摘要：警察协助，在我国大陆地区形成的“共同上级协调型”为主的杂糅并存模式，存在的种种弊端，亟待改革。通过考察其他国家和地区的警察协助模式可以发现，德国和我国台湾地区的“规则程序型”模式是脱警化的法治产物，美国的“执法结构完善型”模式是多元分散的警察权的体现，新加坡和我国香港特区的“职责内生型”模式是法治发达地区的威权结晶。作为继受大陆法系传统、法治并不发达的我国大陆地区，警察协助的脱警化历史演变以及“规则程序型”运用的晨光初现，都将我们指向了“规则程序型”的道路，加强协助规则的立法是主要的发展方向。因此，以《人民警察法》修改为契机，重构以“规则程序型”为主的警察协助模式，对其它模式的合理取舍，是我国大陆地区未来警察协助的变革之路。

关键词：警察协助 ；规则程序；执法结构完善 ；职责内生 ；共同上级协调

引言

警察协助，是警察法学研究中颇具争议性的问题，警察权担保行政任务的实现与警察权被滥用之间，一直存在巨大的张力。但无论如何，2016年提交的《人民警察法》（修订草案）第十四条新增了内部协助义务，第十五条新增了外部警务协助，即是对现实的回应。警察机关之间的相互协助义务，已经成为了共识，因此当草案在作上述规定时并没有引起太多异议。但是，就外部警务协助问题在《人民警察法》中规定，却招致警察机关的反对意见，主要担忧外部警务协助会陷入非警务活动的泥淖。[1]当然，笔者分析，警察协助多是执法中的棘手疑难事项，由此引发的追责问题，可能是警察机关的另一个隐忧。

然而，警察协助，并非是我国大陆地区所特有的现象。换言之，只要有警察存在的地方，就会产生警察协助义务。根据域外的立法及实践效果来分类，目前可概括为三种“理想类型”的警察协助模式：一种是以德国和我国台湾地区为代表的“规则程序型”模式，对警察协助的规则程序有所详细规定；一种是以美国为代表的“执法结构完善型”模式，即行政机关自身具备完善的执法能力；一种是以新加坡和我国香港特区为代表的“职责内生型”模式，明确警察协助是警察机关的一项法定职责。以此为基础，我国大陆地区当前的警察协助模式，可概括为“共同上级协调型”为主的杂糅并存模式，即实践中主要通过不同行政机关之间负责人的协调完成，既有自身的地域文化特点，又有其他国家和地区警察协助模式的特征。不过，在该模式下存在的种种弊端，是亟待改革的。不同的警察协助模式，有其不同的特点，但与其背后警察权的运作和行政体制、文化背景都存在莫大关联。

我国大陆地区的警察协助模式究竟应当向何处去？他山之石，可以攻玉。或许在检讨与反思我国大陆地区既有警察协助模式的基础上，比较分析其他国家和地区的警察协助模式，可以为未来的立法与改革提供一些思路和建议。需要交待的是，本文所要探讨的警察协助，是外部意义上的协助，而且是作为行政协助的一个下位概念，并不涉及刑事协助与司法协助。

一、我国大陆地区的警察协助模式现状及改革缘由

（一）现状：“共同上级协调型”为主的杂糅并存模式

警察协助，通过“共同上级协调”是我国大陆地区实践中最为主要的协助模式。该模式具体是指，当行政机关执法人员在执法过程中，遇到事实或法律上的难题，[2]需要向警察机关请求协助时，其往往会先向直接负责的领导请示，由领导出面与警察机关对口的领导沟通协调，达成协助方案，最后再由具体负责执法的人员实施。有时候，如果直接领导出面不行，还会邀请政法委领导或政府领导出面沟通协调，这已成为警察协助的常态。

除了“共同上级协调型”模式之外，在实践中也有“规则程序型”模式的体现。虽然我国关于警察协助还缺乏统一的程序法和强制法规定，警察法中目前也没有涉及，但这不妨碍各地已经在实施的地方程序规定或行政协助管理办法中[3]，以规章或规范性文件的形式就行政协助条款加以规定，而这同样可以成为警察协助的执法参照和依据。此外，在一些特定领域，如警察协助城管执法，已经建立了长期的协助机制。

