此页面上的内容需要较新版本的 Adobe Flash Player。

获取 Adobe Flash Player

高级搜索
请输入检索内容:

当前位置: 首页 >> 行政法学研究 >> 杂志文章 >> 正文

何兵:行政行为的违法性继承——最高法院“饭垄堆案”判决释评

何兵| 时间: 2019-12-24 20:07:49 | 文章来源: 《行政法学研究》2019年第6期

摘 要:某一行政行为违法后,对其后续的行政行为产生何等之影响?此问题学术上称为“行政行为违法性继承”。我国学界对此问题虽有研讨,但尚有进一步展开之处。司法实务中,此问题虽时常出现,但大多数法院或者回避,或者以其它表述方式解决。2018年3月,最高人民法院在“饭垄堆案”[1]再审判决中,首次正面肯定违法性继承问题的存在并提出了违法性继承的判断标准。此判决之价值尚未充分挖掘。另外,该判决所确立的标准,仍有商讨之处。本文通过对最高法院判决的解读,试图厘清这一问题。

关键词:先后行政行为;违法性继承;行政行为效力


现代行政事务日趋复杂,行政分工和行政组织架构日益精密化和多元化,由此导致行政过程产生结构性变革,行政活动在程序上的多阶段化、复合化,使行政行为的违法性继承问题频繁地出现在行政过程中。日本、德国等国,违法性继承理论均较为成熟,在实务中也频繁运用。而在我国,学术探讨开启的时间相对较晚,且多以日本为参照,对其他国家学理成果的借鉴程度仍相对较低。审判实践中,更因缺乏判例指导及学理指引而乱象频生。先行行政行为可否直接争讼?当事人能否因为后续行为主张先行行为违法?法院又能否通过审查先行行为的合法性进而撤销后续行为……,一系列问题均有待厘清。

2018年3月,最高人民法院作出“饭垄堆案”再审判决,在判决中肯定违法性继承问题的存在并首次提出了违法性继承的判断标准,表明了中国最高审判机关对待违法性继承问题的官方态度。因此,本文将通过对这一典型案例释评,以期构架在中国行政法学语境下的违法性继承理论。

一、“饭垄堆案”案件概要及最高法院裁判观点

(一)案件概要

2006年1月16日,郴州市兴光矿业有限公司取得了湖南省国土厅颁发的《采矿许可证》,获得了红旗岭矿的矿物开采权。2010年中信兴光公司成为新的采矿权主体,并在国土资源部办理了延期登记手续。同年3月24日,郴州饭垄堆矿业有限公司(下称”饭垄堆公司”)取得了郴州市国土局经湖南省国土厅委托颁发的《采矿许可证》,拥有了饭垄堆矿的矿物开采权,并于2011年取得了湖南省国土厅办理延期后的《采矿许可证》,有效期限至2014年9月1日。然而经该地区地质资料及矿山储量情况核实,红旗岭矿与饭垄堆矿存在矿区垂直投影重叠问题。根据《国务院办公厅转发国土资源部(关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序意见)的通知》规定,“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体,不能违法重叠和交叉设置采矿权”。该问题在中信兴光公司采矿许可证有效期内无法得到解决,国土资源部便据此不再对中信兴光公司采矿许可证办理延期登记手续。中信兴光公司遂向国土资源部申请行政复议。

“饭垄堆案”中,行政机关作出采矿权许可的决定先后经历了两个行为,一是先行行为:2006年彬州市国土局经湖南省国土厅委托向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》;二是后行行为:2011年湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发续展后的《采矿许可证》。中信兴光公司向国土资源部申请行政复议的理由为湖南省国土厅委托郴州市国土局颁发《采矿许可证》行为违法;湖南省国土厅在矿山垂直重影区域重复为饭垄堆公司设置采矿权行为侵权,并要求撤销郴州市国土局2006年向饭垄堆公司颁发的《采矿许可证》及2011年续展的《采矿许可证》的具体行政行为,此后,饭垄堆公司因对国土资源部作出被诉行政复议决定不服,提起行政诉讼。

