2013年6月13日晚7点，第72期法治政府论坛——“欧洲视域下的意大利行政诉讼法”在学院路图书馆报告厅拉开帷幕。论坛主讲人为意大利卡布里亚大学政治学院达尼洛·帕帕奴教授（Prof. Danilo Pappano），主持人为中国政法大学法律硕士学院院长费安玲教授，翻译人为中国政法大学比较法学研究院罗智敏副教授，评议人由中国政法大学法治政府研究院张莉副教授担任。
首先，费安玲教授对本次讲座嘉宾进行了介绍。接着，达尼洛·帕帕奴教授讲述了意大利行政诉讼的组织体系以及担任行政法官的条件，清晰地展示了意大利的行政诉讼制度，并通过对法国、德国的对比加深了大家的理解。然后，张莉老师通过提问交流的方式与达尼洛·帕帕奴教授探讨了意大利行政诉讼类型以及抽象行政行为可诉性等问题。最后，本次论坛在同学们热情的提问后结束。
论坛精华摘录
主持人：费安玲教授
今天我们非常有幸请到了意大利卡布里亚大学政治学院达尼洛·帕帕奴教授，他专门从事行政法的教学和研究活动，今晚主讲的题目是“欧洲视域下的意大利行政诉讼法”。虽然达尼洛·帕帕奴教授今天主讲的是行政诉讼法，但其实他的研究领域非常宽，不仅研究行政法、行政诉讼法，也研究环境法。教授同时也是一位优秀的律师，具有非常丰富的实务经验，所以他讲行政诉讼法很有优势。教授发表了很多作品，是意大利很著名刊物的编辑委员会成员。今天他讲座的内容将从欧洲视域的角度给我们进行讲解，带给我们一些之前没有了解的知识。他讲完之后由张莉教授进行点评。张莉教授在法国留学九年，专门从事行政法、行政诉讼法的研究。今天的翻译是罗智敏教授，她在意大利取得博士学位，意大利语非常精通。今晚是一个难得的学习机会，下面我们用热烈的掌声欢迎达尼洛·帕帕奴教授给我们做讲座。
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
大家晚上好，首先非常感谢费老师对我的介绍，感谢张老师组织这场讲座，感谢罗老师为我翻译。我不是第一次来法大讲座，之前张老师就邀请我做过一个讲座，我也邀请各位同学去意大利卡布里亚大学了解意大利的行政法。我非常高兴有进一步和政法大学合作的机会，欢迎政法大学的老师去意大利，希望我们今后能有更深层次的交流。今天晚上张老师让我做的讲座的题目是“欧洲视域下的意大利行政诉讼法”，我将讲述意大利行政诉讼法的基本特征，并将从比较法的视野对法国、德国的情况进行分析以展示几者间的区别。
对受到一个违法行政行为侵害的主体进行保护是任何一个法律制度中的核心要素。行使行政权是为了保护公共利益的需要。这样就使得在法律上私人和行政机关之间的关系与两个私人之间的关系是不一样的，在私人之间实行的是合意的原则，只要双方同意，那么行为合法，可以对他人的领域产生影响，即使是财产性的领域。如果没有得到对方的允许，则不会产生法律效果。但行政机关在行使职权时，如果每个行为都要获得相对人同意，则没法维护公共利益。如果在土地上修建一个公共工程，需要得到所有利害关系人同意，则工程很可能无法建立。如果纳税要经过相对人的同意，则根本无法征税。那么为了要实施公共工程，法律则会授予行政机关征收私人财产的权力；为了征税，法律则授予行政机关强制性征税的权力。所有法律赋予行政机关影响他人领域时不需要经过同意的权力，称之为高权。公共利益的实现，一方面是行政权存在的合法原因，另一方面也使得行政机关不用获得利害关系人的同意就可以单方影响他人的法律领域。因此行政机关除了有一般私人能够做出的普通行为，比如合同行为，还能做出法律授权的高权行为。