我国大陆地区的警察协助模式中，同样有“执法结构完善型”的身影。以海关为例，其执法人员较一般行政机关执法人员而言，权限更大。因为可以配枪[4]以及采取限制人身自由的强制措施，在执法过程中，海关执法人员对于一般的拒绝、阻挠执法乃至暴力抗法，都能够予以制止，而无需向警察寻求协助。此外，在行政机关内部成立专门的警察机构同样是“执法结构完善型”的体现。如森林警察、铁路警察、民航警察等，其都是实行公安机关和其他行政机关双重领导的专门警察。最后，就是在对应的行政执法领域成立新的警种，如网络警察、食药环警察等，可以精准提供协助。

甚至，“职责内生型”同样可以在我国“警察协助”中寻觅到踪迹。我国虽然没有关于警察协助的统一规定，但是关于“警察协助”的规定，散见在各部门法律规范中。在中央层面，就涉及文物、铁路、海关等诸多行政管理机关，[5]在地方层面涵盖面更为广泛。[6]上述法规范中，不乏将“警察协助”表述为一种“法定职责”。

我国警察协助类型如此纷繁复杂，为何强调是“共同上级协调型”为主的杂糅并存模式？笔者认为，这主要还是与我国大陆地区整个权力运行机制与社会文化背景有关。总体来说，在我国大陆地区，人情关系、领导关系等非正式制度往往决定着部门之间的亲疏远近。[7]因此，权力运行的法治化水平并不是很高。笔者在江苏、广东等法治相对发达地区，就警察协助问题调研时发现，“共同上级协调”仍然是主要模式，警察协助问题往往通过领导之间的电话就沟通解决了，很少就协助的事项、法律依据等形成书面的协助函，因此“规则程序型”并没有有效地建立与推广。作为“执法结构完善型”只局限于部分行政执法领域，特别是对行政执法人员的配枪与限制人身自由等处罚和措施的赋予，显然不具备普遍适用性。而就在行政机关成立专业的警察机构来看，在实践中，其执法的权威和能力并没有如预期一样。据笔者访谈了解，森林警察、铁路警察在执法过程中找地方警察协助，防止可能发生的暴力抗法的情形，并不是一件稀奇的事情。反而上述警察在行政机关内部由于与主流业务并不一致，而置身于一种尴尬的境地。此外，新成立的警种，特别是城管警察在合法性和正当性上面临诸多问题。至于“职责内生型”，尽管诸多部门法规范中对“警察协助”有所规定，但是“规范中的法”与“实践中的法”并不吻合，有些行政执法领域的“警察协助”规定只是睡眠条款，而实践中普遍存在的警察协助城管执法等在中央层面就缺乏统一立法规定，地方的立法规定也是零零散散。[8]

综上所述，在我国当前诸多“警察协助”模式中，由于人情社会的背景，法治化水平不高，多元分散的警察权配置问题总总[9]，再加上“规范中的法”与“实践中的法”相脱节，最终形成了“共同上级协调型”为主的杂糅并存模式。

（二）改革缘由：当前模式弊端突出

我国大陆地区“共同上级协调型”为主的警察协助模式尽管便捷、高效，但其毕竟是非法治化的产物。实践中，普遍存在由于人情关系，领导抹不开面子，警察协助被滥用的情形。最为常见的形式就是各种名目的“联合执法”。其实大量的联合执法，并不需要警察的介入，但是警察机关的场所检查权、留置盘问权等都可以为其他行政机关提供取证上的便利。同时，警察机关还有对“扰乱秩序”与“妨碍公务”现象的违法裁断权，对关联执法对象有一定的威慑效应，[10]所以通过共同上级一协调，警察机关很容易陷入联合执法漩涡中。还有一种本质上属于“非警务活动”的协助，就是由政府领导出面协调警察机关，协助参与其他行政部门工作的“政务”。[11]从早年的催粮催款，计划生育到之后的征地拆迁，再到最近报道的殡葬改革中的平坟抢棺。警察机关只是成为政策、目标、任务推进的工具，成为扫除障碍、降低风险的执法强制力保障。很显然，“共同上级协调型”模式极其容易造成警察权被滥用，使得警察机关荒废主业，浪费警力资源。

