摘要：由于《治安管理处罚法》和相关规范性文件之间的冲突规定，警察面对民间经济纠纷时往往处于“应依法履职”与“禁止干预”的两难境地。通过对四十个典型司法案例的研究发现，民间经济纠纷类治安案件警察介入的界限呈现出三重构造。一线公安机关总结出以保护人身权为原则的处理路径。在此基础上，法院将警察介入的界限扩张至财产权。但是，在涉及非强制力违法私力救济的案件时，保护人身权、财产权的介入界限仍然存在着局限性，警察的有序介入还需倚赖今后行政立法的完善与案例指导制度的运用。
关键词：治安案件；民间经济纠纷；警察；司法判决；界限
一、引言
诚如学者所言：“警察得否接受私权受侵害者之请求，暂时介入以保障其私权，同时预防不当「私力救济」所引致之不良后果，似值讨论。”[1]我国公安机关如何有效保障公共秩序的同时，又不使公权力僭越民事法调整范畴，妥善解决民间经济纠纷所引起的治安问题，成为近年来警察部门行政法所研究的热点。在“于欢案”中，过去的讨论往往聚焦于刑事或者渎职问题，但是“于欢案”的本质实际上是由民间经济纠纷引起的治安案件，在行政手段介入失效后恶化为刑事案件。显然，在没有一个体系化、科学化的处理路径下，刑事、渎职甚至判决的争议仅是作为结果出现。[2]对于民间经济纠纷而引起的法律争议，无论是行政机关还是司法机关都是基于传统的从民事争议到刑事犯罪的“二阶段认识”。[3]“二阶段认识”的判断忽略了从民事争议上升到刑事犯罪的原因——行政处理手段的失效，即《治安管理处罚法》等相关法律法规在调整该案件类型上的规则空白。“现行法律是一种不利于债权人而相对更利于债务人的机制”，大量的民间经济纠纷因违法私力救济而影响到治安秩序，这一般通过“暴力讨债”的方式表现出来。[4]从众多一手案例及新闻报道中可以发现，侵害行为呈递进式增长，如果行政介入的手段失效，侵害行为便容易加剧为刑事犯罪。因此，何时介入及如何处理民间经济纠纷类治安案件，成为公安机关履行其行政职责的重点及难点。
综观既有学术研究，论者多偏向从理论角度优化警察职务行为与勤务制度来解决民间纠纷类治安案件的难题。尽管这些研究目前为数不多，但对于民间纠纷案件处理模式的认识和分析具有较好的现实意义。[5]本文立足经验事实，既关注最高人民法院通过不同渠道发布的经典案例，也关注晚近几年全国各地的最新判决，通过对40个典型案例裁判的整理，试图提炼民间经济纠纷类治安案件公权力介入界限的本土司法智慧。
二、公安机关介入的基准：以保护人身权为界
公安机关与“民间经济纠纷”的关系，往往以行政相对人起诉公安机关行政不作为而进入到司法裁判的领域。通过对司法判决中公安机关的答辩内容，以及作为执法依据的治安类法律法规的文本分析，本文尝试从立法文本的冲突与困境，以及一线警察执法的的经验性事实，阐释出公安机关介入民间经济纠纷类治安案件的基本界限。
（一）公安机关的介入困境：警察职能的立法冲突
早在二十世纪九十年代，公安部就对经济纠纷领域是否需要介入公权力定下了基调。1989年公安部发布《公安部关于公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理的通知》（以下简称“通知”）提出，对经济纠纷问题，公安机关不要去干预，更不允许以查处诈骗等经济犯罪为名，以收审、扣押人质等非法手段去插手经济纠纷问题。并且，一时难以划清经济犯罪和经济纠纷的界限的，要慎重从事，切不可轻易采取限制人身自由的强制措施，以致造成被动和难以挽回的后果。1992年，公安部再次发布规范性文件重申了1989年的“通知”。[6]近三十年来，公安机关对于经济纠纷类治安案件的处理，实际上沿用以上两个规范性文件作为抗辩理由出现在近几年的行政案件审判当中。例如在2017年“周祥华诉兴义市公安局行政不作为案”中，被告公安机关仍然以“通知”作为辩称理由。[7]同样，在2015年的“王世库诉陇南市森林公安局武都分局不予立案告知书案”及2014年的“张斌诉陕县公安局行政不作为案”中，被告公安机关也以1989年及1992年的两个规范性文件作为不插手民间经济纠纷的答辩依据。[8]
