摘 要：新行政诉讼法关于复议共同被告的规定影响巨大，它部分解决了长久以来存在的行政复议制度定位争议问题，同时也对行政复议产生了较大冲击和不利影响。为解决上述困境，应当将行政复议定位为“替代性行政争议裁决制度”。.在此基础上，结合《行政复议法》的修订，从职能、组织、受案范围、审查方式等方面对行政复制制度进行改革。

关键词：行政复议；共同被告；制度定位

新《行政诉讼法》第26条规定复议机关维持原行政行为的，与原行政机关是共同被告，从而确立了复议共同被告制度，这是我国行政复议制度建立以来最大的调整，影响至深。^[①]实际实施效果如何？对复议工作影响有多大？未来复议制度该何去何从？正在修订中的《行政复议法》该如何回应？要回答这些问题，都离不开行政复议定位问题。本文拟结合上述问题以及相关理论和实务情况，从实务工作者的角度，谈谈对行政复议定位以及未来发展的认识。

一、行政复议定位之争

行政复议定位，是对复议制度本质属性、价值取向、主要目的、制度框架内容、功能以及发展方向等重大问题的认识与选择，是一种制度定位。

“行政复议的有效性很大程度上是建立在对行政复议制度的定位上，因为定位直接影响到制度设计、组织设计，而这样的设计又会左右相对人对行政复议的选择。如果相对人不服某一行政行为却又不愿意选择行政复议来解决问题，设置行政复议的初衷就无法实现。”^[②]由此可以看出，准确的定位是复议制度安身立命、区别于行政诉讼而独立发挥作用的基础。

遗憾的是，长期以来，我国行政复议制度的定位始终游移不定，缺乏定论。^[③]从立法制度设计来看，最初1990年《行政复议条例》作为《行政诉讼法》的配套制度，无论是实体规定还是体例结构均与行政诉讼相仿，具有明显的“准司法”的特点。^[④]

1999年《行政复议法》虽然将行政复议提升为独立于行政诉讼的法律制度，但立法时刻意回避“司法化”，将行政复议定位为“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”，各项制度设计“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必照搬司法机关办案程序，使行政复议司法化”。

该法实施过程中，由于过度强调监督，事实上影响了行政复议功能的发挥，也与新时期化解行政争议的要求不相适应。据此，2007年的《行政复议法实施条例》在承认监督功能的基础上，强化权利救济，将化解矛盾确定为行政复议的首要功能，并补充完善了申请、受理、审理方式、决定等程序规定。

鉴于实践中仍然存在行政复议不愿受理、受理后维持率高、纠错率低等问题，2014年在修改《行政诉讼法》时，基于“目前行政复议制度的行政化特征明显”，“复议决定也是一种行政行为，应当接受司法监督”，借鉴德国“原行政行为与复议决定的统一性原则”、台湾地区“原处分主义”，从鼓励和督促复议机关行政自我纠错、一次性解决行政争议的角度出发，将复议行为悉数纳入诉讼范围，确立了共同被告制度，事实上又恢复了行政复议层级监督的定位。^[⑤]

行政复议的制度定位经历了一个准司法、监督到准司法再恢复监督的反复。与立法上的反复相类似，理论界也始终有内部监督说、权利救济说、争议化解说、行政说、司法说、准司法说等争论，可谓见仁见智。

从上述立法指导思想的变迁和理论争议来看，实际上是将行政复议的制度定位作了狭义解读，限缩为功能定位。由是陷入了困境，产生两个倾向：要么强化监督功能，主张行政化和去司法化；要么突出救济和争议化解功能，主张准司法化。事实上，监督、救济和争议化解三种功能之间是具有不可分割的内在联系的，强调哪一种都难免顾此失彼。并且，上述观点中主张监督和行政性的，没有回答行政复议工作与行政监察等监督工作以及一般行政工作的区别在哪里；主张行政复议具有准司法性的，没有回答行政复议与行政诉讼的区别是什么。