这些高权行为的核心要素是要法律授予时才能存在，且法律对其进行限制。法律的授权是高权存在的基础。这就是宪法所规定的合法性原理的实质，这也是我们行政法的基础。合法性原则指的不仅是那些剥夺性的权力，比如负担行政行为，也针对增加性的行为，也就是说不是取消，而是授予某人某物，比如行政许可。所以说只有当一个法律规定的行政行为合法地被行使时，才允许其影响私人本来受法律保护的地位。相反如果行政行为是违法地行使，则私人可以按照法律规定寻求救济。所以针对行政权行使，法律一般都会规定公民寻求保护的手段，这被称之为行政司法。在意大利，区分为行政机关的裁决和行政机关以外的裁决。行政机关之外的裁决，就是诉讼，即受法律保护的主体向法官提出撤销违法行政行为的请求。行政机关的裁决即是行政复议，即利益受到侵害时可以向做出此行政行为的行政机关本身或者法律规定的其他机关提出撤销或者变更行政行为的请求，这就是所谓的行政途径的救济。
在今天晚上的讲座中，我主要讲意大利的行政诉讼制度，可能也会涉及欧洲其他国家行政诉讼的一些特征。行政诉讼与其他救济途径相比较，是一种公民更愿意选择的方式，因为法官具有独立和中立的地位。行政诉讼的规定因国家不同而规定不同，有的国家非常看重司法秩序的统一，所以行政诉讼也是由普通法院进行审理，但是会在普通法院设置处理行政争议的特殊部门，比如西班牙。但在其他大陆法系国家中，比如法国，处理高权行为争议属于行政法官的职权。行政法官和普通法官是两种完全不同的制度。根据一项研究结果表明，欧盟25个国家中有15个国家是由行政法官单独管辖，剩余10个国家中又有5个国家在普通法院中为行政诉讼设置了特别的部门。如果要正确地提出这个问题，不是说你更愿意选择行政法官还是普通法官？而是说谁更能提供有效的保护。存在专门的行政法官时，并不意味着与私人相比行政机关存在特权。同样地，只有普通法官不代表私人与行政机关的关系与私人之间的关系是完全重合的，忘记行政权的行使是为了公共利益。针对公共行政机关的保护不能和保护私人完全一致，这是因为其背后的实质关系是不一样的。因此，即使没有行政法官，在只有普通法官的国家中的行政诉讼所保护的关系也是不一样的。在这些国家中，普通法官也要对政府与公民之间的关系进行判断，这是公共利益的需要，公民与行政机关的关系不可能与处于平等地位的私人之间的关系一样。因此在西方国家，出现了两种诉讼体系模式产生趋同的诉讼程序的现象。即使在普通法官国家，也产生了针对公共行政机关的特殊规则。比如说英国，所谓的司法审查，是普通法官保护公民利益的方式，但后来产生了一种特别的行政法庭，随后又引进了新的行政行为司法审查的模式，这是一种制度的发展，在最高法院内部设立一个行政法庭，负责所有有关行政行为司法审查的事项。西班牙也有普通法院中设置特殊的机构以专门负责与公共行政机关有关的争议，而中国也是类似的。
下面我们就来看看意大利行政司法的组织和怎样成为一个行政法官。意大利的一审行政法院叫大区行政法院，它是1971年设立，每个大区都有。它有权对大区内的行政机关的行为或者在大区发生法律效力的中央行政机关的行为进行审理。大区行政法院的上诉法院叫做国家理事会，位于罗马，是行政法院的最高机构。国家理事会是二审也是终审法院。意大利没有像法国和德国那样具有中间层级的行政法院，意大利国家理事会可以进行完全审理，可以直接涉及争议的实质关系，做出一个代替一审判决的全新判决。在法国，上诉法院之后，到国家参事院只进行合法性审查，只是对实质和程序的合法性进行监督，但不会重新讨论上诉法院所确定的事实。在德国也是类似的，联邦行政法院是德国行政诉讼的最高审理机关，如果要向联邦最高行政法院上诉会受到更多限制，必须要得到上诉判决法院本身或者联邦行政法院的同意。意大利和法国不一样的是，不存在确定争议是属于普通法院还是行政法院的权限争议法庭。在意大利这是最高法院的权限，即普通法院的最高机构。针对国家理事会的判决，虽然可以向最高院进行上诉，但仅能对国家理事会是否具有管辖权进行上诉，从这个角度来说国家理事会既是行政诉讼的二审也是终审法院。除了司法活动外，国家理事会还提供对政府的咨询，能够参与政府制定规范的程序。在以前，国家理事会有六个部门，前三个部门行使咨询功能，后三个部门行使司法功能，1997年又增加了一个专门针对制定规范行为的咨询部门。2008年，法律规定国家理事会主席来规定部门的职能。2010年，第三部门被转化为司法部门。所以现在国家理事会有3个咨询部门，4个司法部门。为了解决司法职能中特别重要的问题，还规定了由国家理事会主席来主持的全体会议，全体会议由各个部门分配的十二个法官组成。在行使咨询功能的时候，为了解决特别重要的问题也规定了全体大会，由所有在国家理事会工作的法官组成。以上说的就是意大利行政法院的全貌。下面我们就谈谈如何成为一个行政法官。