另一方面，1993年5月6日，国家工商局发布《关于停止办理公、检、法、司机关所属“讨债公司”登记注册有关问题的通知》。[9]国家在禁止公安机关插手民间经济纠纷的同时，禁止一切民间或半官方的讨债组织及个人，试图将民间经济纠纷的化解引入到法院这一“官方渠道”。但是，前文已经提到，现行法律是一种不利于债权人而相对更利于债务人的机制，这势必会导致自发性的非法私力救济。因此，公安部、国家工商局等发布的规范性文件，与《治安管理处罚法》等法律法规规定的警察职权在民间经济纠纷类治安案件领域存在冲突，这是基层公安机关存在履职困境的根本原因所在。实际上1989年与1992年的规范性文件，是公安部在规范基层警察履职问题上不得以而为之的办法。即使在近几年来的行政案件中，基层公安机关仍然存在以刑事侦查为借口或作出明显处罚过重的行政处罚手段干预民间经济纠纷。在2015年“赵明利诉鞍山市公安局行政赔偿案”中，被告就以原告涉嫌诈骗罪为由扣押原告财产并收容审查，将民事经济纠纷争议以刑事犯罪侦查的方式予以干预。该案审理既包括刑事诉讼也包括行政诉讼，历时近二十年之久，显然公安机关对民间经济纠纷的不当干预造成了“通知”中所称的“被动和难以挽回的后果。”[10]而在2015年的另一案件“薛昌宏与方正县公安局、孙国庆撤销具体行政行为案”中，原告因与第三人孙国庆存在经济纠纷，阻扰孙国庆所在方正县原煤建场运沙，被告对原告处以行政拘留10日，并处500元罚款的行政处罚。这显然超过了非人身冲突治安案件的处罚范围，[11]
法律法规的冲突以及在民事与刑事之间行政手段介入的空白，使得当下公安机关在处理民间经济纠纷类治安案件时常常陷入行政不作为与违法插手经济纠纷的两难困境。但是，“夫自己救济之禁止，系因个人地位利益之保护与社会生活之确实不可不谋其调和，因是之故，乃以国家之公力代替个人之私力，遂成为私力之公力化焉。”[12]现代政府必须承担起公力救济的职能以避免自力救济所带来的任何治安威胁。更重要的是，此类治安案件每天都在大量发生，面对现实的需求，基层公安机关不得不依靠自身智识，在冲突与困境中寻找一条可以依赖的路径来管理治安秩序。即，以人身权是否受到侵害来判断公权力何时介入民间经济纠纷。
（二）执法实务中生成的介入基准
民间经济纠纷类案件对于治安秩序的破坏具有多样性，例如人身权、财产权、道路交通秩序、生产经营秩序、隐私权、名誉权等等。然而立法的冲突使得公安机关所履行的行政职责很容易以公安部发布的两个规范性文件在司法裁判中败诉。而另一方面，对民间经济纠纷类案件的处理过于谨慎又可能被认定为懒政、惰政及不作为。[13]因此，催生出公安机关以恪守人身保护原则为介入界限的处理模式。在40个案例样本中，涉及人身权的案例占27个，公安机关出警并作出处理决定的比例超过八成。
