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金昌伟:食品安全案件“行刑衔接”程序机制的审视与重构

金昌伟| 时间: 2018-07-14 23:34:57 | 文章来源: 法律适用

【摘要】 我国食品安全案件“行刑衔接”程序基本法缺失,相关规定多散见于规范性法律文件中,尚未形成完善的程序机制。“行刑衔接”程序机制在发起主体、移送材料、立案监督、判后执行等方面存在不足。“行刑衔接”程序机制不应是单向的“流水线式”作业模式,而应是包含监督、制约、救济在内的“网状式”作业模式,应确立检察机关在“行刑衔接”程序机制中的主导地位,赋予被害人的主体地位,构建多方位的、立体化的运行模式。

【关键词】 食品安全;行刑衔接;程序机制

食品安全问题是重大的民生问题,我国历来重视保护公民的身体健康和生命安全,打击危害食品安全的违法犯罪行为。然而,频发的恶性食品安全事件却让人担忧,促使我们不得不重新审视现有的监管体制。我国采取“二元”的立法体系,对食品安全案件的规制大致可分为行政处罚与刑事处罚,[1]立法规定对涉嫌食品安全犯罪的,依法追究刑事责任,层进式的处罚体系必然产生行政执法与刑事司法之间的衔接问题。然而,实践中行政执法与刑事司法衔接机制的运行并不通畅,能够启动司法程序以及进入审判程序的案件并不多,[2]“以罚代刑”“有案不移”等现象较为突出,刑事司法并没有发挥其应有的威慑和惩处功能。本文着眼于食品安全案件中行政执法与刑事司法衔接程序机制,从宏观和微观两个层面探寻“行刑衔接”程序机制运行不畅的症结,提出完善食品安全案件“行刑衔接”程序机制的思路。

一、食品安全案件“行刑衔接”程序机制的现状

目前,我国尚无专门的“行刑衔接”程序基本法,有关“行刑衔接”的程序性规定多散见于规范性法律文件中,致使衔接程序制度不完备。[3]《刑事诉讼法》《行政处罚法》《食品安全法》等基本法律仅是作了原则性的规定,仅对移送主体和移送对象略有界定。[4]有关食品安全案件“行刑衔接”的程序性规定主要体现在1份行政法规和6份规范性法律文件上。[5]上述规定反映出,有关“行刑衔接”的程序基本法缺失,已有的规范性法律文件制定主体杂乱,效力等级不高,程序性的内容规定亦不明确,甚至存在相互冲突之处。食品安全案件“行刑衔接”程序法的缺失,势必导致行刑交叉案件移送程序和标准不一,阻碍“行刑衔接”程序机制的正常运行。

目前,由于缺乏专门的“行刑衔接”程序法,大部分地区食品安全案件“行刑衔接”的运行模式仍是:食品药品监管部门发现并决定是否移送案件—公安机关对移送案件审查、立案侦查并移送起诉—检察机关审查提起公诉—审判机关针对指控的犯罪事实开庭审判。各机关之间延续“流水式作业”模式,单向作业,协作配合有余,监督制约不足。不过,近年来,多地就食品安全案件“行刑衔接”程序机制纷纷展开试点,各地在试点方案及具体操作上虽有一定差异,但应该说取得了一定的突破。[6]近期颁布的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》在衔接程序机制设计上,作出了许多有益的尝试,应当予以肯定。然而,食品安全案件“行刑衔接”程序机制是一个跨权力领域、涉多个国家机关的权力运行体系,仅以规范性法律文件“工作办法”的形式予以规定,显然难以达到统一执法、司法尺度的目的。

二、原因剖析

食品安全案件“行刑衔接”程序机制是一个系统工程,跨多时间段,涉多部门,以下将从宏观和微观两个层面,对“行刑衔接”程序机制作一剖析。

(一)宏观层面

1.权力监督制约不足。目前食品安全案件“行刑衔接”程序机制的运行模式大致是“流水式作业”,协作配合有余,监督制约不足。对重大食品安全案件,各办案机关几乎是共同发起、共同协商和共同解决,缺乏专门的权力规定和明确的责任约束。“这种局面如果消极发展,就会导致衔接机制运行缓慢,如果积极发展,则会出现三机关协商办案的怪象,衔接机制存在退化为串通机制的风险”。[7]检察机关作为我国的法律监督机关,对法律实施和国家机关工作人员的职务行为负有不可推卸的监督职责,其在食品安全案件中的监督职责应在制度设计中得到充分的展现。“保证检察机关对政府权力进行全面监督,这既是对实现行政法治这一时代诉求的回应,也是基于检察监督本义的必然选择”。[8]目前,我国检察机关的监督权主要集中在刑事诉讼领域,由于刑事诉讼主体并不包括行政执法机关,人民检察院对食品安全案件的移送监督、立案监督主要是事后监督,即通过对相关机关移送的书面材料进行审查,不能第一时间介入和获得第一手资料,很难真正发挥监督作用。

