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王敬波、李帅:我国政府信息公开的问题、对策与前瞻

王敬波、李帅| 时间: 2017-03-29 13:22:20 | 文章来源: 行政法学研究

【摘要】 我国信息公开工作在主动公开、依申请公开、公开的管理体制、公开渠道、公开的监督与救济方面分别存在诸多问题。完善信息公开工作需要进一步完善主动公开机制、规范并健全依申请公开机制、创新信息公开管理体制、推动信息公开渠道的多元化构建、创新信息公开救济方式。在《政府信息公开条例》修改中,要把握好政府信息的界定、信息公开申请人资格与滥用信息公开申请权、信息公开的例外事项、信息公开的决定、信息公开的收费等问题。此外,还应处理好信息公开制度与档案保管规则、个人信息保护的制度衔接。

【中文关键词】 政府信息公开;现状与问题;法律制度体系;发展方向

 

一、我国政府信息公开工作中存在的问题

近年来,中国社会科学院法学研究所、中国政法大学法治政府研究院等机构均针对各级各地行政机关的政府信息公开工作开展第三方评估,并就评估所得结果发布相应报告。透过这些报告,可以看到近年来各级政府信息公开取得了一系列突出成效,但在公开质量、答复的规范化程度、解读与回应水平等方面还需要进一步改善与提升。

(一)主动公开

政府信息公开条例》(以下简称《条例》)实施八年来,各级政府及其职能部门对《条例》第二章规定的主动公开事项已取得基本认知,对于公开范围的把握能力也在实践中强化,政府信息的主动公开程度不断向纵深拓展。但在政府信息主动公开中存在的以下三方面问题,仍然成为掣肘信息公开制度全面推进的现实障碍,客观上不利于“阳光政府”的构建。

首先,个别事项范围内信息主动公开力度不足。环境保护、食品药品安全日益成为社会各界重点关注的问题,公众对于相关领域的信息公开需求呈现上涨趋势,但地方政府在信息主动公开方面存在的短板却与此形成鲜明矛盾,从而诱发因信息不对称所导致的公民利益受损,严重者甚至引发社会群体性事件。

其次,政府信息公开不主动、不全面,直接影响社会治理效果,并使公众对政府工作的满意程度大打折扣。从目前的测评情况来看,绝大多数城市并未完全建立起常规化、长效性的政府信息主动公开机制,相关部门公开的信息碎片化严重,导致公民、组织从中获取有效资讯的难度较大。存在于诸多政府部门中的“动员型”主动公开远不能适应当下数据总量激增、信息交互渠道多元化的现状,不利于全社会公开透明风尚的形成。

最后,政府数据开放程度较低,数据不能得到有效利用。在大数据、云计算和互联网技术高速发展的今天,政府对由其制作或保管的数据进行直接公开能够使公民、组织获取行政管理的一手资料,运用于生产、生活之中或者经加工而产生附加价值。但由于我国仍旧处于数据开放的起步阶段,与之配套的法律规范不完善,政府部门对数据开放应当达到的程度缺乏全面认知等现实问题,从而导致政府数据不能有效为社会所用,数据资源浪费严重,依托数据产生的权利受侵犯的情况也时有发生。

(二)依申请公开

如果说政府信息主动公开程度反映的是行政机关内发性的依法行政水平,那么依申请公开则更多体现的是当事人申请下的一种政民互动关系。与主动公开相同,《条例》也明确了依申请公开的主体、条件、方式及程序,为申请人维护自身知情权提供了制度保障,但不可否认,实践工作中仍然有阻碍其发展的因素存在。

结合中国政法大学法治政府研究院开展的法治政府评估结果来看,依申请公开政府信息在当前面临的实际问题主要表现在两个方面。

第一,政府部门对信息公开申请的答复不充分、不及时。

《条例》第24条规定的答复期间为15个工作日,而对于需要延长公开期限的,经负责人同意可再延长(不超过15个工作日)。但当前依申请公开的实践中,常见多发情况如下:

(1)申请信件已签收却未出具回执或通知,申请人难以对自己的申请处理进程进行查询;

(2)申请信件被退回且没有进一步解释说明;

(3)未在法定时间内作出答复。

第二,对于不公开信息的决定,拒绝提供理由或提供的理由不合法、不规范。

在2016年的法治政府测评中共有四个政府职能部门拒绝答复课题组提出的信息公开申请,具体情形如下:杭州市人力资源和社会保障局依据《关于进一步加强劳动保障数据安全管理的通知》,认为需要严格审查和经上级批准才能公开社保基金信息,因此要求以中国政法大学的名义致函而非以调研组名义提出申请;衡阳市人力资源和社会保障局仅以简单的保密为由拒绝答复;喀什地区人力资源和社会保障局告知社保基金收支和结余情况的公开必须由上级审批同意,一般不能公开;邵阳市人力资源和社会保障局以不属于公开职责权限范围和各种社会保险不统一经办为由拒绝公开。上述行政机关就不公开信息给出的答复实际上均不符合《条例》规定,给出的理由也并非法定而只是其内部工作规定;更有甚者仅仅为了部门利益不公开信息,利用申请人对法律的不了解而作出无依据之解释,大大违背了依申请公开制度的设置初衷。

(三)公开的管理体制

从世界各国的经验来看,信息公开管理体制以不同形式存在并且各具特色。有的将立法机关作为主管机构,[1]有的将行政主体及其工作人员作为主管机构,[2]也有国家将独立的委员会作为主管机构且这种方式逐渐成为今后的发展趋势。[3]