在意大利，行政法官像所有的法官一样，他只遵守法律，不由政府或者议会任命，不能被撤职。在意大利，要成为行政法官必须要通过二级公共考试，只有普通法官、具有一定年限的律师、在法学院毕业并且有一定工作经验的公务员、大学讲师或者教授才有资格参加考试。考试通过之后就会成为大区行政法院的法官，随着工龄资格增长，可能会成为国家理事会理事。如果国家理事会位置有空缺，那一半的空缺给有4年理事资格的人，1/4的空缺给通过考试的人，另外1/4的空缺给予政府任命的人，这些被任命的人不属于行政法官，但他们也具有一定的职权。这些人一般都是大学教授、具有15年工作经验的律师，具有低于上诉法院资格的普通法官。政治性的政府任命可能会引起人们对于行政法官公正性产生怀疑，但实际上这种任命是一种历史发展结果，如今已得到很大的调整，只是任命国家理事会的理事，而不涉及大区行政法官，总量上已经显著减少。另外一个引起怀疑的原因是人们认为国家理事会同时具有咨询和司法的职能，担心产生干预。所以意大利采取不可兼任原则，通过这样来保持行政法官的中立。
我们上面讲到意大利既有普通法官，又有行政法官，那如何区分它们的管辖权？在法国，为了确定一个争议是否为行政法官管辖，必须要参考公共服务这个概念，法国认为所有由公共行政机关作出的行为都是公共服务，所以法国的行政法官有权对几乎所有行政机关作出的行为进行管辖。在德国，也有凭经验的标准，一般根据具体案情来适用法律。如果属于公法，则由行政法官审理，如果属于私法，则由普通法官审理。但是法律也可以直接规定与经验不同的解决方式。在意大利则有所不同，并不是所有涉及行政机关的争议都由行政法官审理。1948的宪法确定了这个制度。从设立行政法官开始一直到上世纪前半页都在实行这个制度。宪法第二十四条规定，针对公共行政机关的行为，允许在普通法官和行政法官面前对主观权利和合法利益进行保护。所以说区别二者的方式就是看属于主观权益还是合法利益，主观权益由普通法官管辖，合法利益由行政法官管辖。意大利存在合法利益这个概念，跟主观权益一样是私人的法律地位，但它是私人针对行政机关的高权行为所具有的法律地位。我们举一个例子，比如建立一个公共浴场，并不是说申请人一定具有获得许可的权利，但是他具有知道为什么他不能得到许可的原因的权利。他没有必然获得行政许可的权利，但他具有要求行政机关遵循法律来行为的权利。再举一个例子，比如所有权，针对私人而言是一项主观权利。对于他人的请求，所有权人可以要求进行很宽范围的保护，但是针对公共行政机关的征收权，却不会因为所有权而停止征收，相反会规定其合法征收的权力，因为只有合法的征收才能保证对私人的损害是合法的。因此合法利益针对的就是高权行为的行使，确定了行政法官的管辖权。根据行政机关行使的是否是高权行为来区分由普通法官还是行政法官审理。所以当行政机关行使的是高权行为，则他不是以平等地位出现，而是以行政当局出现，可以单方影响他人领域。这种利益叫做合法利益，要求行政机关必须合法地行使职权。如果行政机关行使的不是高权行为，则由普通法官管辖，他不是以行政当局名义行事，而是以平等地位参与，由普通法官审理。实际上即使是在没有合法利益概念的国家，也需要区分行使高权行为的行政机关与行使私法活动的行政机关之间的不同。中国也是这样的，我读了中国的一些法条，也提到行政诉讼涉及的关系与私人关系是不一样的。刚才所说的主观权利和合法利益的区分、普通法官与行政法官的区分，在意大利还有一些特殊情况，法律规定了一些主观权利的案件由行政法官审理，这是行政法官的排他性管辖权，是例外规定。
