【摘要】 接生制度关乎个体生命的诞生和健康以及人口出生的统计和监控。近代以西方产科医学为背景的新法接生传入中国并与中国传统以接生婆为中心的接生制度形成巨大差异并因此掀起了近代中国接生制度的变革。在这场变革中国家通过卫生行政立法及卫生行政机构的设立一方面为以助产士为中心的新法接生制度提供合法性依据，另一方面确立新法接生制度中的行政执法及行政处罚制度。医学技术上的更新引发制度上的革新需要卫生行政法制为其提供合法性发展空间，并以史为鉴探究近代卫生行政法制在近代新法接生制度中的角色扮演。

【中文关键词】 助产士；接生制度；卫生行政法

妇女生孩子关系到个体生命诞生及健康的重大问题，接生者是每一个个体生命出生的把关人。在中国传统社会接生婆自主经营、游街串巷负责新生儿的接生工作。近代随着西方产科医学的发展出现了以助产士为中心的新式接生制度。以往大部分相关研究多停留在中国近代接生制度近代化过程本身，很少考虑这一过程中国家所起的作用。

本文将从卫生行政法学视角重视近代接生制度的近代化进程，探究国家如何通过卫生行政立法及执法规训中国传统接生行业并全面推进近代新法接生制度，最终将民众的生死控制纳入到国家卫生行政权力范围之内。

一、立法背景

民国以来，为表达强国强种的决心，政府相继颁布了一系列卫生行政法律法规，对于接生行业的卫生行政法律规范也于这一时期同步颁行。1913年北洋政府京师警察厅制定颁布《京师警察厅暂行取缔产婆规则》，1928年7月9日南京国民政府内政部公布《助产士条例》，同年8月3日内政部颁布《管理接生婆规则》并于12月20日由卫生部修正后再次公布。这一时期接生行业卫生行政法律法规的出台有三方面的历史原因：

第一，国家对接生制度重要性的认知。19世纪末20世纪初，帝国之间战争纷繁,竞争日益加剧造成了巨大的人口损失，因此提高人口数量和质量成为各国政府增强国家实力的一项重要手段。于国民政府而言对接生行业的卫生行政规制有利于国家对人口数量和质量的监控从而巩固其统治的稳定性。接生行业关系人口诞生的第一道门槛，加强接生行业的卫生行政规制首先有利于促进接生技术的不断完善，其次为个体生命的诞生提供法律保障，最后为出生登记制度的推行提供合法性依据。

第二，传统接生模式日益凸显的弊端。在中国传统产科历史进程中，产婆一直扮演着重要的角色，传统产婆的助产技艺主要来自三种方式的传承：自身经验积累、家族传承以及拜师学艺。随着现代医学的不断进步特别是产科医学的发展，传统接生模式的弊端日益凸显：首先传统接生模式缺乏对产妇和胎儿的产前护理和监护；其次，由于中国传统医学对人体解剖的避讳，使得接生婆对产妇产道结构并不了解，接生过程全凭经验；最后，对消毒意识的缺乏,无论是在生产过程中还是产后的护理都缺乏基本的卫生保障。

第三，近代西方新法接生的传入。近代以来西法接生引入中国，并得到了政府强有力的推广。一方面是教会医院对于新法接生知识的普及和推广以及对新式助产士的培训。另一方面南京国民政府采取了一系列措施培养新式助产士、设立相应的卫生行政机构建立了一套完整的妇幼保健体系，正是在这样的背景之下西法接生制度在中国推广。

二、对传统接生婆的卫生行政规制和“科学”训练

清末直至民国，传统产婆依然在中国产科领域占据着重要位置，但伴随着西方公共卫生知识的传入特别是以产科医学为主导的教会医院的开设以及助产士制度的引入，撼动了以产婆为中心的中国传统产科临床模式。正是在这样的背景之下北洋政府时期京师警察厅曾发布《暂行取缔产婆规则》到南京国民政府时期又颁布了《管理接生婆规则》，接生婆经历了从强制性被取缔到国家通过卫生行政手段对其进行规制的曲折历程，但至此可见旧式接生婆终将被淘汰的命运似乎已被注定。

