【摘要】本文讨论中国的计划生育法律政策对人口及社会变迁产生的影响。通过实证分析和数据比较发现，计划生育法律政策在短时期内降低出生率的同时，对降低人们生育愿望等方面收效甚微，并产生了在城乡地区执行效果差异明显、婴儿出生性别比畸高等负面影响，反映出法律作为社会变迁的一种工具的局限性。
一、问题的缘起
法律和社会之间的关系一直是法学，尤其是法社会学所关注的热点问题，相关的文章和著作已是汗牛充栋。社会生活对法律影响巨大，社会变迁能引起相应的法律变化，已经成为法学上的普遍共识。然而，在法律对社会变迁影响这一问题上，大多数法学家强调的只是法律对社会变迁能够起到的推动和促进作用，而对法律的局限性则研究不足。
同时，计划生育作为中国的一项基本国策，至今已实施了整整三十年。三十年中颁布的一系列人口计划生育法律在产生巨大积极作用的同时，也不可避免地产生了一些消极后果—人口出生性别比的持续走高，人口老龄化的提前到来等。而之前的研究与文献也偏重于对计划生育政策法律所产生的控制人口、节约资源等积极影响的探讨和论证，而对其所产生的一些负面影响和代价往往视而不见。对这些负面影响的忽视，导致在计划生育政策、法律实施过程中，各地层层加码，中央的计划生育政策被不断地严格化和制度化，以致计划生育政策在三十年后不再是一种解决人口问题的临时性对策，而僵化为一种“政治正确”的意见，从而对这一政策的评价和适时调整产生不利影响。
因此，本文拟通过实证的数据和分析，从计划生育政策法律的负面影响入手，分析现存计划生育政策、法律存在的一些弊病，并进而阐述法律在实施过程中对社会变迁的影响力及其有限性。在对这些现象和因素进行分析的同时，提醒立法者在制定计划生育这类法律时，应对法律的社会背景加以更加深入细致的调查研究。
二、中国计划生育法律的制度化
在梳理、交代本文的缘起的基础上，下文拟从中国计划生育法律的不断制度化和法律化中寻找计划生育政策如何一步步产生、调整、不断严格化，从倡导有计划地生育发展到法律严格实施“一胎化”的变形。
（一）计划生育法律政策的缘起阶段（1949～1970年）
新中国成立后中国的人口政策并不是一以贯之的。在1962年以前虽然有一些学者和一些零星的政策提出要控制人口，但由于受到苏联人口理论与政策的影响，中国的总体政策仍是鼓励生育的。这从当时国家最高领导人毛泽东在1958年的两段讲话中可见一斑。他在1月28日最高国务会议上指出：“人多好，还是人少好？我说现在还是人多好，恐怕还要发展一点。你现在要人家节育，但我们一是工具不够，二是宣传不够。农民字都不认识，还有早婚的习惯，你强迫他节育，又不行，他又不能控制自己……”3月23日，毛泽东在成都会议上又说：
“要破除迷信，‘人多了不得了，地少了不得了’。多少年认为耕地太少，其实每人二亩五分地就够了。宣传人多，造成悲观空气不对，应看到人多是好事，实际人口七亿五到八亿再控制，现在还是人少，很难叫农民节育。少数民族地区……可不节育。其他地方可试办节育。一要乐观，不要悲观；二是控制，人民有文化了，就会控制了。”
计划生育第一次正式作为政策提出来是在1962年12月，当时中共中央、国务院发出了“关于认真提倡计划生育”的指示，明确提出：“使生育问题由毫无计划的状态逐渐走向有计划的状态，这是中国社会主义建设中既定的政策。”此后，政策上逐步明确了控制人口和实行计划生育是中国一项既定的政策，“大力提倡晚婚”已作为一项控制人口增长的措施提了出来。不过，当时在微观家庭生育子女的要求上，尚未发布正式文件，计划生育的具体政策尚付阙如。特别是“文化大革命”动乱开始后的几年内，实施计划生育工作的社会政治环境已不复存在，人口又处于盲目发展的状态。
（二）计划生育法律政策的合理发展阶段（1971～1979年）
中国真正全面开始推行计划生育是在70年代初，“以国务院[1971]51号文为标志—体现了中央力图克服生育无政府状态的决心，成为20世纪70年代中国有计划地具体部署控制人口增长、全面开展计划生育的新起点。”
此后，加强计划生育的方针政策接二连三出台了。1973年，人口计划被正式纳入国民经济发展计划；同年，国务院成立了计划生育领导小组，还同时形成了“晚、稀、少”的计划生育方针，提倡“一个不少、二个正好、三个多了”。1974年末在中共中央转发河北省《关于召开全省计划生育工作会议的情况报告》中，肯定了按“晚、稀、少”要求结婚和生育的政策。1978年10月中央批转《关于国务院计划生育领导小组第一次会议的报告》，具体提出一对夫妇生育子女数最好一个，最多两个和生育间隔三年以上的要求。