由此可见，在“共同上级协调型”的警察协助模式下，产生的警察权被滥用问题已经十分突出。此外，从其它模式在我国大陆地区适用的状况来看，也没有很好地发挥制度功效。比如“规则程序型”模式没有有效地建立与推广，“执法结构完善型”模式只局限在小部分的行政执法领域且专业警种缺乏执法权威，“职责内生型”模式更是面临规范与实践的相脱节。或许，只有细致考察域外不同类型的警察协助模式，分析其背后运行的制度逻辑与赖以生存的体制环境，才能为我国大陆地区的警察协助模式变革提出有益的建议。

二、比较法下的警察协助模式

（一）“规则程序型”：德国、我国台湾地区

当警察依其他机关之指令，执行该机关之行政处分时，即成立一协助（执行）行为（Vollzugsakt）。[12]警察协助，作为规则程序型的典范，非德国莫属。最明显的体现就是，《德国联邦与各邦统一警察法标准草案》第二十五条至第二十七条对警察执行协助的条件、程序以及剥夺人身自由之执行协助的要求都作了详细的规定。除此之外，德国《行政强制执行法》第十五条对行政机关强制执行中的警察职务协助予以了规定。《联邦德国行政程序法》第四条至第八条，分别对职务协助的肯定条件、否定条件、方式、责任和费用等予以了规定。许多州的警察法也对警察协助予以了概括式规定，虽然规定不尽相同，但是在其他当局没有必要的工作人员或其他手段来执法时，[13]在执法协助请求下，警方必须对那些冒犯行为采取即时强制措施。[14]

我国台湾地区，也基本遵循的是德国的“规则程序型”模式。一般而言，警察机关可以依据“行政程序法”第十九条履行协助义务，其中规定了协助的请求条件，拒绝的理由及程序。如果警察机关提供的是执行协助，则根据特别法优于一般法，首先适用“行政执行法”第六条规定，该条规定了执行协助的请求条件，拒绝要求和协助费用。但如果存在规定有不足的情况，可以“行政程序法”第十九条作为补充，因为行政执行程序也是行政程序的一环。[15]此外，“警察职权行使法”第二十八条第二款，规定了警察职权的补充性原则，是警察协助义务在警察法中最突出的体现。[16]不过我国台湾地区的“规则程序型”模式并没有德国彻底，警察协助被滥用的情况仍然十分普遍。为此，我国台湾地区内政部警政署不得不在2015年4月2日决议简化警察20项协办义务，以不协助为原则。主管机关应依职权调查、取缔，如有纠纷以拨打110报案，各级勤务指挥中心立即调派警力协助处理；如个案确有需求，应依“行政程序法”第十九条及“行政执行法”第六条规定请求办理。[17]

（二）“执法结构完善型”：美国

美国的警察权是多元分散的，在立法层面没有统一的规定，反映在警察体制上，则由不同的行政机关所享有。因此，这些行政机关自身执法结构十分完善，没有执法短板。在联邦层面，就有大量行使警察权力或履行警察职能的机构，如隶属于国土安全部的海关和边境保护局，移民和海关执法局等机构，隶属于司法部的缉毒署，联邦调查局等机构。[18]在全美50个州，有将近18000个不同的行政机构可以被分类为警察机关，许多行政机关有执行州刑事法律的职责，有些行政机关执法人员还享有警察所拥有刑事司法的权力，如逮捕和携带武器的权力。而且，大多数行政机构都是政府机关的组成部门。[19]正是因为这些执法机构和人员自身具备很强的执法能力，特别是对抗拒执法的当事人能予以直接强制、限制人身自由，所以很少借助于专门的警察机关的力量执行任务，而更多体现为内部机构之间的协助、配合。

此外，美国还有许多特殊职能警察，他们虽然享有普通警察的权力，但承担的职责相对专一，主要是向政府经营的住宅、公交、教育娱乐以及类似系统提供警察服务，如有些州设立了州警察或公路巡警，但还向州公园提供公园警察，或向州学院和大学提供校园警察。因此，特种警察可以看作根据特殊政府职能设立，并为特殊政府职能服务的警察机构。[20]这就好比在行政主体内部成立专业的警种协助行政机构管理与服务。

