【注释】

[1]《条例》于2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，中华人民共和国国务院令第492号公布，自2008年5月1日起施行。经2019年4月3日中华人民共和国国务院令第711号修订，自2019年5月15日起施行。

[2]《中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）于2017年6月6日公布，公布前后的条例修订工作已经引起很多关注。可参见周汉华：《打造升级版政府公开制度——论

[3] “自身特殊需要”也被称为“三需要”。本文概括为“自身特殊需要”，一是因为原条款包含“等”字，未必直接对应“三需要”；二是因为“自身特殊需要”更能概括其规范特征。具体可见本文第一部分。

[4]原《条例》第13条规定：“除本条款第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生活、生产、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”

[5]章剑生：《政府信息获取权及其限制——

[6]有关主观公权利的概念，可参见赵宏：《原告资格从“不利影响”到“主观公权利”的转向与影响》，载《交大法学》2019年第2期。

[7]有关政府信息公开立法在主观法制度和客观法制度的区分，请参见朱芒：《开放型政府的法律理念和实践——日本信息公开制度》，载《环球法律评论》2002年秋季号。

[8]《》第第六款规定“被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。”

[9]如上海市政府网站对于申请信息公开，在申请条件（申请原因）和申请范围上都有指出“自身生产、生活、科研等特殊需要”，（最后访问时间：2019年4月18日）。

[10] “原告需举证说明其申请和诉讼是为了满足自身生产、生活、科研等特殊需要，否则将承担不利后果。”参见蔡仕杰诉被告瑞安市国土资源局其他政府信息公开案，浙江省瑞安市人民法院[2015]温瑞行初字第163号行政判决书。

[11] “没有合理说明申请获取的涉案信息系根据其自身生产、生活、科研等特殊需要。”参见黄允龙、宗祖海诉义乌市国土资源局、义乌市人民政府土地信息公开案，浙江省义乌市人民法院[2015]金义行初字第146号行政判决书。

[12]总体说来，法规范中的“等”字解释，遵循的是作为概括性用语的不完全列举推定原则。参见最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）规定：“法律规范在列举其使用的典型事例后，又以‘等’、‘其他’等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。”

[13]这与立法目的条款中将“充分发挥政府信息对人民群众生产?生活和经济社会活动的服务作用”作为立法目的的意义并不相同,立法目的条款的列举反映信息社会中政府信息所具有的增值使用的服务价值,相关论述可见王贵松:《信息公开行政诉讼的诉的利益》，载《比较法研究》2017年第2期?

[14]比如律师在行政复议案件代理过程中以自己名义申请与案件相关材料，被法院认为并不符合申请人要求。参见袁裕来诉安徽省人民政府不履行政府信息公开法定职责案，安徽省高级人民法院[2008]皖行终字第0136号行政判决书。也有学者认为这恰恰体现“为当事人提供法律服务”的基于职业的“特殊需要”。参见王万华主编：《知情权与政府信息公开制度研究》，中国政法大学出版社2013年版，第208页。

[15]《中华人民共和国宪法》第47条。

[16]参见王万华：《开放政府与修改

[17]参见余凌云：《政府信息公开的若干问题》，载《中外法学》2014年第4期。

[18] [德]格奥格·耶利内克著：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第10页。

[19]据此，主观公权利体系本身也包含着“规范保护论”和“客观法的反射作用说”。参见前注耶利内克书，第70页。

[20]从“自上而下”这一特点看，政府信息公开制度最早从广州和上海发端；从“主动的行政创新驱动”这一特点看，与我国行政法发展以1989年颁布《行政诉讼法》为契机所具有的被动性和回应型的整体特征不同，政府信息公开制度带有主动性和“地方竞赛制”特点。

[21]现代信息自由立法的根本动因，是为了确保信息这一“民主的血液”能够在政府与民众之间自由流动。参见Mary Hulett, Privacy and the Freedom of Information Act, 27 Admin. L. Rev. 275, 278 (1975); Patrick Birkinshaw, Freedom of Information and Openness: Fundamental Human Rights? 58 Admin. L. Rev. 177, 185 (2006).

