2013年5月9日晚上七点，第七十期法治政府论坛在中国政法大学学院路校区图书馆学术报告厅举行。此次论坛的主题是“国际视野下的城市规划与法治”。
西方发达国家自工业化和城市化初期开始，在经过了不同经济社会发展阶段的理论探讨和实践积累的基础上，逐步建立了较为成熟的城市规划管理制度，制度内容和实施运行都具有各自鲜明的特点，同时又具有某些共同的特征和发展趋势，其理论和实践经验为研究中国城市规划管理与法治的制度建设的方向、手段和途径提供了极好的参照指标和借鉴对象。所以此次论坛我们特别请来了三位法国客人来为我们介绍西方发达国家，特别是法国，在城市规划中的宝贵经验，他们分别是：法国国家科研中心研究员、尼姆大学教授卡特琳·贝尼-布瓦萨女士，法国蒙彼利埃建筑师学院、建筑学教授安娜·西斯戴尔女士以及法国蒙彼利埃建筑师学院、城市规划学教授吕克·杜蒙先生。法国巴黎第九大学经济学教授、法国驻华使馆宣誓翻译赵永升先生担任翻译，住房和城乡建设部城乡规划司邢海峰司长担任评议人。论坛由中国政法大学法治政府研究院张莉副教授主持。
在讲座中，三位法国教授先后围绕不同的主题为我们介绍了西方国家城市规划中的有关问题。他们分别从欧洲城市规划的发展历史，从技术、理念、价值，甚至哲学层面上，与我们分享了欧洲城市规划的经验和教训，使听众们受益匪浅。之后，实务界代表邢海峰司长作了点评，认为中国的城市规划中法治是一个薄弱环节，通过借鉴西方经验，我们可以少走很多弯路。最后，三位法国教授详尽且耐心地回答了同学们的提问，整场讲座在九点半落下帷幕。
论坛精华摘录
今天我们将举行第七十期法治政府论坛，今天的主题是“国际视野下的城市规划与法治”，我们非常荣幸请到了三位来自欧洲的专家，他们分别是法国国家科研中心研究员、尼姆大学教授卡特琳·贝尼-布瓦萨女士，法国蒙彼利埃建筑师学院，建筑学教授安娜·西斯戴尔女士以及法国蒙彼利埃建筑师学院，城市规划学教授吕克·杜蒙先生。他们不远万里来到中国，给大家介绍一下欧美国家在城市规划方面的经验和教训。因为中国在经济转型过程中城市也在发生着日新月异的变化，像北京这样的大城市面临着城市交通住房等一系列问题，我们希望能够从西方汲取一些教训，另外我们是以法学立校的学校，我们也很想听到西方建筑学，城市规划学还有包括地理学等方面的知识。另外我们今天还非常荣幸地请到了住房和城乡建设部城乡规划司的邢海峰司长。我还非常荣幸地请到了法国巴黎第九大学经济学教授赵永升先生，他曾在北京外国语大学当过多年法语教授，感谢他为本次论坛担任翻译。
主讲人：卡特琳·贝尼-布瓦萨女士
非常感谢张莉教授邀请我们到这里做一个讲座，这样我们可以相互进行讨论，这个讨论对大家都会是有益的。今天我们要讲的主题主要是城市规划，现在我们看一张地图，这张地图是欧洲一部分的国家。这个地图是夜间拍摄下来的，从灯光的亮暗程度可以看出城市化的程度。从这个图我们可以看到欧洲城市都是历史悠久的城市，我们两千年前看这个图的话格局会差不多，可以看到古罗马古希腊的一些城市。在欧洲各个国家随着历史的演变，从近代一直到现代，各个国家城市化进程不大一样，法国是一个城市等级比较高的国家，巴黎占了很大的权重。相反像在德国这样的国家，社会活动和城市集中化没这么高，社会活动的分布也要均匀一些。
随着国家的建立，欧洲建立了欧盟，从整合考虑，城市市政规划源于交换的概念，交换之中也存在着竞争，最后还有一些其他因素造就了我们现在市政规划的概念。所以我们从古代到近代到现代，可以看出整个社会是从城市构建出来的。现在我们所看到的城市都是在工业革命之后创建出来的，他们的特点是生产型的城市，而非像原来的只是为了工作的简单的城市。