（三）“职责内生型”：新加坡、我国香港特区

将警察协助作为警察机关的一项法定职责，并且对于警察协助的具体情形在“警察法”中明文规定，笔者将之概括为“职责内生型”，这主要以新加坡和我国香港特区为代表。

《新加坡共和国警察法》第2款规定：“警察必须协助贯彻执行税收法、国产税法、卫生法、资源保护法、检疫法和移民法；协助维持新加坡所有的口岸、港口和机场的秩序。”^[21]通过上述条文分析来看，在新加坡，警察协助作为一项法定职责，不仅承担着重要交通枢纽的秩序维护职责，而且承担着税收、卫生、环境、移民方面的执法职责，职责可以说是较为宽泛的。

不过，与新加坡相比，香港警察协助执法的职责的事项还多了司法协助与火警协助。我国香港特区的“警队条例”第10条规定：警察协助死因裁判官履行他在《死因裁判官条例》之下的责任和行使他在该条例之下的权力；协助执行任何税务、海关、卫生、保护天然资源、检疫、入境及外国人士登记的法律；协助维持香港水域治安，并于香港水域内协助强制执行海港及海事规例；在火警中协助保护生命及财产。在实践中，香港警察确实将协助执法作为一项法定职责在履行。在我国香港特区，警察会协助食品环境卫生署处理小贩违法，协助卫生署处理吸烟者违反公共卫生条例。[22]

（四）不同模式的比较分析

以上三种警察协助模式，都是法治发达国家和地区的经验，分别代表着警察协助的三种发展方向。之所以采取不同的警察协助模式，笔者认为，这与不同国家和地区警察权的发展与演变有关，也与国家和地区制度存在关联。

“规则程序型”是脱警化演变的法治产物。德国和我国台湾地区所采用的“规则程序型”模式，将请求警察协助的条件限制为“重大、急迫且不可迟延的危险”以及“执行时有遭遇抗拒之虞者”，并对警察协助的形式、程序、责任等进行明文规定，目的就是防止警察权被滥用。其他行政机关有采取措施之权限时，警察机关不得越俎代庖、越界处理，除非有急迫之情事或其他行政机关在事实或法律上无法处理时，警察机关基于补充性的地位，始得启动措施，排除妨害，维持治安。[23]这背后的根本原因，笔者认为，就是德国从“警察国”向“法治国”过渡，我国台湾地区在日据和戒严时代后极力摆脱强势警察权控制的法治产物，本质都是一种脱警化的演变。只有通过严格的法治化程序的控制，从请求条件的提出，到警察机关的审核与决定（同意/拒绝），最后到合比例地实施协助，在法律中明文规定，才能在发挥警察协助作用、促进请求机关行政目标实现的同时，防止警察权被滥用。

“执法结构完善型”是美国警察权多元分散的体现。美国，更多地是在实质意义上使用“警察”的概念。由于美国建国较晚，警察权的变迁没有像欧洲大陆国家一样有与国家行政同构化的经历，而是直接发端与内务行政，形成实质意义上警察，[24]并且这样的讨论一直延续至今。[25]因此，许多行政机关的执法人员所从事的工作虽然类似于我国工商、环保、海关，但他们一般同时还具有刑事调查权，很多执法人员可以携带武器、执行逮捕、调查犯罪。[26]尽管不是形式意义上的警察，但行政机关执法人员携带并使用武器（包括枪支）并不会引起民众的恐慌与争议，因为合法使用武器在美国是一项宪法上规定的基本权利，而非形式意义上的警察所独享。

此外，英美法系国家警察并不像大陆法系国家警察区分行政执法权与刑事司法权，这也使得行政机关执法人员无需在所谓的行政执法与刑事司法之间进行程序的转换与衔接，对违法犯罪行为直接使用对应的刑事手段即可，这或许也是行政机关自身能够通过机构内部人员之间的协助、配合，独立处理执法过程中一般的违法犯罪行为的重要原因。正是由于警察权多元分散的原因，除了行政机关执法人员拥有一般警察权限并能够采取刑事措施外，美国行政管理机构还设置各种各样组织形态的警察。通过在行政管理机构建立警察组织，根本上增强了自身执法能力。当然与之带来的问题，可能就是警察权的泛化，这与“规则程序型”模式所追求的脱警化演变会背道而驰。不过值得注意的是，担忧警察权被滥用其实在美国并非成为一个问题，因为其本身采取的就是多元分散的警察权体系，而且往往是在实质意义警察的情境中探讨警察权问题，业已形成成熟的运作规则。