[22]在日本法上，《行政程序法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》和《个人信息保护法》都有类似条款。同样的情况也存在于英美等国。比如美国在1966年《信息自由法》出台之前，包括《客房管理条例》（The Housekeeping Statute）、《行政程序法》等都有信息获取权的规定；英国在2000年《信息自由法》出台之前，也有以“特定身份或特定利益证明”为前提的信息公开制度散落在零星立法中，比如《公共绿地登记法》（Common Registration Act, 1965）、《出生和死亡登记法》（Births and Deaths Registration Act, 1953）。但这些条款所建立的信息公开制度有一个共同特点，即特定人请求公开特定的文件，换言之，信息公开的必要条件是请求人为了保护自身的权益。

[23]朱芒：《开放型政府的法律理念和实践——日本信息公开制度》，载《环球法律评论》2002年秋季号。

[24]参见《行政许可法》第5条第2款、《行政复议法》第23条、《传染病防疫法》第19条、《突发事件应对法》第10条。

[25]由此衍生到行政诉讼领域，从原告资格角度看，其与主观诉讼没有关系。

[26]有关对比，参见蒋红珍：《从“知的需要”到“知的权利”：政府信息依申请公开制度的困境及其超越》，载《政法论坛》2012年第6期。

[27]《关于试行

[28]可参考行政机关统一制式的《政府信息公开申请表》，但具体程度有所不同。司法实践中也如此，部分判决基于无直接利害关系驳回原告起诉，部分判断对利害关系只要求原告陈述理由合理。

[29]有关信息获取权的两重实现路径，可参见蒋红珍：《知情权与信息获取权》，载《行政法学研究》2010年第3期。

[30]英国政府在1997年为倡议信息自由法案及其立法精神专门发布题为《你的知情权》（Your Right to Know）的白皮书。在《信息自由法》颁布前，宪法事务委员会曾特别发布题为《倒计时：从“知的需要”到“知的权利”》（Counting Down: From the Need to Know to Right to Know）的指南，论述这种转变对于信息自由立法的重要性。

[31]美国《信息自由法》规定“任何人有权向政府提出信息公开的申请”，英国《信息自由法》规定“信息获取的一般性权利由个人通过信息申请所获得”；日本《信息公开法》规定“任何人都可以……请求公开该行政机关拥有的行政文件”。

[32]比如批评者认为，原《条例》已经背离“推定公开”的基本原则，沦为采取“保密为原则”的立场；有学者否认这是一部“以知情权为基础的公开制度体系”。相关论述，请参见王锡锌：《政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨》，载《政治与法律》2009年第3期；陈洁：《政府信息公开的法律适用问题研究》，载《政治与法律》2009年第3期。

[33]如前所述，对“自身特殊需要”中“科研”这一规范概念的把握就体现出不确定性。

[34]在《条例（草案）》征求意见过程中，专家学者和社会公众认为取消这一规定能够体现建设阳光透明法治政府的总体方向，方便社会公众依法申请获取相关政府信息，最终该制度被废止。

[35]比如针对信息申请人的原告资格问题，就存在不同判决。有认为“不符合申请人主体，因此不符合原告资格”，如见郭宏英诉四平市铁东区司法局申请信息公开案（吉林省四平市铁东区人民法院[2015]东行受字第6号行政裁定书），也有认为“与政府信息有无直接关系并不等同于与政府信息公开行政行为有无关系……因此具有原告资格”，参见内蒙古自治区乌兰察布市人民政府与徐建华其他行政行为案（内蒙古自治区人民法院[2018]内行终字第137号行政判决书）。当然后者的判决主要根据最高人民法院行政审判庭《关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复》〔（2010）行他字第193号〕规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关针对政府信息公开申请作出的答复或者逾期不予答复侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应予受理。申请人申请公开的政府信息是否与本人生产、生活、科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告的主体资格条件。”

[36]相关案例的介绍，可参见杨伟东：《政府信息公开申请人资格及其对行政诉讼原告资格的发展》，载《行政法学研究》2017年第1期。

[37]也有个别案件通过对我国政府信息公开立法的体系性解释来限缩“自身特殊需要”的适用。比如有判决指出：“从《政府信息公开条例》的立法宗旨是保障公民的知情权、提高政府工作透明度来看，该条规定并非是对申请人申请资格的限制。”参见穆冬梅诉南通市发改委政府信息公开告知案，江苏省南通市港闸区人民法院[2015]港行初字第0178号行政判决书。