(二)最高院观点

最高人民法院作出“饭垄堆案”再审判决,其认为,表面看来案中确有两个前后相继的行政行为,即先行的《采矿许可证》与后行的许可延续行为,先行行为的合法性也的确对后行延续行为的合法性产生了影响。但实际上,这两个行为同属于采矿许可程序之中的不同环节,一个为许可发证,一个为许可延续。虽主管机关级别不同,但都同为我国国土资源行政主管部门。因而,此案并不是违法性继承的典型构造,并非发生于多阶段行政程序之中的不同行政机关作出的前后相继的两个行政行为,但这并不影响最高院在本案中确立的我国违法性继承的判断标准。

最高院认为,先行行为存在适法性问题并不必然导致后行行为合法性的否定性评价。该案中,郴州市国土局2006年颁发的《采矿许可证》于2011年到期后,其许可续展延期审批主体已变更为湖南省国土厅,且湖南省国土厅以自己名义颁发2011年《采矿许可证》,因此郴州市国土局2006年的许可越权违法情形已由2011年湖南省国土厅的许可行为得以治愈,郴州市国土局2006年越权颁证违法后果已消除,不构成违法性继承问题。

据上,最高院在本案中给出明确判断行政行为违法性继承发生的标准:①先行行政行为应是后行行政行为的权利来源和内容基础且先行行为合法性对后行行为产生影响;②先行行为存在“重大且明显违法”;③“先行行为经治愈,后行行为不继承违法性”。

二、行政行为违法性继承的司法状况

在最高院明确提出判断行政行为违法性继承发生标准之前,我国行政司法审判实践已根据不同理由及理论依据作出对违法性继承问题判断的尝试,这为此后最高院提出的判断标准提供了大量的实践依据。

为发现我国此前行政审判实践中如何处置“违法性继承”问题,笔者以“违法性继承”为关键词,对我国历年行政诉讼案件裁判进行检索,共得裁判文书7份。[2]同时,笔者以“前置行政行为”为关键词共搜集案例104例。其中,明确提及或援引行政行为违法继承理论的,有3例,占比不到3%。虽然没有明确提及,但实质上肯定违法性继承的,共12例,占比11.5%;否定违法性继承的,共89例,占比高达85.6%。就否定违法性继承的裁判理由来看,主要包括:不属于受案范围、不产生实际影响、不具有利害关系、立法明确截断、已为生效裁判拘束等。

(一)肯定违法性继承的典型裁判

“如皋市金属冷拉型材有限公司诉如皋市住房和城乡建设局案”[3]中,如皋市土地中心经如皋市发改委文件批准同意,申领了《建设用地规划许可证》,取得了《建设用地批准书》。此后如皋市土地中心向如皋市住建局申请领取房屋拆迁许可证。住建局认为符合发放条件,并于发放许可证的当日进行了公示。冷拉公司的经营场所位于案涉房屋拆迁许可证许可的拆迁范围内。冷拉公司认为住建局颁发的拆迁许可证侵犯了其合法权益,遂提起行政诉讼,请求撤销《房屋拆迁许可证》。法院对案件涉及的先后行政行为进行全面审查,认为被诉拆迁许可证在事实依据和程序上均存在不合法之处,但是,至冷拉公司提起行政诉讼时,颁发拆迁许可所需的规划、用地等条件已符合法律规定,且案涉地块已经进行商品房开发,大部分已竣工并有业主入住,撤销将会对社会公共利益造成损害,应当确认违法。遂判决确认如皋市住建局颁发的《房屋拆迁许可证》违法;驳回冷拉公司要求撤销拆迁许可证的诉讼请求。