正因为行政复议定位不明，实践中产生了一系列的扭曲和问题，可谓“先天不足、后天失养”。^[⑥]具体体现在以下方面：

体制层面，主要是行政复议“行政化”色彩过浓，行政复议体制与行政管理体制直接挂钩，上级行政机关即为行政复议机关，这种行政复议权的泛化，是导致行政复议资源（包括复议权、复议机构和队伍等）分散、复议工作混同于一般行政工作，专业化程度低，实效不强的根本原因所在。

机制层面，行政复议权泛化，复议机关与被申请人是一一对应的上下级关系，不可避免地产生了行政复议程序封闭、缺乏利害关系人参与和社会监督、公信力差等问题。

操作制度层面，行政复议存在明显的制度供给不足，特别是在证据规则、听证、法律适用方面，几乎是空白，不得不照搬行政诉讼有关规则。

外部环境层面，在与行政诉讼的衔接上，复议在受案范围、审理标准和方式、程序等方面，究竟要在多大程度上与行政诉讼保持一致或类似，特别是复议行为的性质是什么，非复议前置的不予受理或不作答复是否可诉，实践中一直困扰着复议机关和法院。^[⑦]

共同被告制度实施以后，上述问题中部分得到解决，部分则有所加剧。

二、共同被告制度对行政复议的影响

共同被告实施之前,在行政争议的法律化解方面，基本形成了行政复议与行政诉讼“两条腿走路”的格局。主要体现在三方面：

一是行政复议与行政诉讼的收案量基本持平；^[⑧]

二是大量行政争议通过行政复议程序得以化解，部分经复议的案件即使进入诉讼，复议结论也大多得到法院认可；

三是复议机关实践中与法院形成了行政、司法良性互动机制，共同研究问题、推动依法行政。

当然，实践中也确实不同程度地存在行政复议利用率不高、不受理争议以及“维持会”现象等问题。但客观地说，这不仅仅是行政复议一家的问题，上述问题也同样困扰着行政诉讼，并构成行政诉讼推行立案登记制度、强化对行政机关的监督以及上下级法院监督的重要原因。

另外，如前文所述，该问题的产生有着诸多深层次原因，并不是简单的复议机关“趋利避害”或思想认识问题。作为解决上述问题特别是“维持会”问题的一剂猛药，共同被告制度对行政复议产生了较大冲击和影响，实际工作中主要体现在：

一是复议工作量与人手不足的矛盾问题进一步加剧，影响到复议案件的审理质量。

从上海全市情况来看，行政复议收案量逐年上升，从2010年的3 512件升至2015年的6 571件。其中，绝大多数复议机关是缓慢上升，个别复议机关则是暴增，如松江区政府由原来的几十件上升为450件。行政应诉量则呈“井喷”态势，以上海市政府为例，由原来的年均20余件，“井喷”至2015年的537件，增长超过25倍，其中，42.3%为共同被告案件。值得强调的是，上数复议和应诉工作量是在复议人员没有增加的情况下完成的。面对急剧增加的工作量和败诉风险，以及捉襟见肘的复议人手，复议机构不得不调整工作机制，由原来的复议书面审与听证审相结合，恢复为书面审；压缩调查与调解环节；复议人员则忙于应诉，复议案件办理主业变副业，只能利用业余和休息时间做，不可避免地影响到了复议案件的办理质量。

此外，近年来复议机关开展的一些改革和创新，如复议文书上网、复议委员会试点、复议文书强化说理等，受人手、时间及诉讼风险等因素影响，均不得不全线压缩。

二是复议机构的独立性、权威性进一步下降，“复议、诉讼同质化”现象加剧。

复议机关既当裁判员，又当运动员，这必然会影响其审案的独立性与权威性。从日常与兄弟省市交流的情况来看，复议行为全面纳入诉讼监督范围以后，不少地区出现了法院不顾复议与诉讼的本质区别，照搬司法标准来审查复议行为，从受理、列第三人、证据、听证到送达，均按照二审法院审查一审法院的标准执行，事实上将复议行为视为法院的“准一审”或“预备审”。受此影响，不少复议机构在复议案件办理过程中即与法院沟通，并按照司法标准办案，“复议、诉讼同质化”；也有个别复议机构机械办案，只要发现相关具体行政行为有一点点问题，即不问青红皂白、不顾对依法行政面上工作影响简单予以撤销；当然，也有个别复议机构在个案中基于法律之外因素，对明显有问题的案件仍予以维持，从而出现“纠错会”与“维持会”并存现象。