[38]比如“徐建华诉江苏省靖江市人民政府信息公开案”的裁判要旨明确：“信息公开是《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的政府法定义务。信息公开以公开为原则，不公开为例外。”参见最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例（第1卷）》，中国法制出版社2007年版，第115页。

[39]更何况，原《条例》本身并没有对“公开为原则、不公开为例外”的明确表述。

[40]蒋红珍：《从“知的需要”到“知的权利”：政府信息依申请公开制度的困境及其超越》，载《政法论坛》2012年第6期。

[41]章剑生：《知情权及其保障——以

[42]最高人民法院行政审判庭编：《中国行政审判指导案例（第1卷）》，中国法制出版社2007年版，第117页。

[43]《坚持“公开为常态、不公开为例外”——司法部负责人就政府信息公开条例修订答记者问》，新华社2019年4月15日。“公开为常态、不公开为例外”的表述，遵循了十八届四中全会报告中的用语。

[44]最高人民法院在2014年发布的政府信息公开十大案例中，“余穗珠诉海南省三亚市国土环境资源局案”坚持豁免法定，强调“政府信息不公开是例外，例外情形应由法律法规明确规定”，其实也是对这种立论逻辑的反映。

[45]这种豁免类型的区分，背后可能存在豁免标准的确定问题。比如在英国，1997年工党以信息自由立法为新竞选承诺公布白皮书的时候，就曾明确以“信息公开的损害后果与公共利益的保护需求”作为信息公开豁免标准。同时，为了确保“以公开为原则”的基本思路，白皮书提出“实质性损害标准”（a substantial harm test）来尽可能限缩豁免事项。同时，豁免也被区分为“绝对豁免”与“相对豁免”。John Macdonald QC, Ross Crail & Clive H. Jones, The Law of Freedom of Information, Oxford University Press, 2009, pp. 104, 103-207.不过，通过制定法所确立的“豁免标准”存在与根据普通法传统的个案衡量不同的地方。可参见黄泽萱：《论英美普通法中的知情权——兼谈我国信息公开条例的修改》，载《行政法学研究》2018年第6期。

[46]可能会有人质疑“公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息”不应纳入“绝对豁免事项”，因为存在对“公开后可能危及”的判断。但本文认为，这个判断已经包含在行政机关对豁免事由的认定之中，一旦确认该豁免事由成立，则不予公开。

[47]这一必然程序要求，还需和《条例》第32条配套适用。有关第三方程序和行政机关决定程序之间的关系也十分复杂。在“林浩诉上海市环境保护局案”（一审：上海市黄浦区人民法院[2015]黄浦行初字第292号行政判决书；二审：上海市第三中级人民法院[2016]沪03行终112号行政判决书）中，法院对原《条例》中“应当”二字做语义延伸，形成“征求意见为常态、径行决定为例外”的适用原则。具体分析可见王军：《信息公开中意见征求程序的司法适用》，载《法律适用》2019年第6期。

[48]具体包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面。理由是“行政机关内部事务信息对公众的权利义务不产生直接影响，故可以不予公开”。

[49]行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息。理由是“过程性信息处于讨论、研究或者审查过程中，不具有确定性”。

[50]理由是“行政执法案卷信息与当事人、利害关系人之外的其他主体没有直接利害关系，且通常涉及相关主体的商业秘密和个人隐私。”此外，也有观点认为“行政执法案卷信息的当事人、利害关系人可通过听证、复议等其他法定程序实现知情权，而当事人、利害关系人之外的其他主体没有直接利害关系，不予公开不影响其合法权益。”参见李春谊撰、焦志勇审校：《

[51]早在《条例》修改之前，国务院办公厅发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）已经根据相关经验的积累，将内部管理信息与过程性信息排除在公开范围之外。

[52]比如“行政执法案卷信息”，对何为“行政执法”以及何为“案卷”的解释将极大地影响这一豁免事项的认定，甚至从根本上影响到政府信息公开立法的适用。

[53]对原有豁免条款设计的批判，可参见王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》，载《中国社会科学》2014年第9期。对原有豁免条款的修改意见，可参见肖卫兵：《论我国政府信息公开例外体系建构完善》，载《交大法学》2018年第1期。