法院认为,根据我国相关法律、法规[4]的规定,城市房屋拆迁工作属于复合行政行为。先行的《用地规划》作为后行的《拆迁许可》的存在前提,对后者而言是不可或缺的。在判断后行行为作出机关是否有权限审查先行行为时,可能存在行政行为的效力与行政行为合法性混淆的错误认知,而二者的标准并不一致。违法的行政行为具有特殊情形时,仍然可能有效。实际上,本案恰恰符合违法性继承的典型构造,面对这一审判实践中广泛存在的问题,司法终究要给予正面回应。[5]此案是我国审判实践中肯定违法性继承问题的第一案,法院在裁判时将行政行为的效力与合法性判断一分为二,为我国审判实践中援引行政行为违法性继承理论裁判提供了一定的学理支撑。

(二)否定违法性继承的典型裁判

在对梳理出的111件裁判文书中,虽然我国审判实践中对待违法性继承问题有一定积极态度,越来越多的法院和法官开始了解并尝试对其进行回应。然而不能回避的是,否定行政行为违法性继承理论或根本拒绝适用仍是审判实践中的常态,复合行政行为中的先行行为仍无法进入司法审查的范围。其中,拒绝审查的理由及标准更是“五花八门”。

1. 不属于法院受案范围

在“曹义大、洪美华诉常州市新北区薛家镇人民政府拆迁行政补偿案”中,国土资源部作出农用地转用和土地征收方案的批复,根据该批复,江苏省国土资源厅作出土地征收实施方案的批复,同意常州市人民政府编制实施方案,批准建设用地113.1549公顷。相对人曹义大的房屋所在地块属于该批次征收土地范围内。常州市人民政府于2014年10月作出征收土地方案公告,国土局于2014年11月作出《补偿安置方案》公告。此后,常州市新北区薛家镇人民政府对相对人作出《责令交出土地行政处理决定书》。相对人认为常州市新北区薛家镇人民政府作出的《补偿安置方案》违法,没有职权依据,程序不当,适用法律错误,侵害其合法权益,故诉至该院,请求撤销《补偿安置方案》。

法院认为,常州市国土资源局已作出《责令交出土地行政处理决定书》责令相对人交出搬迁腾空该房屋,交出土地。相对人要求撤销的《补偿安置方案》是《责令交出土地行政处理决定书》的前置行政行为,最终对相对人的权利义务产生影响的行政行为是《责令交出土地行政处理决定书》的行政行为,相对人坚持对前置行为提起行政诉讼,不符合相关规定。据此,裁定对曹义大、洪美华的起诉不予立案。[6]

2. 不具有利害关系

“金华市婺城区白龙桥镇王路荡村民委员会诉金华市人民政府案”中,相对人认为金华市人民政府未经依法征收程序就擅自违法将相对人所在区域内的集体土地变更登记为国有土地的行为明显违反法律法规的规定,严重侵犯了其作为土地所有权人的合法权益,遂请求法院依法撤销国有土地使用权证的行政行为。原告主张,前置行为即金华市人民政府1992年颁发《土地使用权证》应当适用违法性继承原理进行合法性审查,从而认定金华市人民政府2006年颁发变更登记后的《国有土地使用证》行为违法,法院以相对人与前置的涉案地块的土地所有权或使用权不存在利害关系,而不对先行行为进行审查,并裁定驳回原告的起诉。[7]

3. 不属于行政机关审查范围

在“梁甲生等诉佛山市住房和城乡建设管理局等复议决定案”中,佛山住建局于2009年12月30日对土地储备中心作出《房屋拆迁许可证》,相对人的房屋位于拆迁范围之内。然而在《房屋拆迁许可证》期限届满前,土地储备中心向佛山住建局申请延期,并向佛山住建局提供了关于《房屋拆迁许可证》的延期申请。佛山住建局经审查,出具同意延期意见,并重新核准向土地储备中心发出《房屋拆迁许可证》。此后,土地储备中心又申请了五次延期。相对人对第六次延期许可不服,向法院提起行政诉讼。