党的十一届三中全会后，中国的人口政策被概括为“控制人口的数量，提高人口的素质，使人口的增长同社会和经济的发展相适应”。相应地，“晚、稀、少”也发展为“晚婚、晚育，少生、优生”的生育原则。至此，中国已形成了明确而全面的人口政策和计划生育的具体政策，并一直执行到1980年。
值得一提的是，中国的“七八宪法”第一次明确将“国家提倡和推行计划生育”以基本法的形式确定下来。
（三）计划生育法律政策的严格化阶段（1980～1991年）
1980年以后，由于中央确立了20世纪末将中国人口控制在12亿以内的奋斗目标，计划生育政策进一步加紧。1980年9月25日发布的《中共中央关于控制中国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（以下简称《公开信》）定下了中国人口政策的基调：“一胎化”，其实质是一对夫妇只能生育一个孩子。
1980年计划生育政策的转轨，可以归纳为以下三点：
（1）“提倡一对夫妇只生育一个孩子”已经不是原来意义上的“提倡”。因为在70年代后期，在计划生育工作中也曾提出过“一对夫妇生育子女数最好一个”的号召，并且是经中央批转同意的，这才是名副其实的“提倡”的含义。1980年的“提倡”，实际上变成了除有特殊困难者外，一对夫妇只能生育一个孩子的政策，或简称一孩政策。
（2）从70年代“最多两个”转变为严格控制生育第二个孩子，城乡无一例外。
（3）70年代，政府对少数民族地区采取不宣传和提倡计划生育的政策，1980年则改为实行比汉族为宽的计划生育政策。
这一阶段，“计划生育”被写人现行宪法和一些相关法律，这是中国计划生育法制化的滥殇。例如，1980年《婚姻法》第2条第3款规定“实行计划生育”，第12条规定“夫妻双方都有实行计划生育的义务”。计划生育作为法律规定下来，并成为每对夫妻必须遵守的义务。1982年《宪法》第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第49条第2款规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”
并且，从70年代末起，全国各省、自治区、直辖市相继通过地方性计划生育条例。从全国范围看，各地对非农业人口的生育数量规定基本一致，即一对夫妻只生育一个孩子，特殊情况可以照顾再生育一个孩子。对农业人口生育数量的规定大体可以分为三种情况：“一种是一对夫妻只生育一个孩子，特殊情况可以照顾再生育一个孩子，照顾面大约在10％；第二种是第一个孩子是女孩的，可以照顾生育第二个孩子；第三种情况是普遍允许有计划地生育两个孩子。对于少数民族，一般实行宽于汉族的生育政策。”
（四）计划生育法律政策的制度化阶段（1991年以后）
1991年，中共中央、国务院发布了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，在进一步强调严格控制人口增长的同时，重申了既定的人口与计划生育政策，要求保持政策的稳定性和连续性，对中国的计划生育政策再次作了阐明：
提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妻只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经过批准可以生第二个孩子外，一对夫妻只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妻只生育一个孩子，某些群众确实有困难，经过批准可以间隔几年后生第二个孩子。为了提高少数民族地区的经济文化水平和民族素质，在少数民族中也要实行计划生育，具体要求和做法由各自治区或所在省决定。
同时中国完善和建立了一大批有关计划生育的法律法规。其中最重要的是2001年颁布的《人口与计划生育法》，规定了“人口发展规划的制定与实施”、“生育调节”、“奖励与社会保障”、“计划生育技术服务”等七章47条。它首次以国家法律的形式规定了公民实行计划生育的权利和义务，为做好人口与计划生育工作，综合治理人口问题提供了法律依据。然而对社会变迁产生重大影响的主要是关于人口数量控制的第18条以及对违法生育者予以处罚的第41条和第42条。而第18条其实是一个非常原则性的规定，即“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女。具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。少数民族也要实行计划生育，具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定”。从法律理论上说，这一条文是没有明确规定行为规则内容的委任性规则，其并没有直接规定一对夫妻可以生育子女的数量，而是对此前各地计划生育法规的生育数量的一个追认，保证了各地计划生育法规的稳定性。