三是在部分领域行政诉讼程序空转现象明显，行政争议“滚雪球”。

实行共同被告以后，究竟是一个诉讼标的，还是两个诉讼标的，是必要的共同诉讼，还是普通共同诉讼，两个行为之间是什么关系，如何判决，尚待学术探讨。但无可争议的是，与理论上所阐述的“原行政行为与复议决定的统一性原则”、“原处分主义”不同，^[⑨]实践中同一个行政诉讼中出现了两个被诉的行政行为，一个是原行政行为及相关争议，一个是复议行为及争议。这两个争议既有联系，又有区别。联系主要体现为后者随前者而生，在法律关系上具有附随性，且均属于行政争议。区别则主要体现为：前者是实质性争议，后者则主要是程序性争议；前者主要发生在基层，后者则高一级；原告的诉讼请求主要针对前者，忽视甚至根本就不包括后者。实行共同被告制度，并且允许原告选择原行政机关或复议机关所在地法院起诉，事实上扩大了争议的数量和范围，提高了争议的层级，如果法院不能准确把握两个争议间的关系，简单地将复议行为作为一个独立行为进行实质性审查，必然会导致诉讼程序“空转”，甚至“滚雪球”，造成审理重心离原争议和争议地愈来愈远，矛盾层层上移，背离了“将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部”的初衷。

导致诉讼程序空转的另一个重要因素是当事人滥诉。主要体现为两方面：

一个是滥用庭审程序。部分原告往往利用复议机关出庭的机会，要求复议机关负责人出庭，否则即申请法庭回避；要求核查复议机关的印章、代理人的身份，甚至要求核查复议内部审批的流程和凭证；

另一个是滥用诉权，在信息公开和不作为案件领域，原告对已经超过诉讼时效的实质性争议，通过信息公开或要求履职等方式，变成信息公开争议或不作为争议等程序性争议，再次启动复议、诉讼，导致诉讼程序空转。

另外，一些审判人员抛开原争议，对复议的受理日期、审限计算、是否应当列第三人、复议送达是否规范等问题，按照司法标准反复询问复议机关，在一定程度上也构成了空转。

四是复议、诉讼、信访三者互动出现新的失序。

受传统因素的影响以及体制机制等现实方面的原因，当事人“信访不信法”，行政机关“信访不信行政程序”，大量行政争议以及其他争议要么先汇集到信访部门，当事人不服信访再去复议、诉讼；要么先去复议、诉讼，然后再去信访，出现行政争议在复议、诉讼与信访之间循环往复的乱象。

新法实施以后，上述问题没有得到解决，反而一些历史矛盾和遗留问题通过信息公开、要求履职等，进入到复议，继而通过立案登记制进入诉讼，复议机关、信访部门被悉数拖入，一定程

度上导致整个行政救济制度的功能紊乱与失效。

行政复议之所以面临如此困境，与定位不明存在直接关系。在信访逐步退出行政争议化解、行政诉讼不断强化监督的大背景下，一个定位不明且不堪重负的行政复议如此行进，最终会有两种结局：要么与诉讼“同质化”而沦为行政诉讼的附庸；^[⑩]要么“督察化”，^[11]与行政监察等监督制度趋同，最终失去存在的价值而自然消亡。显然这不是我们所希望看到的，也不符合化解行政争议这一历史任务和要求。当前正在修订《行政复议法》，为我们反思复议历史、明确定位、规划未来提供了难得的历史机遇。