意大利和其他很多国家一样，行政诉讼要在一个比较短的期间内提起，一般规定是从知道侵害起60日内提起，因为行政行为涉及公共利益，需要快时间解决以防止损害公共利益。向行政法官起诉，必须是自己受保护的合法权利遭到侵害时才能提起，而不能单纯针对一个事实行为提起诉讼。和其他国家一样，不是说任何人都能提起诉讼，而必须存在行政机关的行政行为对起诉人的利益有现实性的侵害才能提起。利益遭到侵害也是起诉行政条例、规章的基础。单独对违法的行政条例起诉的条件是条例必须直接侵害了起诉人的利益，否则只能和具体侵害案件一起起诉。起诉行政行为，行政行为的效力不会自动停止。但是利害关系人可以申请停止，行政法官可以停止该行为。即使行政行为违法，也不影响其效力，这称之为假设行政行为合法性。只有当行政行为被法官撤销或者行政机关依职权撤销时才失去效力。但法律也规定了不用法官宣布或者行政机关撤销行政行为也无效的情形，即行政行为因为严重瑕疵而好像不存在一样根本不会产生效力。2010年，意大利通过的行政诉讼法典进行了重大调整，法典参考了很多司法判例，规定了很多诉讼类型以满足起诉人的请求。行政诉讼的基本类型仍然是传统的撤销之诉，即类似于法国的越权之诉。行政行为可能因为无权限、违法、越权而被撤销，这叫做合法性瑕疵。无权限是指法律规定一个机关具有的权限却由另一个行政机关行使。违法即是行政机关违反法律规定的特殊义务。法国也有越权的概念，即使用权力的目的与被授予这个权力的目的不一样，或者是在行使权力过程中行政机关出现权衡或者获取事实的错误，也使得行政机关做出的行政行为不合逻辑、不合理、不合比例。如果行政法官一旦确认被诉行政行为不合法，则将行为撤销，但行政法官只会审理合法性，不会审理行政行为的合理性。因为如果审查合理性，则行政法官可以以自己的权衡来代替行政机关的决定，会使得行政法官行使行政管理权，破坏三权分立。所以除了一些特殊规定外，行政法官只会审查行政行为的合法性。在意大利大家比较认可的观点是，需要一个帮助行政机关更好行使行政管理权的法官，而不是一个代替行政机关行使行政权的法官。存在形式与程序的瑕疵的情况下，行政法官也可以不撤销这个行政行为，因为撤消后重新作出行为是没有实际作用的。
意大利存在确认之诉，一般在行政行为无效时才会采纳。在其他的一些情况中也允许确认之诉，但有个前提是该诉讼不能满足其他任何诉讼类型的条件，并且不能在行政行为没有做出来时提起。
除了撤销之诉、确认之诉之外，还存在给付之诉，尤其涉及损害赔偿。这里需要说明的是没有关于行政机关的特殊规则，行政机关因为不适当行为给他人造成损害时，承担的仍是和其他主体一样的民事责任。损害赔偿原来只是针对主观权利的损害才承认，而对高权行为造成的损害不赔偿。从1999年开始赔偿也开始针对合法利益。私人可以对行政机关的高权行为带来的损害提起赔偿请求，不一定要同时提起撤销之诉。行政行为引发的赔偿请求规定了一个较短的起诉期间，从知道这个行为起的120日内就要提起损害赔偿之诉，而民法典中的期限是5年。
针对行政机关的沉默，如果行政机关在期限内不答复，则私人可以向行政法官请求确认这种应该作为的行为。如果行政行为没有自由裁量的空间，则法官可以确认私人请求，行政机关必须做出与判决一致的行为，则判决相当于行政行为。
最后的一种诉讼类型叫做遵守判决之诉，当法官作出行政判决，但行政机关不执行时，则可以提起遵守判决之诉。这种诉讼形式在其他国家中没有完全一样的，这是行政机关不遵守判决时给与公众的一种救济。私人在10年之内都可以提起遵守判决之诉。如果行政法官认为行政机关没有遵守判决，则法官甚至可以代替行政机关确定行政行为的内容或者自己作出行政行为。遵守判决之诉实际上是法官实质管辖权的扩张，法官可以权衡行为的适当性，并且可以代替行政机关。