三、对中国计划生育法律局限性的实证分析
虽然，不可否认，中国的计划生育法律产生了一定的积极作用，特别反映在计划生育的实施对于减缓人口增长、降低妇女生育率以至于促进经济发展等方面的作用都是比较显著的。但要据此得出法律可以决定社会变迁或在多大程度上影响社会变迁的结论还为时尚早，我们必须深入探讨计划生育法律在执行过程所显现出来的副作用和局限性，才能较为全面和正确地认识法律对社会变迁产生的影响。
（一）“一胎化”政策所产生的巨大负面效应
1980年在中国计划生育史上是有重要意义的一年，这一年中央把“少、稀、晚”的政策改变成“提倡一对夫妇只生育一个孩子”。其实在政策落实的时候不仅仅是提倡，而是必须！特别是对于非农人口，除非有特殊情况（第一胎有某些先天性疾病等），严格控制二胎数量。
1982年2月9日，中共中央、国务院在《关于进一步做好计划生育工作的指示》中，针对农村实行生产责任制后出现的新情况，明确提出了城乡计划生育的具体要求：“国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子。农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生二胎的，经过审批可以有计划地安排。不论哪一种情况都不能生三胎。”
这项政策一直相对稳定，后来体现在《人口与计划生育法》中，“国家稳定现行生育政策，鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女；符合法律、法规规定条件的，可以要求安排生育第二个子女”。（第18条）然而在第41条和第42条分别规定了对违法计划生育者的两种惩罚措施—征收社会抚养费和给予行政处分或纪律处分。也就是说，虽然法律法规和国家政策对计划生育所采用的措词都是“提倡”，这本该是一个具有自愿性质的词语，但是违反这种“提倡”却会招致严重的负面评价和惩罚。所以，这样的“提倡”不是口头上的，而是带有强制性质的。
这项“一孩化”的计生政策与70年代的“一个不少、两个正好、三个多了”相比，明显是严厉得多，而且由于这时计划生育工作引起了国家的高度重视，国家的投入和机构设置也更趋完善，再加上国家改革开放以后经济形势渐趋好转，我们似乎应该顺理成章地以为1980年起中国的自然增长率、生育率等各项计生指标应有更大幅度的下降。
然而事与愿违，在70年代“晚、稀、少”政策之下，1980年总和生育率已低至2.24，较之1970年的5.71，降幅高达60.77％；同期的人口自然增长率从1970年的25.95‰降至1980年的11.87‰，降幅也超半。但是1981年～1982年，全国总和生育率回升到2.63和2.86，第一、二孩出生间隔超常地缩短为2. 2年，出生率回升为20.91‰和22.61‰,农村总和生育率回升到2.93和3.20，城镇总和生育率回升到1. 40和1.58。峰值生育年龄段仅短短3年就反弹为20～24岁，人口增速明显加快。与此同时，新政策的贯彻阻力重重，并导致党群关系、干群关系的紧张。
所以，有学者指出：“（20世纪）80年代生育年龄的前移，是人口控制中急于求成的反弹效应的反映，紧缩政策的结果非但没有使本应继续下降的生育水平朝下降方向发展并达到预期目的，反而却大大弱化了对人口增长的控制能力。”也就是说，一孩化的计划生育紧缩政策使计划生育工作的量大多了、钱花多了、效益差多了，还引发了激烈的社会矛盾。
仔细分析70年代计划生育法律效果显著的原因，第一，经过前十年人口的高速增长，当时的社会经济和家庭经济已经难以承受更多的孩子，这为政策、法律发挥作用提供了广阔的空间；第二，当时处于生育高峰的妇女大多是解放后成长起来的，这一时期的妇女就业率、社会活动的参与程度比起前一代妇女有大幅度的提高，妇女更多地走出家庭，社会地位也相应提高，这使得她们具有减少生育数量、推迟生育年龄的主观愿望；第三，此时计划生育法律虽然对生育数量和时间提出了一定的限制，但法律与人们的生育意愿之间的冲突不激烈，人们可以接受少生、晚生和间隔时间较长的法律要求。