城市本身的形式也在发生变化，一开始是希腊的城邦，后来到中世纪演变成中心城市，周边有城镇围绕，到现在已经不是一个简单的城市，成为了市区。
城市由原来的市区，到后来我们称为的“城市边缘”，也就是城乡结合部，再到最后形成大都市化，大都市化就是由不同的城市组合在一起的一种形式。城市规划这个词是新近出现的，是在19世纪末，它是一种新的学科，工业革命的发展需要这么一个学科，叫做“城市空间组织学”。
市政规划的出现基于两个思潮：第一个思潮是卫生思潮，卫生思潮源于工业革命之后。工业革命的发展毁坏了环境，这是一些学派主要考虑的是如何改善卫生条件。第二大思潮就是十九世纪的乌托邦，也就是空想社会主义，它主要是怎么解决发展中出现的问题，以及关注如何保持人与自然之间的关系。
随着市政规划的发展，法律逐渐起到主要作用：一是规划方面，二是市政规划的预测；三是市政规划的可操作性上；最后是市政规划的审批上。在这里有两个方面问题。一个是立法要确保城市的卫生，一开始要做的是拆除城市的危旧房小区，之后改建工人的住宅区，工人住宅区在德国也有，法国也有，主要是基于卫生思潮，要确保城市的卫生改善。1848是第一个法律，它禁止不卫生住房的出租，但是它只是禁止，加以限制，并没有提出怎么进一步改善，或者说如何替代原来的不卫生住宅。到19世纪末期，此时法国社会获得了言论、新闻以及结社组团等自由，这个时候开始创建“公租房委员会”，个人以及其他社团都可以参加这些建设，但是几年后国家才开始有资金的支持。
在法国一开始从市中心开始，在图上显示的是奥斯曼对巴黎进行的改造，是在第二帝国时期，打通巴黎的几个林荫大道。这也存在一个问题，就是改造后在市中心住的一般是富人阶层，穷人与地社会阶层的逐渐被被往外推，不过这个问题我们在二十世纪的时候会解决。第二大影响就是“花园城市理论”，当时的影响主要是在城市和农村之间加强联系，也就是农村城市化和城市农村化，这个在英国被称为“绿色腰带”，而美国本身就是一个反对都市化的国家，它很多城市都是建立在绿地上。到六十年代的时候这个理论影响到了法国，法国在这个时候建了一些新城市。
从那个时候开始就有现代派和自然派的争论，法国由勒柯布西耶代表，主张城市要更有功能性，追求更高的效率。这里有几个原则，第一减少市中心的拥堵，同时提高城市的密度，要把各种交通加以等级的划分，同时把一部分留给绿地，这里也存在一些争议，比较有代表性的是巴伐利亚这个城市。还有一个是文化主义的市政规划，主张要传承文化的遗产，要确保传统文化的经久不衰，它主要是闭合等级的发展模型。其中有一个比较有代表性的是雅典宪章，它是1933年通过的，1942年开始实施。它提出了几个原则，即作为一个城市，应该是功能性城市，要具有居住、劳动、出行和休闲等功能。它提出主要是对城市区域进行功能的划分，后来的大型社会住宅区就是受这个的影响。在二战后法国在开始对这些问题作出立法，同时也成立一个单独部门，即市政规划及领土整治部。此时法国是经济和人口增长的时期，后来中央政府又授权给地方政府城市规划的权力。