三、复议定位及未来发展之思考

（一）关于行政复议的定位

探讨行政复议的定位及发展，离不开与行政诉讼的对照。从实证的角度，结合新《行政诉讼法》实施以后的新情况，对二者之间的联系和区别整理如下：

从上表可以看出：

第一，尽管行政复议与行政诉讼存在诸多差异，但基于“不告不理”、管辖、受理和审理期限，行政复议申请人、被申请人和复议机关三方关系，以及复议机关居间裁决等固有的制度“基因”来看，行政复议和行政诉讼同属于行政争议裁决机制是无庸置疑的。^[13]实践中两者在受案范围、审理标准、运作方式等方面相近现象较为明显，特别是在新《行政诉讼法》强化监督，行政诉讼监督功能已大大增强的大背景下，两者的功能也已相当接近。这也从一个侧面说明，行政复议的定位必须与功能相脱离。

第二，相较于行政诉讼，行政复议的优势和劣势均源于“行政化”。优势方面，借助于行政系统的组织优势、熟稔行政业务及相关法律政策优势，行政复议可以在化解个案争议的同时，发现制度层面存在的缺陷或不足，从源头上直接消除行政争议产生的土壤，快速、灵活、高效地解决行政争议。“行政复议是一种较行政诉讼审查程度更深、更严格的救济制度，不仅要审查行政行为的合法性，还要审查行政行为的合理性，不仅要审查行政行为本身，还要审查行政行为涉及的规范性文件。在判定行政行为是否合法、是否合理方面，行政复议机关比人民法院有更多的选择手段。”^[14]劣势方面，正是因为完全依附于行政管理体制，导致行政复议机构独立性、权威性和公信力不足，行政复议资源分散，复议人员专业化、职业化低，出现“维持会”等现象。

基于以上分析，行政复议的定位宜从实际出发，既不能过于具体（拘泥于功能），也不能过于抽象（陷入行政化与司法化的争议）；既不能与行政诉讼完全类同，也不能混同于一般行政工作。兼顾价值取向、制度设计和实际功能的发挥，笔者认为，行政复议应当定位为“替代性行政争议裁决制度”。

这一定位可以从两方面来理解：

首先，明确行政复议是行政争议的裁决制度。不告不理，程序上由申请人启动，居中严格依照规则对行政争议进行裁决，这是行政复议制度的本质属性。这里的“裁决”是一种客观行为描述，属于性质；区别于争议的“解决”，带有结果性，属于功能。行政复议具有裁决性，这是其

与一般行政裁决和行政诉讼制度的共性。^[15]区别在于：行政复议审理的是行政争议，而一般行政裁决审理的是民事争议，一般行政工作主要是办文、办会、办事，并非高度专业的争议化解与案件审理；行政复议属于行政司法，仍然具有行政性，是一种替代渠道，仍然是效率优先，同时保留最基本的公正要素，而区别于行政诉讼的司法性。

定位为裁决制度，一方面有利于纠正行政复议混同于一般行政工作、过于“行政化”的倾向，符合《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等多元化纠纷解决机制的定位，从源头上解决行政复议体制不顺、资源分散、制度不健全等弊病，也有利于明确行政复议的专业化发展方向，在行政复议制度设计、人员资质和保障等方面凸显其个性特征。另一方面，复议和诉讼同为裁决，复议机关作为裁判员，“任何人不能作自己案件的法官”，“不能既当裁判员又当运动员”，复议机关应否作被告问题即可迎刃而解。明确行政复议的裁决属性，有利于保障行政复议在化解争议的同时，救济权利和监督依法行政，因而与行政复议的功能并不矛盾。

