关键词： 政府信息公开；知情权；主观公权利；行政诉权

经过历时十年的制度实践，《中华人民共和国政府信息公开条例》(下文简称《条例》)终于迎来修订，[1]成为近期学理与实务界的关注焦点。[2]本次修改中，依申请公开制度作出重大调整。原条例第13条所规定的“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”(以下简称“自身特殊需要”)[3]作为公民、法人和其他组织申请政府信息公开的前置条件被废除，宣告着这一长期以来备受争议的制度正式离开历史舞台。在本文看来，废除“自特殊身需要”确实值得肯定，但同时还应看到，新《条例》第13条规定：“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式”，还并不仅仅是对依申请公开制度的调整，可以说，这是对整个政府信息公开范围和类型的重构，是对我国政府信息公开立法在规范体系和价值理念的一次重整。甚至可把它理解为“面向以‘知情权’为基础的主观权利客观化体系建构”。[4]

一、“自身特殊需要”的三重限缩

“自身特殊需要”对于甫建之初的我国政府信息公开制度，尤其是依申请公开制度而言，曾是一条个性鲜明的条款。但是，以“自身特殊需要”为基础对信息获取权的三重限制，体现出修改之前《条例》对依申请公开以及整个政府信息公开立法的定位偏差。

(一)主观权利的请求权基础

“自身特殊需要”以“自身”为前提，意味着行政相对人获取政府信息的目的只能是为了满足自己的需要，因此，“这一限定将政府信息获取权直接定性为一种‘主观权利’”。[5]由于获取政府信息的权利根据公法规范所赋予，通过私主体为自身利益而向国家主张请求权而获得，符合现代公法意义上“主观公权利”概念。[6]由此可见，因“自身特殊需要”所建构的政府信息公开制度尤其是依申请公开制度在某种程度上更为侧重的是以“主观公权利”为基础建构的请求权体系，而不是以“通过公开行政信息，使行政置于国民控制之下，以此实现公共利益”的制度目标，即所谓的“客观法制度”的面向。[7]因此，为他人和为公益所提出的申请被排除在外政府信息公开范围之外，也就成为“自身需要”之要件解释推导得出的结果。

(二)信息有用性的证明义务

因为申请信息公开是为了满足公民、法人或者其他组织的“自身特殊需要”，这就意味着是私主体、而不是政府来承担证明信息有用性的证明义务。这一点，本身与“主观公权利”的构建逻辑一脉相承。首先，证明义务决定着对信息有用性的举证责任的分配。[8]举证责任归属于公民、法人或者其他组织，这一点还可在诸多网站公布的政府信息公开申请说明中窥见一斑。[9]其次，举证责任的配置决定着举证不能的法律后果归属主体。换言之，如果公民、法人或者其他组织无法有效实现对信息有用性的证明义务，则承担无法获取信息的法律后果。[10]实践中，这一方面可能是因为“自身需要”的举证不能，另一方面则可能仅仅因为证明责任的认定标准。[11]对于后者，判断证明责任是否满足的法定主体恰恰是被申请人本身，这也影响公众对依申请公开制度的预期。

(三)特殊关联性

如果说信息有用性的证明义务围绕着“需要”一词展开，那么“根据生产、生活和科研等特殊需要”的界定，则构成对信息获取权的另一重限缩。首先，尽管有“等”字为不完全列举提供可能的解释空间，[12]但总体而言，“生产、生活和科研”限制了用途指向。[13]其次，即使承认“生产、生活和科研”均构成不确定法律概念并可留待司法做最终解释，但“特殊需要”本身为证明义务的密度和信息范围的限缩，提供了进一步的规范指引。[14]比如，即使以《宪法》所保障给每个公民的“科研自由”作为申请政府信息用以“科研需求”的证明基础，[15]但这并不能截然排除行政机关以针对个体的“特殊需求”而非宪法所保障的一般性权利而得出证明不能的结论。尤其是，一旦将证明责任的初始判断权归属于行政机关(被申请人)，更容易产生严格证明责任倾向的担忧。[16]