法国当时设立了领土整治与地区行动司，这个司主要采用平衡都市政策。当时巴黎集中了百分之二十五的人口，要做的主要工作是把人口分散到其他城市。法国政府当时采取的是建立免税区，还有建立不同竞争力的“发展集”，当时是为了进一步的发展以及减少大都市人口的集中，最后出现了经济危机以及其他因素，导致这也行不通。为了解决这些问题，也采用了其他机制，其中一个就是创建和公司合营的企业，这不单单在房地产领域，也在交通设备以及服务管理等领域。法国土地是属于私人的财产，为了解决地产的问题，法国政府采用了优先购买权以及征地权。后来在1967年，法国颁布了地产指导法，它主要在市政之间的城市规划进行统一指导，这样在中央和地方政府建立了一个有效联结，之后采取了协商治理区域的措施。后来还采取了不同的措施，叫“地产协商”，现在也还是这么叫的。
当时法国政府采取的政策文件有展望未来的作用，当时叫“土地凝聚力计划”，后来法国采用了保护环境的措施，这与美国也有异曲同工之效。1983年中央政府给地方政府一定的权力，领土的整治和规划不单单是中央政府的事情，同时也是地方政府的事情，地方被选举人也有义务对市政规划做工作。到了九十年代，因为遇到了危机，出现了失业等问题，此时国家改变了做法，是作为维护者的角色出现，在大城市的困难区域出现了失业等问题，这个时候主要围绕怎么把老工业区进行转产等社会问题。同时法国也受到英美做法的影响，其中一个是合同化，就是国家可以和城市以及其他地方机构签订合同，这时国家只是作为合作伙伴的角色出现，这是为了文化、社会和经济等目的。后来随着权力下放的趋势，一直到九十年代，国家只是审核地方政府做法的合法性，不再进行直接介入，它确定哪些行业需要保留，这样地方政府就会有很多的自治权，这也是法国很多社会运动和工会活动的影响。其中有一条是推行的“商议”的做法，这样选举人和被选举人之间有了更多的联系。
在九十年代，随着可持续发展概念的出现，在大部分发达的工业化国家都进行了立法，此时法国出现了城市互助与更新法，它主要为了城市有更多的互助性。包括时间和空间，时间是现在和未来，空间是穷人和富人。这些不单单有经济社会的因素，也有环保的因素。这个法律提供了很多不同的机制，这个机制主要是社会的混合，不同的阶层的人生活在一起，这不单单是居住的地方，同时也是出行和工作的地方，就是把工作、居住和出行有效地整合在一起。这个法律提倡公开的辩论，就是在采取措施的前后都要进行公开的辩论，当然这只是法律的规定，实际上是不是真正做到是另外一回事。法律提供的程序确保了社会的互助性和更好地分配。可持续发展是一个新的概念，这是在九二年里约峰会上提出的。可持续发展的辩论主要是为了解决大城市发展出现的问题，主要是城市扩展太快，这样居民工作和生活地点不是一个地方，同时出现了人口急剧增长和环境恶化。可持续发展的争论主要是考虑如何改善人的居住环境，并且城市第一次作为解决这个问题的主角。可持续发展是不是对城市出现的问题作出的一个有效回答也是值得研究的，因为法国现在还在城市扩建。对可持续发展的讨论也取得了共识，其中之一就是在交通方面认为汽车不适合在城市，因为它是有污染的，对身体也有危害，所以现在工业化国家都提出要限制汽车的出行，同时提出一些出行的替代性方式。现在可持续发展还只是适用于市中区，而不涉及到城市边缘以及农村地区。可持续发展的概念中现在更多地是从经济社会角度出发，发达国家首先把环境保护作为第一项任务，并没有考虑到经济，极少讨论减少贫困，而减少贫困本是可持续发展的初衷。
在各级领土的治理上，随着全球化进程，不能像以前一样，而采取复合型的治理方法，不是从一个层面解决，要从整体解决。新采用的是共同决策的方案，共同决策更多的是让居民参与，同时采用更多合作的方式，这也包括市政之间的合作。最后用一句话作为结尾，这句话是卢梭说的：“城市是由房屋所组成，而城邦是由公民所构成”。
主持人张莉副教授：
