举报在我国法律法规体系中有着广泛规定。 1 举报通常指举报人将一些违反行政管理规章制度的行为向有行政执法权的机关报告, 以便于行政机关对违法行为进行处理, 也称为行政举报。受理举报的行政机关如不履行职责查处违法行为, 举报人可能会提起行政诉讼要求受理举报的行政机关履行自己的职责。这就存在举报人能否有资格提起行政诉讼的问题, 但在该问题上不同的法院理解不一致, 各地的法院对举报人的原告资格缺乏统一标准, 存在着同案不同判的情况。如同样都是向行政机关举报违法行为并要求获得奖励而引发的诉讼, 江苏的法院认为举报人没有原告资格, 而四川的法院就认为举报人有原告资格。 2

举报对于维护行政机关的管理秩序而言具有积极的社会价值, 如果不赋予举报人行政诉讼原告资格可能会影响行政管理秩序的维护, 然而如果对举报人的行政诉讼原告资格没有约束, 那么任何人都可能会因为曾向某一行政机关提起举报而享有原告资格, 这容易导致诉权的滥用。我们既要维护举报的社会价值, 也要合理界定举报人的原告资格。

确定举报人的行政诉讼原告资格, 首先需要判断举报人在行政法上享有什么样的权利, 如果法律规定了举报人有起诉的权利, 那么举报人当然具有原告资格。从规范保护理论角度来看, 法律是否规定了其权利是举报人是否有原告资格的基础。原则上, 主观权利的获得首先以存在客观法规则, 以及该规则中规定了他人作为或不作为的相关义务为标志。 3 如果没有明确规定, 则需要依据《行政诉讼法》第25条对原告资格的一般性规定来判断举报人是否有原告资格。

我国法律体系中将举报与投诉往往规定在一起作为当事人维护自身权益的手段, 对这两个概念法律条规往往并列使用。 4 但两者的一般含义并不完全相同, 原则上举报的主体范围是任何组织或个人, 而投诉则仅限于与被投诉的事项有关的人员或组织。 5 因此举报的适用范围更广, 而投诉只限于特定的人群。目前能够找到的规范性法律文件中, 只有价格领域的规章对举报与投诉作了区分, 而该区分也遵守了上述原则。在价格违法处理领域中举报与投诉的区别在于:提起的事项中是否与其自身的权益有利害关系, 有, 就可能是价格投诉或举报;无, 则只能是价格举报。 6 整体而言, 举报的范围更广, 可以包括所有的投诉, 而投诉则相当于举报中的特殊情况, 即所举报的违法行为侵犯了举报人的自身利益的时候, 举报也就可以被称为投诉。

举报权是公民的民主政治权利, 一般情况下, 没有法律的明确规定, 则行政机关对公民举报的处理不属于行政诉讼受案范围。对此法院的观点是:“只有当行政机关对公民检举权的处理既影响其民主政治权利, 同时还影响其人身、财产权利的情形下, 行政机关对公民检举权的处理才能纳入行政诉讼的受案范围。” 7 当然在2014年《行政诉讼法》修订之后, 人身权、财产权被扩展至合法权益, 但是该合法权益是否包括举报这一民主政治权利在内, 法院在实务案件中并没有明确支持。实际上在2014年《行政诉讼法》修订之后, 如果举报仅仅涉及举报人的民主政治权利的话, 则法院往往认为举报人没有行政诉讼的原告资格。 8 因此, 有些法律规定了举报的权利, 但举报人并不具有原告资格。如对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段, 妨害村民行使选举权、被选举权, 破坏村民委员会选举的行为的举报。 9 这些举报涉及的权利本身属于政治权利, 如举报人对受理举报机关处理举报的行为不服则难以提起行政诉讼, 只能按照相关途径进行申诉。 10 只有举报事项与举报人在行政法上的权利本身和行政诉讼受案范围中规定的合法权益相关之时, 举报人才有可能对行政机关针对自己的举报事项处理不服而提起行政诉讼, 此时才能讨论举报人的行政诉讼原告资格。