依据《条例》规定,我国的信息公开管理体制主要包括三层内容:

第一,行政机关内部必须有指定的工作机构负责本机关政府信息公开日常工作;

第二,各级政府信息公开工作主管部门对政府信息公开负有推进、指导、协调、监督的职责;

第三,各级政府负有组织领导职责。

这种体制虽然关注并强调了行政权力的高效性,但却忽略了独立机构在政府信息公开中的作用,即未在政府部门之外设立独立于公开主体的主管机构和专门性的监督机构,从而使我国的信息公开未能形成常态化工作机制和内外部相结合的监督救济制度,不利于整个公开制度体系的发展与完善。

以依申请公开信息领域为例,一方面,其管理体制项下缺乏集受理、协调、统筹等职权于一身的统一机构。信息公开申请的处理涵盖审查、决议、公开等环节,其中的审查阶段又包含形式审查和实质审查,整个流程较为复杂。加之申请人对信息保存情况不甚了解,易向错误机关提交申请,一旦该部门拒绝公开信息且不告知详细情况时可能导致申请无门的现象发生。因此,单一机构在这一过程中的力量就略显不足,而多个部门之间的沟通和协作又需要充分的统筹,所以统一的管理与协调机构亟待设立。另一方面,我国长期以来采取由上级行政机关、监察机关以及信息公开主管部门共同行使信息公开监督权的方式,虽然监督主体在数量上并不匮乏,但专业性和针对性却有所缺失。特别是当公开主体依法享有对申请的审查权时,更需要强化外部监督的力量,以减少部门化主义对信息公开工作的不良制约。

(四)信息公开渠道

结合《条例》第三章的规定,为方便公民、法人和其他组织申请政府信息公开,各级政府应当推进信息公开申请渠道的多元化,并确保公开申请渠道的畅通。我国主要采用的政府信息公开方式主要包括以下四种:

(1)编制信息目录,公布年度报告;

(2)发布信息公告,公开行政文件;

(3)整理信息档案,送交公开场所;

(4)借助电子平台,建立官方网站。

虽然四种方式在实践中的使用频率已基本持平,但是借助信息化手段进行主动公开还远未达到预期效果。就我国当前通过网络平台公开信息的情况看,各地已相继开始在政府官网或者专门创办的信息网站上开设政府信息公开专栏,但实际操作中仍有诸多问题需要解决。

首先,政府信息公开网站中信息的数量及质量有待提升。中国政法大学2016年法治政府评估结果显示,很多地方政府均已建立“政府法制网”或在政府官网中设立“信息公开”栏,然而进一步查看,却会发现其中的信息含量极其有限,公开的信息实用性不强,或者欠缺对于信息的合理分类,不能满足公众从中获取有效信息的需求。以“北京市政务数据资源网”为例,虽然其中包含了“旅游住宿”、“交通服务”、“医疗健康”等17个栏目,但每个栏目下所罗列的具体数据却非常有限。例如“交通服务”一栏中虽包括飞机出行、汽车出行、地铁出行以及执法监管四类,其中也开放了相应数据信息,但普通群众特别关心的道路交通拥堵数据等信息却并未开放。[4]

其次,信息公开网站的咨询服务功能需进一步加强。虽然各地政府已开始重视网络平台在信息公开中的作用,但对于平台作用的定性过于狭隘却阻碍了“互联网+信息公开”的全面发展。例如,多数政府信息公开网站只有查询功能而未设置类似“我要咨询”、“百姓服务”等互动性服务栏目,客观上影响了政府信息公开的便民性。

最后,网络技术投入的有限导致信息公开受阻。一些地方政府的信息公开网站设计之初便存在漏洞,因链接无效无法获取信息的现象并非偶然;或者网站在实际运营过程中缺乏管理和维护,致使公开的信息失去时效性。这些因素均造成公民获取信息的效率持续走低,信息公开宗旨的实现,受到多方面的负面影响。

(五)信息公开的监督与救济

在政府信息公开的监督方面,当前的问题主要表现在以下几个方面:

第一,年度报告制度实施的规范化程度不足,制约监督效果的发挥。

《条例》规定的年度报告制度是行政机关向社会展示自身公开工作情况并接受评议的重要方式之一。中国社会科学院法学研究所发布的《政府信息公开工作年度报告发布情况评估报告(2016)》显示,被评估对象的政府信息公开年报在很大程度上存在不规范现象,具体表现为发布不及时、[5]发布后有变动、年报的可获取性不强、[6]内容不翔实等问题,客观上不利于社会公众通过此种方式对政府信息公开工作进行监督。[7]

第二,政府内部审计报告和审计结果公示程度低。

在中国政法大学进行的2016年法治政府评估中,观测点“是否公开主要审计报告和审计结果”项下有22个城市得0分,原因是项目组未检索到这些城市有关该内容的任何信息。就得分的城市而言,大部分对该项内容的公示情况也不完整,如北京市只能搜索到各区(如顺义区、东城区)2014年度审计工作报告和专门领域审计结果,但未检索到专门领域的审计报告。[8]第三,群众举报投诉和媒体监督的新兴渠道不够畅通。

