2019年6月15日晚，第121期法治政府论坛在中国政法大学学院路校区举行。本期论坛邀请到的主讲嘉宾是上海交通大学凯原法学院教授（凯原青年学者）、博士生导师林彦教授，主讲题目是“全国人大常委会如何监督依法行政”，中国人民大学法学院教授、博士生导师王贵松教授和国际关系学院法律系主任毕雁英教授与谈，中国政法大学法治政府研究院副院长赵鹏副教授、中国政法大学法治政府研究院林华副教授等老师也参加了论坛。论坛由中国政法大学法治政府研究院院长、中国法学会行政法学研究会秘书长王敬波教授主持。

王敬波教授首先对今天到场的各位嘉宾表示欢迎和感谢，并向在场听众介绍各位嘉宾。王教授说，林彦教授学术成果丰硕，在“执法检查”这一问题的研究上有很深的造诣，希望今天林教授能为大家传经送宝。今天的题目不管是在法律层面还是在政治层面都有极高的讨论价值，探讨这一问题有助于对权力机关和行政机关之间的关系有一个更清晰的认识。也感谢王贵松教授、毕雁英教授出席论坛，期待今晚各位嘉宾的精彩讨论。

林彦教授在讲座开始前首先对王敬波教授的邀请表示感谢，并对讲座主题做以补充。他说，这个题目确实非常宏大，本次仅从“执法检查”为一个切口进行讨论，以求实现管中窥豹的效果，所以此题目还有一个副标题是“以执法检查为对象的考察”。他说，作为全国人大常委会一项常规的监督权，执法检查在确保具体执法义务的履行、影响执法优先次序的裁量、督促建立更为有效的执法体系、保障和提高执法经费等方面，都发挥了与行政诉讼制度不同的监督功能。在功能定位上，根据全国人大常委会《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》，执法检查具有四项法定功能，首先是确保法律的执行，其次是发现并解决制约执法顺利开展的制度障碍，再次是为完善立法提供建议，最后是不直接处理问题。而在实践中，执法检查除发挥了上述法定功能外，还发挥了其他派生功能。一是行为规定功能，表现为确保具体执法义务的履行。常委会往往将一些法定制度或者对某类违法行为的监管情况作为检查重点，其更多的任务是发现“有法不依”、“违法不究”的情况并及时反馈给行政机关。这与司法审查存在较为明显的差异，首先，监督者对监督程序的掌控程度不同。全国人大常委会更为主动，在启动检查和实施检查方面都掌握着法院所无法比拟的主导权。其次，监督过程受规范和程序的拘束程度不同。检查组的监督依据更为原则，自由度更大。最后，全国人大常委会对执法机关的干预程度是司法审査所无法比拟的。全国人大常委会在执法检查过程中经常在确保依法行政的前提下向行政机关提出额外建议和要求，有时甚至主动充当“教练”角色，指导行政机关如何提高依法行政水平。第二项功能是政策引导功能，表现为影响对执法优先次序的裁量。通过实证观察，林彦教授发现 执法检查所选择的多数主题恰恰是那些很少在行政诉讼案件中被法官援引和适用的法律。在以具体权利之诉和合法性审査为两大支柱的司法审查框架下，法院尚缺乏具体的媒介督促行政机关落实这些纲领、制度。相反，宪法却授予人大更为抽象、广泛的监督政府的权力。执法检査重点的确定至少在检查过程中使行政机关更加聚焦于某部法律实施中的某些主要环节，检査报告中所提的完善建议引导执法工作的重点。第三项功能是组织配置，表现为督促建立更有效的执法体制。执法检查从建立更为明确高效的执法权限体制，加强执法机构的独立性，保障编制，确保执法队伍的稳定三个方面发挥作用。第四项功能是预算供给功能，督促提供经费及执法条件的保障。执法检査使得全国人大常委会通过个案式的干预化整为零地重新过问在预算监督和立法程序中被遗忘的执法成本问题。最后，林彦教授以一个形象的比喻描述人大常委会执法检查与法院司法审查之间的关系，他认为法院更像是一名交通警察，它的主要职责是要确保人们遵守交通规则，从而维持交通秩序。然而，全国人大常委会更像是交通规划师，它的主要角色是构建出一套完善、有效、可持续发展的交通系统所需的完备的基础设施。归根结底，一套安全有效的交通体系既需要一丝不苟的交通警察，更需要高瞻远瞩的规划师。