二、逻辑偏差引发的价值困境

尽管也有学者认为：“自身特殊需要”的价值要在“过度申请、涉嫌滥用申请时才显现……这种限制的妥当性只与申请公开的信息数量有关，并通过说明理由的程度来实现。申请人申请的信息数量愈大，意味着占用的公共资源愈多，就富有更多的说明理由义务。如果申请人给出的理由不足以说服行政机关，行政机关可以引用上述第13条规定予以拒绝。”[17]这一论断，一方面佐证“自身特殊需要”所适用的证明责任机制，另一方面也指出原条款的初衷在于制度成本的考虑。但是，如果因为对制度成本的考虑(防止过度申请)而使制度承担超越可预期的代价(对整个政府信息公开制度本身的挑战)，那么这种制度选择(“自身特殊需要”)就值得斟酌。

(一)“主观法制度”还是“客观法制度”：开放型政府的定位

尽管总体上说，“客观公法制度是主观公法权利的基础”，[18]但对于政府信息公开立法而言，存在着狭义角度对“主观法制度”还是“客观法制度”的选择偏好。或者说，“客观法”的概念在公法视野中包含两重面向：其一是公法自身作为客观秩序建构的整体立场；其二，是与“主观权利”相对应、不以“个体利益”为基础而设立的制度体系。[19]

就我国整个法治进程中“依法行政”的发展历程看，政府信息公开立法具有从地方到中央的自下而上性和主动的行政创新驱动的特点。[20]与其说这体现我国政府信息公开制度建设的特色，毋宁说这是二十世纪末“开放性政府”全球化浪潮的影响。[21]比如朱芒教授认为，有两种制度可以为国民或市民请求信息公开所使用：一种是“特定的人员”请求行政机关公开特定的行政文件的制度；[22]另一种是“任何人”都有权要求国家或地方公共团体公开其所拥有的全部文件的制度。并总结：前者是一种主观法上的制度，后者则是客观法上的制度——“请求人提出公开请求时无需以保护自身的权益为前提要件”。[23]前者分散在不同的单行法规范，后者则由《信息公开法》所确立。这两种信息公开途径也同样存在于我国公法体系，对于前者，《行政许可法》、《行政复议法》、《传染病防疫法》和《突发事件应对法》中都有以规定，[24]但作为确立开放型政府的客观法制度，则需要依赖《条例》加以系统确立。就此而言，作为“一般法意义”的政府信息公开立法本质上应是客观制度，跟救济无关。[25]

(二)“知的需要”还是“知的权利”：信息获取权实现的路径

政府信息公开立法在“知的需要”(need to know)与“知的权利”(right to know)间的冲突性选择也反映在“自身特殊需要”条款中。[26]顾名思义，“知的需要”以公众对信息需求为提，其与信息公开申请作为“主观性权利”和信息公开立法作为“主观法上的制度”一脉相承；后者则推定公众有知悉政府信息的一般性权利，任何人都有无需“自证其需要”而获取信息的权利。这样，信息不予公开的举证责任和证明义务均归属政府。从原《条例》第13条的“自身特殊需要”到国务院办公厅《关于试行＜政府信息公开条例＞若干问题的意见》对该条款适用的说明，我国原先所确立的是以“知的需要”为基础的信息申请制度。[27]尽管从原《条例》颁布伊始就遭致学理批判，但这一制度在实定法上存在并运行至今。[28]

对“知的需要”还是“知的权利”的定位不同，影响“信息获取权”的实现路径。新旧《条例》第1条均明确其立法目的之一为“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”。但就信息获取权(right to access to information)的实现路径而言，即存在以“知的需要”为前提来形成信息获取权的“主观权利”面向，也存在通过“知的权利”来建构信息获取权的“客观权利”面向。[29]而从“知的需要”转向“知的权利”，正是英美等国推进信息自由和公开法案过程中用来凝聚社会共识和获取民众支持的重要筹码，[30]同时也代表着政府信息公开从个别法规范的“主观权利”时代走向一般法规范的“客观权利”时代的标志。[31]这对于积极倡导“将权力锁进笼子”的我国该如何认识政府信息公开立法的基本定位，极富启示作用。