虽然绝大多数的城市为群众举报和媒体监督提供了多种渠道,但一些新兴渠道(如网络留言、电子邮件等)仍不够畅通,且部分城市的回复率较低。例如,有些城市在其政府官网上设有专门的媒体舆论监督栏目或市长信箱,但有的栏目点击无效或者链接错误,如“毕节市政府网站”的“信访接待”、“政务微博”等板块均无法打开。同时,虽然设置了网络监督平台,但是对网络监督的回复率与办结率并不高,比如通过查看曲靖市网上信访平台可知,各区县的信访办的办结率只有45%。[9]

在政府信息公开的救济方面,我国现有的三种救济途径分别是:举报;行政复议;行政诉讼。这三种模式各有优劣,举报的方式操作简单,但有可能不能及时得到答复,公民一般不将其作为首选的救济途径。行政复议作为内部层级监督具有全面审查的优势,但是公民常无法打消“官官相护”的心理忧虑,而持有对复议机关不信任的态度。政府信息公开诉讼在实践中犹如“玻璃门”,许多信息公开案件被挡在诉讼门槛之外。

二、政府信息公开实践问题的解决对策

(一)进一步完善主动公开机制

国务院办公厅《2015年政府信息公开工作要点》中要求各级政府紧紧围绕社会治理的中心工作以及公众关切的问题,推进重点领域信息公开,强化制度机制和平台建设,不断增强政府信息公开实效,使政府信息公开工作更好地服务于经济社会发展,促进法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府建设。

以此为依据并基于解决现存问题的出发点,建议从以下几方面逐步完善主动公开机制,全面保障公民知情权。

首先,拓宽政府部门主动公开信息的事项范围,并特别关注民生相关领域,通过个别公开、专项公开等手段强化信息公开力度。

其次,提升信息公开主体主动公开信息的意识和水平,一方面全面树立“公开为原则,不公开为例外”的指导思想,扭转“动员型”主动公开的局面,另一方面通过制定政府信息公开长效机制,确保主动公开的持续、平稳推进。

最后,依托数据开放技术的发展,全面打造政府数据开放平台,以信息化提升主动公开的实效,从而充分发挥政府信息及数据的作用和价值。

(二)规范并健全依申请公开机制

依申请公开信息在“透明政府”的构建中发挥着重要作用,而公民申请信息公开能否被批准也在很大程度上体现出行政机关对公众知情权和参与权的保障力度,是政府执行力的重要决定因子。

在当前社会公众公开意识逐步增强的背景下,一方面应当规范依申请公开制度中的行政机关行为,明确信息公开的例外事项,强化行政机关的告知义务和说明理由义务,从而杜绝违法违规不公开;另一方面也要规范申请人的行为,通过为申请资格设置限定条件等措施在最大限度内降低不必要的行政成本,全面保障该项制度发挥实质作用。此外,还建议进一步规范依申请公开信息的程序,针对受理、审查、处理、答复等环节制定明确的程序性规范,以成文化的规定促进依申请公开制度的健康发展。

从各国经验来看,在政府主管的同时辅之以外部机构监管,这一措施对于公民知情权的保障可谓双效并举。我国《条例》规定的主管机构仅仅是各级人民政府及其下设的信息公开主管部门,除此之外没有创设其他独立于政府之外的主管机构,在外部监管方面有所缺失。

围绕制度的建设和完善,笔者提出如下建议:

首先,立足于国情,选取一批有代表性的城市为试点,设立类似于信息委员会的独立机构主管辖区范围内信息公开工作,主要包含工作细则的制定和公开费用的征收等。在此过程中,政府及其现有的信息公开主管部门要逐渐转变工作重点,专司信息公开规章的制定、修改和完善。

其次,对试点城市信息委员会的季度或年度工作进行调查评估,总结经验教训并调整工作方案,强化委员会的工作能力建设。

最后,有层次地推进信息委员会制度在全国范围内实施,可以在借鉴西方国家信息委员会成员组成模式的基础上,确立有我国特色的信息委员会内部人事及管理机制,促进制度的全面、科学发展。

(三)推动信息公开渠道的多元化构建

对于主动公开的政府信息,需依据具体信息的时间性、权威性以及价值性等特性来考虑相应的公开方式。例如:对于行政机关职务范畴的信息公开和对于一般性的政府信息公开,可以选择政府网站、信息公开栏等方式;对于重要的法律规范性的政府信息公开,可以选择政府公报、政府网站、新闻发布会、电视等大众传媒的方式;对于上述的特定人群,则应采取传统的公开方式,及时公开政府信息。

另外,结合当前大数据时代“互联网+”的社会背景,建议改进政府网站的咨询服务功能,加强政府网站的互动性,在政府网站中增加“我要咨询”、“百姓服务”等互动性服务栏目,增强政府网站的咨询服务功能,有效实现政府与民众在网上的互动与交流,将政府网站打造成为政务信息的公开平台、政府与民众的沟通平台。要保障政府网站中咨询服务功能的有效运行,简化民众申请注册的程序,增强咨询服务的搜索功能,及时回复民众提出的咨询问题。要合理设置咨询服务的栏目并归类相应的信息存储位置,进而方便民众咨询并获取相应信息。对网站信息资源进行合理分类,充分考虑信息资源的实用性、有效性和权威性,科学分类,打造精干、实用、便捷的信息资源网站,建立通俗易懂的分类体系,提供站内搜索和导航功能,以便帮助民众快速查找网站信息,使公众能便捷、高效地获取网站信息资讯,提高网站信息的易用度和利用率。