非常感谢第一位演讲人，内容非常充实，我们请第二位演讲人，她讲的是城市规划的各种形式以及它与城市生活各方面改善之间的关系。
主讲人安娜·西斯戴尔女士：
在刚才的一些描述之后，我想回到一些主要原则，这些原则主要是城市形式的变化，同时这些变化对我们的生活方式造成的变化。雅典宪章主要由市政规划师以及建筑师提出的解决方案，主要是解决城市里的空气、水和卫生问题。雅典宪章提出了五点内容，主要的是四点，就是我们已经说到的城市的四大功能，即把城市划分为工作、生活、休闲和出行四个功能。但最后的效果不是特别好，因为很多人离开了居住的地方，留下的人都是最贫穷的人。
1976年，功能性的市政规划提出了“占地计划”，主要确定城市功能的划分。后来1983年的时候占地计划归为了市政管辖，它要接受中央主管部门的要求，同时还需要当地政府和其他利益相关机构的参与。区域主要可以分为住宅区，经济活动区，商业区，高楼区和私人别墅区，围绕这些建立了一些大型的超市。这种城市无限的扩展使汽车变为必不可少的工具。这同时也对生活方式产生了很多影响，居住区从原来的市区变到了城市的外围，成为了法国人最喜欢居住的地区。私人别墅的发展使出行就更加需要汽车。随着这种变化，每家都有一到两辆汽车，这样使家庭生活成本更高，同时小孩和老人成为了牺牲品，他们哪都去不了，只能搭家里或者邻居的车才能外出。随着私人别墅的发展，也促进了交通的发展，这也有经济危机和能源危机的影响。
1994年出台了一个宪章提出的做法与雅典宪章是不一致的。它提出近距离的原则，实现社会的混合和人的混合，提出使用自行车或者步行。这对个人别墅的发展起到了抑制作用，让大家回归到原来集体的生活方式。我们一般把这个生活方式称之为环保社区，它源自于北欧。这种模式主要适合于北欧，在南欧不一定合适，这主要考虑到一些经济的因素。南欧的生活方式和北欧不完全一样，尽管有了全球化的进程，南欧天气更热，户外活动更多，同时在建筑方式上也有一些不同。同时这也让这些国家失去了一些特性，在南欧国家也出现了等级森严的建筑方式，从南到北，从东到西，整个欧洲都是一样的。关于可持续发展的主题由我的同事杜蒙先生介绍。
主讲人吕克·杜蒙先生：
我要演讲的题目是“城市的哲理”。我认为法国的法律正在死亡，因为有太多的法律了。因为法律太多了，最后造成了由经济决定政治。一个城市建设的出发点都是乌托邦，也就是空想社会主义。在中国，你们可能信奉道教、儒家、马克思主义以及毛泽东思想，现在中国也开始寻求在工作方面的自由。法国社会建立在共和国的根基、民主原则以及人的价值这三个原则上，但是我觉得这三个原则现在都面临着危险。因为存在这种危险所以出台了很多法律，因为这些法律，所以出现了城市的衰弱。今天我们法国乌托邦很想寻求一种新的生活方式，这与原来的资本主义格格不入。
欧洲最初的城市在地中海沿岸也就是南欧创建，现在南欧受到自由化的资本化城市的进攻，南欧的城市会成为一个抵抗的地方。南欧城市有很多的特色，首先它们是多元化的城市，同时有欧洲的根基在那里，在社会学上它们也做得比较好，有很多文化遗产。我们现在每天都遭受的是工业化以及工业化的媒体化，我们可以看到电视广告在引导消费的欲望，并且创造消费的欲望，但是我们自己并没有解决所刺激出来的消费的欲望。我们现在世界经济的结构不能再由政治掌控，它只是创造了欲望。