2.权利救济乏力。权利与义务是对应的法律关系,“权利与义务作为一定社会利益的体现,共同担负着对个体行为的评价功能。对于权利主体来讲,它有一定的限度,行使权利不能无限制;对于义务主体来讲,应当作为或不应当作为的界限是确定的,不能无限制地为自己的行为承担责任。”[9]第一,食品药品监管部门立案复议权的缺失。食品药品监管部门对涉嫌犯罪的违法行为负有移送的义务,同时应当享有救济的权利。公安机关对于食品药品监管部门移送的涉嫌犯罪的案件,有权作出是否立案的决定。公安机关作出不予立案或者撤销案件决定的,应当将案卷材料退回食品药品监管部门,并说明理由。对于公安机关不予立案或者撤销案件的决定,如果食品药品监管部门认为不当的,应当赋予其向作出决定的公安机关申请复议权或者向人民检察院申请立案监督权。第二,被害人权利救济的不足。在行政法及刑事法领域,由于国家行政机关及司法机关是主要的行为主体,而作为直接遭受人身或财产损失的被害人,其权利却往往受到忽视。“保护被害人的权利是刑事诉讼中保障人权的重要方面,也是司法公平、正义的价值体现。加强被害人的权利保障,并对被害人的法律地位进行合理评价,成为各国刑事诉讼法的普遍发展趋势。”[10]在食品安全案件中,被害人深受其害,是直接遭受损失的相对人,其参与案件处理和获知处理进程及结果的权利必须得到保障。被害人有获得赔偿的权利,对其赔偿权的保护,应明确采用被害人赔偿优先的处理原则。此外,应借鉴德国、美国、日本等国的作法,“建立国家补偿制度,确保被害人经济利益不受损害。”[11]

(二)微观层面

1.食品安全案件信息不共享。目前,我国尚未建立食品安全案件信息登记及共享机制,部门间存在信息壁垒。食品药品监管部门是食品安全案件的行政执法机关,负责食品安全的日常监管和督查工作,其部门性质和职责决定其是发现食品安全案件违法行为的主要机构,通常情况下,其最先接触和了解食品安全案件情况,对案件信息掌握也最及时、最全面。据国家食品药品监管总局的统计数据显示,[12]近两年食品药品监管部门查处的食品安全案件均超过24万件。检察机关作为国家法律实施的监督机关,有权提前介入案件,全面了解食品安全案件信息内容,及时发现食品安全案件犯罪线索。公安机关作为食品安全犯罪案件的侦查机关,具体负责立案侦查和证据的收集工作,对涉嫌食品安全犯罪案件,有权开展立案侦查工作。然而,由于信息不共享和沟通渠道的不畅通,检察机关和公安机关往往难以第一时间接触到案件资料,难以主动地行使检察监督权和刑事追诉权,从而陷入被动司法的局面。建立、健全食品安全案件报备、信息共享机制是“行刑衔接”程序机制的前提和基础。

2.刑事程序启动主体单一。《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》等规定,[13]食品药品监管部门对执法过程中发现的食品安全违法行为是否涉嫌刑事犯罪,享有首次判断权,也即行政执法机关成为食品安全案件刑事司法程序的启动者。“若行政执法机关不享有对行政违法事实是否构成犯罪的首次性判断权,那么案件移送从何谈起,行政处罚与刑事处罚的适用将会处于一种混乱不堪的状态。”[14]然而,食品药品监管部门作为法定的“行刑衔接”启动主体,赋予其不受监督的、排他的判断决定权并不科学。第一,食品安全案件中行政违法与刑事犯罪的界限并不是泾渭分明,食品药品监管人员并非法律专业人员,对食品犯罪案件的判断标准难以准确把握。“如果行政机关无法判断行政违法行为是否构成犯罪,或者判断错误,把构成犯罪的认定为不构成犯罪,则必将削弱对食品安全犯罪的打击力度,为我国的食品安全埋下巨大隐患。”[15]第二,食品药品监管部门非刑事案件法定侦查机关,不享有特定的调查取证权、采取强制措施等侦查权力。赋予行政机关排他的移送决定权,容易造成公安机关介入滞后,导致部分证据因“时效性”而灭失无法收集,部分涉案人员因不能及时控制而脱逃,致使本应被追究刑事责任的案件,结果因证据不足等原因只能被降格为行政违法行为。食品药品监管部门排他的刑事程序启动权存在弊端,有必要改变目前的“单轨”移送机制。

