度。现在我们分析一些腐败案例都可以发现大部分是一把手或者关键部门的关键岗位制造的腐败。比如说国家发改委是关键部门，权力很大，国家发改委去年查处了一个投资司民航处处长，任何一个地方建机场，民航要获得进入机场的资格，都得通过他，权力资源是非常大的。很多关键岗位非常特殊，不愿意轮岗。所以关键岗位很重要，一把手很重要。为什么河南交通厅四任厅长都被查处了，就是因为权力太大，政府采购审批权，工程发包权，招投标决定权集于一身，很容易腐败，所以权力制约是关键性的。那么如何实现对权力的制约？刚刚姜老师讲了对党的一把手权力的制约，我很赞同。那对政府一把手的权力如何制约呢？尤其是对审批许可权，自由裁量权如何制约呢？没有行政程序法，没有重大程序决策条例的话是很难制约的。所以我一直主张要制定重大程序决策条例。有人说把这个权力交给人大，但是我们现在我们把这个权力交给人大是很困难的。进行横向权力制约不大现实，然而靠程序制约是可能的，比如任何重大决策都必须经过一道道程序：公众参与、专家咨询论证、合法性审查、风险评估和集体讨论决定等，如果再能加上社会监督和媒体监督就更好了。所以这些程序如果缺少法律就不行。
第二个制度是民主制度。我们虽然有民主管理制度、民主选举制度、民主参与制度、民主监督制度，但是还没有对领导权力产生有效监督和制约。所以我们要靠民主制度，这些民主制度就是老百姓通过选举，公众参与和媒体监督的方式形成对主要权力掌握者的有效监督，没有这种监督就很难约束住政府的权力。民主制度是制约一把手权力的很重要的方面，但这必须要有具体制度保障。如果选举制度不是很灵光的时候就要采用别的制度，比如公众参与的制度，舆论监督的制度。刚刚姜老师讲的网络反腐舆论反腐确实很重要，因为这是一项新的技术，我们靠技术实现了本来靠法律实现不了的目的，所以这些是应该保护，加以倡导，甚至是加以制度化的，这样能够有效达到制约权力的目的。
第三个就是简政放权。中国的腐败之所以比有些国家严重，就是因为我们的政府权力太大。这次国际透明组织评审了一百多个国家，发布了清廉指数报告，中国名列七十八名，这是一个靠后的位置，是很惭愧的。这就是和我们政府权力过大有关。最近人大开会在研究一个议题，就是授权国务院批准广东省暂时停止实施和调整部分法律规定的行政审批。为什么要这么做？这是广东在搞先行先试审批制度改革，这些行政许可基本上都是可有可无的，都是可以交给社会中介组织的，都是可以下放的，但是我们现在牢牢控制在省一级政府手里，作为其重要权力。我们权力太大了，所以行政机关自然就会在行使权力过程中涉足寻租。所以这就导致了腐败的面很广。自由裁量权大，审批权大，要遏制腐败必须从简政放权的角度，釜底抽薪的方式来彻底遏制腐败。这是源头治腐的根本。
我们还需要其他制度的支撑，比如我在香港和澳门的廉署发现了一个很重要的制度，叫利益冲突的申报制度。它们不光申报财产，还要申报是否存在利益冲突。比如你从事规划局审批许可事项，那你要申报你亲属中有么有从事这一行的，做相关中介组织的。如果不申报，查出来就要治罪。我们现在没人管这个，所以法官的亲属有很多律师，规划局人员的亲属都做规划方面的中介咨询机构。所以从某种意义上的来说利益冲突很重要，我们现在没有制度约束，党的十八大报告中说要防止利益冲突，但是怎么防止却没有法律制度落实。
这些制度我认为都很重要，关键是通过什么样的法律加以完善健全。