(三)“技术难题”还是“价值困境”：系统性偏差的两重面向

实际上，因“自身特殊需要”所折射出来的上述问题，很难通过解释论的技术加以有效解决。其根本原因在于，与其说这是一项“技术难题”，毋宁说这是一个“价值困境”。而“价值困境”往往引发的是法的系统性问题。

1.规范面向

这种价值困境在规范层面的系统性偏差体现在：首先，以“知的需要”确立的信息公开申请并非建议在“一般性权利”基础上，无法实现“任何人”都享有信息获取权的保障，信息获取受到“有限性”的局限，并影响到证明责任的整体架构；其次，悖离现代意义上信息公开立法追求“实现公益和实现民主为目的”的制度目标，对政府信息获取本身无法形成“知的权利”(知情权)意义上的品格塑造和规范表达；进而，它进一步影响到“公开为原则、不公开为例外”作为政府信息公开立法基本原则的推定，并同时影响到信息公开范围、豁免条款设计等规范领域。[32]

2.实践面向

而这种价值困境在实践层面的反映就集中体现在对“自身特殊需要”条款适用的两难。首先，对行政实践部门的调研显示，不少行政机关虽然在《政府信息公开申请表》中列明“自身特殊需要”的填写要求，但实际申请人是否填写该项内容并不影响信息是否公开的判断；即使对“自身特殊需要”确有要求，不少部门的答复也大多为“灵活掌握”。可以看出，这并非单纯是因为规范概念本身不好把握的问题，[33]事实上，对规范要求刻意回避的做法本质上恰恰体现出价值选择的困顿。[34]其次，司法适用也处于两难之中。自原《条例》于2008年生效以来，围绕“自身特殊需要”条款聚讼纷纷。根本价值立场的分歧决定着司法判决不可能形成相对一致的立场，同案不同判的情况将屡见不鲜。[35]这势必进一步折损对整体政府信息公开机制的体系性统一和民众的普遍预期。[36]

由此可见，基于价值困境所引发的系统性问题，很难通过法解释的路径加以完整回应。[37]换言之，当解释论层面无法解决问题时，就必须返回立法论。从这个角度看，本次修改一来是对条例自2008年运行这十余年来的情况总结，与此同时，更是藉由修订来返回立法论层面调整和重塑我国行政信息公开立法的基本立论。

三、面向“知情权”框架的政府信息公开制度重塑

(一)系统性的条款修订

正如开篇所述，本次《条例》修订在依申请公开方面的价值，绝不仅仅及于“自身特殊需要”的废止，而是藉由这一制度的废止而引发的对政府信息公开制度的重塑。这首先体现在系统性的条款修订上。

1.“公开为常态、不公开为例外”的基本原则

尽管“公开为原则、不公开为例外”在原《条例》2008年生效之后便不断被学界和司法判决所倡导，[38]但需要指出的是：这一原则并非孤立条款便足以支撑和印证。[39]如有不同声音认为：将“自身特殊需要”作为申请公开的限制条件，本身是对立法目的条款回避“知情权”保障的延伸、它同时使信息公开范围和豁免事项条款的设计产生逻辑偏差，进而导致“公开为原则、限制为例外”的基本价值在规范层面的最终旁落。[40]甚至有学者认为：原《条例》的立法原则可归纳为“不公开是原则，列举是例外”。[41]由此可见，支撑这一原则需要完整的体系化解释。最高院曾在判例中指出：“政府信息公开的基本原则是，以公开为原则，以不公开为例外。对法定应该主动公开的信息，政府应当主动公开，对未主动公开的信息，除非具有法定不予公开的理由，一旦公民、法人或者其他组织提出获取相关政府信息的申请，行政机关要予以公开。”[42]但事实上，这种解释并不能在原《条例》以“自身特殊需要”为基础的规范架构中获得印证。同理，尽管新《条例》在第5条已经明确将“以公开为常态、不公开为例外”作为政府信息公开的重要原则，它依然需要系统性的规范支撑，以确保这一原则系统性的融贯性和解释力。