“职责内生型”是法治发达地区的威权结晶。新加坡和我国香港特区都属于法治高度发达的地区，这是毋庸置疑的。违法犯罪率低、安全和稳定是新加坡和我国香港特区引以为豪的城市标签。然而，这一切都与两个地区的警察存在莫大的关联。通过新加坡和我国香港特区的警察法可以看出，其协助职责非常宽泛，但颇为吊诡的是，在法治高度发达地区，为何警察权触角延伸的如此之广？分析新加坡和我国香港特区所采取的政治体制，不难发现，新加坡是典型的威权型国家，香港是典型的行政主导制，[27]强大的行政权因而能够支配警察的调遣，通过警察的控制与协助，是上述稳定的法治环境形成的必备因素。不过，虽然同属于强势主导权下，但由于法治化程度很高，警察权的运作必须于法有据，与美国“执法结构完善型”类似，并没有造成警察权的滥用，因为在特定领域的协助执法是警察的法定职责，警察机关只是依法办事。

三、我国警察协助模式的重构

（一）“规则程序型”模式为主

1.我国警察协助的历史发展符合脱警化演变

应当说，自警察制度在我国生根发芽之日起，警察协助的种子应该就已经处在萌发阶段。但从晚清至民国时期，警察掌控几乎一切内政的制度设计，[28]使得警察协助更多地只是表现为不同警种之间的协助，[29]而随着行政权的进一步分化，警察权的触角逐渐收缩，以卫生行政为例，就由卫生警察逐步交给专业的卫生机关负责。抗战结束后，作为一个警种的专职卫生警察已不复存在，警察只负有协助卫生之责。[30]如今在我国大陆地区的《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》，将警察协助卫生行政一般只局限于采取强制隔离等措施。因此，我国警察协助的历史发展符合脱警化演变，这正是迈向“规则程序型”的前提基础。

2.“规则程序型”应用的晨光初现

除了从警察协助的历史演变可以管窥到警察协助的“规则程序型”发展动向，从制度层面来看，“规则程序型”的警察协助模式已经晨光初现。最具有代表性的就是各地不断涌现的地方性行政程序法规对行政协助予以条文规定，特别是上海、厦门分别在2017、2018年制定行政协助管理办法，对协助程序予以了详细规定。这些协助程序，显然适用于警察协助。值得一提的是，《人民警察法》（2016年修订草案）对内部协助义务和外部警务协助都予以了概括性一般规定，《公安机关办理行政案件程序规定》（2018）最新版，第七章专门增加一节“办案协作”，也是对《人民警察法》修订草案增加的内部协助义务的详细规定，虽然目前对外部警务协助（本文中所讨论的警察协助）还没有在新版《公安机关办理行政案件程序规定》中予以规定，但是对相关协助规则的明确，足以为将来警察协助提供指引。

3.加强协助规则立法是主要发展方向

不过，“规则程序型”警察协助模式在我国目前仅仅是晨光初现，与德国以及我国台湾地区相距甚远。根本原因在于，我国目前还没有统一的行政程序法对行政协助程序予以一般性规定，只有少数地区的地方行政程序规定和行政协助管理办法有所涉及，不具有普适性，并且法律位阶较低。因此，加强规则的法治建设就显得尤为重要。笔者认为，当下可供选择的方案有两种：一种是各地积极探索地方行政程序和行政协助管理方面的立法，尽可能地提高法律位阶。目前已有的相关法规范，法律位阶大多只是规章或是规范性文件，约束力不强，并且从已经制定的数量上来看，相比全国拥有地方立法权的省市而言，还过于稀少。因此各地以地方规章或地方性法规的形式规定行政协助程序，就显得尤为必要。相关的行政协助程序立法在地方上铺展开来，警察协助自然拥有规则程序的法治基础。另一种是在《人民警察法》中概括性规定警察协助义务，并且将请求条件限缩在暴力抗法、非警力不能排除的情形，至于具体的警察协助的出警情形、内部审核、现场处置等规则问题，最优的选择是作为内部行政程序[31]在今后《公安机关办理行政案件程序规定》修订中予以明确。作为补充，警察机关内部可以制定裁量基准，作为警察协助程序的手册、指南，或者通过签订协议书的方式对协助的规则问题予以明确。