举报人在行政法上权利的集中体现就是法律法规中对举报人权利的规定。对我国现行有效的法律、法规进行梳理之后, 当前举报人享有行政法上的权利主要有以下四项:第一, 举报人获得举报利益方面的规定, 如获得奖励或表彰的权利。如规定“举报事项经查证属实, 使违法违纪者受到应有惩处, 并为国家、集体挽回或减少损失的, 对举报人可酌情给予奖励, 有重大贡献的, 要给予重奖。” 11 第二, 举报人获得行政机关反馈方面的规定, 如举报人有获得行政机关答复的权利。如规定“接到举报的机关应当依法作出处理, 并将处理结果及时告知举报人。” 12 甚至有些法律还进一步规定了行政机关明确的期限, 如规定“七个工作日内答复举报人”。 13 第三, 举报人的举报启动了相关行政程序的开展, 即行政机关在收到举报后应当按照法定程序处理举报人的举报。如规定对于违反邮政管理的举报“有邮政管理部门接到举报后, 应当及时依法处理。” 14 第四, 举报人有获得保护的权利, 法律规定行政机关的保密义务。如规定任何人对于防震减灾活动中的违法行为, 有权进行举报, 行政机关应当为举报人保密。 15

基于举报人在行政法上的这些不同的权利, 可以对举报人进行分类, 举报人的类型不同则可能导致在相同的法律规定情况之下享有不同的原告资格。

按照举报人与被举报事项利益关系性质的不同, 可以将举报分为私益举报以及公益举报。私益举报人的举报多是与自身利益有关, 为了自身利益的弥补与恢复而向行政机关提起举报。 16 私益举报接近于投诉, 是特定的当事人或者相关方为了救济自己的合法权益而提起的举报。如规定委托人认为评估机构或者评估专业人员违法开展业务的, 可以向有关评估行政管理部门或者行业协会投诉、举报, 以及中小企业对违法向其收费和罚款或者摊派财物行为的举报等等。 17 公益举报指法律、法规或者规章关于投诉举报请求权规范的目的不是在于对公民、法人或者其他组织私益的保护, 而是为了吸纳公民、法人或者其他组织参与社会管理, 监督行政机关依法履行职责, 弥补行政执法能力的不足, 维护社会公共利益。 18 如对违法猎捕野生动物、破坏野生动物栖息地行为的举报等等。 19 公益举报的举报人通常与举报事项不存在利害关系, 因此举报人对行政机关对举报事项的处理或不作为不具有行政诉讼原告资格。

按照法律规定的举报属于举报人的权利还是义务, 可以将行政举报分为权利性举报以及义务性举报。权利性举报指法律规范将举报规定为举报人的一种权利, 此类举报多涉及举报人自身的私人利益维护, 如对违反劳动合同法行为的举报。 20 权利性举报表现为举报人主动向行政机关提供一定的信息, 这些信息会促使行政机关启动行政程序。而义务性的举报则举报人没有选择的空间, 只要举报人知道相关事实, 就必须向行政机关举报。义务性的举报规定如:“车辆发生交通事故后逃逸的, 事故现场目击人员和其他知情人员应当向公安机关交通管理部门或者交通警察举报。” 21 将向行政机关举报规定为举报人的义务, 主要原因在于交通事故涉及被害人的利益也涉及行政机关所维护的法律秩序是否得到维护的公共利益, 因而将其规定为义务。义务性的举报行政机关必须处理, 而且该举报涉及到行政机关的职权性行为, 即使没有当事人的申请, 行政机关也必须作出相关的行政行为。

行政法律法规中具体规定了举报人的权利, 但是却几乎没有几部法律规范明确规定举报人是否可以就其举报的事项在行政机关不予处理的时候可以提起行政诉讼。法律只有一处规定了举报人可以提起诉讼, 即“捐赠人可以向民政部门投诉、举报或者向人民法院提起诉讼”, 而该规定是否包括捐赠人针对民政部门的行政诉讼权利还存在争议。 22 因此就需要在举报人享有行政法上权利的基础之上, 进一步研究举报人受到哪些因素的影响而享有行政诉讼原告资格。