(四)信息公开救济方式的新设计

针对申请人不服信息公开决定的情况,我国立法规定了三种权利救济方式,但与很多国家相比,还是欠缺由独立第三方承担监督救济责任时的中立性及客观性。因此,建议从中央开始逐步建立信息公开的标准化监督救济机制,效仿其他国家探索设立信息委员会并赋予其监督救济职责,完善委员会承担相应责任的法律依据,同时明确委员会在信息公开的哪一阶段可以接收并处理申请人异议,最后需要规定作为监管机构的委员会与复议机关、人民法院之间的关系,在清晰权责的同时为申请人提供救济途径的选择依据。

这种设计具有必要性和可行性,主要基于以下考虑:

1.信息公开争议的专业性决定不宜过早进入司法程序。在对技术性较强的信息公开争议进行审查时,与法官相比,信息委员会委员更容易了解有关信息的真实情况,对于该信息是否可以公开以及是否涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私,可以做出更为专业的判断。

2.政府信息具有时效性,过时信息的价值将极大减损,因而政府信息公开及其救济都应当及时。与行政诉讼相比,信息委员会作为非诉程序具有期限短、程序简单等优势,更有利于相对人及时获得救济。

三、《政府信息公开条例》修改的关键问题

(一)政府信息的界定

政府信息是信息和政府两个词语组成的复合词。信息在现代社会中所包括的范围非常广泛,并且与政治、经济、科技、文化等时代特征相联系而处于变动之中。[10]

1.全面理解“信息”的含义。

“信息”一词,在现代汉语词典中的基本定义是“音信”、“消息”,第二层含义为“用符号传送的报道”。[11]传统意义上,信息在属性和价值方面的单一特征较为明显,即某一特定信息涵盖的事项领域较窄,或者公开之后影响到的社会利益不具有复杂性。但随着社会的发展,信息所承载的人身价值、经济价值和国家安全价值逐步凸显,通过各种途径获取信息,并利用技术手段挖掘其所关联的重要价值,已成为新时期信息公开的主要内容。以此为基础,信息开始全面进入公共领域,其特征及属性也不断发生变化,即从单一向复合转变。

2.对“公共信息”的正确认知。

在内涵及外延均不断拓展的过程中,信息的公共化已成为明显趋势,这使得公共信息与信息的边界在一定程度上发生模糊,因此如何认定“公共信息”就成为政府信息公开工作中的关键环节。若立足于“政府无私事”的角度,则政府信息应当全部属于公共信息,从相关信息所反映的事实及关涉的利益来看,也基本可以得出此结论。需要关注的是,《条例》将从事教育、医疗卫生、水电暖、环保、交通等服务的企事业单位的信息公开规定为“参照条例执行”,从客观效果上来看,实际也默认了这些主体在工作中制作、获取的信息为公共信息。

然而政府与企事业单位在性质上的差异以及《条例》中使用的“参照”二字,反映出公共企事业信息和政府信息之间既有相同点也有差别,即两者虽然都是公共信息,但公共性程度有所不同。从前述企事业单位从事的活动来看,其中既有履行社会管理职责的部分,又有维持日常工作及内部人事稳定性的部分。具体来说,前者包括企事业单位实施的提供公共服务、承担社会管理职能的事项,后者主要指内部财务事宜和企业利润分红等事项。这两类信息基于公共性的差异,在是否应当公开以及公开的范围和程度上也有所不同,因此类型化考量是判断公共信息的正确思路。

3.界定“政府信息”的要素。[12]

第一,主体要素。《条例》第2条和第37条提及政府信息的产生主体,并将其限定为“行政机关”以及“与人民群众利益密切相关的公共企事业单位”。也就是说,当前我国政府信息的公开主体主要是各级人民政府及其职能部门,以及法律法规授权的管理社会公共事务的组织。

第二,职责要素。对政府部门的职责认知应从三个层面进行:

首先,宏观上政府职责包括经济发展、市场监管、社会管理、公共服务;

其次,中观上中央政府和地方政府职责依据《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》确定;

最后,微观上各级各类行政机关的“三定方案”是确定该机关具体职责的依据。[13]

对法律法规授权组织的职责认知,应当重点把握其行为的出发点及目的,基于社会管理及社会服务之目的且对外部主体的法定权益产生影响的属于履行职责的行为,反之则属于内部事务,不能将此过程中产生的信息认定为政府信息。

第三,来源要素。政府信息是法定主体在履行职责过程中制作或者获取的,因此其来源方式可分为两种:

(1)依上位法授权制定法规、规章、规范性文件,或者依托具体工作制作诸如《国有资产征收补偿协议》、《交通事故责任认定书》等文件;

(2)从其他行政机关、法律法规授权组织或公民个人处获取的社会管理基本信息(例如人口普查详细信息等),或者要求公民、法人及其他组织依法提交备案的房地产权属登记、企业经营纳税情况等信息。

第四,载体要素。政府信息是以一定的形式记录、保存的信息,这里的“一定形式”可以是纸质文本、电子介质,也可以是能够为人类所感知并从中获取信息资源的其他形式。在当前信息技术高速发展的时期,云空间对大量信息的存储能力较其他方式而言更具优势,且通过网络平台及互联网传输信息已成趋势,因此从便捷性和高效性的角度出发,可以考虑将多元化的电子媒介作为未来政府信息的主要载体。