相反，1980年出台的新政策则是基于国家的一厢情愿。国家政策和人们的生育意愿之间存在较大的差距，人们的生育愿望远没有达到如此低的程度。国家实行一胎化政策以后，人们的生育意愿得不到满足，一些人企图在国家政策制定之初、各方面制度还没有完全落实的情况下抢生第二胎，或者提早结婚，提早生育，试图规避这种严格的生育制度。因此，造成第一孩晚育的妇女比重急剧下降，或是生育第一孩的妇女年龄普遍前移（平均初育年龄下降），因而造成80年代初生育率不降反升。
（二）导致人口出生性别比持续走高
根据最新的人口统计资料，中国目前出现严重的性别出生比失调现象，人口出生性别比高达到119. 9，比正常值偏高十多个百分点，具体表现为以下三种现象：
现象一：中国的婴儿出生性别比持续走高始于80年代中期，已从1980年的107.3攀升到1997年的120.14，高于正常值十多个百分点。“随着时间的推移不仅出生性别比升高波及的范围越来越大，而且偏离常值的程度也越来越严重。与此同时，婴儿死亡的性别模式也出现了女婴偏高、偏离正常值的情况。”
现象二：出生性别比的偏高主要源于多胎的性别比严重失常。提倡一对夫妇只生育一个孩子以来，有关部门在一些地区对头胎生育的孩子的性别比例做了调查，结果是男孩比女孩稍为多一点。中国人口性别比反常地偏高的原因主要在于第二胎以后的出生性别比严重偏离自然状况。从表1中可以看到历年的出生性别比在逐年升高，但是头胎的出生性别比维持在104～108之间，没有出现过大幅上升和巨大的波动，然而第二胎的性别比从107.2上升到151.9，在短短18年内上升了41.7％，第三胎也从113.1上升到160.3。
现象三：出生性别比存在地区间的差异。1990年人口普查时，全国出生性别比仍属正常或者低于正常的省级行政单位只有五个。值得注意的是，这五个省级行政单位除了上海之外，贵州、西藏、青海、新疆都是少数民族聚居的省区，而对少数民族的计划生育政策比较宽松。
表1 历年分胎次出生性别比
笔者认为中国出生性别比偏高的原因归根结底都与计划生育政策，特别是一孩化政策有关。也就是说，严厉的计划生育政策在有效地降低生育率的同时，也在很大程度上引起中国出生性别比的异常升高。因为“国家计划生育的政策法律也使社会上重男轻女的传统更突出地浮现出来，当生育子女的数量有限制时，生育的性别选择就成为关注的重点”。而以上三种现象正恰如其分地说明了出生性别比的上升与国家的一胎化政策有关。
第一，出生性别比开始上升于80年代中期，此时正值一胎化政策实施四五年之后。计划生育的一些具体制度开始落实，超生的难度越来越大，而计划生育政策各种严厉的惩罚措施使得一般人不愿意也承受不起多次的处罚，因此超生的家庭尤其看重第二胎、第三胎的性别，其唯一的目标就是生个男孩。这是造成中国二胎以后性别出生比畸高的重要原因之一。另外，1980年制定一胎化政策后，从此时急于生育的妇女至少一年后才能生育第一胎，再经过一个哺乳期和一个孕期，最少也要在四年左右才能生育第二胎，这与80年代中期出生性别比发生异动的时间是基本吻合的。
第二，头胎出生性别比没有出现大幅波动，而第二、第三胎的性别比显著升高说明性别比的异常升高主要不是自然因素造成的（妇女怀孕的年龄等一些外在正常的因素也可能影响到婴儿的出生性别比），性别选择性流产等人为改变出生性别比的行为起到了主要的作用。
80年代之前，由于生育政策比较宽松，对于大多数城乡家庭来说，都可以通过多孩生育来满足自己的生育意愿，所以选择性生育的孩次界限并不明显。80年代以后，由于生育政策已经收紧，人们不可能再像过去那样毫无节制地生育。在这种情况下，要想达到生男孩的目的，只好提前着手。“一般说来，人们在心理上对所生的第一个孩子特别珍爱，并不太介意其是男是女，所以选择性生育多从二孩开始。”