判断举报人是否享有行政诉讼原告资格的前提是确定哪些因素决定了举报人在行政诉讼中享有原告资格。举报权利有自己的特殊之处, 以一般的行政诉讼原告资格难以确定举报人的行政诉讼原告资格, 因而需要研究当前行政诉讼原告资格中确定原告资格的一些主要因素确定其在举报人原告资格中的作用。规范保护理论以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系, 是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益 (以下统称权益) , 作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。 23 规范保护理论说明举报人的法定权利、利益以及利害关系构成了判断原告资格的三个核心要素。

原告的法定权利是早期确定原告资格的一个重要因素, 也就是说先判定法律规定的原告有什么实体性权利, 当这些权利受损之后, 原告可以提起行政诉讼。如《行政诉讼法》规定原告以人身权与财产权为主要内容的合法权益受损后可以提起诉讼。无论合法权益的内容如何变化, 都是在规定一些实体性权利内容。然而实体性的权利存在权利范围不固定, 可能随着社会发展而变化的问题。在权利领域, 随着不同类型利益的辨识与确认, 人们所享有的“人身权”及“财产权”发生了巨大变化。许多新型的权利难以用传统的权利范畴来概括, 于是在行政诉讼领域出现了一系列对传统权利范畴有所突破的全国著名案例。如“田永诉北京科技大学案”中涉及到教育权的问题, “张先著诉芜湖人事局案”涉及到反歧视的平等权问题, 以及“专车第一案”涉及到新型的共享经济权利等, 这些全国著名的行政诉讼案例中都出现了一些传统权利无法囊括的社会发展中出现的新型权利。

权利因素在判断举报人原告资格的时候存在困难, 尤其是举报权利难以归属到人身或者财产权利之中, 严格来说该权利并不属于一种实体性权利。举报更多的属于一种程序性权利, 即举报人可以将一些与实体性权利相关的事项提交行政机关, 由行政机关启动举报审查程序来确定举报的内容是否属实以及是否需要作出相关的处理决定。实体性的权利随着社会发展而发展变化, 但程序性的权利则相对固定。以实体权利为标准来判断举报人是否有原告资格, 会导致举报人的原告资格面临实体权利变化性与程序性权利的稳定性两者之间存在的冲突, 从而导致难以确定举报人是否有原告资格的问题。因而, 以原告资格的实体性权利为标准难以判断举报人是否具有行政诉讼原告资格。

当权利因素无法满足行政诉讼需求的时候, 利益因素作为替代标准而被提出, 行政诉讼中的原告资格也就由抽象的权利标准转化为事实上的利益标准。就行政诉讼发达国家的发展史来看, 对原告资格中利益标准的认识, 存在一个由抽象法定权利向具体事实利益的转化过程。纵观英国、美国的原告资格发展过程, 都有一个由法律规定的权利才可以起诉, 逐步扩展到权利范围比较大, 然后到利益受到损失就可以起诉的原告资格扩大化的发展过程。如美国人有“事实上的损害”标准, 24 英国也有与美国标准大致相同的“足够利益”标准, 这些都是由法定权益标准演化而来。日本在事实利益方面关于原告资格的确定, 大致有两种相互对立的学说, 即法律上保护的利益说和法律上值得保护的利益说。 25 后者的范围大于前者, 后者基本上接近事实上的利益受到损失就要给原告起诉的资格。原告是否在事实上受到权益损失的“事实上的权益说”与原告是否有法律规定上的权益受损的“法律上权益说”是两种对原告资格中的利害关系最主要的解释。 26 无论是“事实上的权益说”还是“法律上的权益说”都需要说明原告的权益损失与被诉行政行为之间的关系, 这才是导致两种学说不断融合的根本原因。因此就原告资格而言, 原告与被诉行政行为之间是否存在一定的利益成为判断原告资格最主要也是最可行的标准。各国行政诉讼原告资格的标准逐步趋向于一致, 以尽可能扩张事实上的利益为标准, 是其最为典型的表现。 27 从事实利益的角度来看, 举报人的举报要么是为了救济自己受损的权益, 要么是为了监督行政机关的不作为。无论是为了权益救济还是为了监督行政机关, 举报人都有一定的私益或公益包含其中。如果以泛化的事实利益为标准, 那么可能导致所有的举报人都可以具备原告资格, 从而提起行政诉讼, 因此需要对利益因素作进一步限定。