4.“数据开放”的定义及相关政策。

在宽带互联网背景下,以云计算、大数据应用为代表的新兴信息技术高速发展,催生了以内涵转变和外延扩充为核心的数据革新。数据总量的激增及数据库体系的构建对社会管理方式产生深刻影响,表现在现代行政领域最显著的一点就是从政府信息公开向政府数据开放的过渡。从概念表述的差异来看,政府信息公开的对象是经加工、制作的信息资料,公开旨在打破政府工作的封闭性、提高透明度。而政府数据开放的对象则是数据,特别是未经处理的原始数据。

政府数据开放包含三层内涵:

一是数据的开放以互联网线上获取为主要途径,因此开放的具体形式、收费等应当有统一标准;

二是数据的开放具有普遍参与性和非歧视性;

三是允许对经开放的海量原始数据进行加工处理、再利用以及传播。[14]

在政策支持方面,2015年我国密集发布了多个相关文件,其中最主要的是国务院《促进大数据发展行动纲要》。纲要对相关政策进行了梳理,提出在开放前提下加强安全和隐私保护,在数据开放的思路上增量先行,提出在2018年年底前建成国家统一的数据开放平台。纲要对数据开放的相关管理制度做了原则性规定,包括建立公共机构《个人数据保护法》资源清单,建立大数据采集机制,制定政府数据共享开放目录,并在其中提出优先开放的领域等。

在此基础上,《条例》的修法应对以下几方面问题予以重点关注:

首先是将现代行政规制领域中的各项制度引入数据开放,例如应当规定如何建个人数据保护的清单、数据开放目录及时间表,以及如何将公众参与思路运用于指导数据的科学开放等。

其次应当建立数据产权机制,以数据来源主体作为区分标准,明确不同产权归属的数据公开规则。

最后应当建立数据开放审查制度,将审查行为贯穿于开放的全过程,从而为数据开放可能影响到的各方权益提供保障。

(二)信息公开申请人资格与滥用信息公开申请权

《条例》第13条规定了依申请公开信息的主体条件,即实践中所称“三需要”。[15]但随着社会的全面发展,当前申请信息公开的目的日益复杂多样,很多以表达诉权、搜集证据、掌握市场动态为目的的申请层出不穷,“三需要”作为申请资格的限定条件与申请人需求之间的矛盾日益尖锐,实践中关于放宽申请人资格的呼声正日益高涨。然而从另一角度来看,如果申请门槛过低,也容易引发一些极端性问题,例如可能诱发无理、反复提出申请的现象,导致复议机关受理的不服原信息公开决定案件数量上升,增加行政负担。以天津市为例,2014年中,各级行政复议机关共办理复议案件4096件,其中信息公开类案件为1934件,占案件总数的47.5%,也就是说,近半数的复议案件案由均与政府信息公开相关。

此外,《行政诉讼法》对信息公开类案件原告资格的限制过于宽泛,加之我国信息公开申请免费、诉讼费用相对低廉,直接导致政府信息公开案件数量呈现井喷式增长态势。

例如,2015年1月—10月,天津市一审行政诉讼案件2928件,其中政府信息公开案件835件,占85.4%,与2014年全年相比增长了542件,增幅达184%。[16]

立足于前述问题,此处回到对“三需要”标准的探讨上,分析是否有必要将其继续予以保留。笔者认为,探讨该标准是否需要继续存在,关键在于全面审视《条例》的立法目的。如果《条例》的目的在于监督,可能就没有设定申请资格的必要;但如果《条例》在现阶段的主要价值追求是保障公民知情权,则限制申请资格还是有必要的。结合前文所述当前各地存在的个别公民大量申请政府信息公开以及信息公开诉讼的滥诉情况,可知当事人的申请或原告的诉求,在这种情况下已远远超出一般需要,因此,应当对申请资格加以限制。

以此为思路,实践工作中应当对“三需要”标准进行细化,并规定不同情况下对该标准的适用细则。如果细化有难度的,可以先通过程序性规则进行限制,例如,当行政机关欲援引“三需要”拒绝公开政府信息或者否定申请人资格时,应当向申请人提供说明情况及补充材料的机会,使其有权说明该申请与自身相关,并且在合理期限内补充提交证明材料。申请人在法定期限届满之前仍未能提供证据的,行政机关可以依“三需要”作出相应决定。

(三)信息公开的例外事项

1.商业秘密。

所谓商业秘密,根据《反不正当竞争法》的规定可将其特征总结为:

(1)秘密性,即该信息不为公众所知;

(2)效益性,能够给所有人带来经济效益;

(3)采取了适当措施予以保密。

之所以将商业秘密规定为政府信息公开的例外,最为重要的目的在于维护市场的公平竞争。政府在管理过程中往往会收集到企业的商业秘密,如果允许政府随意公开其他企业的商业秘密,则不利于促进市场公平合理竞争。

2.个人隐私。

隐私权的发展,在当前呈现出新的特点,其在信息公开和数据开放领域中的主要表现是:

第一,存在范围广、受侵犯风险大。个人所从事的经济、政治、文化交流等活动在一定程度上都可能涉及自身隐私,特别是在商品买卖、金融信贷过程中,诸如个人收入、存款等隐私信息因交易平台保障机制的不健全而受侵害的风险较大。

第二,公开范围界定不准确,易导致公民个人隐私不当泄漏。由于缺乏个人数据开放的项目清单,因此很多公开主体在判定某项信息是否涉及个人隐私时存在偏差,从而在公开相关信息后对公民隐私权造成侵犯。因此,加快行政领域内对隐私权保护的立法十分有必要。