其次，行政复议应当成为最主要的争议解决机制。大量行政争议通过诉讼之外的替代性争议解决机制解决，既是国际的通行做法，也是国内行政争议解决的必然要求。这种替代性争议解决机制，就是行政复议。从理论上来讲，“行政机关应当拥有对行政争议的第一次判断权的理论”，决定了行政复议应当成为行政争议解决的必经之路，也是主要路径，因为行政复议与行政诉讼相比，“前者更适合于解决大量的、普遍性、行政管理专业性较强的行政争议，后者更适合于解决为数不大、但案件法律关系复杂的行政争议”，“行政复议具有方便群众、快捷高效、方式灵活、不收费等特点和优势，是将行政争议依法及时化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政机关内部的重要制度，应当也可能在解决行政争议、化解社会矛盾中发挥主渠道的作用”。^[16]

从实务情况看，行政机关当前仍然是经济社会事务的主要管理者，现阶段绝大多数行政争议并不涉及复杂的法律关系，而属于行政管理专业问题，还有相当一部分属于历史遗留问题，主要由政策调整。这方面行政复议具有天然的优势。

再从国外内情况看，英国一些行政裁判所根据专业设置，由业务专家审理行政争议，也说明了这个问题。

行政复议的“替代性”，既体现在争议处理量上，也应当体现在一系列制度设计上，如扩大行政复议受案范围，使之大于行政诉讼受案范围；实施行政复议前置、部分行政争议实行行政复议终局裁决等方面。

（二）关于行政复议制度的未来发展

按照替代性争议裁决制度的定位，结合《行政复议法》的修订，笔者建议行政复议制度应在以下方面进行改革：

一是全面推进复议职能的集中行使，克服复议资源分散的体制“瓶颈”。行政复议既要坚持行政系统的属性，又要克服当前复议权、复议机构与人员过度分散，复议机构权威性、独立性不足的弊病，唯一的出路就是取消条块双重管辖的复议体制，全面推行复议职能的集中行使。原则上是向块上集中，但也应避免“一刀切”，对一些专业性、政策性较强或者条上管辖更具有优势的案件，如知识产权、劳动争议等，即应向条上集中。复议职能的集中属于重大体制调整，修订复议法时应提供明确的依据支撑。在具体实施中要处理好与复议委员会试点的关系。结合上海及兄弟省市的实践来看，复议职能集中属于体制调整，可以普遍推行，而复议委员会则属于审理机制改革，需要强大的专家和律师队伍作后盾，并不适合面上推广。当然，也不排除一些有条件的地区，将复议委员会实体化，试点组建复议委员会，授权其以自己名义行使复议机关的职能。

二是鼓励有条件地区单独设置复议机构，提高其权威性、独立性。复议职能集中后，应当由统一的复议机构行使。在复议机构的设置方面，1990年《行政复议条例》明确复议机构为复议机关的内设机构。1999年《行政复议法》则规定复议机构由复议机关内设的法制机构承担。实践中，一些地区在法制机构的基础上加挂“行政复议办公室”牌子，具体行使复议职能。由内设的法制机构担任复议机构，实践中最大的弊病就是复议机构“人微言轻”，前期参与决策，后期行使监督，权威性与独立性难有保障，有损复议的公正性。^[17]当然从现实国情来看，要一下子全部脱离法制机构，全国面上条件尚不成熟，像浙江义乌在法制机构加挂“行政复议局”牌子、成立复议立案科、复议审理科和行政应诉科三个内设科室的做法较为可取；但同时也应当明确，鼓励有条件的地区独立设置复议机构，直属于本级人民政府，专司行政复议。修订《行政复议法》时，兼顾现实需求，同时为改革预留空间，建议取消复议机构由法制机构担任的相关表述。

三是扩大行政复议受案范围，与行政诉讼保持相对一致。新《行政诉讼法》大大扩大了行政诉讼的受案范围，已明显超过了行政复议。这显然与行政复议作为化解行政争议主渠道的地位不相符合，行政复议相应也应作扩大，并保证其大于行政诉讼的受案范围。具体包括两方面：一是具体行政行为方面，将表述调整为行政行为，与新《行政诉讼法》保持一致。二是行政规范性文件方面，现行附带审查是复议机关受理，然后交有权机关审查。该规定审查主体过于原则，审查的性质、具体程序和责任不明，缺乏可操作性。借鉴行政诉讼由同一合议庭附带审查的做法，同时考虑到行政系统的上下隶属关系，建议明确为由复议机关对附带审查文件提出意见或建议，本机关有权处理的，直接处理；相关文件系上级或同级行政机关制定的，将上述意见或建议反馈制定机关，后者应当在30日内反馈，不反馈的，视为同意，并据此在法定期限内就个案作出裁决。