2.豁免条款的布局与豁免事由的确定

司法部负责人就政府信息公开条例修订答记者问中表示：“为了落实‘公开为常态、不公开为例外’的原则，条例规定了不予公开的政府信息”。[43]这一表述的背后，反映的是公开原则与豁免条款之间的逻辑关系。[44]换言之，所有信息公开的豁免事项，虽形式上是豁免，但其本质乃为实现“公开原则”而服务。其背后的逻辑是：除了法定豁免之外，全部公开。本次修改中，豁免事由和条款布局经过调整，将条款集中于第14、15、16条加以规定，并总体确立起豁免事由的三个层次：[45](1)绝对豁免事由。具体包括：依法确定为国家秘密的政府信息；法律、行政法规禁止公开的政府信息；公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息。所谓“绝对豁免”，是指一旦事由确立，则予无条件豁免；[46](2)待决豁免事由。涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。之所以谓之“待决豁免”，是因为信息是否公开必须经过第三方程序和行政机关确认程序才能予以确认；[47](3)酌定豁免事由。具体包括行政机关内部事务信息、[48]过程性信息[49]及行政执法案卷信息[50]。这三类事项予以豁免，主要是吸收政府信息公开近十年来的制度运行实践，属于偏重于经验性总结的结果。[51]之所以谓之“酌定豁免”，是因为《条例》明确对该三类信息“可以不予公开”，但“法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”尽管现有规定依然留有可待完善之处，[52]但是，无论从条文布局还是事由确定角度，修改后的《条例》都使得“豁免条款”的立意和构造更为清晰。[53]

3.信息公开范围和方式的周延性

新《条例》第13条规定：“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式”。此条修改，亦是奠基于对原13条“自身特殊需要”的重大调整，同时印证公开与豁免之间的关系，并体现出整体信息公开范围和公开方式的逻辑周延性。这里的条款结构涉及两个方面：第一，除豁免事项外，“所有”信息均应公开，这是对公开原则的回应；第二，主动和申请这两种公开方式，“全部”覆盖于所有信息。这样，实际上是将申请公开放在和主动公开相一致的地位，从而改变原《条例》将申请公开定位于“补充主动公开之不足”的功能。[54]除了功能角度，原《条例》第十三条的规定实际上还对依申请公开的信息范围有所局限。由于是除了主动公开信息之外的信息，方才有申请公开的权利，这就产生究竟是在“应然层面”[55]还是“实然层面”[56]认定主动公开的信息范围问题，从而也影响到作为附随性、补充性的依申请公开的信息范围的判断，无法体现信息公开范围和方式的周延性。

(二)回应“知情权”面向的制度重塑

尽管新修订的《条例》文本中依然还是没有“知情权”的明确表述，但如前文所述，就废除以“自身特殊需要”为前提的申请公开制度看，它引发的体系性调整将辖及对整个政府信息公开立法的结构转型，体现出朝向“知情权”概念加以建构的政府信息公开立法体系的趋向。