3.移送材料存争议。目前,有关移送材料的规定存在“两步法”与“一步法”两种方式。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》,对于涉嫌犯罪的食品安全案件,食品药品监管部门移送材料的步骤:第一步,初步移送部分书面材料,包括涉嫌犯罪案件移送书、涉嫌犯罪案件情况的调查报告、涉案物品清单、有关鉴定意见或检验报告等;第二步,公安机关决定立案后移送全部案件材料,即食品药品监管部门应当自接到立案通知书后将所有涉案物品及案件材料全部移交公安机关。但是,《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》则直接规定“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件,应当移送案件的全部材料”,也即未区分移送,而是一次性移送全部案件材料。对于规范层面上的两种移送方法,在实践层面上都存在一定弊端。采取“两步式”移送法,可能导致公安机关“书面审查”的尴尬,仅凭食品药品监管部门移送的部分书面材料,难以准确判断相关的违法行为是否构成犯罪;而采取“一步式”移送法,可能导致食品药品监管部门成为“甩手掌柜”,由于相关的案件材料全部移送公安机关,相关的违法行为得不到及时的查处,除行政处罚外的其他行政执法行为也必然处于完全停滞状态。

4.刑事立案后的行政执法状态混沌。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第13条规定,食品药品监管部门将全部案件材料移送给公安机关后,食品药品监管部门对案件的处理实际上处于“中止”状态,只有在公安机关作出处理决定或人民法院作出裁判退还案件材料后,才有可能进一步作出行政处理。然而,如果某一食品安全案件涉及到多个违法行为,有些涉嫌构成犯罪,有些则没有涉嫌犯罪,此时,食品药品监管部门是全案中止审理移送司法机关,还是部分中止审理并继续调查并作出行政处罚,则不无争议。对此,应该区分是同一违法行为还是同一案件的冲突,如果是同一违法行为,则必须严格遵循“一事不再理”原则,采取“全案中止”的作法;如果是同一案件多种行为,对部分涉嫌犯罪行为的移送不影响其他违法行为的处理。

5.刑事处罚与行政处罚的冲突。第一,“一事不再罚”法律原则的“误读”。该原则并不是说对涉嫌犯罪的行政违法行为,刑事处罚措施与行政处罚措施“非此即彼”,完全排他,有限的“刑事优先”原则体现的只是有关人身权和财产权的行政处罚上的优先,立足于整个行政执法的视角来看,其他行政处罚措施可以继续适用,如给予刑事处罚后并不排斥适用吊销经营许可证等行政处罚措施。[16]食品安全案件刑事判决生效后,法院应当及时将判决书会同案卷材料退回相关机关,对需要处以吊销许可证等行政处罚的,食品药品监管部门应当及时作出决定。第二,罚款与罚金数额的“倒挂”。根据《行政处罚法》第28条规定,“人民法院判处罚金时,对行政机关已经给予当事人罚款的,应当折抵相应罚金”。然而,该规定从规范角度预设了特定的条件,也即刑事罚金刑的数额一定高于行政罚款数额。但实践中,食品药品监管部门对部分食品安全案件的罚款数额会高于人民法院刑事判决罚金数额,这不仅使“折抵”难以实现,有时甚至会影响到罚款与罚金刑的执行衔接。罚款与罚金数额的“倒挂”。一方面与我国现有法律规定不协调有关,另一方面也与行政执法机关过大的行政处罚自由裁量权有关。第三,没收与没收财产的“重叠”。行政处罚法上的“没收”与刑法上的“没收财产”不是同一概念,两者的内涵外延均不相同。同是“没收”,行政处罚中没收的是违法所得与非法财物,而刑法上的没收财产是指没收罪犯本人所有的合法财产的部分或全部,而对于违法所得和非法财物,刑法使用的处理方式是“追缴”,即“犯罪分子违法所得的一切财物,应当予以追缴或者责令退赔。”[17]基于上述分析,对食品安全案件中同一行政违法人处以“没收”的行政处罚后,不影响对其适用刑事处罚附加刑“没收财产”,也不存在折抵的问题。但如果在刑事判决中先适用“没收”的附加刑,基于“一事不再罚”原则,则不能在随后的行政处罚中再处以“罚款”等财产刑。

