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韩冰、赵桂雪:哈尔滨市控烟执法存在的问题及对策研究

韩冰、赵桂雪| 时间: 2018-06-07 22:27:37 | 文章来源: 黑龙江省政法管理干部学院学报

【摘要】 为了落实世界卫生组织《烟草控制框架公约》的要求,哈尔滨市制定并通过了《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》。目前,在控烟执法工作中还面临着关于烟文化的旧有社会观念,控烟条例中有些条款欠缺可操作性,在控烟执法体系中,监督机制不够完善,执法主体之间的协助合作规定不足。对此,应当积极地扭转社会观念,完善条例内容,加强执法主体之间的监督和合作,真正将控烟立法落到实处。

【关键词】 控烟条例;控烟执法体系;烟草观念;行政协助

我国于2003年加入世界卫生组织《烟草控制框架公约》。《公约》第8条规定,“每一缔约方应……积极促进和实行有效的立法、实施、行政和/或其他措施,以防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所,适当时,包括其他公共场所接触烟草烟雾”。为了落实该公约,2011年5月26日哈尔滨市人大常委会通过了《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》(以下简称“条例”)。按照条例规定,哈尔滨市将实现包含室内工作场所在内的室内公共场所全面禁烟。因此,该条例被誉为“地方最严控烟法”{1}。条例自2012年5月31日正式实施以来,虽然控烟工作有一定进展,但控烟的成效却不尽如人意,最突出的表现是控烟执法领域的问题。

一、控烟执法面临的主要问题

在条例通过后,哈市的疾病控制中心等相关部门举办了多种宣传活动,以图片和展板方式,向市民说明吸烟和吸二手烟的危害,并呼吁广大烟民积极遵守条例,维护公共卫生环境,在网上举办了有奖问答活动,加强公众对条例的了解,在公交车、医院、各大商场也随处可见控烟宣传海报。应当说,政府及其部门一直在努力推动控烟的宣传工作。但是,要实现控烟法治,只有控烟宣传远远不够,还需要以国家强制力为后盾的行政执法和制裁,作为真正落实控烟立法的保证。从哈尔滨控烟条例的情况看,目前还存在以下问题。

(一)执法活动面临的旧有社会观念阻碍执法

当今社会,人们对待香烟的态度和认识,已经不单纯地从生物化学角度将其看作一种精神嗜好品。吸烟者不仅把香烟作为精神寄托,也作为个体融入某群体的联系工具。“抽烟是社交的必要,中国是一个爱好抽烟的国度”{2}。烟文化的盛行,让一些吸烟者深陷其中,相应地,就产生了更多二手烟暴露者。对危害的认识,人们仍然停留在这样一个阶段:吸烟和二手烟暴露有危害,但还可以接受,烟草在人们心目中的形象并没有根本变化{3},这成为我国推进控烟工程的重要阻碍因素。也有一些人将吸烟看作个人的自由和权利,虽然近年来有些人出于礼貌在公共场所吸烟的情况有所遏制,但所谓“吸烟是个人的自由和权利”的观念并没有被真正摒除。在烟文化的作用下,公共场所的二手烟暴露者或者出于多一事不如少一事的心理,或者是碍于情面,不得不忍受烟草烟雾造成的危害。2012年发生于北京的因劝阻吸烟引发的殴斗事件[1]说明,现在这种“吸烟有理”的想法还存在于很多人的观念之中。

社会对吸烟行为的观念认识落后,是有效控烟执法过程中的强大思想障碍,它会形成有限的执法资源与大范围执法对象对垒的局面,并可能导致执法活动面临不被认可和接受的巨大风险。

(二)立法内容欠缺可操作性影响执法[2]

哈尔滨的控烟立法被称为发展中国家落实《烟草控制框架公约》的“黄金标准”,但黄金标准要得到黄金执行,还应具备科学合理的执法依据。从条例的内容看,条例的一些条款欠缺可操作性。在公共场所吸烟的违法行为具有明显的即时性,可能在短短几分钟内结束;同时,在社会观念尚未彻底转变的前提下,吸烟行为也必定呈现多发性特征。条例第11条要求,有关行政管理部门接到举报、投诉后,应当派执法人员及时到达禁止吸烟场所进行处理,而且,执法人员在执法过程中还不得妨碍禁止吸烟场所的正常工作和生产、经营活动。鉴于吸烟行为的即时性特征,执法人员难以及时到达现场,同时,鉴于吸烟行为的多发性特征,也不可能有足够的执法人员应对这种状况,包括条例要求执法人员不得妨碍正常的生产经营活动,这些要求在现实中都难以做到。再如条例第9条规定,公共场所的经营者应当对在其经营范围内的吸烟者加以劝阻,对不听劝阻的,有权要求其离开。但是,经营场所以营利为目的,条例要求其为了维护场所内的公共环境卫生而把送上门的生意送走,这显然也不够现实。