法院认为相对人对佛山住建局作出《房屋拆迁许可证》的合法性提出了异议,由于以上拆迁许可与案件讼争拆迁延期许可属于不同的行政行为,对相对人的以上异议,不属于本案审查范围。相对人请求确认佛山住建局将《房屋拆迁许可证》第六次延期的行政行为违法,理由不成立,依法应予驳回。而关于前置的拆迁许可证对后行的拆迁补偿裁决造成的影响,法院依据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第8条之规定[8]认定,房屋拆迁许可是拆迁补偿裁决的前置行政行为,其实体合法性问题不是后行机关受理裁决申请及作出补偿裁决需要审查的内容,且在房屋拆迁许可证未经法定程序撤销或确认违法的情况下,后行机关作出的被诉拆迁补偿裁决并无合法性的前提障碍。[9]

4. 为生效裁判拘束

在“李金玲、李金忠诉天津市红桥区人民政府房屋行政强制案”中,天津市房地产管理局作出《房屋拆迁裁决书》,并依法向天津市红桥区人民法院申请强制执行。红桥区法院作出《行政裁定书》,准予对李金玲、李金忠的房屋实施强制拆迁执行。因李金玲、李金忠未履行搬迁义务,红桥区政府依据《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第9条、第10条的规定,对上述房屋组织实施拆迁。李金玲、李金忠提起诉讼,请求确认红桥区政府强拆行为违法。

对相对人主张的“《房屋拆迁许可证》、该许可证的延期和房屋拆迁裁决等前置行为违法”,最高院认为,这些行为均已历经诉讼,在本案中不宜再行审查。即使这些行为未曾历经诉讼,在其并非本案被诉行政行为的情况下,也不宜在本案中按照通常的行政诉讼程序予以审查,故一、二审法院对本案的审理不违反全面审查原则,驳回相对人再审诉讼请求。[10]

三、探讨行政行为违法性继承问题标准

最高人民法院通过“饭垄堆案”所建构的行政行为违法性继承判断标准是其对中国行政审判司法实践中违法性继承问题的官方回应,此举极大程度地扭转了上述行政审判实践中各级人民法院消极对待甚至回避违法性继承问题的局面,势必引领违法性继承问题在中国进入新的发展阶段。然而,从另一角度审视,此项标准仍只是一份阶段性结论,“重大明显违法”及“经治愈,不继承”等判断标准并未对其背后的学理考量进行充分阐释,更与世界其他国家(地区)的审判实践与学界论述存在较大出入,故由此引发笔者对前述判断标准的思考。

参照前述违法性继承的学界理论与审判实践可知,先后行政行为之间的关系是违法性继承基本构造中具有根本意义的环节。一方面,违法性继承问题是否发生取决于先后行政行为之间的实体与程序联结;另一方面,先后行政行为的关系深刻影响了违法性继承判断标准实体要件的塑造。故明定二者之间的关系问题是构建违法性继承基本模型的重要前提。但显而易见的是,我国目前对二者之间关系的描述仍存有极大的完善空间。

(一)先行行为不可争讼

如果两个行政行行为之间仅仅存在事实逻辑上及法定的先决关系,或程序上的联结关系,先行行为的违法性理所应当为后续行为所继承,无须运用“违法性继承”概念加以描述,法院完全可基于全面审查原则在对后续行为的撤销之诉中审查先行行为的适法性问题。因此,行政行为违法性继承理论中,必应存在原本应继承违法性的先后关系被截断的情形,具体表现为两方面:

