[2]有关非立法性规则与立法性规则的区分，高秦伟教授论述道：“在美国，行政机关颁布一项规则时，如果遵循了《美国联邦行政程序法》的规定，实施了告知与评论程序，那么这一规则就被学者们称为立法性规则，就具有与法律相同的拘束力。然而，《美国联邦行政程序法》不适用于行政机关制定解释性规则与发布一般性政策声明的情况。解释性规则与一般性政策声明在学理上被统称为非立法性规则。”高秦伟：《美国行政法上的非立法性规则及其启示》，载《法商研究》2011年第2期。另请参见《美国联邦行政程序法》第553节规定。

[3]对于非立法性规则出现的必然性，Peter L. Strauss如此论述：“制定规则的成本越高，行政机关所能负担的偿付其成本的资源就越少，制定政策也就越加倾向于其他方式，从而简化合意，甚至是必需的公共程序。”Peter L. Strauss, Publication Rules in the Rulemaking Spectrum: Assuring Proper Respect for an Essential Element, 53 Administrative Law Review 2001, P808。德国阿斯曼教授也称行政规则为“法律具体化技术的实验室”。[德]阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第116页。

[4]参见高秦伟：《美国行政法上的非立法性规则及其启示》，载《法商研究》2011年第2期。

[5]See Russell L. Weaver, Judicial Interpretation of Administrative Regulations: The Deference Rule, 45 the University of Pittsburgh Law Review 1984, P599.

[6]See Jessica Mantel, Procedural Safeguards for Agency Guidance: A Source of Legitimacy for the Administrative State, 61 Administrative Law Review 2009, P352.

[7]Jessica Mantel, Procedural Safeguards for Agency Guidance: A Source of Legitimacy for the Administrative State, 61 Administrative Law Review 2009, P353.

[8]See Dorit Rubinstein Reiss, Tailored Participation: Modernizing the APA Rulemaking Process, 12 New York University Journal of Legislation and Public Policy 2009, P331.

[9]参见张力：《走向共识：美国协商行政立法的兴起与发展》，载《行政法学研究》2012年第4期。

[10]Michael Asimow, Nonlegislative Rulemaking and Regulatory Reform, 4 Duke Law Journal 1985, P407.这一判决导致的结果是：“大多数主要机构却忽视了这一决定。几个机构尝试遵循这一决定，但在决定哪些规则将适用事前公告评论时，遇到了相当的困难。一些机构基于遵循‘Amistead’决定所带来的成本，明确不对职员手册或其他非立法性规则进行修订。”Michael Asimow, Nonlegislative Rulemaking and Regulatory Reform, 4 Duke Law Journal 1985, PP407, 408。

[11]Cheshire Convalescent Center, Inc. v. Commission on Hospitals and Health Care, 386A.Zd 264, 274(Conn. C. P.1977).

[12]See Michael Asimow, Nonlegislative Rulemaking and Regulatory Reform, 4 Duke Law Journal 1985, P410.

[13]See Model State Administrative Procedure Act (1961).

[14]Cal. Gov’t Code §11347.5(West Supp.1985)。加利福尼亚州立法对非立法性规则的程序要求也导致了过犹不及的结果，一些遵循了这一要求的机构，却较少制定非立法性规则。

[15]See Michael Asimow, Guidance Documents in the States: Toward a Safe Harbor, 54 Administrative Law Review 2002, P651.

[16]Elizabeth Magill, Agency Self-Regulation, 77 George Washington Law Review 2009, P868.

[17]Nina A. Mendelson, Regulatory Beneficiaries and Informal Agency Policymaking, 92 Cornell Law Review 2007, P401。尽管参议院的法案全体一致通过，但众议院一直没有进行投票。行政会议在1995年被参众两院拨款委员会全面停止了预算，在2010年又重新恢复。非立法性规则在范围上包含指导性文件(guidance document)。

[18]Elizabeth Magill, Agency Self-Regulation, 77 George Washington Law Review 2009, P868.

[19]参见高秦伟：《美国行政法上的非立法性规则及其启示》，载《法商研究》2011年第2期。

[20][美]布雷耶：《规制及其改革》，李洪雷等译，北京大学出版社2008年版，第491页。

[21]Michael Asimow, Nonlegislative Rulemaking and Regulatory Reform, 4 Duke Law Journal 1985, P403.