(三)执法体系存在断点,弱化了执法效果

根据条例规定,控烟执法体系包括三个层级和三个类别。三个层级包括:政府的统一领导;卫生部门的具体组织、协调和监督;各有关部门分头负责。三个类别是将第三层级中的各有关部门划分为三类,也称为“936模式”:一是9个市政府直属部门:教育行政管理部门;文化新闻出版、体育、旅游、民政等行政管理部门;交通运输行政管理部门;食品药品监督行政管理部门;卫生行政管理部门;管理机关事务工作的部门。二是3个执法机构:公安网络监督机构;治安管理机构;公安消防机构。三是6个中省直单位和直属企业:金融、邮政、通信、供电、机场和铁路的管理部门。以上三类部门分别负责各自管辖范围内禁烟场所的控烟执法工作。

在这一执法机制中,各有关部门分门别类、分抓共管,是控烟执法工作的主要承担者。卫生部门承担组织、协调和监督职能,当接到举报或投诉后,应当要求各有关部门限期履行职责。政府则担负着宏观的领导职能。理论上,三个层级之间应当紧密联系,当各有关部门不能有效控烟时,卫生部门应发挥其监督职能,要求有关行政管理部门履行职责。政府作为最后一道防线,也应当对前两个层级的执法工作进行监督。三个层级共同形成控烟执法体系。但是,条例中只是笼统地规定政府对控烟工作实施统一领导,没有对领导活动的内容和方式做出详细规定。对于卫生部门的监督,条例也只要求行政管理部门限期履行职责。由于条例对此内容规定得特别宽泛笼统,实践中可能出现法条规定形式大于内容的问题,从而导致执法与执法监督之间的链条脱节,使整个控烟执法体系出现断点。

二、导致控烟执法问题的理论分析

导致控烟执法领域存在上述问题的原因,主要集中在社会观念层面和权力体系建构层面。

(一)个人自由与执法权力

烟草引发吸烟者的烟瘾和惯性是随机的,不取决于个人身处私人空间还是公共场所。即使是在公共场合,吸烟者也有吸烟的内在需求。站在吸烟者的立场上,个人自由应该得到最大程度的尊重。然而,每个人既然受着社会的保护,每个人对于社会就该有所报答;每个人既然事实上都生活在社会中,每个人对于其余的人也就必得遵守某种行为准绳,这是必不可少的{4}。在政治社会中,当个体的自由与其他个体甚至集体的利益相冲突时,主权者必须在两者之间做出权衡,即,不应只顾及吸烟者的自由,而忽略二手烟暴露者的健康权利。《烟草控制框架公约》中也提到,该公约关注的是所有人民享有最高健康水平的权利。因此,站在二手烟暴露者的立场上,其健康权利应当优于吸烟者的个人自由,而且这项权利必须得到法律保障。

法律确认个体的吸烟自由在何种范围内必须让位于他人的健康权利,条例作出了明确的行为指引。条例并非简单化地全面禁止吸烟,而是在室内公共场所内警示吸烟者,不要无视他人的健康权利。条例的名称和内容均体现出条例的基本立法精神在于保护他人的健康权利,在现阶段,也为吸烟者保留了自由习惯的空间。控烟工作针对的是一种在人们观念中已经习以为常的现象,控烟执法工作虽然更侧重于运用国家强制力推行条例的落实,但扫清人们关于烟文化观念的误解,让权利意识进入那些持“吸烟有理”观点者的头脑中,无疑是控烟工作中的治本之举。

(二)权力的分工与协调

为了保证行政权得到积极有效的行使,在行政权内部必须进行适当的分工。控烟执法体系在本质上代表着国家的行政权力体系。在这个体系中,政府、卫生部门和其他有关部门各司其职,特别是“936模式”中18类部门共同控烟的规定,较好地体现了不同管理权限之间的分工。行政权的逐渐壮大决定了各行政管理领域必须通过分工实现科学管理,但是,精细分工带来的可能效果是部门之间的壁垒,加之我国现行的条块分割的行政管理体制,在遇到职能重合交叉时,部门壁垒的消极作用开始显现,便可能造成执法效果的减损。因此,在现有情况下,有必要通过提高部门间的协调能力,来弥补因分工产生的执法壁垒。

行政协助是社会专业化、社会事务管理复杂化的产物,行政协助以各行政主体原有的行政权力为基础,通过协同合作,实现行政权统一、高效地运行。在控烟执法领域,协助关系主要指各级各类控烟执法主体之间的协同合作关系,包括政府、卫生行政管理部门和有关部门之间的协助,也包括“936模式”中各有关部门之间的协助。强化控烟执法主体之间的协助关系,有助于弥补现行执法体系中的断点,使原有的线状执法体系成为网状的执法体系,改变只重分工、不重合作的现状,改变各执法主体之间松散的状态,加强各执法主体之间的联系,提高整个执法体系的稳固性。