在“付双玲诉洛阳市公安局长春路分局公安行政管理案”中，原告付双玲与第三人张红梅存在民间借贷纠纷并发生殴打行为，经法医鉴定结果为轻微伤。长春路分局作出的行政处罚决定事实认定清楚、程序合法、适用法律准确，得到法院的支持。在人身权的保护上，公安机关对于民间经济纠纷类的治安案件处理较为坚决，在司法判决中也基本得到法院的支持。[14]同样，类似的案件例如“程龙诉惠民县公安局行政纠纷案”中，第三人王新民与程国明因民间借贷纠纷，原告程龙对王新民进行殴打，县公安局作出惠公何行罚决字（2015）00038号行政处罚决定，决定对程龙处以行政拘留八日、罚款三百元的处罚。[15]
更重要的是，“程龙案”的法官在判决书中谈到：“王新民是否做伤情鉴定并非县公安局适用《治安管理处罚法》第四十三条第一款的法定条件。王新民所受伤害是否属于《细化标准》中‘伤害后果明显轻微的’的情形，属于县公安局行政自由裁量权的范围。上诉人程龙的上诉理由不能成立，本院不予支持。”[16]实际上，在本文的研究样本中公安机关因民事争议当事人实施人身权侵害而作出行政处罚决定的案件，基于医疗鉴定作出处罚的超过七成。[17]这似乎表明公安机关在民间经济纠纷类案件中处于谨慎考虑的地位，这也与前文的论述相契合。笔者认为，确定人身侵害的医疗鉴定证据与行政处罚决定之间的不存在直接的逻辑联系，根据《治安管理处罚法》第四十三条规定，是否造成轻微伤的医疗鉴定证据应当是作为划分行政处罚等级的标准（即行政裁量权的考量），而不是作出行政处罚的标准。可见，在介入基准的具体表现上，公安机关将人身权保护作为介入民间经济纠纷的原则是基于立法困境下“抓大放小”的一种警务策略，而侧重于医疗鉴定证据来作出行政处罚的立场，明显表达出公安机关在民间经济纠纷问题上慎之又慎的态度。在身处极速社会转型期，社会纠纷频发的时代，我国基层的公安机关在有效的制度空间内，以一线执法的智识，一定程度上克服了现行法律规范存在冲突与空白的负面影响，至少在“人身权”这一最重要的治安要素上，把握住了处理民间经济纠纷类治安案件的主线。
三、司法裁判对公安机关介入基准的扩张：以保护人身权、财产权为界
公安机关能动地以人身权保护为原则，有效地介入民间经济纠纷维护治安秩序是本土行政执法经验的一种创新，并且事实上推动了公安机关在该执法领域行政履职的科学化。但是，仅从人身权角度介入民间经济纠纷类治安案件并不能周延地调整治安秩序，从本土的司法经验看来，司法审查对治安秩序的权利保护作出了扩张性解释，而这一扩张从法院对《治安管理处罚法》的能动解释开始。法院试图将人身权的保护扩大到财产权，以此来促进治安秩序的安定性。
（一）公安机关不介入财产权侵害类民间经济纠纷的理由
公安机关恪守人身权保护界限的原因有二：第一，人身权是一般社会治安秩序中最重要的权利，可以说无论哪一种案件类型，只要涉及人身权的侵害，公安机关都会毫无疑问的介入，这也符合一般公众对治安秩序的期待；第二，民间经济纠纷所涉及的民事权利争议十分复杂，在89年、92年两个《通知》以及没有明确立法规范的背景下，任何一次非人身权侵害的公权力介入，都有可能受到行政内部和司法部门的双重审查，并且恰恰是没有明确的立法规范，审查的标准也很难统一，这使得公安机关不得不慎之又慎。
《治安管理处罚法》对于侵犯财产权利的行为和处罚只有第四十九条作出规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺、敲诈勒索或者故意损毁公私财物的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。”该条款的调整范围，在警察执法过程中难以适用在实际的民间经济纠纷当中。民事争议当事人常常通过暴力强占的方式，侵害财产所有人的占有、使用和收益权，例如开走民事争议相对方的汽车，侵占住宅或者商业门面等等。