我想举三个例子，第一个是住房，住房现在成了一种商品，金融和银行的投资，最终造成了经济的衰退，这是由美国次贷危机引起的，后来影响最严重的是西班牙，现在已经影响到法国，也许以后会影响到中国。第二个危险就是汽车，自从汽车出现以来，造成了很多人员的伤亡，这也是一个很大的危险。第三个我作为一个建筑师，我举个钢筋混凝土的例子。钢筋混凝土可以看成是一个石块，最初要把石块靠一种能量将其碾碎，之后再进行其他一些工艺。我们可以看到资本主义所带来的能量的大量浪费只是为了一己之私。我们现在需要寻求另外一种城市，是可持续发展的，不会轻易被毁掉。这个城市会让人有愉悦感，有近距离的特点，同时也是适宜交往的，也是一个公共场所，最主要的，我作为法国南方来的人，这个城市应该是慢节奏的。这个城市应该是一个宁静的城市，是一个洁净的城市，同时也是一个很节能的城市。这个城市还需要是一个可更新的城市，像空气、水都可以得到净化，原材料不像我们所提到的钢筋混凝土，而是可以取自自然的石块，木头要用的更多，不用塑料，不用钢，要用木材和陶制品。我们要传给后代的是这么一个城市，这个城市要一直能够满足孩子们新的需求，我们不知道未来的需求是什么，我们不能提供一个凝固不变的城市。这个城市同时要保留生活气息和人的痕迹。
同时城市要成为一个私密的生活和公共生活之间的纽带，要确保近距离性，同时不能因为近距离性而损害了民主的特点，这个城市是为所有人所创建的，包括孩子老人和工人，无论贫穷还是富贵都能够生存。无论是对建筑师、诗人和哲学家来说，这个城市不只是一个经济的城市。我们一旦建立社会网络和社会关系，我们就需要一定空间进行保护，这就是我们所说的建筑物。
一个建筑要确保很多方面，一个是人，一个是社会，还有一个是美学。首先是人，如果我们不谈人类社会的民主，哲理和可持续发展，那么城市的存在就没有意义。同时提到原材料也是一样，我们已经提到了能源、商品、石块、汽车、核能，这些不是我们明天的城市所需要的，这只是工业化社会的需要。我们提到的密集型的城市也可以建成一个传统型的低高度的城市。城市同时还需要美学，这是具有象征意义的，他替代了很多传统的东西。对一个城市来说值得看的是老城区，只有那个地方才有人的价值和历史意义，除了这些地方都是工业和全球化的结果。工业化就是让人让位于机器和商品。人不再成为社会的中心，只是一个侧影。在城市中要还人以真正的权利，作为一个城市来说，人的权利是最为重要的。我对中国现在正在做的事情很感兴趣，也很惊讶，因为中国正在摸着石头探索一条新的路，我希望这条道路不像我们资本主义所走过的道路一样，但是这不容易，需要重新再发明，只有这样才能找到我们所称为的都市艺术。
主持人张莉副教授：
谢谢三位演讲人的介绍，他们分别从欧洲城市规划的发展历史，从技术、理念、价值，甚至哲学层面上，与我们分享了欧洲的经验和教训。我觉得要是没有理解错的话，我甚至觉得连城市规划学的定义都在发生变化。最初，城市规划可能更多的是一个城市空间的组织和利用，而现在在寻求人与社会以及城市空间之间和谐共生的状态。最后一位演讲人讲的很有道理，归根到底就是以人为本的问题。城市规划问题比我们想象的要重要，甚至直接决定我们的生活方式。如果我们继续延续西方所谓现代主义的城市设计理念的话，我相信中国会浪费很多的人力物力。所以我们从现在开始如果能汲取西方的经验教训少走弯路，提出新的城市理念，那就比较好。不仅能够继承古代遗迹文化，也能够给我们子孙后代留下具有特色的城市。
评议人邢海峰司长：
刚刚听了法国专家介绍的情况和新的理念，我获益还是非常多的。因为我一直搞城市规划，也一直长期从事规划研究和参与政策制定，我感觉中国目前的城市规划在快速城镇化过程中也越来越重要。但是目前规划建设中也存在着很多问题，作为规划建设师来说也是感觉很无力的。规划最后能不能实现，最终是需要法律保障的，但这也是一个薄弱的环节，因为目前法律比较滞后，导致规划在具体实践过程中得不到落实。参与制定规划的法律人士非常少，在这个领域是大有可为的，所以学法律的各位有必要关注城市规划的制度建设。中国目前正处于快速城市化进程中，我们希望借鉴法国的经验，避免少走弯路，也希望专家能够提供好的经验给我们借鉴。