“知情权”是我国已是绝不陌生甚至是被老生常谈的概念，在市民社会领域它曾伴随消费者权益保障而获得普及，在公法领域，随着通过知情来监督政府的观念开始兴起，尤其伴随成文化的政府信息公开立法而获得较为广泛的共识。[57]但是，理念性的价值倡导与客观法制度的“实定法化”是两个不同的层面。尤其需要看到，知情权本身有广义和狭义之分。广义的知情权(或曰信息获取权)既包括基于主观性个体需要而获得的“被告知的权利”(right to be informed)，也包括无需以主观性个体需要和利益诉求为前提的一般性客观权利。按照英国学者的理解，“信息自由法案”在这两种知情权的基础上都可以生成。[58]但唯有狭义的知情权概念，代表的是与前文所述中“知的需要”相对立的“知的权利”(right to know)。[59]它表示公众对于信息获取具备“一般性”、“普适性”、“无限性”的权利基础，强调的是不以“特定主体”、“特定领域”、“特定需要”为限制的信息获取。英国法上强调信息获取作为“一般性权利”，日本法上用“任何人”开篇来阐述信息获取权的主体，美国立法甚至特别说明“任何人有权不以特定利益为基础向政府提供公开信息申请”，[60]本身都是对这种奠基于“知的权利”基础上的“知情权”的认可。

就此而言，从取消“自身特殊需要”制度、对等主动公开和申请公开的类型、[61]明确“公开为常态、不公开为例外”的基本原则、以及围绕信息公开范围和豁免条款设置这一系列的规范调整看，本次《条例》修改代表着朝向狭义的“知情权”体系建构的方向。尽管新修改的《条例》文本中依然没有出现“知情权”的概念，它可能是出于对修改前《条例》文本的尊重，或者也还是在刻意回避“知情权”概念的明确规范化，[62]但从整个体系化调整的角度看，这种朝向“知情权”建构的信息公开制度已经具备可解释的规范基础，代表着对于厘清规范逻辑和价值选择的一种发展方向。

四、为什么是“主观权利”的客观化？

那么，为什么朝向狭义的“知情权”概念建构的政府信息公开代表着是一种“主观权利”的“客观化”？而这种主观权利的客观化对于完善政府信息公开及其救济机制有何益处？这有必要回到本文开篇所论述的“主观公权利”的理论基础。

(一)主观公权利与行政诉权

“主观公权利”的概念本借鉴自德国，其系统建构可追溯至耶利内克。[63]耶利内克以“国家法人说”为前提，仿效私法体系中的请求权，根据其著名的“地位理论”对主观公权利予以体系化归纳，得出国家与公民之间主动地位、被动地位、积极地位和消极地位四种面向。[64]耶氏理论奠定主观公权利的两大基石：第一，建立在客观公法秩序之上“个人的”主观权利体系；第二，该主观权利体系对应于具体、个别、现时的公法请求权。按照毛雷尔的总结：“主观公权利是指公法赋予个人为实现其权益而要求国家为或者不为特定行为的权能。”[65]当下，由于最高院在判例中的明确运用，主观公权利的学说也渐趋为我国学界和实务界所关注。[66]

将行政诉权与实体请求权予以对照和连接，是主观公权利的重要价值所在。[67]诚如毛雷尔所言：“主观公权利的实践意义在于司法救济。”[68]换言之，它确认任何主观权利受到公权力侵害的公民都可以诉诸法律途径，寻求司法救济，这就在一定程度缓解了实体法和诉讼法两厢分离的压力。而一直以来“行政诉讼对公法权利的保障限于《行政诉讼法》及其司法解释明确列举”的思考方式，反映的正是行政实体法和诉讼法分别处理的观念，即“实体法上的权利只有在被具体地、例外地赋予诉讼可能时才能获得贯彻”。[69]这也是为什么我国《行政诉讼法》“行政诉权列举主义”存在质疑的原因。[70]如果借助于主观公权利的概念，个人在实体法上获得承认的针对行政的所有权利都被赋予一般的诉讼可能，将有助于实现“行政诉权概括主义”的一种解释学路径。[71]同时，也促使对原告诉讼权能及其界限的判定，需回溯到实体法上的请求权基础，这样，就为行政诉权提供法教义学基础。可以说，主观公权利和行政诉权之间的关系问题，在政府信息公开制度中的情境尤为特殊。因为信息公开服务于监督的公共职能，信息公开行政决定“不重视请求人的个性和请求目的，但具有以‘请求人’这一‘特定之人’为对象的行为的形式”，这就意味着“信息公开诉讼在构造上有别于一般的行政诉讼制度”。[72]