（二）其它模式的合理取舍

1.“共同上级协调型”的改造与补充

“共同上级协调型”的本质是一种“行政协调”，对加强部门之间的沟通、消除内耗、完成行政总体目标能起到积极的作用。^[32]只是当前以领导沟通为主的“共同上级协调型”的警察协助模式具有随意性，在实践中弊端明显，极其容易变成人情协助、关系协助，导致警察机关陷入各种明目的“联合执法”与“非警务活动”。但是“共同上级协调型”有其制度功效，特别是针对重大疑难案件，能起到明显的效果。笔者认为，可以对“共同上级协调型”加以制度改造，作为“规则程序型”模式的补充。具体而言，在重大疑难案件中，通过健全联席会议机制、信息资源共享、协调沟通、案件移送受理反馈等工作机制加强协作。涉及管辖和权限问题的，可以交由共同上级政府法制部门裁决。此外，可以考虑设置高层级的行政执法协调机构，代表本级人民政府调配本区域内各执法机构，^[33]组织和协调警察协助问题。

2.“执法结构完善型”的有益借鉴

“执法结构完善型”并不能在我国大陆地区直接适用，因为我国非警察机关的强制力权限很少。除少许机关，一般都不得采取限制人身自由的处罚和强制措施以及携带、使用武器，非警察机关的行政执法人员更没有刑事调查权。缺乏上述强制力和刑事手段，执法结构根本无法自我完善，而照搬美国制度，显然变革的成本过大，且不一定与本土环境相适应。此外，当前在行政机关设立专门的警察机构比较羸弱，特别是铁路警察机关和森林警察机关，执法权威和能力都较差，并没有体现内部警察协助执法的优越性。新成立的专业警种，以城管警察为例，就面临合法性和正当性不足的拷问，而且在执法领域成立专业的警种应对，是“脱警化”的回流，与历史演变趋势相违背。

不过，这并不妨碍我国警察协助在具体实践运行过程中，对“执法结构完善型”模式地有益借鉴。提高行政机关执法人员的强制力，从长远来看，是必要的。可以从招募，到之后的技能培训及思政教育，使行政机关执法人员具备行使强制力的执行力。[34]虽然无法配枪，但可以从执法装备的其它配给上予以完善，包过高性能的巡逻车、科技化的执法器械等等。对于行政机关内部设立的专门警察机构，在于辅助该专业机关执行其任务，维护其安全，防止受到不法行为之侵害。[35]笔者认为，在现有的基础上应加强警察在专业知识领域与执法能力的双效提升，以提高内部警察协助执法的权威和效能。对于新警种的设立应当谨慎，这应该是一个循序渐进的过程，“规则程序型”的警察协助机制，一般能够解决执法中的疑难问题。除非面临日益严峻的违法犯罪问题，如食药环犯罪，方有成立食药环警察的必要。

3.“职责内生型”并不适用

“职责内生型”，需要把警察协助作为一项法定职责予以明确规定，甚至具体到协助领域。尽管我国大陆地区行政权很强势，但当前整体的法治化水平并不如我国香港特区和新加坡，如果采用“职责内生型”模式，在警察法中对具体领域警察协助的职责予以明确规定，极其容易造成警察权运用的失范。更何况，当前在警察法草案中概括式地规定外部警务协助，就引起诸多争议，如果细化到具体警察职责的领域，阻力更会是成倍递增。由此可见，作为一项法定职责去履行警察协助义务，当前来看，并不直接具备相关条件。但这并不妨碍实践中一旦在行政执法领域触碰到公安管辖的行政违法或是刑事犯罪问题，继而演变为警察的职责。

结语

我国大陆地区以“共同上级协调型”为主的警察协助模式，由于非正式化地关系运作，所造成的警察权被滥用的问题已经日渐凸显。考察不同国家和地区的警察协助模式，可以发现，其与一国（地区）的警察权发展以及行政体制关系密切。结合我国国情，“规制程序型”模式应当是我国未来警察协助的主要模式，其它模式可以予以合理取舍。大陆地区的《人民警察法》修订草案目前已经概括地规定了警察协助的条件、形式等程序要素，可以视为警察协助模式“规则程序型”的发端。当然，最后还需要立法、执法乃至司法的进一步发展。