主持人张莉副教授：
回到邢海峰司长的问题，我认为我们国家和法国所处时代不同，经济发展阶段也不同。我们正经历工业化的阶段，所以我们的法律正处于起步，而他们已经超越这个阶段了，所以我非常欣赏法国人的批判精神，就像我身边的杜蒙先生对本国法律的批评。但是，尽管如此，我还是想知道在法国城市规划的文件具有怎样的效力，即法国是如何实现城市规划法治化的。
学生提问一：
在全球一体化，欧盟一体化之下，作为文化载体，城市如何保持其文化独特性？
主讲人安娜·西斯戴尔女士：
你提到的北欧南欧模式，这首要涉及到的是建筑物的问题，比如到北京我们先看的是胡同。所以我提到的是一种传统的模式。建筑同时反映了一种功用性，比如北京人把小桌子搬到胡同里吃饭，这体现了一种人之间的关系，展现了人为了适应建筑物而采用的不同生活方式。所以我们认为老城的修缮是非常重要的，同时老区与新区也在进行较量，当然现在新区竞争力较大，而几十年后，如果那些老区维护好的话，相反可能更有吸引力。
杜蒙：我做一个小的补充，我们现在正在做一个研究，即重新定义一个经济的和环保的城市的概念。像中国可能更加多样化，比如成都、北京和东北三省都是不一样的。
学生提问二：
环境破坏是不是经济发展的必然后果，有么有什么避免方法？
主讲人吕克·杜蒙先生：
工业化造成了很多环境问题。首先是工业污染，第一个是用机械的方法解决，比如更换污染土壤，第二个是天然的方法，就是用可回收的方法，比如种植。有一种不用浇水的植物，同时也可以吸取污染物，这是我们正在研究的。从不同类型来说，农村地区有一些没人住的地方，可能是工业污染或者被单纯废弃了。我们有快速投资法和慢速投资法两种方式，有一种休耕的方法能很好地保护土地。
学生提问三：
法国里昂的改造对我国城市改造有什么成功经验可供借鉴？在旧工业区城市改造中，政府可以发挥哪些作用？
主讲人卡特琳·贝尼-布瓦萨女士：
这对我们国家来说，政府在领土整治上要负担起互助的角色，同时要尽可能地预见到一些东西，对于这点欧洲的政府不是都能做到的。在领土整治中，一个工业区被关闭不是什么坏事，坏事是那个地方的人被抛弃了。政府很重要的是协调的角色，要对全国的经济活动进行协调，同时政府要对经济进行调控，也就是不能使经济为所欲为。在市政规划中，法国出台了很多法律法规，这是为了限制工业化中的毁坏性问题，这主要考虑到人的因素，例如解决工业化中的工伤事件。关于洪水的问题，现在立法规定，只要是易发洪水的地方，就禁止工业活动，这主要是为了防止灾难性问题。技术上，主要是化工厂，因为它会产生对人体有害的物质，所以现在侧重于保护人和环境。住宅上，从法国大革命开始，地产权是一个神圣的权利，后来随着社会的演变，又出台了法律着重保护这一权利。当然任何事情都有两方面，坏的方面是市政规划法也有膨胀的作用，因为这个法律，最近几年相关诉讼纠纷越来越多，在很大程度上放缓了市政规划的计划，一定程度上阻碍了市政的发展。
声明：以上是本期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场录音和文字记录整理，主讲嘉宾和评议嘉宾的发言部分均未经本人审核。如需转载，请注明出处！
（文/沈成骄，图/沈成骄）