例如在“佘明华诉如皋市公安局不履行法定职责案”中，案涉车辆为原告佘明华的合法财产，佘明华及其子佘飞对该车辆的占有、使用是其合法权利。案外人张某、李某等人以其与佘明华之间存在民事纷争为由，强行进入车辆并拖走车辆的行为，在公安机关看来并不属于《治安管理处罚法》第四十九条所调整的范围，理由有二：首先，案外人张某、李某拖走车辆的行为并不具有侵害财产权的故意，在主观意识上该行为的目的在于催促原告余明华还钱，而不是为了故意侵害余明华的财产权，即缺乏主观故意要件。其次，第四十九条对于侵害财产权的行为总共有五种，强行进入车辆并拖走的行为并不属于该五种侵害行为。[18]同样，在“王平诉启东市公安局行政纠纷案”中，案外人龚某等人称与原告王平存在经济纠纷，龚某等人将王平的小轿车开走，并卸掉后轮。龚某称车辆确系他们开走，车辆的一个后轮已卸掉，他们的目的并不是要车，而是要让王平出面解决双方之间的经济纠纷。被告公安机关在上诉中提出：“高某等人采取的是私力救济行为，只能评价为民事侵权，启东市公安局不能介入处理，不能对高某、龚某刑事立案或行政受案，不能扣押案涉车辆。”[19]可见，在严格控制公安机关干预民间经济纠纷的背景下，没有治安类法律规范调整的“强占型”财产侵害行为，成为公安机关不介入民间经纠纷案件的理由。
（二）法院扩张财产权保护界限的解释框架
实际上，民间经济纠纷类治安案件应当将经济纠纷与治安纠纷进行分层。如果因经济纠纷所形成的侵害行为触及到治安管理领域时，公安机关应当就该纠纷在治安范围内介入。近年来本土的司法判决便呈现出这一趋势。而经济纠纷是否涉及治安秩序的判断标准在于，该经济纠纷中的私力救济是否违反治安秩序，法院在案件事实和法律依据两个维度的框架下，对财产权保护界限的扩张作出能动解释。
第一，对于案件事实的法理解释。“佘明华案”的判决书中提到：“案外人张某、李某等人与佘明华之间存在民事争议，亦应当通过诉讼、申请诉讼保全等合法途径解决。其未经佘明华同意，无权擅自强行扣留、占有佘明华的财产。公民以私力强占方式来实现的自我救济行为，为我国法律所禁止。存在民事纷争，并不构成当事人可以实施违法行为的正当理由。公安机关依法制止、查处非法侵犯财产的行为，系维护正常社会治安秩序的职责要求，并不属于违法介入民事争议的处理。相反，公安机关放任、允许任何人以存在民事纷争为由，不经法定程序即可径行强取他人财产，将会导致原本有序的财产关系处于不稳定的状态，从而使得整个社会秩序失范。”[20]这表明，私力救济应当在合法的范畴内进行，当私力救济变成私权危害时，公安机关便应当承担起防止危害的职责。对于违法私力救济行为，如不依法予以惩治，极易引起他人效仿。诚如李震山教授所言：“民事法律关系之争执，宜由私人自行解决，或循司法途径救济，除非因该争执，而有构成刑法之犯罪或行政不法要件，例如：以暴力讨债、儿童虐待或婚姻暴力等，或已显然有危害公共安全与秩序之虞者，警察权方得介入。”[21]在“王平案”中，法院也持同样的观点：“存在民事纷争，并不影响公安机关依法对侵犯财产权的行为进行查处。由于社会经济生活的迅速民事化，公安机关对民间纠纷案件有义务从防范公共安全风险和维护民事生活社会秩序的角度进行及时和必要的干预，以压抑频繁出现的不正当的私力救济。只要存在社会安全和社会秩序受到破坏的可能性，公安机关就有义务履行职责，而不得以经济纠纷为名拒绝履行职责。”[22]