1. 存在法定截断情形的立法

“基于维护社会安定目的,在社会中的不同群体之间实现利益分配,以求最大限度地实现正义。之所以需要有相对确定的功利法则作为分配标准,是因为正义本身具有模糊和不确定性。而功利法则的相对性则决定了不同的功利性和价值观在分配过程中会导致社会秩序的失衡,所以需要用法的安定性原则加以调和。法律作为共同生活的规则,不能听任于每个人的不同意见,它必须是一个凌驾于所有人之上的规则。”[11]“只有考虑了稳定和持续,法律才可以完成作为社会和国家生活秩序因素的任务。”[12]为了实现法安定性,法律存在设定法定截断的情形,禁止再对先行行为的适法性问题进行争议。我国《行政诉讼法》第13条明确将涉及国家行为、行政立法、内部行为、行政最终裁决排除在行政诉讼受案范围之外,同时仍存在一些行政行为处于模糊地带。在我国将此种为维护法安定性及确定力而不可争诉的行政行为纳入行政行为违法性继承理论中讨论,并在司法实践对其适法性进行全面审查,具有现实必要性。

2. 先行行为超过起诉期限

行政诉讼法起诉期限“制度的宗旨在于为早期确定行政法关系服务,使得行政行为具有了形式确定力”[13],先行行政行为如仍在起诉期限之内,对后续行政行为的审查及撤销之诉中可一并审理,先行行政行为违法性应为后续行政行为所继承。若先行行政行为超过了起诉期限,在行政行为违法性继承语境下是否还能够接受司法审查,涉及到对维护法安定性及确定力的挑战,值得进一步专门探讨。

前述案例的违法性继承的判断标准中,第一项是关于基本原则的规定,即原则上,先行行政行为的合法性不会对后行行政行为的合法性产生影响。此原则与德日等国的违法性继承学理与实践保持一致。第二项提出了“重大且明显违法”的判断标准,即当且仅当先行行政行为存在重大明显违法或者显而易见的违法时,才会对后行行政行为的合法性产生影响。此项标准与世界其他国家(地区)的违法性继承判断标准存有较大差异。第三项提出违法性继承发生之前的行政机关自我纠正程序,即当先行行政行为存在重大明显违法或者显而易见的违法时,仍应允许行政机关通过事后补正方式治愈先行行政行为所存在的违法性。此项标准存在违法性继承与违法性治愈概念糅合的情况。第一项标准与域外并无实质区别,笔者于下文重点分析第二项与第三项标准。

(二)“重大且明显违法”标准

行政行为效力理论的母国德国,出于调和法的安定性价值与法的实质正义价值紧张关系的需要,创设出了行政行为的无效制度,并在“重大且明显的违法会构成行政行为的无效”的思想指引下,将无效行政行为从违法行政行为中剥离出来。根据《德国联邦行政程序法》第44条第1款[14]的规定,违法性的重大与明显是行政行为无效的基本要件。此外,同条第2款与第3款分别列举式规定了行政行为当然无效和不当然无效的情形,并在相当程度上吸收了行政行为无效的另一判断依据——“不可能理论”的规范内涵。故而,在德国行政法上,“重大且明显违法”是行政行为无效的原因和判断依据之一[15]。回归我国,《行政诉讼法》第75条[16]确立了确认无效的行政判决类型,并将“重大且明显违法”作为行政行为无效的唯一判断依据。虽然最高人民法院在2018年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第99条中细化了“重大且明显违法”的判断标准并吸收了德国法上“不可能理论”的规范内容,但就目前而言,“重大且明显违法”仍是衡量行政行为是否无效的概括标准。据此不难看出,不论是在德国法上亦或是中国法上,“重大且明显违法”都是行政行为无效的原因和判断依据。

反观日本的违法性继承学理,其学界通说认为,先行行政行为是无效行政行为时并不会发生违法性继承的问题。诸如小早川光郎指出,如果先行处分带有重大且明显的违法,则意味着先行处分无效。既然先行处分的存在是后续处分作出的前提条件,那么先行处分的无效意味着后续处分缺少前提要件。也就是说,先行处分无效意味着后续处分本身违法,这个违法并不是从先行处分那里“承继”过来的。我国学界的既有研究亦对日本学界前述观点持支持态度。诸如王贵松指出,当先行行政行为是无效行政行为时,可于任意时刻并在任何程序中主张,也即此种情况下并不存在截断法定先后关系的制度。故而,此情况不应被视为违法性继承问题。因此,如何调和最高人民法院所确立的“重大且明显违法”标准与学界所认同的“无效行政行为不是违法性继承的发生情形”之间的矛盾是现阶段违法性继承应当首要关注的问题。