[22]Michael Asimow, Nonlegislative Rulemaking and Regulatory Reform, 4 Duke Law Journal 1985, P426.

[23][美]布雷耶：《规制及其改革》，李洪雷等译，北京大学出版社2008年版，第498页。

[24][美]布雷耶：《规制及其改革》，李洪雷等译，北京大学出版社2008年版，第490页。

[25]See Stephen M. Johnson, Good Guidance, Good Grief, 72 Missouri Law Review 2007, PP737, 738.

[26]See Thomas O. Mcgarity, Some Thoughts on “Deossifying” Rulemaking Process, 41 Duke Law Journal 1992, P1393。文章提到Mashaw和Harfst所观察的美国国家公路交通安全管理局，20世纪70年代中期以后，通过个案裁决的传统方式以避免制定非立法性规则。也可参见Richard J. Pierce, Jr.，Rulemaking and the Administrative Procedure Act, 32 Tulsa Law Review 1997, P195。

[27]See Michael Asimow, Nonlegislative Rulemaking and Regulatory Reform, 4 Duke Law Journal 1985, P409.

[28]See Michael Asimow, Nonlegislative Rulemaking and Regulatory Reform, 4 Duke Law Journal 1985, P405.

[29]Richard J. Pierce, Jr., Two Problems in Administrative Law: Political Polarity on the District of Columbia Circuit and Judicial Deterrence of Agency Rulemaking, 37 Duke Law Journal 1988, P308.

[30]王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，载《中国社会科学》2003年第3期。

[31]非正式规则制定程序是制定立法性规则时所适用的一套程序，“要求：(1)对拟议中的规则发布告知；(2)给利害相关人提供评论的机会；以及(3)发布规则，包括对规则根据与目的简要而全面的陈述。”理查德· J ·小皮尔斯：《规则制定与行政程序法》，高秦伟、王芳蕾译，载《国家行政学院学报》2006年第2期。

[32]Thomas O. Mcgarity, Some Thoughts on “Deossifying” Rulemaking Process, 41 Duke Law Journal 1992, P1391.

[33]Michael Asimow, Public Participation in the Adoption of Interpretive Rules and Policy Statements, 75 Michigan Law Review 1977, P577.

[34]Jessica Mantel, Procedural Safeguards for Agency Guidance: A Source of Legitimacy for the Administrative State, 61 Administrative Law Review 2009, P393.

[35]See Vermont Yankee Nuclear Power Corp. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 435 U.S.519(Supreme Court of the United States, 1978).

[36]See Alaska Professional Hunters Association, Inc. v. Federal Aviation Administration, 177 F.3d 1030(D. C. Cir.1999).

[37]See Metwest, Inc. v. Secretary of Labor, 560 F.3d 506(D. C. Cir.2009).

[38]See Richard J. Pierce, JR.& Joshua Weiss, An Empirical Study of Judicial Review of Agency Interpretations of Agency Rules, 63 Administrative Law Review 2011, P519。在Pierce与Weiss所选取的样本中，地区法院支持行政机关解释的判决占75.93℅，上诉法院支持行政机关解释的判决占76.58℅。根据Eskridge和Baer的统计数据，最高法院支持行政机关解释的判决占90.9℅。See William N. Eskridge, Jr.& Lauren E. Baer, The Continuum of Deference: Supreme Court Treatment of Agency Statutory Interpretations from Chevron to Hamdan, 96 Georgetown Law Journal 2008, P1142。

[39]美国行政会议的一项重要职能即是研究行政程序是否满足效率、公平的要求，并向相关机构提出建议。参见苏苗罕：《行政程序改革的顶层机构研究——以美国行政会议为例》，载《华东政法大学学报》2012年第3期。

[40]Michael Asimow, Guidance Documents in the States: Toward a Safe Harbor, 54 Administrative Law Review 652(2002)。具体而言，第76-5建议的主要内容包括：(1)行政机关在公布、修改或废除对公众产生实质性影响的解释性规则或政策性陈述之前，应当适用《行政程序法》第553节(b)、(c)的规定，即在联邦登记上公布，并且简要陈述其制定的依据和目的、附上邀请利益相关人递交书面评论、是否有机会进行口头陈述的邀请函。如果这一程序不可行、不必要或者与公共利益相违背，则需要在解释性规则或政策性陈述中简要说明原因。(2)对于公开具有一般适用性的解释性规则或一般政策性陈述，即便对于一经制定立即生效的规则，也应当包含其制定根据和目的，附上邀请利益相关人递交书面评论、是否有机会进行口头陈述的邀请函，并给予不少于30天的期限。行政机关应当根据评论对规则进行评估。评论期限结束后的60天以内，行政机关应当在联邦登记上对其是否改变其先前行为进行说明，对收到的重要评论予以回应。当这些程序不利于公共利益或者超出了预期利益而负担过重时，行政机关可以忽略这些程序，在公告中说明原因。参见Recommendations of the Administrative Conference of the United States, 41 Federal Regislation 56769(Dec.30, 1976)。