（一）接生婆概念的法律界定

在中国传统社会对从事接生业者的称呼由于地域及民族文化的不同有“隐婆”、“产婆”、“收生婆”、“接生婆”及“老娘婆”等多种称呼。近代卫生行政立法出于对传统接生婆统一规制的考虑对其称呼在法律上做出了统一的概念界定。

1913年北洋政府京师警察厅制定颁布的《京师警察厅暂行取缔产婆规则》，还并未对接生婆的称呼做出统一的规定。从该政令的名称上看似乎是称呼“产婆”,但从具体内容来看还并未对接生者称呼进行统一，规定称“经批准注册的产婆方能在门前悬挂木牌标明，一般上写‘某氏收洗’、‘快马轻车’、‘吉祥姥姥’等类字样”[1]。

南京政府为加强对传统接生业者的管理对从事接生业务者的概念及称呼进行了法律上的统一界定。《管理接生婆规则》第1条明确规定：“凡中华民国女子，非医学校或助产学校毕业，以接生为业务者，统称之为接生婆。”{1}630

接生婆法律概念的界定并不意味赋予所有接生婆执业之合法性，而是通过卫生行政立法将“非医学校或助产学校毕业，以接生为业务者”{1}630纳入到卫生行政权力控制范围内，再通过执业准入制度的构建将接生婆群体予以分类，对符合政府要求具有相关执业资质之接生婆予以确认其执业之合法性并对其进行卫生行政监管，反之则将采取强制行政措施对其予以取缔。

（二）对接生婆的行政法律规制

近代以来政府颁布相关卫生行政法律法规对旧式接生婆进行规制，可谓是近代接生婆群体走向强制性改造的推手。在当时社会接生婆群体，不但分散居住、营业且大多自恃经验丰富，其思想顽固，排斥新法接生。正是如此对接生婆的新式改造唯有通过政府权力机关的强行介入方可推行。

1.北洋政府时期

1913年北洋政府京师警察厅制定颁布《京师警察厅暂行取缔产婆规则》主要出于三个目的：一是对现行从事传统接生业者的人数及其情况进行了解和统计；二是对不合格之产婆进行取缔，对合格者进行注册并颁发执照；三是对注册颁发执照的产婆的接生行为进行规范。

从具体内容来看《京师警察厅暂行取缔产婆规则》主要是对产婆接生行为的限制性规定以及对出生登记汇报制度的强制性规定。《京师警察厅暂行取缔产婆规则》列出了产婆需遵守的“十不”行为[2],另外还规定产婆对其所接生之婴儿“须将地址、门牌、户主、姓名、男女、出生月日及有无死亡等详细情况列表报给该管警察署，月终汇总呈报警察厅”[3]。这一系列规定一方面旨在通过卫生行政的强制干预手段对接生婆执业进行全面规制；另一方面旨在通过卫生行政的强制性规定以及卫生行政机构的强制性执行全面实施出生登记制度，以便政府对人口出生的量化监控。

2.南京国民政府时期

南京国民政府时期颁布的《管理接生婆规则》与《京师警察厅暂行取缔产婆规则》有所不同，其并不强调对旧式产婆的立即取缔而是希望通过卫生行政之手段对接生婆群体进行规制并将其改造成为适应时代发展的新式接生人员。

从《管理接生婆规则》的具体规定来看，政府对接生婆的行政规制主要包括两个方面的内容：

第一，接生婆执业准入的法律界定。《管理接生婆规则》对接生婆执业准入的法律规定包含两方面的内容。首先是实质上的要求：一是年龄上的限制须在“三十岁以上六十岁以下”{1}630；二是对身体健康状况的基本要求，“耳、目、肢体及精神状态均健全，并无传染病”{1}630。另外是程序上的要求，即“接生婆必须向营业地该管官署请领接生婆执照。未领执照前，不得开始营业”{1}630。接生婆执照的请领意味着对接生婆合法性地位及其合法营业资格的确认，该执照具有法律效力，是接生婆营业的合法性书面凭证。在请领执照之时需要对申请之接生婆的姓名、年龄、籍贯及接生年限、营业地点等信息进行登记。此项规定属于行政规管类的强制性规定,主要是出于对接生婆之执业资质的审核以及对准入之接生婆进行行政备案记录的需要。