(二)《条例》修改之前

众所周知，修改之前的《条例》用“自身特殊需要”建构起特殊的主观权利体系。但是，从行政诉权角度看，这里的主观权利体系与我国《行政诉讼法》所确立的受案范围条款、原告资格条款和“主观诉讼”结构都存在一定落差。

何种权益应为行政诉讼所保护，这一问题涉及诉权和受案范围的关系。修改之前的《行政诉讼法》最初保障的是人身权和财产权的类型，后来根据《司法解释》的规定，扩充了相邻权与公平竞争权、企业经营自主权，而受教育权和就业权等权利则是在审判实践中被慢慢纳入。[73]而政府信息公开立法在《条例》修改之前并不存在明朗的“知情权”概念、甚至带有立法用语和体系构建中的有意回避，因此势必存在受案范围条款适用时的解释障碍，即原告未能获取信息从而提起诉请究竟属于受案范围条款所列的何种事项、属于何种权利。从原告资格条款看，即使承认“自身特殊需要”有助于确立行政诉讼法意义上的“利害关系”，但正如前述，“自身特殊需要”本身具有高度不确定性；实践中甚至存在被“束之高阁”的现象，这就与我国行政诉讼法所形成的整体上的“主观诉讼”架构存在一定悖离。[74]从以“利害关系”为规范基础的主观权利救济角度看，“主观诉讼”的架构存在着进一步限缩申请人资格的可能性。[75]

但另一方面，即使通过扩张了狭义“主观诉讼”之边界，政府信息公开制度依然遭遇到由“自身特殊需要”所确立起的“主观权利”体系的局限。比如法院在个案中明确表示：“监督权或知情权作为公民的一项基本权利，具有普遍性和广泛性，不属于政府信息公开‘自身生产、生活、科研等特殊需要’的范畴。”[76]而基于对《条例》作为政府信息公开立法的一般法和立足于“通过公开行政信息，行使监督权并以此实现公共利益”的功能预期，这种以“自身特殊需要”的主观权利体系并不足以支撑“以实现公益、实现民主为目的”的制度期待。换句话说，由于实体法层面“自身特殊需要”的限制，局限了基于这一实体法基础的公法请求权所可能获得诉权保障的完整性。[77]这就是为什么当上海第一例信息公开诉讼案件发生时，有学者总结：“因信息公开提起的诉讼和传统的行政诉讼相比，思路完全不同”，“如果第一案是公益性的，这个道理更容易明白，但因为本案涉及自家的房产问题，就让大家都糊涂了。”[78]这一描述的背后，总结的是信息公开诉讼应该是与救济自己无关的诉讼。而这种诉讼得以实施的前提——借由主观公权利的体系——就是必须在实定法上存在不因个体权利救济需求而确立的请求权基础。这也进一步论证了政府信息公开立法作为该领域的“一般法”通过建构以“知情权”为基础的主观权利客观化体系的重要意义。

(三)《条例》修改之后

围绕主观公权利，实际上存在两种话语背景中的“客观化”。其一是公法尤其是以“法制”为基础的公法本身所具有的建构客观法秩序的功能。即为主观权利提供规范基础的客观公法制度。[79]由于“任何主观权利都以法制的存在为前提，主观权利被法制创设、承认，并被法制或强或弱地加以保护”，因此，“客观公法制度是主观公法权利的基础。”[80]这可以被称为“公法秩序的主观化”，或者“客观法秩序的主观化”；[81]其二，与“主观化”相对立的“客观化”。因为主观公权利奠基于“个人针对行政的请求权”，而“与抽象和潜在的权利相比，请求权始终是具体而现时的，”[82]因此，只有当实体法所保障的请求权不以个人差异为前提，满足的是客观制度建设意义上，赋予抽象的、全体的一般性权利时，方才可能形成“主观权利的客观化”。