对利益因素的限定需要发展出了“关系”因素, 即《行政诉讼法》第25条规定的“利害关系”, 该因素通常被认为是“法律上利害关系”。对于什么是法律上利害“关系”, 根据最高人民法院行政庭的释义, 是指行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务己经或者必将产生实际影响。 28 这种思路把利害关系看成是起诉人的合法权益受到了行政行为的实际影响, 认为法律上利害关系的本质是存在因果关系。 29 将利害关系归结为因果关系的观点在司法实践中也存在, 如法院认为:“其主张的权益与该涉诉具体行政行为又无因果关系, 则其不具备原告主体资格。” 30 学界对法律上的利害关系的认识与最高院的观点比较接近, 通常认为包括“利害”与“关系”两个关键要素, 前者多指原告本身享有的行政法上的权利, 而后者多指原告行政法上的权利是否受到被诉行政行为的影响。 31 原告是否与被诉行政行为存在关系, 取决于对原告与被诉行政行为之间法律关系的认识, 对此不同法官有不同的认识。这一点法院的裁量空间比较大, 而实际上法院也往往采用对“关系”的认定来限制原告的诉讼。在中国的行政诉讼发展历程中, 法院在原告资格方面的观点对行政诉讼受案范围的扩大与缩小起到相当大影响, 认定原告资格中的“关系”属于法院裁量权力。当然, 该裁量空间不宜过大, 否则可能产生一些负面效果。由于代表公共利益的行政主体做出行政行为牵涉到诸多复杂的利益关系, 扩展原告资格把利益判断与分配的职能过度地交由法院行使, 将面临成本高、效率低和纠纷扩大化等难题。 32 法院裁量需要随着社会的发展而谨慎行使, 实际上由于法院能力的问题导致法院也解决不了原告与行政机关之间的所有问题。

综上, 判断原告资格的“权利”因素在举报人的原告资格中难以适用, “利益”因素则过于宽泛, 可能会导致所有的举报人都享有行政诉讼原告资格, 而由“关系”出发来判断原告资格则导致法院可能受理了一部分司法解决不了的难题。因此需要结合原告资格的“权利”、“利益”以及“关系”三个核心要素对举报人的原告资格进行重新界定。

举报人的举报实质上是行政机关启动对举报事项处理程序的信息来源, 如行政机关在收到举报后决定不启动调查程序, 则举报人的救济途径就是将受理举报的行政机关起诉至法院。此时, 法院就需要结合举报人在行政法规上的权利状态、举报人与被诉行政行为之间的关系以及原告自身的利益综合判断举报人是否具有行政诉讼原告资格。

前述举报人在行政法上的权利部分整理了举报人的四种权利, 这些权利就其是否与举报人的利益有关系可以分为两大类:第一类与举报人的利益相关性比较强, 如举报人的第一、二项权利, 即获得奖励的权利、获得答复的权利;第二类与举报人的利益相关性弱, 如举报人的第三、四项权利, 即行政机关处理举报人的举报、行政机关的保密义务。下面基于这两类举报人的法律权利规定来分析其是否具备原告资格:

第一类举报人的权利由法律直接规定, 即举报人与被举报事项查处有直接的法定利益, 该利益表现为举报人可以获得奖励或者答复。首先, 举报人获得奖励与得到答复权利属于举报人法定的举报利益, 原告应当具有行政诉讼主体资格。因为在此类举报中举报人获得奖励的利益相关性比较明显, 举报人的举报在查证属实之后, 举报人可以获得物质或精神上的实质性利益。因此, 当行政机关对举报人的举报置之不理的时候, 就导致举报人无法获得奖励, 举报人也就具有法律上的利害关系, 从而有原告资格。法院认为:“ (保障国家税收收入) 职责的具体落实还应当包括对税务违法举报案件的查处及对税务违法行为查证属实后依照有关规定给予举报人奖励的职责。故被上诉人认为上诉人海淀国税局拒绝履行奖励职责侵犯其合法权益, 可以依法针对其不作为行为提起行政诉讼。” 33 其次, 举报人与行政机关的答复行为利益相关性不如奖励直接, 但是答复是对举报人的举报行为的基本尊重, 举报人能够通过行政机关的答复获得心理慰藉, 举报人与行政机关的答复有利益关系。作为行政机关依行政职权作出的行为, 且该行为对法律赋予举报人的相关权利产生了直接影响, 举报答复行为是行政法律行为。 34 行政机关的答复行为也会产生一定的法律后果, 如在食品安全方面举报人将不属于接到举报部门的事项举报至该部门的时候, 该机关应当转交有权处理的部门, 并告知举报人。 35 基于行政机关对举报的答复与举报人之间具有利益关系, 一些行政法规规定了行政机关的答复应当予以记录、保存。 36 因而举报人如果针对行政机关有明确法律规定的答复行为起诉的话, 举报人与该答复之间有利益关系, 举报人应当具备行政诉讼的原告资格。这一点也得到了2018年新的行政诉讼司法解释的确认, 新解释的规定实际上认可了举报中属于投诉类的举报人已经具有行政诉讼原告资格。 37

第二类举报人的权利与行政机关是否查处举报之间有可能存在利益关联性, 也有可能没有利益关联性。此种情况下只有在举报人举报的违法行为影响到了举报人利益的时候, 行政机关的查处才构成对举报人利益的影响。如南京的居民张某在北京出差之时, 发现北京的A快递公司在暴力分发邮件从而导致他人的邮件破裂, 向北京的邮政管理部门举报。在此张某的举报实质上是为了公共利益, 与举报人的利益可能没有什么关系。但是如张某在南京邮递快递的时候, 发现B快递公司因暴力分发邮件从而导致自己的邮件破裂, 则其向南京邮政管理部门的举报就与其利益产生关联。举报人是否享有行政诉讼的原告资格需要判断举报人所举报的事项是否与其本人利益相关。最高院在贾文学举报案中也认为:“通常, 只有当举报人有明确证据证明投诉事项涉及自身合法权益、且法律、法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序, 而行政机关因存在置之不理、拖延履行等违法方式不履行该法定义务时, 才有可能构成可诉的行政不作为。” 38 也就是说仅有法律规定举报人可以举报, 但是该举报与举报人没有利益上的关联性, 则举报人还不一定具备原告资格。如果举报人举报的事项与其本人利益没有关系则不具有原告资格, 如举报的事项与其本人有利益关系则具有原告资格。最高人民法院的指导性案例总结了这一原则, 在该案例中法院的裁判要点认为举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的, 与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系, 具备行政诉讼原告主体资格。 39

因此, 举报人的原告资格应当依据举报人在行政法上的权利规定以及其与“权利”、“利益”、“关系”三个因素之间的相互作用分为三个层次:

第一, 法律对举报人的权益有明确的规定, 如规定举报人有获得奖励、答复的权利等。奖励与答复都是举报人基于法律法规而享有独立于举报事项之外的利益, 举报人无论与被举报事项是否有利益关系都享有原告资格。举报人对法定权利之外与举报相关的事项, 则因为“关系”因素不强烈而不一定具有原告资格, 如举报人对被举报人被行政机关处罚的事项不服就没有原告资格。 40 第二, 法律规定了可以举报, 没有规定举报人的其它相关权利。在此情况之下需要先区分举报人的举报是义务性举报还是权利性举报。如举报人的举报属于法律规定的义务性举报, 则举报人没有原告资格。我国的行政诉讼原告资格主要是基于“权利”受损而享有, 如果是原告的义务受到影响, 目前至少在法律规定中找不到其享有原告资格的依据。反之, 如举报人的举报属于权利性举报, 则有可能具有原告资格。按照举报人的类型来看, 如举报人属于公益举报, 则由于此类举报与举报人没有直接的利益关系, 举报人不宜享有原告资格;反之如属于私益举报, 即举报人的举报主要是为了维护自身的合法利益, 则举报人应当享有行政诉讼的原告资格。第三, 法律没有明确规定的举报。举报人能否将某些需要行政机关处理的行为举报给行政机关并没有明确的法律规定, 举报人不宜享有针对行政机关的不作为提起诉讼的原告资格, 否则可能会导致诉讼权利的泛化与滥用。如向民政局举报别人扩建其父母坟墓影响了自家祖坟之后并提起行政诉讼, 法院认为原告不具有诉讼资格。 41