直到现在，我讲的都是行政诉讼，但还存在行政诉讼之外的行政途径的保护。行政途径的保护，在意大利代表保护公民的最初方式，在对主观权益进行保护的过程中，行政复议的作用逐渐变弱。随着法治国的建立，司法保护逐渐发展起来。这是欧洲国家，也是西方国家的共同特征，在保护的发展中，行政途径逐渐处于辅助的地位，而诉讼成为主要的方式，因为民众更愿意相信法官地位中立的诉讼保护。如今行政复议的最主要的职能是在争议到达法官前，提供了行政机关重新审查自身行为的可能性，纠正错误，提高行政效率。从这个角度看，行政复议和行政诉讼的关系各个国家可能不同，在尽量规避诉讼的国家，规定了复议前置。德国有复议前置的规定。法国虽然没有此类规定，但是法国也有扩大前置的倾向。西班牙也有必须复议前置的规则，但规定了例外情况。在其他很多国家，可以选择复议或者诉讼，意大利就是如此。意大利行政复议的规则是在1971年迅速发展起来的，之前并不是这样。
在意大利，每年向行政法官提起诉讼的案件大概有四万多件。最后我小结一下意大利行政诉讼的制度。意大利行政诉讼的根基是1880年的法律，这是意大利自统一以来根据法国为蓝本建立起来的制度。设立行政法官的制度后，意大利开始了非常漫长和艰辛的司法判例和法律规范的发展。行政判例确定了一些规则，比如行政处理要说明理由、私人请求行政机关在期间内作出行为的权利等。这个演变的过程，被理论界称为行政行为的合法化，私人要面对的不再是一个任意的行为，而必须是一个遵守规则的行为，这些规则大部分是通过司法判例发展起来的。违反规则就允许私人提起行政诉讼。就像很多国家一样，意大利行政法的发展也是权力遵守规则的过程。最近意大利通过的行政诉讼法典是2010年通过的，这是一次重大的调整，使得意大利的行政诉讼既具有现代性，也具有原创性。我今天晚上的讲座就到此结束，再次感谢费教授、张教授和罗教授，感谢在座的各位同学。
评议人：张莉副教授
我觉得今天晚上非常值得，通过达尼洛·帕帕奴教授一个多小时的讲解我们就大致了解了意大利的行政诉讼法。下面我问几个问题。据我了解，意大利的行政法是受法国影响的，但是意大利的行政诉讼已经划为司法权，但是法国的行政法院还是属于行政权，请问意大利是怎样把行政诉讼划为司法权的？
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
的确是如此，最初意大利设置国家理事会是根据法国设计的，关于国家理事会的职能具有很大争议。1907年的法律规定国家理事会某些部门具有司法职能，后来的发展中国家理事会变为行政法院，法官需要通过公共考试，不能被撤职，不由政府任命，司法管理委员会对所有法官进行独立管理，这些特点都表明行政法院具有中立性，不属于行政机关。
评议人：张莉副教授
意大利法律是否有规定行政法院属于司法系统？
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
意大利宪法规定行政法院只遵守法律，则可以看出行政法院的中立地位。
评议人：张莉副教授
大区法院的人事都是由委员会单独管理，而不是隶属于大区，其司法区划与行政区划相区别，以及法官必须由律师、教授等富有经验和法律素养的人员通过考试担任，这些对于我们国家都具有借鉴意义。我再问一个关于行政诉讼类型的问题，意大利似乎不存在行政合同之诉？
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
实际上是分阶段。比如合同签订后的阶段是私法调整，但是合同签订前比如如何选择对象则由行政法调整，欧盟有专门规定。
评议人：张莉副教授
也就是说在行政诉讼内存在两种情形。一种是在合同缔结过程中因为要遵守公开等规则，而把招投标这些行为拆分出去，当做具体的行政决定来加以诉讼。另一种则是合同缔结后，用私法来调整。