三、食品安全案件“行刑衔接”程序机制的重构

目前,我国食品安全案件“行刑衔接”程序机制正处于摸索阶段,尚不成熟,各地区、各部门在具体操作上也存在差异。食品安全案件“行刑衔接”程序机制是一个跨权力领域、涉多个国家机关的权力运行体系,需要上升到立法层面,以制定基本法的形式来构建统一的“行刑衔接”程序机制。理想化的“行刑衔接”程序机制不应是单一的“流水线式”作业模式,而应是包含监督、制约、救济在内的“网状式”作业模式。

(一)“行刑衔接”程序机制的宏观设计

构建“行刑衔接”程序机制的运行模型是落实“行刑衔接”程序机制的重要保证,它能明确各部门的职责和权限,促进立法、行政、司法各部门相互的沟通与协调,促使长效机制的建立,使“行刑衔接”程序机制逐步走向规范化的轨道。

1.“行刑衔接”程序机制的程序模型。“行刑衔接”程序机制主要包括启动、立案、追责、救济等模块,各模块相互衔接,环环相扣,形成完整的程序体系。首先是启动机制。启动是源头,权利主体通过对食品安全案件进行审查与判断,以决定是否启动刑事司法程序。在此,启动主体及启动程序是关键,应当首先予以明确。其次是立案机制。立案是关卡,食品安全案件只有在立案后方进入刑事诉讼程序,进入刑法的效力范围,公安机关也只有在立案后方能进行刑事侦查,采取必要的刑事强制措施。再次是追责机制。追责是归宿,通过对行为人施以行政处罚或刑事处罚,使其承担不利的法律后果,以实现对食品安全案件的规制。最后是救济机制。救济是回转,“有权利必有救济”,赋予相关利害关系方相关权利救济手段是“行刑衔接”程序机制公正性的必然要求,“对权利的保护和救济比宣示人的权利更为重要和实在。只有具备有效的救济方法,法律之下的权利才能受到尊重,名义上的权利也才能转化为实在权利。”[18]此外,监督是保障,应贯穿于对食品安全案件处理的全过程。“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[19]权力必须被装进制度的笼子里,必须通过制度设计,对食品安全领域涉及的各权力部门,给予有效地的监督制约。

2.“行刑衔接”程序机制的角色定位。“行刑衔接”程序机制主要涉及食品药品监管部门、公安机关、检察机关、审判机关、被害人等,各行为主体在“行刑衔接”程序机制中扮演着不同的角色。通常情况下,食品药品监管部门在行政执法过程中,发现涉嫌食品安全犯罪的案件,移送公安机关,公安机关审查后立案侦查,检察机关审查起诉,审判机关依法作出裁判。

其中,检察机关在整个程序机制中处于中枢枢纽的地位,其通过行使监督权和公诉权,起着承上启下的作用。检察机关对涉嫌犯罪的食品违法案件有审查移送决定权,这一权利不仅是对食品药品监管部门审查移送权的监督,更是一种对移送审查权的补充,能够充分、有效、及时地启动刑事司法审查程序。再者,检察机关对公安机关有立案监督权,通过对公安机关不予立案、立案后撤销案件的决定进行审查,督促公安机关对符合立案条件的食品安全案件予以立案侦查。同时,应赋予食品药品监管部门立案监督提请权,以及被害人移送审查及立案监督提请权。食品药品监管部门如认为公安机关不予立案或立案后撤销案件不当的,可提请检察机关行使立案监督权。被害人如认为食品药品监管部门不予移送审查不当,或公安机关不予立案或立案后撤销案件不当的,有权提请检察机关直接行使审查移送决定权或立案监督权。此外,食品安全案件作为公害案件,其对公民个人权利的侵害也是显而易见的,在“行刑衔接”程序机制中周全被害人的权利也是必要的,在被害人权利得不到救济的情况下,应赋予其刑事自诉权。

(二)“行刑衔接”程序机制的微观设计

食品安全案件报备、信息共享机制是“行刑衔接”程序机制的前提和基础,检察机关移送监督权是“行刑衔接”程序机制的重点和关键,检察机关立案监督权是“行刑衔接”程序机制的支撑和保障,被害人刑事自诉权是“行刑衔接”程序机制的周全和补足。