综上所述,根据《管理接生婆规则》之规定,接生婆只有符合年龄在三十岁以上六十岁以下，身体及精神均健全且无传染病之实质条件并取得接生婆执照者方可营业。

第二，接生婆营业之法律规定。《管理接生婆规则》第8条至第12条对接生婆营业之规范做出了具体规定：

首先，接生婆无论是“开业、歇业、复业，及迁移、死亡等事，应于十日内，由本人或其关系人”{1}630向当地的地方卫生行政机构进行报告。

其次，明确将接生婆与医生相区别，界定二者不同的法律地位，并对接生婆之具体执业行为做出规范。《管理接生婆规则》第9条明确规定：“接生婆应于门首悬牌标明接生婆某氏字样，不得称医生或其他名目。”{1}630中国传统社会并未将接生婆与医者相分离，接生婆属于医者范围之内，是专门从事妇儿科的医者。这一职业结构的改变是受西方助产士制度的影响，在西方助产士职业地位位于医师之下，护士之上，助产士与医师是两种完全不同的职业。《管理接生婆规则》第10条规定更进一步明确了接生婆之职业法律地位，同时对其执业行为作出集体规范“接生婆对于妊妇、产妇、褥妇，或胎儿、生儿，不得施行外科、产科手术。但施行消毒及剪脐带之类，不在此限”{1}630，即接生婆在接生过程中不得施行只有外科医生才能施行的外科手术以及产科医生才能施行的产科手术，施行手术的权利是专业医师特有权利，而接生婆只享有施行消毒及剪脐带之类措施之权利。

最后，强制执行接生登记备案制度。在中国传统社会产婆职业具有两方面的意义：一是出于产科医者的身份进行接生工作；二是作为传统婴儿出生仪式的见证人，为婴儿举行出生洗礼仪式{2}。无论出于职业身份还是社会身份，传统接生制度都未强制性要求接生婆需对所接生之新生儿及产妇之具体情况进行登记并向地方政府汇报备案。因此近代随同新法接生而引进的出生登记制度就需国家通过卫生行政强制手段方能在接生婆群体中施行。

综上所述,民国以来政府为了加强对接生婆群体的行政规制通过卫生行政制度建设构建了相应的管理机制并通过卫生行政立法将其以法律形式确立下来。首先，政府通过卫生行政立法对接生婆概念及执业资格予以法律上的统一界定，将接生婆群体纳入到卫生行政权力范围之内。其次，政府通过对接生婆执业资质审核程序的规定，对合法之接生婆予以执业资格的合法性确认，给其颁发接生婆执照允许其进行合法经营活动。最后，政府通过对接生婆具体执业活动的规定，对接生婆具体的执业行为进行规范。这一系列的法律制度性保障为接生婆的行政规制提供了法律依据。

（三）对接生婆的“科学”训练

近代出于传统接生婆“污名化”的舆论压力，政府出台了相关卫生行政法律法规，一方面对接生婆群体进行行政规制，另一方面对接生婆进行“科学”接生法的培训。但这一过渡时期接生婆培训班之成效以及其是否真正“科学”都值得再次对其进行反思，而在这一过程中同样需要反思的是国家卫生行政立法技术化的制度反思。

民国时期接生婆的新式培训制度具有三大特点：

首先，课时有限，学程较短。对近代接生婆进行职业规训以来，各地不同训练班接踵而来，但总体而言无论是早期民间举办的培训班还是后来政府举办的培训班其学时期限都较短。上海早期接生婆补习班规定学程“以一年为度，以每六个月毕业一次”[4]而《管理接生婆规则》对此之规定则直接缩短为“两个月”，更是以法规之名义强制推行接生婆速成培训班之模式。

其次，教授内容过于简约，实践与理论相脱节。中国传统接生婆接生技术的背后有着传统中医学妇科及产科理论的指导，而近代对接生婆的“科学”训练忽视了传统产婆接生背后的中医学理论基础，一味强调对接生婆群体强制性灌输以西方医学知识为背景的西法接生术。导致的结果是由于缺乏基本医学理论的指导，培训的内容只能停留在最简单的技术性操作层面。因此可谓近代卫生行政法规训之下的接生婆是满脑子中医理论却行着西洋接生技术的接生者。