[54]章剑生：《政府信息获取权及其限制——

[55]比如有案例指出：“就本案而言，刘华琼被列为吃‘空饷’人员并被辞退的事实，显然涉及刘华琼的切身利益，该政府信息属必须主动公开而非依申请公开的范围。可见，刘华琼的申请不符合我国政府信息公开条例第十三条规定之情形。”刘华琼与恩施土家族苗族自治州人民政府、咸丰县人民政府行政判决案，湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院[2015]鄂恩施中行初字第000006号行政判决书。

[56]比如有学者认为“任何政府信息如果没有被政府机关主动公开，均属于可以申请获得的信息。反过来，如果某政府信息已经主动公开，申请人再向政府机关提出具体申请，政府机关也没有提供的义务。”周汉华主编：《政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例》，中国法制出版社2003年版，第70页。

[57]除了以消费者权益保护和政府信息公开之外，“知情权”的主张还比较多地应用于股东权利保护领域，不过后者与“私益保护”紧密相连。

[58] Patrick Birkinshaw, Freedom of Information: The Law, the Practice and the Ideal, 3th edition, Butterworths, 2011, p. 125.

[59]在我国不少学者都将“知情权”与“知的权利”在狭义概念上等量齐观。参见王锡锌：《政府信息公开语境中的“国家秘密”探讨》，载《政治与法律》2009年第3期；杨小军：《论公民的政府信息知情权》，载《甘肃行政学院学报》2009年第3期。台湾学者倾向于用“知的权利”来表述“知情权”的概念，参见蔡秀卿：《现代国家与行政法》，台湾学林文化事业有限公司2003年版，第337页。

[60] Pub L. No. 104-13, 109 Stat. 163 (1995).

[61]就“主动公开”与“依申请公开”的关系而言，一直存在着“范围”、“方式”和“属性”层面的讨论。从修改后的《条例》看，由于两者之间存在动态调整机制，再加上第13条规范的明确，两者之间从“范围”到“方式”的转型趋势比较明显。但就“属性”而言，依然不甚明朗。

[62]就规范而言，对比《条例草案（专家意见稿）》和原条款出台之前地方政府实施政府信息公开的规范（如见《广州市政府信息公开办法》第1条和《上海市政府信息公开规定》第1条），都有“知情权”的明确表达。

[63]赵宏：《原告资格从“不利影响”到“主观公权利”的转向与影响》，载《交大法学》2019年第2期。

[64]其中，除了“被动地位”产生公民的义务之外，“消极地位”主要对应于自由权，“积极地位”主要是受益权，“能动地位”主要指参政权。尽管耶氏的“地位理论”后被凯尔森（Hans Kelsen）的“国家法秩序说”所批判，并经布勒（Otto Buehler）的发展，但其分类带有严密的逻辑结构，奠定其在权利分类理论中可与“两元说”和“三分论”相媲美的经典体系。

[65] [德]哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第152页。

[66]刘广明与张家港市人民政府再审行政裁定书，[2017]最高法行申169号。

[67]赵宏：《原告资格从“不利影响”到“主观公权利”的转向与影响》，载《交大法学》2019年第2期。

[68] [德]哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第153页。

[69] [日]小早川光郎：《行政诉讼的构造分析》，王天华译，中国政法大学出版社2014年版，第234页。

[70]行政诉权在我国《行政诉讼法》上的体现，除了第二条和第六条总则性规定之外，还体现在受案范围和原告资格条款中。

[71]有关概括主义的解释学路径，可参见朱芒：《概括主义的行政诉讼“受案范围”——一种法解释路径的备忘录》，载《华东政法大学学报》2015年第6期。

[72]参见王贵松：《信息公开行政诉讼的诉的利益》，载《比较法研究》2017年第2期?

[73]修改后的《行政诉讼法》在受案范围条款中，通过将兜底条款增加“等”字的方式，实现了容纳新型权利形态的解释可能性。参见《行政诉讼法》第12条第1款第12项。

[74]根据最高院的解释：“现行行政诉讼法……总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的”，参见刘广明与张家港市人民政府再审行政裁定书，最高人民法院[2017]最高法行申169号。