第二个方面是体制上如何来健全完善。很多人说我们是“叠床架屋”的反腐败体制，这我是赞成的。有纪委，有监察机关，它们是合署办公的，我们还有审计署，某种意义上来说我们的复议机关和上级机关也在履行着监督职能，此外我们还有检察院的反贪局。所以看起来我们有很多机构，而且人马都不少，加起来有几十万。那这些机构组织很好的履行了职责了吗？没有。权力过于分散了，这种权力分散很容易导致互相抵消。而且还有扯皮的可能。所以从某种意义上来说，机构的分散导致了我们现在对腐败查处的不力。在体制问题上我主张权力相对集中。现在，珠海的横琴岛弄了一个廉政办，学习香港廉政公署，把纪检、监察、审计和检察院的反贪局合在一起，正在进行廉政特区试验。我认为这种做法不是很妥，这毕竟是不同类型的机构，法律上对它们都有不同定位，现在把它们强行合在一起办公，有如我们把法院和检察院合在一起，不是很合适。对这种廉政办没法进行监督，有人如果要把它作为监察机关起诉它，它就会说是党的机构，如果法院去审判，它会说它是检察院，在行使法律监督职能。我认为纪检监察，包括审计，这些机构的监督职能可以相对集中，但是第一要修改相关法律，第二要错位监督。现在我们的监督有一个很大的弊端就是分级监督。比如说，制度上讲，县委书记受县纪委书记监督，但是纪委书记是县委常委，接受县委书记领导，怎么可能监督他的领导。所以在这个问题上我认为有些学者提出的错位监督，上提一级是对的。县委书记受市纪委书记监督，市委书记受省纪委书记监督，只有这样才能实现有效监督。
第三个方面，监督面要扩大。一个城市的治安取决于见警率，而反腐就取决于见查率。如果发生一百个案子只能查十个八个，那就会有侥幸心理。如果见查率高了，或者监督的覆盖率高了腐败自然就会收敛。真正的要在体制上发挥作用的话必须提高见查率，只有这样才能有效遏制日益扩大的腐败现象。当然我们要避免选择性执法。要提高见查率，就要充分动员社会的力量，因为纪检监察队伍不能再继续庞大了。我们可以舆论上放开一点，多建立接受相关举报的平台。要做到有案必查、有责必问、有误必纠，总之要实现全覆盖。
第四个就是要依法惩处贪腐，不能搞运动。历史经验告诉我们凡是搞运动的，最后都是成不了的。运动的东西脱离了法治的轨道，是波浪起伏的，是靠人的因素推动的。所以从这个角度来看，腐败也是这样，靠打持久战。现在社会上的“网络反腐”确实有效果，短短时间内揪出了那么多贪官。但是“网络反腐”也不可避免有误伤的情况，可能牵扯到无辜的人，也有可能作为竞争对手互相攻击的手段。所以从网络传播的特点上来看要严格自律，依法办事。
还有一个问题，就是有人担心打击腐败力度加大之后，比如财产申报制度一旦实施，就会造成大量的人移民。这种担忧是普遍存在的，但是我们不能因为这种担忧就不实行反腐了。有人建议财产申报要进行区别对待。在香港，成为公务员要申报一次，职位变动后又要申报一次，并不是按年申报。但是区别对待会让很多人心存侥幸，因为如果财产申报分类实施，会让很多贪官吃了定心丸，因为只要不提拔就不需要申报。所以财产收入申报制度要统一实施，而且要顶层设计。
教育反腐很重要，但这是长期的工作，我去香港廉署两次开会，他们都把我带到一个区里的类似宣教室的地方，每次去都能碰到参观的小学生，让小学生从小接受廉政教育，氛围从小就和我们不一样。
总之，反腐倡廉是一项长期艰巨复杂的任务，但是要坚定不移地反对腐败，建设廉洁政治，这是一个大方向，否则就会亡党亡国。
非常感谢大家！
主持嘉宾：王青斌副教授
非常感谢马老师做了精彩的演讲，下面请同学提问。
学生提问
王岐山书记推荐《旧制度与大革命》有什么用意？
主讲嘉宾：姜明安教授
我看过他的《美国的民主》，但是这本书我没有看过，我认为反腐败是一个非常复杂的事，怎么把握这个度是很难的。你看戈尔巴乔夫，做的过度了就垮台了。所以我们应该反思如何推进反腐，把握好这个度，不能因为反腐可能造成不稳定就不向前走了。我没有仔细看过这个书，这个只是我的一点看法。
声明：以上是本期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场录音和文字记录整理，主讲嘉宾和评议嘉宾的发言部分均未经本人审核。如需转载，请注明出处！
（文/沈成骄，图/沈成骄）