第二，对于法律依据中原则性条款的扩张解释。“佘明华案”、“王平案”等案件的主审法官不约而同地在判决书中，通过对《人民警察法》第六条、第二十一条，《治安管理处罚法》第二条，《行政诉讼法》第十二条等原则性条款进行扩张解释，以弥补《治安管理处罚法》第四十九条五种情形的不足。阐述出保护公民的人身和财产不受非法侵犯，及时查处治安违法行为维护社会治安秩序，是公安机关的法定职责。对于涉及经济纠纷的强占、扣押他人财物的违法私力救济行为，公安机关未能有效保护公民的财产安全，未能实现预防和制止违法行为发生的出警目的，不能视为已依法履行职责。即使在《治安管理处罚法》第三章第三节没有明确规定经济纠纷中违法强占他人财物的行为是否构成治安领域的财产侵害行为，一线法院通过判决中的解释，在司法实践中将该行为的调整纳入到《治安管理处罚法》总则第二条所保护的财产权利当中。
本土司法判决将财产合法权益的保护纳入到民间经济纠纷类治安案件中，同时对民事权益的稳定性和私力救济的合法性作出明确性的解释，以此确立了公安机关应当介入违法私力救济的法律界限。并且，法院的能动解释弥补了治安类法律规范在社会秩序调整上立法的不足与滞后，对民间经济纠纷所可能造成的社会秩序失范进行填补。诚如学者所言：尽管私力救济被容忍的程度应视为该国民主化程度的指标，应受法律保障，但这并不等于对少数涉及暴力、毁损、侵占、胁迫的私力救济加以容忍或纵容。[23]可见，因暴力而导致的社会秩序失范成为法官解释民间经纠纷类治安案件的落脚点，也成为公安机关应当履行行政职责维护社会治安的出发点。
四、司法裁判的困境与消解：对非强制力违法私力救济的应对
法院通过能动判决对权利保护作出的扩张性解释，是公安机关介入民间经济纠纷类治安案件中一条更加合理，更具“服务型”政府理念的法律界限。但是，本文对40个样本的研究发现，一些非强制力的“要债”行为相对复杂，这类违法私力救济对于民事争议相对人的侵害以及社会秩序的破坏，甚至大于一般性强制力行为。笔者将从人身权、财产权保护界限的局限性、局限性形成的原因分析及裁判困境的消解路径三个方面进行论述。
（一）以保护人身权、财产权为界的局限性
司法机关在民间经济纠纷类治安案件中扩张财产权的保护，是对公安机关的一线执法提出了更高的要求。但是，这依然不能周延地解决民间经济纠纷类治安案件所呈现出的纷繁复杂的情况。例如在“王顺荣诉都匀市公安局行政管理纠纷案”中，原告王顺荣等人在都匀市东镇坝固菜园河选矿厂堵拦锌粉运输车不让通行，以此来向都匀市经济开发区菜园河铅锌矿选矿有限公司索要借款。显然，该违法行为直接导致该公司生产经营的瘫痪，但是在非强制力侵害的情况下，该行为是否破坏了《治安管理处罚法》所规范的治安秩序，法院持比较保守的立场。在“王顺荣案”中，一、二审法院均是以都匀市公安局在作出行政处罚过程中程序违法为判决理由，撤销该行政处罚决定书。以程序问题代替实体争议，避开了对非强制力情况下违法私力救济这一实体法律关系的裁判。[24]
在侵害生产经营秩序的情形之外，“黄长源诉龙海市公安局行政纠纷案”则涉及侵害他人名誉权及《治安管理处罚法》第四十二条第二款“公然侮辱他人”、第五款“干扰他人正常生活的”的情形。第三人黄金水多次到原告黄长源工作场所以谩骂方式索要债务，并打伤黄长源两次。然而，因第三人黄金水在谩骂过程中的殴打行为经鉴定为轻微伤，公安机关仍然是以殴打行为作为主要的处罚依据（殴打行为的处罚重于辱骂行为），一、二审法院均支持公安机关所作出的行政处罚。[25]但是，该案中黄长源所实施的整个侵害过程，多达数十次的谩骂行为实质上相比于两次殴打行为，所造成的治安破坏更加严重。这体现在两个方面：第一，黄金水多次辱骂及两次殴打的行为发生在“长源卫生室”及海澄镇黎明村旧村部老人免费健康体检现场，大声辱骂的行为显然破坏了公共秩序，尤其是医疗部门的安宁性相比于一般公共区域更加重要。第二，多次辱骂及两次殴打行为发生在黄长源的工作单位及工作地点，数十次辱骂及殴打行为对黄长源的个人名誉显然造成了损害，并且这类损害难以恢复。同样，在“吴庆庆诉南京市公安局秦淮分局、南京市公安局行政复议案”中，第三人王爱华等人多次到吴庆庆住所及单元楼道进行辱骂及殴打，而王爱华等人受到行政处罚的依据则仅仅是因为对人身权侵害的殴打行为。[26]