在前述第二和第三种情况中不具备行政诉讼原告资格的举报人是否就一定没有行政诉讼的原告资格呢?在举报人与行政行为之间的特定“关系”及“利益”的情况之下, 还是有可能扩大举报人的原告资格, 典型的就是举报人公益诉讼。

行政公益诉讼由与被诉行政行为没有任何直接利益关系的检察机关基于公共利益保护而提起。而举报人的举报也有与被诉行政行为没有任何利益关系的情况, 如一些义务性的举报或者法律只规定了可以举报但没有规定受理举报机关的义务或处理程序的举报。举报人与举报事项没有任何利益关系的时候, 如举报人针对行政机关不处理举报行为起诉而享有原告资格, 则其起诉在本质上与检察机关提起的行政公益诉讼没有区别。因此, 举报人在与行政公益诉讼保护的公益相关领域能否享有原告资格就成了一个需要讨论的问题。

讨论举报人的公益诉讼资格能否成立取决于行政诉讼的功能, 诉讼的功能决定了诉讼需要什么性质的原告。如行政诉讼的功能是为了私人利益, 则原告一定是代表私人利益的主体, 如行政诉讼也为了保护公共利益, 则应当有代表公共利益的主体为作原告。行政诉讼的制度在产生当时有三个主要功能, 首先, 保障合法权益, 其次, 维护和促进行政机关依法行使职权, 最后, 治理经济环境、促进廉政建设。 42 这三个功能中只有第一个功能是与举报人享有的私法权益保护相关, 后面两个功能实际上都是为了保护公法上国家法治秩序的利益, 即所谓的公法利益。尽管该责任因为缺乏合适的制度设计而导致实现的并不理想, 但这并不影响行政诉讼实际上存在着维护公法利益的目的。从行政诉讼当初立法直至第一次修改, 立法者都一直赋予行政诉讼监督行政机关依法行使行政职权的功能。但是行政诉讼要实现对行政机关全面监督功能所需要的权力却不为我国法院所具备, 一个很简单的道理就是监督的主体至少应当有一些进行监督所应当具备的权力。 43 因此, 行政诉讼法对行政诉讼的功能定位实际上体现了立法者欲以行政诉讼实现对行政机关监督的希望, 所以行政诉讼的监督功能是一种目的功能。为了实现该目的, 行政诉讼必然要在原告资格上作出一些适用性调整, 否则该监督功能难以实现。实际上对于国家的治理来讲, 公法利益维护与私法利益保护相比较而言可能更重要一些。这也是为什么最高人民法院认为所有的行政机关原则上对于所有举报人的举报事项都应当有所作为, 否则举报人可以提起行政复议。 44 这实质上是因为当法院维护公益的能力不足的时候, 让所有针对举报的不作为行为都能够进入行政复议程序, 通过上级行政机关的监督来保护公法利益。这种制度设计也为举报人经由复议而进入行政诉讼预留了一定的制度空间, 让举报人通过复议而扩大行政诉讼原告资格有了一定的程序基础。

检察机关提起的行政公益诉讼与举报人提起的不作为诉讼在目的上存在一定的重叠之处。按照中国共产党第十八届四中全会精神以及全国人大授权最高人民检察院制定的行政公益诉讼方面的规定来看, 行政公益诉讼的实质在于检察机关针对“行政机关违法行使职权或者不作为, 造成国家和社会公共利益受到侵害, 公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系, 没有也无法提起诉讼”的情况提起诉讼, 以维护公共利益。 45 行政公益诉讼的实质不在于规定提起诉讼的主体是检察机关, 而在于起诉主体与被诉的行政行为并没有直接的利害关系, 原告基于公共利益保护的目的而起诉。保护公法利益的行政公益诉讼中涉及到的公共利益本身与私人利益存在一定的重叠之处。在审理行政案件过程中, 法官必须高度关注公共利益, 为此法律甚至规定法官可以作出在一定程度上违背了法治原则的判决。 46 由检察院提起行政公益诉讼与私人个体提起的以举报事项没有得到处理为基础的行政诉讼, 在对公共利益的维护方面并没有本质区别。有利害关系的当事人并不因为其个人利益包含在公共利益之中, 或者与被诉的行政行为有直接利害关系而不能提起行政公益诉讼。 47 就诉的利益或者诉请的设计来看, 检察机关能够提起行政公益诉讼的话, 私人也能够提起以举报没有得到处理为基础的公益诉讼。