三、完善哈尔滨市控烟执法工作的建议

(一)进一步扩大控烟宣传,促进社会观念转变

哈尔滨市政府及相关职能部门在条例颁布后,做了积极的宣传工作,但是,仍有很多人对条例一无所知或知之甚少,能够意识到在室内公共场所吸烟是对他人的侵权行为的人更少。当受害者选择忍气吞声时,更不利于及时发现和纠正违法行为。因此,应当继续探索多元化的宣传方式。可以借鉴报纸上每日登出汽车违法信息栏目的做法,对有违法吸烟行为的公共场所进行公布;也可以每天在报纸上、地方新闻中、网站上以及通过广场音箱等,播报控烟条例的内容,宣传举报公共场所吸烟的方法和处罚措施,以对违法者形成震慑,让受害者知道如何维护自身权益。

(二)进一步完善条例中关于执法监督的规定

执法监督是保证依法行政的必要手段,根据哈尔滨市控烟条例的规定,卫生行政管理部门承担着具体的控烟执法监督工作,但是,条例中关于控烟执法监督的规定过于笼统简单,不利于控烟执法监督的实际操作和执行。因此,为了加强监督效果,应当在条例中明确卫生行政管理部门的监督权内容,规定可以采取的监督方式和手段,已经规定下来的限期履行不仅应当包括督促履行,还应当规定相应的监督机制和限期内不履行的法律后果。规定监督的后果,是为了赋予卫生行政管理部门一定的监督权威,以保证其对有关部门的执法不作为能够产生压力,增强监督的震慑力。

(三)进一步加强条例中关于行政协调的规定

关于控烟领域的行政协调问题,应从三个方面着手加强。一是适当增加联合执法的内容。条例现已规定,卫生行政管理部门可以根据工作需要进行联合执法。但是,该规定比较笼统,而且属于赋权性规定。也就意味着,卫生行政管理部门可以组织联合执法,也可以以工作不需要为由,不组织联合执法。联合执法虽有一定的弊端,但对于目前条块分割的管理体制,可以在一定程度上发挥积极作用,建议可在条例中规定定期的联合执法和不定期的联合执法。

二是各执法主体之间应当实现包括信息在内的合作共享。信息资源共享能为建立有效的执法体系、解决执法难题开辟新途径。公安网络监督系统、交通管理监督系统就是很好的执法手段,各控烟执法部门可以有效地运用这种武器。

三是针对部门管辖的壁垒可能限制执法工作灵活性的问题,建议赋予执法人员可适当拓展的执法权,只要发现了违法者,执法人员都可以行使执法权,不必考虑是否属于本部门的管辖场所。这样,不仅可以有效地缓解控烟执法人员短缺的现象,也可以起到互查互补、互相监督的功效。

(四)建立防控二手烟的统一调度部门

控烟工作是个系统工程。城市管理进程中综合执法部门的发展具有相当的借鉴意义,相对集中的权力和机构设置,有利于节约执法成本,科学利用执法资源。为了更好地开展控烟执法工作,可以尝试建立统一的防控二手烟调度部门。

这样一来,就可以在接到违法吸烟的举报后,第一时间通知就近的执法人员赶到现场进行执法,以“及时”的执法应对“即时”的违法吸烟行为。建立统一的调度部门,也可以合理地安排执法资源。在执法人员有限的情况下,可以根据监测数据,通过调度部门的统一安排,在违法吸烟情况较多的场所及附近,安排较多的执法人员,以最少的执法人力资源最大程度地完成控烟执法任务。

(五)进一步加强条例的可操作性

法律的可操作性是法律得到充分执行的必备条件。法律不应当规定人们无法做到的义务,“如果法律要求不可能之事,政府官员则面临一种选择:要么做出严重不义之事,要么对偏离法律要求的情况视而不见,从而导致人们不再尊重法律”{5}。在控烟领域,由于条例中存在着一些缺乏可操作性的规定,也会导致控烟执法面临这种二难境地,进而让控烟领域的法治化丧失基础。因此,建议考虑控烟执法主体的人力资源现状和吸烟现象多发性、即时性的特征,做出更为合理的执法要求。另外也应考虑控烟场所经营者的立场,避免立法要求与其经济利益相悖,只有这样,才能获得经营者对控烟举措的支持。

控烟执法面对的是已经内化为人们日常生活中的一种习惯,改变习惯需要内外力量双管齐下。一方面需要从吸烟者、二手烟暴露者包括执法者的内在意识入手,只有取得控烟的执法共识,才能从根本上奠定控烟执法的基础。另一方面,必须具备足以威慑和制裁违法吸烟者的权力工具,运用立法智慧,恰当而充分地赋予有关部门以控烟执法权,让执法权维护健康权利与吸烟自由之间的应有秩序。

[责任编辑:李莹]【注释】 作者简介:韩冰(1979-),女,黑龙江兰西人,副教授,博士,主要从事行政法学的研究;赵桂雪(1992-),女,黑龙江齐齐哈尔人,2010级法学专业学生。

[1]二手烟暴露是指在存在二手烟的环境中吸入或接触二手烟,又称为“被动吸烟”。被动吸烟者又称为二手烟暴露者。

[2]北京市某咖啡厅,上海来京游客张女士在劝阻邻桌3名吸烟者时,双方发生冲突。张女士称自己劝阻未果,用手机拍照取证准备举报时,遭到对方殴打,随后自卫。见《新京报》2012年11月17日。


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