在违法私力救济过程中，侵害人在使用的救济手段属于非强制力的情况下，法院的态度常常会变得踟蹰。这类案件在本文40个案例中占8个，法院对该类行政案件所持的审判立场均没有统一的倾向，公安机关在执法过程中也是五花八门。[27]显然，对于非强制性的违法私力救济行为，超出了以保护人身权、财产权为界的范畴，成为民间经济纠纷类治安案件司法裁判的灰色地带。
（二）局限性的形成原因：非强制私力救济的法理释义
尽管非强制力的私力救济在司法裁判有着“相对回避”的趋势，但是立法文本在警察职能的设定上包含了该类违法行为的情形。就生产经营秩序的侵害行为而言，应当属于《治安管理处罚法》第二十三条第一款的调整范围，甚至浙江省公安厅在2016年发布的规范性文件中，对《治安管理处罚法》第二十三条第一款作出了明确的裁量基准认定：“（四）围堵、封闭单位的主要出入通道，造成通道长时间堵塞的”属于“情节较重”的情形。[28]这基本符合“王顺荣案”的案件事实，但是各地方法院的裁判，依然没有对该类行为形成有规律性的裁判倾向。同样，破坏生产经营秩序之外，侵害他人名誉权、隐私权的案件也存在类似情况，民事争议当事人对相对方进行的公然辱骂、骚扰以及以非强制力的方法严重干扰他人生产生活的行为，应当受到《治安管理处罚法》第四十二条第二款、第五款的调整。可见，法院如此审慎的处理立场，使得行政执法与司法审查在非强制力的违法私力救济问题上无法达成共识，究其原因笔者认为有三点：
第一，对于非强制力性质的侵害行为，在行政立法上没有明确的规定，而类似于裁量基准的规定又具有浓厚的“地方性”色彩。在此基础上，民间经济纠纷类治安案件所特有的性质——实施侵害行为的意图，不具备侵害民事争议相对人人身权、财产权，甚至人格权的“违法故意”，而是基于催促民事争议相对人还钱的意图（在行政诉讼中该原因也常常成为公安机关的答辩理由），使违法行为的认定变得模糊，警察介入的界限难以判断。
第二，名誉权等侵害行为所呈现出的紧迫性较于人身权、财产权等有一定程度的不足。非强制力的违法私力救济，由于缺乏暴力或强制，实践中很难判断该违法行为是否属于公安类的秩序管理范畴。如学者所言，具备机动性及全天候值勤特点的警察，所介入的行政管理秩序应当具备危害急迫性和不可延迟性，并且需要经常使用强制力。[29]正是因为民事纠纷当事人擅自强行扣留、以私力强占方式来实现的自我救济行为，所造成的治安秩序的混乱与紧迫感成为法院扩张财产权保护界限的论证基础。[30]
第三，非强制力的侵害行为在违法事实认定上难以评估。例如，以占用交通运输道路阻止企业运输车辆进出的行为来看，占用道路时间多长、占用道路面积多大、以何种方式占用、清障所需的时间与难度等，都是违法事实认定过程中存在的障碍。同样，公然辱骂或干扰他人生活的行为，对社会秩序和相对人名誉的影响程度如何认定，是否属于公安机关来调整的秩序管理范畴等，在界限认定的难度上显然高于强制力的违法私力救济，因为暴力殴打、强占等行为的医疗鉴定证据、外伤表征及财物的转移占有都能够清晰地表达出违法事实。
因此，非强制力的违法私力救济所引起的民间经济纠纷类治安案件，成为司法机关审查行政纠纷中紧迫而未决的困难。司法机关保持克制和审慎态度也应当得到理解。