[41]Recommendations of the Administrative Conference of the United States, 41 Federal Regislation 56769, (Dec.30, 1976).另请参见Michael Asimow, Public Participation in the Adoption of Interpretive Rules and Policy Statements, 75 Michigan Law Review 1977, P578，脚注部分。

[42]See Michael Asimow, Public Participation in the Adoption of Interpretive Rules and Policy Statements, 75 Michigan Law Review 1977, P578.

[43]See Michael Asimow, Guidance Documents in the States: toward a Safe Harbor, 54 Administrative Law Review 2002, P656.

[44]See Michael Asimow, Nonlegislative Rulemaking and Regulatory Reform, 4 Duke Law Journal 1985, PP421, 422.

[45]See Michael Asimow, Nonlegislative Rulemaking and Regulatory Reform, 4 Duke Law Journal 1985, P423.

[46]Recommendations of the Administrative Conference of the United States, 41 Fed. Reg.56769 (Dec.30, 1976).

[47]Jessica Mantel, Procedural Safeguards for Agency Guidance: A Source of Legitimacy for the Administrative State, 61 Administrative Law Review 2009, PP405, 406.

[48]Jessica Mantel, Procedural Safeguards for Agency Guidance: A Source of Legitimacy for the Administrative State, 61 Administrative Law Review 2009, P398.

[49]See Jessica Mantel, Procedural Safeguards for Agency Guidance: A Source of Legitimacy for the Administrative State, 61 Administrative Law Review 2009, P406.

[50]参见余凌云：《现代行政法上的指南、手册、裁量基准》，载《中国法学》2012年第4期。

[51]参见王锡锌、章永乐：《专家、大众与知识运用——行政规则制定过程的一个分析框架》，载《中国社会科学》2003年第3期。有学者提出在风险规制价值目标的选择和确定上，公众的风险知识有助于实现价值合理性，而对于风险规制手段的选择，公众的风险知识并不能实现工具合理性。参见戚建刚：《风险规制过程合法性之证成——以公众和专家的风险知识运用为视角》，载《法商研究》2009年第5期。

[52]参见杨书军：《规范性文件制定程序立法的现状及完善》，载《行政法学研究》2013年第2期。

[53]参见《淮南市司法局规范性文件制定程序规范》(2009年)第9条；《九江市人民政府规范性文件制定程序办法》(2002年)第12条；《伊春市人民政府规范性文件制定办法》第23条。

[54]See Rubin Edward, It's Time to Make the Administrative Procedure Act Administrative, 89 Cornell Law Review 2004, PP167, 168.

[55]在笔者的观察样本中，仅有3个法律文件规定了在规范性文件颁布后，公民、法人、或者其他组织认为规范性文件违法的(如同上位法相抵触)，可以提出书面审查申请。参见《江苏省海洋与渔业局规范性文件制定程序和备案规定(试行)》(2009年)第18条；《务川自治县人民政府重大行政决策合法性审查制度》(2010年)第26条；《淄博市行政机关规范性文件制定办法》(2012年)第33条。

[56]为了把脉地方法律规范对规范性文件公众参与的要求，在笔者以“北大法宝——中国法律检索系统”为检索数据库，以“规范性文件制定程序”为检索词有62条现行有效的法规范，以“规范性文件制定办法”为检索词，共有17条现行有效的法规范，除去8项重复或不相关，6项为2002年前出台，剩余65项结果作为分析对象(检索日期为2013年4月11日)。

[57]地方法律规范对公众参与的规定受《规章制定程序条例》的影响分析如下：与规章制定程序相比，完全或基本照搬规定的文件为30件，占分析样本的46.15%；只规定起草阶段的21件，占32.31%；规定更为严格的6件，占9.23%；无参与规定的有5件，占7.69%；规定“必要”情形下公众参与的有3件，占4.62%。