[75]比如《上海市政府信息公开规定》实施后首例行政诉讼案件，“董铭诉上海市徐汇区住房保障和房屋管理局信息不公开案”。该案中，原告送交要求查阅“其父亲名下的房屋的房地产权属资料”的书面申请，被告房地局档案中心作出回复：“因该出房屋原属外产，已由国家接管，董铭不是产权人，故不能提供查询。”法律依据为上海市人民政府发布的《上海市房地产登记材料查阅暂行规定》，其规定：“只有房屋所有权的权利人或其代理人才可查阅与房产有关的原始凭证。”该案经上海市徐汇区人民法院[2017]沪0104行初31号一审判决，上海市第一中级人民法院[2017]沪01行终582号二审判决。与此案相关的“董铭与上海市住房和城乡建设管理委员会政府信息公开申请答复案”，经上海市黄浦区人民法院[2017]沪0101行初125号一审判决，上海市第三中级人民法院[2017]沪03行终334号二审判决，上海市高级人民法院[2018]沪行申728号再审裁定，直至2018年12月14日方才暂告段落。当时，该案被媒体报道为“不是产权人不能查阅引发的诉讼”。参见沈颖、陈中小路：《信息公开第一案的阳光效应》，载《山西档案》2004年第5期。

[76]参见傅文荣诉被告义乌市农业林业局政府信息公开案，浙江省高级人民法院[2016]浙行申字第362号行政判决书。

[77]具体限制可参见本文第一部分。

[78]沈颖、陈中小路：《信息公开第一案的阳光效应》，载《山西档案》2004年第5期。

[79] “服从者的主观公法权利被客观法创设和保护，并被客观法实现。”参见[德]格奥格·耶利内克著：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第62页。

[80] [德]格奥格·耶利内克著：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第10页。

[81]赵宏：《原告资格从“不利影响”到“主观公权利”的转向与影响》，载《交大法学》2019年第2期。

[82] [德]格奥格·耶利内克著：《主观公法权利体系》，曾韬、赵天书译，中国政法大学出版社2012年版，第51页。

[83]知情权本身权利类型属性，值得讨论。按照日本芦部信喜教授对“防止国家的权利”（freedom from state）、“接近国家的权利”（freedom from state）和“由国家给予照顾的权利”（freedom by state）来看，知情权可能兼具这三种面向。它既有信息接收不受妨碍的自由权性质，也有积极请求信息公开的社会权性质，可能还兼有参与权的一些特征。相关论述，请参见[日]芦部信喜著，林来梵、凌维慈、龙绚丽译：《宪法》，北京大学出版社2006年版，第73页；朱芒：《开放型政府的法律理念和实践——日本信息公开制度》，载《环球法律评论》2002年秋季号。关于知情权的复合型功能，还可参见王锡锌：《滥用知情权的逻辑及展开》，载《法学研究》2017年第6期。

[84]关于“监督权或知情权作为公民的一项基本权利，具有普遍性和广泛性”的论述，可参见傅文荣诉被告义乌市农业林业局政府信息公开案，浙江省高级人民法院[2016]浙行申362号行政裁定书。

[85]比如不仅从行政公开立法，还从《宪法》层面探讨“知情权”概念。参见章剑生：《知情权及其保障——以

[86]王贵松:《信息公开行政诉讼的诉的利益》，载《比较法研究》2017年第2期?

[87]章剑生：《政府信息获取权及其限制——

[88]王万华：《开放政府与修改

[89]采用“自身特殊需要”来限制政府信息公开申请，被认为与立法宗旨背道而驰的观点十分普遍。参见叶必丰：《具体行政行为框架下的政府信息公开》，载《中国法学》2009年第5期；陆幸福：《论依申请公开政府信息之制度改进》，载《法学》2013年第4期。

[90]《坚持“公开为常态、不公开为例外”——司法部负责人就政府信息公开条例修订答记者问》，新华社2019年4月15日。

[91]比如借鉴美国信息公开业务外包，参见Tiffany A. Stedman，Outsourcing Openness: Problems with the Private Processing of Freedom of Information Act Requests, 35 Pub. Cont. L. J. 133, 139 (2005-2006);蒋红珍：《美国司法机构职能外包的质疑和回应》，载《当代法学》2016年第1期。

[92]陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案，载《最高人民法院公报》2015年第11期。尽管这里的司法论证思路可予进一步商榷，但就实效而言，该案对于抑制过度申请发挥了一定作用。有关该案评析，可参见章剑生：《行政诉讼中滥用诉权的判定》，载《交大法学》2017年第2期。

[93]参见英国2000年《信息自由法》第14条。