王贵松教授在与谈中，首先肯定了林彦教授对人大常委会执法检查工作功能的有关论述，并对林教授类型化的研究方法表示高度赞同。他认为，林彦教授以一己之力开辟了“执法检查”领域的研究，他的检索能力、“讲故事”的能力，以及观察、提炼的功力非常高，他从经验中提炼出规律，并形成了有深度的结论。王教授评论道，执法检查与权力机关的职能定位密切相关，执法检查的事项往往是一些法院司法审查无法覆盖的事项，或者是其他一些能为依法行政提供有益供给的事项，所以这方面的研究除了法律上的意义，更多的意义在于其特殊的政治影响力。我国的国家制度特殊，如何处理国家权力机关与行政机关的关系是一个结构性问题，执法检查在此结构中应如何定位需要谨慎探讨，尤其是执法检查的必要性与实际效果的问题需要格外注意。此外，执法检查的合宪性问题也需要谨慎考虑，宪法中并没有明确的条文赋予全国人大常委会开展执法检查工作的权力，宪法第六十七条的“监督权”是否可以衍生出“以法律实施作为对象的执法检查”需要进一步论证，在这一层面上说，该项工作是否具有宪法依据值得怀疑。

毕雁英教授认为，林彦教授的讲座很有启发性，并且特点鲜明。首先是讨论视角高，宪法加行政法视角下分析人大的执法检查话题非常新颖，准确把握了该问题涉及的我国国家政治架构的问题。其次是问题来源于生活，探讨了很多与我们生活密切相关的案例。第三是讲座的广度很大，人大对依法行政的监督是一个非常宏大的问题，但林教授通过线索的方式在保留宏大背景的情况下，对回答这一问题有了新的突破。第四是林教授的研究非常细致，其中很多个案的分析足以证明您高超的“讲故事”的能力。最后一点是讲座很实际，既有很多实际的案例、分析又有许多可操作的建议。此外，毕教授结合自己的经验与各位专家分享了如何看待人大执法检查主题的问题。她认为，在人大执法检查工作的主题背后，往往有着更为系统的考量，例如北京今年重点关注英文标识问题，实际上也是为即将举办的冬奥会作准备，而一般这种问题是容易被法律学者忽略的。

赵鹏副教授认为，林教授的分析和对比完整地呈现了人大执法检查工作的开展情况，再结合林教授之前的几篇文章，可以说执法检查领域的问题都已经覆盖到了。赵鹏老师说，关注执法检查工作对依法行政的意义不仅在于执法检查工作会对行政作为行为进行检查，更重要的是可以对很多经常被忽略的行政不作为行为进行检查。这种检查在一定意义上也是“向政治负责”的一种表现，通过这种检查协调各种法律法规执行的优先次序的问题。但问题是，全国人大在对地方政府进行执法检查发现问题后，向国务院发出诸如要求各级政府增加执法预算等意见，这就涉及了法律体制的单一制和“一级政府一级预算”下财政分权制之间的紧张。另一个问题是，人大常委会的执法检查结论的效力问题，该执法检查结论是否经过了如全国人大审查立法议案的类似程序，如果不是，则实际上造成了权力机关内部官僚替代行政机关专业官僚行使判断权的情况，这样得出的执法检查结论的合法性如何？

 林华副教授认为，林彦教授的讲座内容非常丰富，非常有启发，同时也对“执法检查”的名称是否符合实际向主讲人请教。林华老师说，人大的执法检查工作实际上不仅涵盖了对一般意义上行政机关对相对人的执法行为的检查，而且也包含了对行政机关内部组织法治化水平的检查，并且在方式上这些检查还会邀请当地的中小企业参与座谈，形式非常丰富。所以，这种监督形式是否可以换用一种更加中性的表达，如“法律实施情况检查”，或许更加符合当前的工作实际。

在提问环节，林彦教授首先对各位与谈嘉宾的提问进行了回应。随后，有来自实务界的听众就全国人大常委会行使执法监督权的合法性问题以及我国政治体制架构的问题向林彦教授进行提问，林教授也耐心地做以解答。

 王敬波教授最后总结道，今天的讲座可谓是为我们打开了一扇窗户，该话题具有很强的学术延展度，既有中外的比较，又有政治学、宪法学、行政法学甚至社会学的角度。最后，王敬波教授再次对嘉宾们到来表示感谢，本期论坛圆满结束。