最后，课程考核的行政处罚性质。接生婆练习的考核不同于一般的资格考核，一方面对于“练习期满，成绩优良者，由该管地方署核给证明书”{1}630以此来确定合格之接生婆的执业合法性；另一方面对于“毫无成绩者，撤销其营业执照”{1}630，这一规定赋予了接生婆练习考核制度行政处罚的性质，即地方官署对接生婆练习期满且毫无成绩者给予撤销其营业执照的行政处罚。

对传统产婆的规制与训练开启了近代接生制度的新进程，在这一过程中国家通过颁布相应的卫生行政法律法规运用国家强制力将传统接生婆群体纳入到卫生行政权力规制范围之内，希望依托国家力量达到置换传统的目的，但出乎意料的是结果似乎并不尽如人意，除了反思诸多外部因素之外，更应反思制度设计本身的问题所在。

三、新式助产士制度的推广与法制化

中国在近代卫生事业现代化过程中不可避免地要面临的一个问题就是对传统生育观念、生育制度以及生育旧俗的改革，其中一项措施便是上文中所提的通过国家强制行政手段对传统接生婆群体的规训与改造，另一项措施便是通过立法为新法接生构建法制之施行环境。

（一）卫生行政机构加强对助产士的管理

民国时期，卫生行政机构几经变迁，而在这一过程中助产士始终明确被列入卫生行政机构管理范围之内。

首先，最高卫生行政机构对助产士的管理。民国以来从北洋政府到南京国民政府，中央卫生行政机构几经变迁。北洋政府时期，1912年在内政部下设卫生司，1913年在内务部警政司下设卫生科，1916年恢复卫生司，助产士的管理工作纳入到卫生司的职能范围之内。南京国民政府时期，1928年首设卫生部，助产士管理直接隶属卫生部管理。1931年卫生部改为卫生署，助产士资格及业务审核等工作隶属于卫生署下设医政科进行管理。

其次，研究性机构对助产士管理和培训工作的参与。1931年全国经济委员会中央卫生设施实验处设立，负责卫生实验及药品检验工作，是全国最高卫生技术机构，1933年改称卫生实验处。卫生实验处除主要负责卫生实验及相关卫生机构的创设和卫生专门人才的培训外，助产士的培训也在其工作职能范围之内。

最后，助产教育委员会的设立。助产教育委员会于1929年由卫生部和教育部联合创设，专门负责助产士的培训和管理工作。

民国时期政府通过卫生行政机构的不断创设与改革，将助产士的管理及新法接生制度纳入到现行卫生行政管辖范围之内，以此为新式接生制度提供组织上的保障，为新式接生制度的大力推行提供必要条件。

（二）助产士法律法规的制定

1928年7月9日由内政部第一次公布了《助产士条例》，几经修改后于1929年5月21日由卫生部再次公布。直至1943年9月国民政府公布《助产士法》这一系列法律法规的公布为新式助产士制度的推行提供了法律依据及法律保障，同时也使新式接生制度纳入到了国家卫生行政权力之中。

无论是《助产士条例》还是后来出台的《助产士法》主要从以下四个方面对助产士执业进行了法律规定：

第一，助产士执业资格的法律界定。1929年《助产士条例》第1、2条以及1948年总统令修正公布的《助产士法》第一章资格内容，明确规定了助产士执业资格的要求。对助产士执业资格的认定包含四个方面的内容：首先是对在专门助产教育机构学习满一定期限且得有毕业证书者的助产士资格的认定。《助产士条例》规定：“在本部认可之本国助产学校，产科学校或产科讲习所二年以上毕业，领有证书者”,“在外国助产学校二年以上毕业，领有证书者”{1}635得请给助产士证书。《助产士法》规定“公里或经主管官署立案或承认之国内外助产学校、产科学校或产科讲习所，修习二年以上毕业，领有证书者”{1}679准予请给助产士证书。其次是对具有助产执业经验者的资格的认定，《助产士条例》、《助产士法》规定对“修学不满二年，在本条例实施前，已执行助产业满三年以上者”{1}635得请给助产士证书。再次是对经助产士考试及格者的职业资格的认定。最后是对国外政府所颁布的助产士证书的效力的认定。《助产士法》规定“在国外政府领有助产士证书，经主管官署认可者”{1}679得请给助产士证书。助产士执业资格的卫生行政法律界定为助产士执业提供了合法性依据，同时也使助产士业务的基本水平和职业道德有了基本保障。