可以说，这两个面向在当下《条例》的修改过程中，借助于以“知情权”为基础的信息公开制度建构，得以非常微妙的共生。作为实体法基础的《条例》确立起在以“排除法定豁免即公开”的逻辑指引下，所有人(不区分信息对个人有用性)享有获取信息的权利，这就回归到以“知情权”为架构的信息制度。其实现路径是，首先通过对修改后的《条例》予以体系性的解释，确立起作为公法秩序的“法制”为所有个体提供请求权的实体法基础，实现“公法秩序的主观化”。这样，在具体个案中，该主观权利表现为具体的、现时的、个人的向政府提出的信息请求；同时，由于“知情权”较为特殊的内涵结构和权利类型归属，[83]当它基于无差别的个体需求而确立起“通过公开监督行政，从而实现公共利益”的制度目标时，它恰恰又抛弃“主观性”的局限，而具有迈向客观法上的制度意义，实现“主观权利的客观化”。[84]这可能也正是为什么“知情权”(right to know)本身——无论是基于规范表述，还是体系性解释——会被学界如此看重，用来判断和解读政府信息公开整体立法旨趣的原因所在。[85]换言之，“在知情权成为个人法定权利的今天，信息公开制度既有满足个人公开请求权的功能，也有服务于民主政治的公共职能，相应的行政诉讼也就具有了主观诉讼和客观诉讼的复合属性。”[86]

五、余论：兼及对“过度申请和滥用申请权”的反思

行文至此，本文的核心论证已基本结束。余文还想要回应“自身特殊需要”的制度设计对于信息公开制度成本问题的思考。值得注意的是，在本次修法过程中，当国务院提供的《条例(送审稿)》已明确删除“自身特殊需要”后，仍有学者呼吁：“在当下政府信息公开实践中，‘三需要’仍旧能够发挥预防政府信息公开获取权被滥用，避免公共资源被无端浪费的重要功能”，并得出“基于中国法治现状，仍应予以保留”的结论，[87]这本身说明制度成本考虑的不可回避性。

确实，自政府信息公开制度确立，过度申请和滥用申请权的状况就一直存在。信息申请发动的廉价和后续制度运行成本的高昂形成强烈反差。再加上可能存在信息保存历史上不规范不完整、公开人员人手不够、信息申请数量增长快、部分申请人申请公开政府信息量过大等诸多现实问题，更加剧政府信息公开申请应对的难题。从某种程度上说，期待立法论角度寻求解决问题的办法也无可厚非。但是，正如有学者所坚持的那样：“(即使)面对《条例》实施给行政机关带来的诸多挑战，修法应当坚持加强知情权保障的立法去向，不能走回头路。”[88]换言之，以确立“自身特殊需要”作为制度基础实不可取。[89]

正如在条例修改后的官方发言中所称的那样：删去自身特殊需要并不意味着没有规则、不当行使政府信息公开申请权。[90]事实上，对于同一申请人反复、大量提出申请的问题，修订后的条例已经规定不予重复处理、要求说明理由、迟延答复并收取信息处理费等措施。对于申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的，行政机关应当告知申请人通过相应渠道解决。可见从立法论角度，已经考虑对“过度申请和滥用申请权”的制度约束。从行政角度看，规范行政机关信息收集、保管工作机制，加强信息公开工作的人员、经费保障，甚至开拓“事务性的职能外包”都是可予考虑的未来方案。[91]司法实践中用“获取政府信息权利的滥用”和“诉权滥用”的判断也对带有其他目的的重复申请发挥了遏制作用。[92]如若确需将这种不受节制的申请作为更具刚性的排除对象，还可参考英国《信息自由法》的立法例，直接将“不加节制的信息申请”列入豁免事由。[93]

(责任编辑：张莉)