四是适度扩大行政复议前置范围。据统计，2011年度和2012年度31个省受理行政复议案件中，属于复议前置的案件数分别占到15.7%和12.8%。这说明复议前置已有相当基础。《行政复议法》修订过程中，不少地区提出应当扩大行政复议的前置范围，甚至全部实行前置。理论界也有意见认为鉴于行政复议利用率不高，应改变现有当事人自由选择为主的制度、实行以复议前置为主的安排；相反意见认为现有制度已实行近30年，若要改变需要充分理由，提高复议利用率宜通过提高行政复议的公正性来改善。^[18]从域外情况来看，美国、英国普遍实行行政复议前置，当事人要提起行政诉讼，必须先“穷尽行政救济”。我国台湾地区行政诉讼明确“原告须先经依法提起再诉愿，而不服受理再诉愿机关的决定，或提起再诉愿已逾三个月，再诉愿机关尚不为决定时，始得提起”。^[19]德国《行政法院法》规定，当事人在向行政法院提起撤销之诉和承担义务之诉前，必须经过行政复议。日本在1948年前，以复议前置为主，1963年才确立了自由选择原则，但对国税、地方税等行政争议数量大、专业性强的案件实行复议前置。

笔者认为，扩大行政复议前置范围，对相对人而言并未限制或剥夺其救济权，反而有利于通过快捷的复议程序，尽快实现其权利救济；对行政机关而言，则有利于将行政争议化解在行政系统内部，实质性化解争议符合行政复议主渠道的方向，另外，也有利于减轻法院的负担。相较于共同被告而言，复议前置恰恰是提升复议利用率、促进复议机关积极作为的良性选择，通过这一机制调整，可以倒逼复议的各项体制机制和制度改革，实现行政复议的良性发展以及与行政诉讼的良性互动。当然，从改革的稳妥性出发，宜稳步实施，逐步扩大。就目前而言，建议先对政府信息公开、不动产登记等法律关系简单、受案量大、政策业务性强的案件实施行政复议前置，在条件成熟的基础上，再作扩大。

五是建立行政复议独立的制度规范。我国目前缺乏统一的行政程序法典，导致基本的行政证据和程序规则不明，实践中对于证据，完全照搬司法证据规则；对行政程序则大量套用信访程序。在制定独立的行政程序法典条件尚不成熟的前提下，通过《行政复议法》修订，制定行政复议独立的证据审查与事实认定规则、法律适用规则、规范性文件附带审查规则，从而确立独立的行政证据制度和基本行政程序制度，不仅有利于提升依法行政，而且对于理顺行政复议与行政诉讼关系，减少行政复议的扭曲，提升其化解行政争议的效率和公正性，从源头上减少行政争议均大有裨益。

六是改革行政复议审查方式，原则上实行简易审。目前行政复议照搬行政诉讼“重新认定事实”做法，即复议机关对双方当事人提交的证据进行审查确认，独立认定事实，然后再据此与被申请人认定的事实进行比对，确定其事实认定是否清楚。^[20]该做法不仅导致复议机关的查证责任不明，复议效率低下，而且也忽视了被申请人作为国家机关，其认定的事实亦具有法律效力的特点。结合实际，宜改革审查方式，实行“事实核查制”，即复议机关是对被申请人认定的事实及其证据进行审查，除复议决定涉及公共利益、第三方重大合法权益以外，复议机关不再重新认定事实，保障复议机关的超脱和公正。此外，在行政诉讼已引入简易审程序的背景下，行政复议更应当体现效率优势，除重大案件以外，在保障当事人最基本的程序权利（参与、陈述申辩、决定书充分说理）的前提下，均实行简易审，由一名复议人员审理复议案件，并减省内部审批环节。