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
您刚才理解的是正确的。行政机关要签订一个买卖合同，首先要公告条件，行政机关要按照公告的条件来进行决定，这实际上是一个行政行为。针对这个行为，其他的招投标人都可以提起行政诉讼。中国似乎也类似，好像招投标也能诉。
评议人：张莉副教授
中国最高法2000年时规定招投标竞争人没有中标可以提起行政诉讼，也是一个可拆分的行为。但是我理解意大利没有专门的行政合同之诉的类型，而是把这些行为都在高权行政中来解决。我今晚印象最深的就是意大利的行政诉讼是围绕高权展开的。
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
只要是属于行政法官审理的案件，除了例外情况，都是高权行为。
评议人：张莉副教授
针对抽象行政行为，可以直接提起行政诉讼吗？
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
针对行政条例的起诉，标准是是否直接侵害民众利益，如果是直接侵害，则可以直接对条例提起诉讼，比如条例规定不准从某条道路通过，直接侵害附近居民甲的利益，则甲可以直接对条例提起诉讼。但如果条例的侵害通过具体行政行为产生，则需要对具体行政行为和条例一起提起诉讼。
评议人：张莉副教授
我举个例子，如果某条例规定不准在某处停车，则甲可以直接对条例提起诉讼，如果通过罚单的方式提示甲不能在此处停车，则甲则要同时对罚单的具体行政行为和条例一起提起诉讼？
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
我再举个例子来解答您的问题，比如政府为了交通畅通而规定限制车辆进入某街道，如果某车辆进入街道而被处罚，则被处罚人可以针对此处罚行为和抽象行政行为提起诉讼，但是该街道上的停车场主虽然没有被处罚也可以因为其权益受到影响而直接对抽象行政行为提起诉讼。
学生提问1：意大利有行政调解制度吗？
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
在意大利几乎没有行政调解。
评议人：张莉副教授
中国最高法司法解释中对行政赔偿和自由裁量行为规定可以调解，但是意大利是比较传统的行政法，不能接受行政机关在法官面前讨价还价。
学生提问2：意大利行政诉讼判决书由哪几个部分构成？
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
抬头是意大利人民共和国，然后是双方当事人情况、被诉的行政行为、事实部分、法律部分，最后做出判决结论后签名。
学生提问3：意大利的行政诉讼都会通过网络或其他方式向公众进行公开吗？
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
在意大利，几乎所有的行政诉讼案件你都可以通过网络查到，虽然近几年因为隐私保护可能有一些限制，但总体来说基本都能查到。
学生提问4：意大利有行政指导行为吗？
主讲人：达尼洛·帕帕奴教授
比如国家指导公民去某个国家好，结果公民去到这个国家后发生了战乱，则公民可以提起民事诉讼，但不是行政诉讼，意大利没有行政指导的概念，目前意大利还没有发生过类似争议，但我认为应该属于民事争议。不过具体还得区分案件的性质。
主持人：费安玲教授
今晚的讲座在短短时间内给大家介绍清楚了意大利的行政诉讼法，我们以热烈掌声向达尼洛·帕帕奴教授表示感谢。今天的讲座到此结束。
声明：以上是本期法治政府论坛讲座主要内容摘录，根据现场录音和文字记录整理，主讲嘉宾和主持人的发言部分均未经本人审核。如需转载，请注明出处！（文/刘载舟，图/刘载舟）