支持举报人享有一定的公益诉讼权利与我们维护公法利益的社会价值相吻合, 举报人享有公益诉讼的原告资格具有了一定的合理性。因为价值维护相一致的制度具有一定的功能相互替代性, 讨论价值维护方向一致的制度相互替代具有重要的社会价值。耶林宣称:“目的是全部法律的创造者, 每条法律规则的产生都源于一种目的, 即一种实际的动机。” 48 行政公益诉讼的目的是“纠正”行政机关“违法行使职权或者不行使职权的行为”。 49 目的一致的法律措施或者制度相互之间具有替代性, 从检察机关提起的行政公益诉讼以及举报人提起公益诉讼的社会价值上来看, 两者具有等价性。在社会科学中禁止价值判断, 就会导致这样的结果:我们可以对在集中营中所能观察到的公然的行为作出严格的事实描述, 而且或许也能够对于我们所考察的行动者的动机作出同样的事实描述, 然而, 我们却被禁止去谈到残忍。 50 为了推进公共利益的保护, 在特定领域, 只要举报人举报了就应当享有原告资格。否则可能会出现一些公益明显受损, 不允许举报人有原告资格, 则公共利益无人维护的情况。如与国有资产保护相关的骗取国家财政工资的举报, 举报人认为行政机关不作为而提起诉讼, 法院认定举报人没有原告资格而驳回诉讼。 51 对于法院来说, 案件终结了, 但是对于公共利益的保护来说, 则不知所终。由于法院在适用了保护规范理论后, 对于举报人原告资格的框定明显呈现渐趋收紧的态势。 52 只有扩展举报人的原告资格, 才能更好的保护公益。而实际上也有法院在举报人利益保护与行政公益诉讼存在价值重叠的情况之下, 扩展性的认可举报人具备原告资格, 如在环境保护领域中当行政机关制止噪音不力的时候认同举报人享有原告资格。 53 就行政法制而言, 决定其进展道路的, 首先是时代和形势的特点和要求。 54 在四中全会支持的领域, 如国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护这三个领域允许有法律规定的不特定举报人享有行政诉讼原告资格也有实践基础。

扩展举报人的行政诉讼原告资格也能够化解一些行政机关的监管责任落实中的困境。上级行政机关对下级行政机关的监管责任通常难以监督到位。如事业单位的主管部门负责对本部门所属事业单位的国有资产实施监督管理。 55 这些内部的监管传统上属于所谓的内部行政行为, 而当前检察机关针对国有资产保护提起的行政公益诉讼局限于外部行政行为。对此困局的化解有两个方面的途径, 其一, 检察机关提起的行政公益诉讼是“负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为, 造成国家和社会公共利益受到侵害”, 因此扩大解释违法行政职权或者不作为, 由检察机关起诉, 以保护公共利益。其二, 举报人将此类违法现象举报至有权处理的机关, 当该机关不处理的时候, 举报人提起诉讼, 举报人通过行政诉讼维护公共利益。

就目前来看, 前述举报人的原告资格的三个层次中的第二及第三层次, 即“法律规定了可以举报, 没有规定举报人的相关权利”以及“法律没有明确规定的举报”, 这两个层次中也可以扩展举报人的原告资格。可以在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护这三个领域扩展为如举报人的举报属于监督性举报也应当享有行政诉讼的原告资格。这样对于举报人来说, 将有限扩展其原告资格, 以维护社会公共利益。