第二，明确助产士的执业规范和行政法律地位。《助产士条例》及《助产士法》都明确规定了助产士在接生过程中的职业规范，助产士在接生过程中“若认为妊妇、产妇、褥妇或胎儿、生儿有异状时，应告其家族延医诊治，不得自行处理。但临时救急处置不在此例”{1}635。另外助产士在接生过程中“不得施行外科、产科手术”只能实施“消毒、灌肠及剪脐带”之类的措施。这一规定一方面对助产士职业范围做出了法律规定以及如若违反需要承担相应的法律责任，另外也明确了助产士是介于医师之下护士之上的这一职业法律地位。

第三，对助产士工作程序的卫生行政监管。《助产士条例》、《助产士法》中都明确规定了出生登记制度，助产士从业者应备接生簿，并要认真详细地按照法律规定填写产妇姓名、年龄、住址、生产次数、生儿性别等具体内容，并需保存法律规定之年限（《助产士条例》规定期限为五年，《助产士法》中改为十年）。另外助产士需将上一月份助产之人数汇总列表，报告给当地卫生行政官署。这一条款的规定对助产士的工作程序进行了完善，并有助于卫生行政机构对助产士之工作及当地的出生率进行了解和监督。

第四，助产士的法律义务及其法律责任。无论是《助产士条例》还是《助产士法》都未提及助产士之权利，更多的是对助产士执业者义务性的规定以及法律责任的明确。《助产士法》第三章专列义务一章，具体内容包括助产士助产之时应注意之事项，助产士应对助产之事务进行登记备案之义务，与助产职业相关之不得登载或散布虚伪广告之义务以及不得收受超额助产费之义务。这一法律义务的规定规范了助产士之执业规范，保障了生产者之利益，但从助产者角度来看该法保护利益失衡对于助产者应享有之权利只字未提。

关于助产士之法律责任主要包括两方面的内容：一是行政法律责任。助产士行政法律责任的内容包括罚锾、缴销执照、责令停业或撤销助产士资格等。二是刑事法律责任。《助产士条例》及《助产士法》都明确规定对于曾犯堕胎罪者撤销助产士资格，按照相关法律法规来看严禁助产士为产妇堕胎，若助产士擅自为产妇下胎，不仅要承担被助产士公会除名，撤销助产士资格之行政法律责任，同时受到刑法的处罚，以非法堕胎罪移送司法机关依法办理。

助产士制度的大力推行得益于卫生行政组织的建立以及相关助产士法律法规的公布，国家通过卫生行政立法赋予了新法接生制度以合法性并为新法接生制度的施行提供了法律上的保障。

四、结语

近代生育制度的改革挑战了中国传统的产婆职业群体以及传统生育观念，这一过程能够进展得如此迅速为国家卫生行政机构的设置及相关卫生行政法律法规的公布起到了助推作用。国家更是通过卫生行政将“接生”这一传统行政权力范围之外的制度纳入到了国家权力范围之内。这一历史过程中国家通过卫生行政机构设置及卫生行政立法加速了接生制度近代化进程，但也存在一些问题值得注意并引以为戒。首先，卫生行政立法与执法的脱节。新法接生制度不断推广的同时，旧式接生婆仍然大量存在。近代卫生行政立法虽然对旧式产婆的规训和改造做出了规定，但这一规训和改造要靠卫生行政机构来施行，对于边远地区及小城市卫生行政机构无法触及的地方，旧式接生婆仍旧十分有市场，依旧我行我素地继续着她们的传统的接生方式。因此立法的同时还需将法律落实到实处。其次，科学接生法的推广普及不可一蹴而就，需要一个渐进的学习适应过程。卫生行政法立法往往面对的是新兴的医学技术或制度，一项新技术或制度的推广卫生行政法主要起到赋予其合法性之作用，国家在这一过程中通过卫生行政手段为新技术或制度提供制度上的保障，而新技术或制度的真正普及则需经历时间的考验。