七是取消共同被告制度，确立复议、诉讼、信访的良性互动机制。如前文所述，大量矛盾和争议通过当事人申请信息公开、要求履职等形式，不断衍生出新的行政争议，并在行政复议、诉讼和信访之间来回循环往复，争议主体和范围无限扩大，复议、信访、诉讼相互折冲、“内耗”、空转，占用了大量的行政和司法资源。在这方面，行政争议化解的“泛司法化”以及三者各自的定位、分工不明，是主要原因。

要理顺三者之间关系，形成良性互动，共同实质性地化解行政争议，避免程序空转和资源的无益浪费，笔者以为：

首先，取消复议共同被告制度，明确复议、诉讼和信访三大机制之间是平行关系，复议和信访行为不能成为诉讼的审查对象，信访行为不能成为复议审查的对象，复议和诉讼行为同样也不能成为信访的对象，避免程序相互折冲、循环的“滚雪球”现象。

其次，明确信访是行政争议的一项发现机制，并不是解决机制，复议和诉讼才是解决机制。

再次，对历史上形成的一些实体矛盾和争议，已有处理结论的，按照执行；尚无结论的，受复议期限、起诉期限限制，复议、诉讼均无法救济，可以通过信访程序予以终结。对上述终结的行政争议，当事人再通过信息公开或申请履职制造衍生争议的，原则上均不纳入复议、诉讼范围，还清历史欠帐，从源头上解决空转问题。信访解决上述问题后，完成历史使命，华丽转型为民意反映与沟通的渠道；复议、诉讼则轻装上阵，其中行政复议专司裁决，成为“大而专”的争议解决主渠道；诉讼则“小而精”，专司法律关系复杂案件，以及行政复议程序后仍无法解决的行政争议，成为公平正义的最后一道防线，由此真正实现行政争议化解的法治化。

八是法制、体制、机制和制度相结合，配套实施改革。要使行政复议真正发挥作用，必须做到法制、体制、机制和制度相配套。

在法制层面，主要是修改行政复议法，将上述设想纳入复议法；体制层面，集中相对复议职能，推动建立权威性、独立性强的复议机构；机制层面，在维持行政首长负责制的大前提下，改变目前“请示汇报、命令服从”的工作方式，真正体现行政复议专业性审查裁决机制的本质，发挥案件经办人员在证据与事实认定、政策与法律适用等方面的专业知识与判断；制度方面，主要是推行行政复议人员资格资质制度，建立健全行政复议证据、法律适用和规范性文件审查、送达等制度，以及必要的经费、人员保障。

[①]主要立法目的是解决目前行政复议维持率高、纠错率低的问题，具体表现为行政复议该受理的不受理，已受理的，不能公正作出复议决定。问题根源在于相对人对复议不够信任，复议机构中立性、权威性不够，以及原法规定的复议维持即无需作被告，这与行政复议作为解决行政争议主渠道的定位不符。参见袁杰 主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第76-77页。

[②]刘莘：《行政复议的定位之争》，载《法学论坛》2011年第5期。

[③]仅在概念上，据不完全统计，共有行政复议制度定位、性质定位、功能定位、价值定位和目标定位等五种表述。

[④]实体规定方面，该条例第2条立法目的中将维护与监督相提并论；第4条明确复议机关负有审查和裁决职责。体例结构上，该条例亦与《行政诉讼法》相接近。

[⑤]关于行政复议定位的理论探讨与立法实践，参见周汉华：《我国行政复议制度的司法化改革思路》，载《法学研究》2004年第2期；方军：《论中国行政复议的观念更新和制度重构》，载《环球法律评论》2004年第1期；孟鸿志、王欢：《我国行政复议制度的功能定位与重构——基于法律文本的分析》，载《法学论坛》2008年第3期；应松年：《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》，载《法学论坛》2011年第5期；刘莘：《行政复议的定位之争》，载《法学论坛》2011年第5期；童卫东：《进步与妥协：行政诉讼法修改回顾》，载《行政法学研究》2015年第4期；赵大光等：《复议机关作共同被告案件中的审查对象问题研究》，载《法律适用》2015年第8期；曹康泰 主编：《中华人民共和国行政复议法实施条例释义》，中国法制出版社2007年版，第7—10页。