结合我国现状,在短时间内专门针对隐私权保护进行立法并不符合法治发展实际,故在修订的《条例》或未来制定的《政府信息公开法》中应给予个人隐私充分的保护,以“列举+排除”的立法模式规定个人隐私的事项范围,并就数据开放中的个人隐私保护措施进行特别规定,这作为过渡阶段的措施非常具有必要性。

3.工作秘密。

公务员法》12条规定公务员的义务之一是保守工作秘密,这里的“工作秘密”指国家工作部门或工作人员所拥有的、不能擅自公开的以机关、单位为主体的事项。从外延来看,工作秘密的涵盖范围较广,包含工作秘密的信息多与以下信息范畴产生交集:内部信息;过程性信息;讨论性信息以及行政执法信息。

第一,内部信息。基于其“内部性”,可将此类信息分为三类:

(1)机关上下级之间的请示、报告、批复、意见等;

(2)同级机关之间的往来函件、意见、通报等;

(3)机关内部工作资料和人事管理信息。[17]

探讨内部信息的公开时,重点需要考量该信息所反映的事实属性和关涉的利益价值。例如,虽然某一信息所关联的事实为内部工作事项,但会对行政机关外部的社会公共利益产生重要影响,则应当公开。

第二,过程性信息。此类信息指的是行政机关在作出最终决策之前进行调查、处理和讨论所形成的信息。过程性信息之所以不公布,是因为它具有阶段性,随时有可能被其他信息所代替,一旦将其公布,将会对公众造成误导,引起不必要的损失。不仅如此,将不成熟的过程性信息过早公开,会导致公众对政府决策进行猜测,从而对决策的作出造成不利影响。因此对于过程性信息的公开应作分类讨论,一般的过程性信息不宜公开,但决策中产生的纯粹的文件事实材料及技术报告,不应排除在公开范畴之外。

第三,讨论性信息。此类信息的公开同样应当结合具体情况制定不同规则:当公开会妨碍行政机关工作人员或其他参与决策者自由、坦诚地发表个人意见和看法,不利于集思广益、促进科学决策时,不予公开;但是如果讨论内容或意见的公布并不能够明确指向特定个人时,笔者认为应当予以公开,这样有利于促进行政决策过程的透明化进程。

第四,行政执法信息。政府公开透明执法的前提是行政执法能够顺利平稳进行,如果这类信息的公开将妨碍行政执法工作的正常开展、影响我国国家行政目的之实现的,则不予公开。可见,修法过程中对于行政执法信息的公开问题,同样应当区分情况,制定不同规则。

4.涉及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息。

在《条例》中,不予公开的信息种类除国家秘密、商业秘密、个人隐私外,还包括公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息。我国2010年起实施的《保守国家秘密法》9条确定了7项国家秘密,[18]为公开信息的行政主体提供了依据,但并未就国家秘密和关涉国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的信息之间的关系作出规定。实际工作中,这两类信息在涵盖的事项范围上存在交集,很多情况下可以用认定国家秘密的标准来判定某项信息是否属于公开后可能危及“三安全一稳定”的信息,但也需要注意二者的不一致之处。

第一,公开后可能对“三安全一稳定”造成负面影响的信息,其范围与国家秘密并不完全重合,外延事项可能远多于国家秘密,因此建议修法时强调两者间的区别,从技术上消弭法条重复之嫌。

第二,为防止行政公开主体以“三安全一稳定”为借口拒绝公开信息,建议通过列举与排除并用的方式明确“三安全一稳定”所涉事项的范围,从而在不影响国家利益的前提下,最大限度地保障公民知情权。

(四)信息公开的利益平衡

政府信息公开是一个关联多方利益的行为,主动公开和依申请公开两种方式将行政机关、社会公众、申请人以及与信息相关的第三方联系起来,不同性质、不同种类的利益在此过程中发生碰撞,对信息公开主体全面平衡利益提出较高要求。

信息公开中不同性质的利益主要包含行政机关部门利益、公民个人利益以及社会公共利益,这三种利益以主体属性的差别为划分依据,从侧面解释了信息公开在一定时间及地域范围内易受干预的原因。在这种语境下探讨信息公开的利益平衡,蕴含着如何对公私权利进行取舍的思想。此时需要坚持社会公共利益至上,即不论是立法机关今后修改《条例》,还是行政机关作出公开或不公开决定、细化信息公开范围及公开程度时,均应将是否有利于公共利益的实现为出发点。换言之,当信息公开存在公私利益之间的冲突时,“公开优先”应为“公益优先”让行。[19]

信息公开中不同种类的利益主要包括政治利益、经济利益、社会利益、公民发展利益等,这种分类以信息公开后受影响的秩序、价值所属领域为依据,一方面能够解释国家秘密、商业秘密、个人隐私作为信息公开例外的原因,另一方面也为利益衡量提供了不同方法,即立足于信息公开后可能导致的社会效果来判定一项信息是否应当公开。此处,考量某信息公开后会否产生不利影响,不仅局限于该信息作为独立个体的公开,而应将其与已公开以及将要公开的信息联系起来,综合考量信息集合体的公开效应,从而对政治、经济、文化、社会等利益的协调发展提供保障。

(五)信息公开的决定

针对依申请公开的决定类型,当前我国立法仅规定了公开、不公开、告知信息不存在三种形式。虽然《条例》中提到了对可分割信息的部分公开,但并没有将其作为一种决定方式,仅规定可以在实践中采用这一做法。