此外,“重大且明显违法”标准本身仍旧不能满足判定违法性继承是否发生的需要。由于此标准强调仅在先行行为存在重大且明显违法情形下才会发生违法性继承。但根据学理上的行政行为理论,行政行为的“违法性”具有多重内涵。一般而言,行政行为的违法性可以分为三类:轻微违法、构成撤销事由的违法、导致无效的重大且明显的违法。另接续前述日本违法性继承学理,其学界通说认为,原则上,违法性继承只能发生在先行处分带有构成撤销事由的违法的情形中。由此不难发现,我国的“重大且明显违法”标准仅讨论了一种类型的行政行为违法,对于轻微违法和构成撤销事由的违法情形下是否发生违法性继承并无涉及。

(三)先行行为经治愈,后续行为不继承

最高院违法性继承判断标准第三项规定了违法性继承发生之前的行政机关自我纠正程序,即当先行行政行为存在重大明显违法或者显而易见的违法时,仍应允许行政机关通过事后补正方式治愈先行行政行为所存在的违法性。此项标准实际上存在理论混合与概念杂糅两个层面的问题。

一方面,在理论层面,此项标准将违法性治愈理论应用于违法性继承的判断标准之中。在德国法上,瑕疵补正制度规定于《德国联邦行政程序法》第45条。此项制度是基于行政效率与程序经济的考量,对于一些行政行为程序和形式上的瑕疵,在其对行政行为本身的合法性影响不大,对公共利益和相对人并未造成过大危害的情况下,由法院允许行政机关事后予以补正。在日本法上,瑕疵的治愈是这样一种不成文法理:“以行政处分作出时的违法为由将行政处分撤销,行政机关也只能重复作出同一行政处分的,从行政经济的观点出发,对该行政处分予以维持。”据此不难看出,不论是德国法亦或是日本法上,违法性治愈理论与违法性继承理论的理论基础与规范内涵全然不同。因此,在法律技术上实现两种理论的混合无异于“天方夜谭”。

另一方面,在具体概念层面,此项标准将本应适用于轻微程序与形式违法的违法性治愈制度嫁接于重大且明显违法的情形上,实质上是混淆了行政行为的违法类型和违法性治愈的匹配情况。换言之,对于因存在重大且明显违法情形而无效的行政行为而言,原则上并无补正或转换为合法行为的可能,即使有关机关事后予以认可,其无效瑕疵仍旧不能获得治愈。因而,此项标准中存在的概念杂糅无疑将大幅降低其在行政审判实践中的可操作性。

因此,我国最高人民法院目前提出的违法性继承判断标准仍需进一步经由理论、逻辑论证及大量司法实践检验。其与域外在基本理念层面存在的根本差异,可以被视为不同国情与审判实况之下的自主化抉择。然而,基于对法的安定性与法的实质正义的彼此紧张关系和现代行政活动结构性转型之中的违法性继承而言,域外的学理成果与实践认知更应跳脱参考样本,对我国在此问题上的法政策倾向具备更高程度的借鉴价值。实现违法性继承中国本土化与实践化依旧任重而道远,我国应当一改既往对行政行为进行司法审查的静态思维,要从多阶段行政程序的全过程去审视各个行为,并尽快推进行政行为公定力理论从实体性向程序性转型。在做到科学区别先后行为不同实体关系的同时,逐步提升对相对人程序性救济权利的保障程度,以此开辟违法性继承的中国进路。

[1] [2] 下一页


版权所有:法治政府研究院北京市海淀区西土城路25号邮编:100088

站长统计 联系我们