（三）司法裁判困境的消解路径
针对现实中的裁判困境，理论研究应当作出回应。作为对策性意见，笔者试提出处理当下司法实务困境的消解路径：
第一，以非强制力所实施侵害的行为，违法事实认定规则应当在行政类法律法规中明确立法。司法案例的研究表明，民事司法在保护自然人安宁权或者防止他人干扰生活的治理力量较为有限，通过民事立法的保护不符合本土国情。[31]而刑事司法在实践中作为保护社会组织及自然人正常生产生活的最大“防火墙”，其刑事案件的类型主要集中在“严重侵犯住宅安宁权”和“致大范围民众恐慌”两类，这与民间经济纠纷类治安案件所面临的情形重合度较低。[32]因此违法事实认定规则应当集中体现于行政职能立法上。
第二，最高人民法院发布相关行政类指导性案例，对民间经济纠纷引起的治安案件释放明确的裁判信号，统一非强制力侵害行为违法事实认定的参照标准。案例指导制度的目的主要是解决司法活动中法律条文的理解与适用问题，虽然不具有直接的法源效力，但是司法裁判作为演绎推理的过程，指导性案例有着间接的、特殊的法源效力。[33]实证研究表明，指导性案例的援引和参照率在司法实践中极低，这也是案例指导制度饱受诟病的主要原因。[34]但是，笔者仍然将案例指导制度作为对策性意见的原因有三：首先，指导性案例的“参照适用”分为两种情况：一种是直接援引指导性案例于判决书中；另一种则是在审判过程中将指导性案例进行翻阅和参考。很多法官在参照的同时并不愿意援引到判决书中。[35]其次，指导性案例能通过文义解释的方法明确“法律规定”的适用。各个指导性案例都专门设有“相关法条”这一体例结构，为形成裁判结论提供直接法律依据，以此“强调从法律规范在一般语言文字的通常含义中阐释其意义，减少对边缘和不常见意义的阐释”。[36]最后，指导性案例的内容设计包含“母本”裁判文书所载案件事实，以及形成政策导向作用这两种制度需要。[37]而行政类指导性案例所具有的政策导向作用，不仅能对司法机关起到统一法律适用的作用，“其确立的某些裁判规则的效力和功能还会扩展至行政行为领域”。[38]因此，在援引率极低的司法实践下，指导性案例对于民间经济纠纷类治安案件仍然具有重要意义。
五、结语：警察介入界限的三重构造
“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论。”[39]我国公安机关通过发挥基层智识总结出的执法经验，以及法院通过能动判决对权利保护作出的扩张性解释，都反映出福利国家悄然到来的身影。但是，非强制力下违法私力救济行为所造成的治安隐患，使得警察介入民间经济纠纷类治安案件的界限形成三重构造（如表一所示）：
表一（图表由笔者制作）
第一，可以肯定的是，在面对纷繁复杂的民间经济纠纷类治安案件上，公安机关表现出十分能动的履职态度，通过把握人身权这一最重要的治安要素，使《治安管理处罚法》有效落实到涉及人身侵犯的民间经济纠纷类治安案件。
第二，法院通过司法判决，将“治安秩序”的范围从单一的人身权保护，扩张到合法财产权益的保护，禁止违法的私力救济，如毁损、侵占、胁迫等行为，以防止社会秩序失范。
第三，当非强制力的违法私力救济明显破坏社会秩序，影响社会组织或个人生产生活时，受制于立法的空白、非强制力侵害行为本身的非紧迫性以及违法事实认定的困境，一线司法裁判的法官明显流露出瞻前顾后的审慎立场。在未来，行政立法的完善与案例指导制度的运用对该类治安案件提供了一个较为可行的裁判路径，同时裁判规则的效力和功能也会扩展至行政行为领域。