借鉴世界其他国家信息公开相关规定,建议我国将依申请公开的决定类型多元化。

首先,可将“部分公开”正式规定为一种决定类型,从而使之与“全部公开”形成对应。

其次,增加“告知信息非由本部门保管”、“告知信息未找到”等决定形式,并要求公开主体在此情形下将相关信息可能的或实际的保存主体,以及该主体的地址、联系方式等一并告知申请人,以便申请人重新提交申请。

最后,增加“告知信息已损毁灭失”的决定形式,并要求公开主体向申请人说明信息损毁灭失的原因。

(六)信息公开的收费

《条例》第27条规定,行政机关依申请提供政府信息,除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外,不得收取其他费用。第28条规定,申请公开政府信息的公民确有经济困难的,可以减免相关费用。笔者认为,为充分保障公众知情权,政府信息公开不应以营利为目的,除收取必要成本费用外应当免费。但是为了防止某些滥用申请权或恶意申请的情况,并本着减轻政府负担、避免行政资源浪费、提高信息公开办事效率的出发点,收费制度的设计务必精密严谨。从世界各国立法例来看,在制定信息公开法律时基本遵循“非营利原则”,即政府信息公开收费,不得妨碍公民获取政府信息的自由或为其设置不合理负担。

收费方式主要有三种:一是以“直接成本”为限;二是实行分段计费;三是按照信息检索时间收费。

以此为借鉴,建议我国修订《条例》时,对信息公开收费按照申请量和性质区分为一般使用和商业利用,前者以收取实际成本为原则,后者以有偿使用为原则。对申请人少量申请收取实际发生的检索、复制、邮寄等成本费用,但不得收取其他费用。如果申请人确有经济困难,可以适当减免费用。申请公开政府信息的公民存在阅读困难或视听障碍的,行政机关应当为其提供必要的帮助。对于商业机构大量申请商业相关信息的,应当在检索、复制、邮寄等成本费用外,适当收取费用。

四、信息公开与相关制度的衔接

(一)政府信息公开与档案保管规则

1.《政府信息公开条例》与《档案法》的竞合。

按照国家相关规定,当政府信息形成一段时间之后,其中应当立卷归档的材料,就要定期向该单位档案机构移交,进行集中管理;再经过一段法定期间,其中有永久保存价值的就要向国家档案馆移交。在我国,《档案法》及其实施办法是档案管理事项的法律依据,其中就档案资料的开放和利用,规定了一套与《政府信息公开条例》完全不同的权限和程序。[20]

当申请人要求公开的信息已交由行政机关档案部门保管或者已转交国家档案馆保管时,因两部规范调整事项的重叠且均未明确各自对处于不同阶段文件资料的调整规则,因此导致《条例》和《档案法》适用竞合的情况发生。

2.现实问题及实践做法。

由于政府信息公开在一定情况下关涉行政机关的部门利益(例如被申请公开的信息是该机关财政经费使用情况等),因此当前确实出现一些公开主体以政府信息已经归档,须经档案部门同意方可决定是否允许查阅为由,拒绝提供政府信息。例如,上海市高级人民法院的调查工作报告反映,相关行政机关因建设项目规划批准行为不合法而拒绝公开建设项目规划批准书,当事人提起诉讼后,该机关竟临时将批准书移送综合档案馆以规避适用《条例》,从而不利于公民知情权的实现。[21]

司法机关在实践中应对这种问题时多采用“两分法”思路,即对于交由本单位档案部门保管的信息,由于其保管主体并非《档案法》规定的档案行政管理部门,加之该档案保管部门实际上为行政机关的内设机构,因而此类信息的公开仍然适用《条例》;而对于已经依法转交国家档案行政管理部门及地方各级人民政府档案行政管理部门保管的信息,其公开及查阅事宜,适用《档案法》相关规定。

3.完善建议。

鉴于当前存在的两法调整对象不清、易出现适用竞合的问题,建议在今后修订《条例》的过程中,一方面,明确其与《档案法》之间的关系,规定调整哪一阶段、何种保管主体下的信息公开应适用《条例》,以减少实践部门的工作负担。另一方面,本着打造“阳光政府”、推进“透明行政”的目标,建议强化档案馆的信息公开职能。通过强化各级国家档案馆的信息查询与利用功能,详细制定未开放档案的申请利用规则,实现档案馆在信息公开上的权责统一。[22]

此外,对于封闭期届满的以及脱密或解密的档案,及时、主动进行审核,使不再需要保密保存的信息档案及时向全社会开放,促进公开风尚的形成。

(二)政府信息公开与个人信息保护

1.现行规定及实践问题。

《条例》第14条第4款将个人隐私明确列为信息公开的例外事项,但同时又规定,经权利人同意或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响时,可以公开。

然而结合实际工作来看,这一规定存在诸多缺陷:

第一,《条例》以及我国当前任何一部法律文件中均未对“个人隐私”作出定义,也没有划定个人隐私所涉及的事项范围,导致实际的认定工作存在困难。

第二,《条例》第14条中,公开个人隐私的两个例外理由之间关系含糊,“经权利人同意”和“行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响”两个理由是否具有平等效力,适用时应作何等考量?“重大影响”这一表述亦无法起到指导行政机关衡量“公共利益”与“个人隐私”标准的作用。

《条例》第23条规定,行政机关认为申请公开的信息涉及个人隐私且公开后可能损害第三方合法权益的,应书面征求第三方意见,第三方不同意公开的,不得公开;但行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的,应当公开,并将决定的内容和理由书面通知第三方。

上述规定存在的问题在于:

第一,对于第三方的主体身份没有明确规定,若个人隐私涉及的第三方数量较多且不同个体对于是否公开信息存有不同意见,应当如何操作?