1.建立食品安全案件报备、信息共享机制。第一,食品药品监管部门对重大、复杂、社会危害性大的明显涉嫌犯罪的案件应当在受理案件后立即以书面形式通报公安机关,立即通报是为了更好地查处犯罪,防止因公安机关介入滞后导致的证据收集不能。同时,赋予公安机关立案前的初查权,即必要时公安机关可以依法采取询问、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。第二,食品药品监管部门对受理或查处的食品安全案件,应当将案件处理情况报检察机关备案,处理情况报告应当包括案情简介、证据、处理结果等内容。对于重大、复杂、社会危害性大的恶性食品安全案件,食品药品监管部门应当及时将案件线索通报检察机关,以便检察机关及时介入案件,有效地指导和监督案件的办理。

食品药品监管部门、公安机关、检察机关,由于各自的职能作用不同,在食品安全案件处理过程中担负着不同的职责,各机关间实现信息共享和线索通报,一方面,有利于形成打击合力,促进执法资源的合理利用,提高工作效率,增强打击食品安全违法犯罪行为。另一方面能够强化监督,实现各机关间的监督制约,促使各机关更好地行使职权。此外,随着信息网络技术的发展,此种备案和通报具有现实的可行性。相关国家机关可以利用信息网络技术的发展成果,充分发挥信息网络的作用,加快信息沟通的效率。食品药品监管部门与检察机关、公安机关可以建立和完善食品安全案件办理信息共享平台,在不同的处理阶段,实现案件信息同步共享,便于各机关随时了解食品安全案件的基本情况和处理进度,也便于各机关之间进行相互的监督和制约。同时,信息共享平台的建立,需要完善的技术支持和平台维护,各机关应及时、客观、全面地录入数据,确保信息平台具有完整性和真实性。

2.建立“双轨”移送机制。目前,对涉嫌犯罪的食品安全案件实行“单轨”移送机制,即由县级以上的食品药品监督部门移送公安机关。此种单一衔接机制,最大的弊端是部门间缺乏有效的监督,部门自由裁量权过大,不利于权力的正确行使。对涉嫌犯罪的食品安全案件,一方面应当保留食品药品监管部门的移送审查权,因为行政执法机关拥有得天独厚的条件,对案件信息掌握最全面、最及时,便于发现犯罪;另一方面应考虑食品药品监管部门执法能力上的缺陷,赋予检察机关审查移送监督权。检察机关经对食品药品监管部门报备的案件进行审查,发现食品药品监管部门不依法移送涉嫌犯罪案件线索的,可以要求食品药品监管部门说明不移送的理由,经审查理由不成立的,应当提出依法移送的检察意见,要求食品药品监管部门予以移送,食品药品监管部门应当自收到检察意见后及时将案件移送公安机关。

3.移送主要证据复印件。食品药品监管部门对涉嫌犯罪的食品安全案件,立案前应当向公安机关移送主要证据复印件,对可能影响到定罪的证据材料应当复印移送,包括证人证言、现场勘查情况、扣押物品清单、照片、鉴定意见或检验报告等;同时保留证据材料原件和扣押物品原物,待公安机关决定立案后再移送全部案件材料。一方面,移送主要证据复印件便于公安机关全面审查案件事实,以便决定是否符合立案条件。同时,公安机关经审查认为需要补充移送证据材料的,食品药品监管部分应当及时予以补充移送;另一方面,在立案前,行政执法活动并不因移送刑事审查立案而中止,食品药品监管部门立案前保留证据材料原件、原物,便于继续开展行政执法活动,防止出现“监管空档期”。

4.建立“多头”监督机制。第一,检察机关作为我国的法律监督机关,在“行刑衔接”程序机制中应当处于主导地位,发挥其应有的监督职责。检察机关在“行刑衔接”程序机制中的中枢枢纽地位和过滤的作用,应当得到确立和发挥,因为法律监督是检察权的本质特征。[20]第二,食品药品监管部门对涉嫌犯罪的食品违法案件负有及时移送的义务,同时对于公安机关逾期未作出是否立案决定、不予立案、立案后撤销案件的决定,享有提请检察机关立案监督的权力。第三,被害人对于食品药品监管部门对涉嫌犯罪的食品违法案件不移送或公安机关不立案的决定有异议的,可以申请人民检察院行使立案监督权,人民检察院应当将监督情况通知被害人。

5.赋予被害人刑事自诉权。食品安全犯罪案件侵害的法益是公共安全,即不特定公民的生命、人身安全,具有极大地社会危害性。被害人作为食品安全案件的直接受害者,应当赋予其相对独立的请求权。当下食品安全恶性事件频发,应当采取公诉与自诉相结合的诉讼模式,赋予被害人作为诉讼主体向法院提起自诉的权利。此种诉讼模式在侵犯知识产权刑事案件中已有所尝试,[21]为食品安全案件“行刑衔接”救济机制提供了可资借鉴的经验和思路。


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