[⑥]无论是回顾行政复议取得的成绩，还是剖析其存在的问题，都应该放在这个大背景下加以考察，即行政复议始终存在复议职权、机构、人员过于分散，工作机制混同于一般行政工作，复议机构缺乏权威性与独立性等深层次问题。

[⑦]《行政复议法》第19条规定复议前置案件的不予受理或受理后不作答复，当事人有权起诉，对非复议前置则未作规定。对此，一般理解为复议行为不可诉，当事人可以直接起诉原行政行为，理由是复议前置是对当事人诉权的限制，非复议前置下的不予受理或不作答复，事实上是对诉权限制的解除。

[⑧]据统计，2011、2012年全国面上行政复议收案总量低于行政诉讼一审案件量，但就具体省份来看，31个省级行政区域中，山东、黑龙江、上海等16个省市的行政复议数量超过当地行政诉讼量。

[⑨]无论是德国的统一性原则还是台湾地区的原处分主义，原则上均是将复议行为与原行政行为作为一个行为处理，并由原行政机关应诉，并不存在共同被告的问题。从这个意义上来讲，我国共同被告制度并没有明确的理论依据，而纯属为解决实际问题而作的技术安排。

[⑩]全面向诉讼看齐，在受案范围、审理方式、证据和法律适用等方面全盘照搬诉讼，成为事实上的“准一审”。

[11]即强化行政色彩，专注于内部监督，运用组织力量和优势，大量运用非正式的“约谈”、“督办”等方式纠正违法不当行为，通过调解方式而非复议决定方式结案。

[12]与司法审查不同，复议程序不仅监督合法性，也审查其合目的性，参见[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林 译，中国政法大学出版社1999版，第140页。

[13]参见应松年：《把行政复议制度建设成为我国解决行政争议的主渠道》，载《法学论坛》2011年第5期。

[14]参见江必新、梁凤云：《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第66页。

[15]由应松年教授领衔的行政复议法修改专家起草小组在起草的《〈中华人民共和国行政复议法〉修改专家建议稿》说明中，明确提出行政复议是裁决行政争议的活动，以回应行政复议性质之争，这构成修法工作的基础；以往反司法化的定位造成复议程序构造与复议行为特性严重背离，复议程序存在严重的结构性问题，复议决定由此失去公正基础；鉴于司法化容易产生争议，修法时宜淡化司法化与反司法化之争，而是强调行政复议制度的完善首先要正视复议活动裁决行政争议的基本行为属性，兼顾行政的特性，在程序构造中体现裁决者相对中立、争议双方充分参与的程序公正与理性要素，保障其能有效解决行政争议。另，《行政复议法》修改的地方法制机构建议稿中，亦明确认为行政复议的功能定位应当为“化解行政争议”。2010年《行政复议法》修法征求意见过程中，北京、湖南、广东等20个省份明确提出行政复议宜定位为“准司法”。

[16]参见曹康泰 主编：《中华人民共和国行政复议法实施条例释义》，中国法制出版社2007年版，第5页。

[17]参见刘莘：《行政复议的定位之争》，载《法学论坛》2011年第5期；方军：《论中国行政复议的观念更新和制度重构》，载《环球法律评论》2004年第1期。

[18]参见应松年教授领衔的行政复议法修改专家起草小组《〈中华人民共和国行政复议法〉修改专家建议稿》及说明。

[19]参见郑裕国：《台湾地区的行政诉讼制度》，载《政治与法律》1989年第2期。

[20]参见赵德关：《行政诉讼证据审查标准研究》，载《政府法制研究》2003年第12期。