第二,政府的告知义务不应以其对合法权益可能受到损害为前提,故应当借鉴西方国家的立法规定,要求政府无条件通知依申请公开信息中所涉及的公民。

2.完善建议。

结合上文分析的实践问题,建议在修订《条例》的过程中,采纳以下立法思路:

(1)通过“正面概括+反面排除”的立法形式明确个人隐私的内涵及外延。

(2)在无法部分公开的情形下,只要存在不同意公开的意见,行政机关就不得公开相关信息。

(3)引入利益衡量理论及比例原则,当行政机关在权衡人个人利益和重大社会利益之间,以及多个权利人的个人利益之间无法作出取舍时,依据“公益优先”并保护个人合法权益的思路,按适当比例进行衡量,最终作出决定。

(4)强化行政机关的告知义务,即不论何种情况下作出的公开或不公开决定,只要涉及第三人个人隐私的,均应告知其相关依据及理由。

(5)鉴于对个人信息侵犯的不可挽回性,应当补充设立公开中止程序。

行政机关如果不能接受权利人不公开的意见仍坚持公开的,当事人可以申请复议或提起诉讼。在复议和诉讼期间,除非公共利益的紧急需要,行政机关不得公开相应信息,应等待行政复议决定或司法判决作出后再正式决定公开或不公开。

 

【注释】

[1]以阿根廷为代表,规定由制定并发布信息公开法律法规的部门为主管机构。主管机构在认为适合的情况下,可以向政府内阁下设的特别工作司申请帮助,共同管理信息公开事宜。

[2]采用此种规范的典型代表是英国,其《信息自由法》规定在通常情况下,应当将内阁或内阁阁员作为主管机构。如果相关信息需要转移到北爱尔兰公共记录办公室,则将北爱尔兰的行政大臣作为主管机构。此时虽然管理主体发生了变化,但从性质上看,还是由行政主体或其工作人员承担主管责任。

[3]这种方式近年来在欧美国家逐步兴起并被很多国家所采用,例如德国规定由独立于公开主体的联邦信息专员承担信息公开的检查、纠正等责任,信息专员的权力来源主要是《联邦数据保护法》。加拿大则设立信息委员会,主管信息公开费用的征收、处理期限的延长等事项。

[4]中国政法大学法治政府研究院:《中国法治政府评估报告(2016)》,社会科学文献出版社2016年版,第151页。

[5]《政府信息公开条例》规定,行政机关应当于每年3月31日前发布本机关上一年的政府信息公开工作年度报告。但截至2015年4月1日,重庆市监察局、重庆市文化委员会、重庆市国有资产监督管理委员会、江北区政府的信息公开年报既未在重庆市政府信息公开工作年度报告集中发布平台发布,也未在本行政机关的门户网站发布。

[6]该项评估发现在87家网站中,青海省、吉林省政府的年报不能复制并且不能下载,占比达2.30%。

[7]参见中国社会科学院法学研究所、国家法治指数研究中心、法治指数创新工程项目组:《政府信息公开工作年度报告发布情况评估报告(2016)》,中国社会科学出版社2016年版,第33-40页。

[8]中国政法大学法治政府研究院:《中国法治政府评估报告(2016)》。中国社会科学文献出版社2016年版,第15页。

[9]中国政法大学法治政府研究院:《中国法治政府评估报告(2016)》,中国社会科学文献出版社2016年版,第15页。

[10]王敬波:《政府信息概念及其界定》,载《中国行政管理》2012年第8期。

[11]《现代汉语词典》(第5版),商务印书馆2006年版,第1519页。

[12]分类标准参见王敬波:《政府信息概念及其界定》,载《中国行政管理》2012年第8期。

[13]上海市高级人民法院:《政府信息公开法律问题研究》,载最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》(第1辑),中国法制出版社2008年版。

[14]参见胡小明:《从政府信息公开到政府数据开放》,载《电子政务》2015年第1期。

[15]《中华人民共和国政府信息公开条例》第13条:“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外,公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”

[16]参见天津市政府法制办办公室行政法治研究所副所长张志锋在2015年12月10日“《政府信息公开条例》修改研讨会”上的发言。

[17]参见王敬波:《政府信息概念及其界定》,载《中国行政管理》2012年第8期。

[18]《中华人民共和国保守国家秘密法》第9条:“下列涉及国家安全和利益的事项,泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的,应当确定为国家秘密:(一)国家事务重大决策中的秘密事项;(二)国防建设和武装力量活动中的秘密事项;(三)外交和外事活动中的秘密事项以及对外承担保密义务的秘密事项;(四)国民经济和社会发展中的秘密事项;(五)科学技术中的秘密事项;(六)维护国家安全活动和追查刑事犯罪中的秘密事项;(七)经国家保密行政管理部门确定的其他秘密事项。政党的秘密事项中符合前款规定的,属于国家秘密。”

[19]参见王敬波:《政府信息公开中的公共利益衡量》,载《中国社会科学》2014年第9期。

[20]李广宇:《政府信息公开司法解释读本》,法律出版社2015年版,第215页。

[21]上海市高级人民法院:《政府信息公开法律问题研究》,载最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》(第1辑),中国法制出版社2008年版。

[22]参见卢小宾、高欢《:<档案法>规制下的政府信息公开问题探析》,载《档案学通讯》2014年第6期。


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