第三，我们可以通过解读出生性别比正常的省份来得出一些结论。上海是中国城市化程度最高的城市，市民对于婴儿性别的偏好不突出，而且由于城市化程度很高，上海的计划生育工作本身是全国做得最好的。“早在1993年上海市领先全国实现了户籍人口的负增长，人口自然增长率为-0. 78％o, 1995年全市领取独生子女证家庭达195.5万个，占已婚育龄家庭总数的74.24％。”即使是有生育二胎意愿的家庭，可能也很难钻空子生育二胎，就不会出现二胎性别比高的情况。而其他四个省区都是少数民族聚居的地区，少数民族地区的计划生育政策相对宽松。《新疆维吾尔自治区计划生育条例》第15条规定，城镇汉族居民一对夫妻可生育一个子女，少数民族居民一对夫妻可生育两个子女。汉族农牧民一对夫妻可生育两个子女，少数民族农牧民一对夫妻可生育三个子女。《人口与计划生育法》第18条规定少数民族也要实行计划生育，但是具体办法由省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会规定。因此，即使是生育了女孩的家庭一般仍有机会再生育一胎甚至两胎，通过性别选择来尽量生育男孩的诉求不太强烈，因此出生性别比没有发生异动。
（三）人口老龄化日益严重
计划生育工作始终围绕着中国人口过多、人口增长过快等问题而展开，但是人为地对人们的生育加以控制必然会导致其他方面的变化，例如人口结构的改变。
在计划生育实施之初中国的人口结构仍然属于年轻型，计划生育法律政策的制定者当时至少对计划生育会引起的中国人口的迅速老龄化准备不足。《公开信》预测：人口“老化”的现象在20世纪不会出现，因为目前全国人口约有一半在21岁以下，65岁以上的老年人不到1％ 。老化现象最快也得在40年以后才会出现。我们完全可以提前采取措施，防止这种现象发生。然而事实是，中国2000年人口普查数据显示，65岁以上人口为8811万人，占总人口的比重是6.96％,0～14岁人口占总人口的比重是22.89％，老少比是30.4％。按照国际通用标准，中国人口年龄结构已经开始进人老年型，此时距离《公开信》的发布仅仅20年。人口结构的老化会带来加重社会的负担，使劳动年龄人口比重下降，影响人均消费水平的提高，并制约经济增长等结果。特别是中国进人老龄化国家时，人均GDP仅为800美元。发达国家的人口是先富后老（人均GDP一般在1万美元以上），中国则是未富先老，人口老龄化对经济的压力很大，从而大大增加了解决这一问题的难度。
而导致中国人口年龄结构迅速老化的主要因素正是70年代以来推行的计划生育政策和法律。计划生育法律主要试图控制人们的生育数量，但是同时也引发了婴儿性别比变化以及人口老龄化的问题。这种影响是立法者最初所没有预料到的，但却是法律的制定和实施过程中经常会导致的一种社会变迁。
（四）大众生育愿望转变迟缓
社会变迁不仅表现在人们的行为模式发生变化，而且也在于人们思想意识和观念的变化。中国制定、实施计划生育政策法律以来生育率的转变最为明显，从形式上看生育率已经由高水平转向了低水平；与此同时，生育愿望的下降远远迟滞于生育率，大众的生育愿望有所下降，但是“生育观念还没有发生革命性的转变”，与现行法律要求一对夫妻生育一个子女的要求还有差距。这可以从以下几方面得到印证：
第一，主动退出二孩指标的极少。
“目前符合二孩条件的夫妻退出二孩指标的比例极小，在许多地方，这个比例不到1％。”这说明绝大多数人生二孩的愿望极强：只要政策允许，他们还是想生两个孩子。一些实地调查的数据同样证明了这一点：
根据国家社科基金资助课题—“不同经济类型地区计划生育‘三结合’深入发展的理论与实践研究”—的调查问卷，广西资源县和浙江温岭市有关生育意愿情况的汇总分析，在符合生育二胎者中，已经生育或准备生育第二胎的，资源占75.5％、温岭占60.2％；未回答的，资源占 9.9％、温岭占11.7％；而回答“不准备生”的，资源占14.6％、温岭占28.2％。
第二，生育愿望调查的结果与生育政策存在较大差距。
大量的生育意愿调查结果表明，虽然期望生育孩子的数量较以往明显减少，但与现行生育政策的要求相比，仍存在不小的差距。“至少生育二个孩子与儿女双全”构成当前育龄夫妇生育意愿的主体。一对夫妇生育两个孩子是目前及今后一段时间内大多数人的最低要求。根据中国社会科学院人口研究所“中国家庭经济与生育研究”课题组于1991年对10省市所做的抽样调查，夫妻双方想要2个孩子的比例都最大，均在62％左右。最近进行的“全国百县市国情调查”也显示了相似的趋势。
就理想的子女数来说，城乡居民愿意生两个或两个以上孩子者多于只生一个孩子者，在农村调查点中，愿意只生一个孩子者仅占18.54％,而愿意生两个孩子者占60.13％,愿意生两个以上孩子者则占21.33％；在城市调查点中，愿意只生一个孩子者占46.31％,愿意生两个孩子者占48.67％，而愿意生两个以上者仅占5.02％。
此外，还可以通过一些典型调查对中国现阶段人们生育意愿的高水平加以反映。
1995年，对全国计划生育水平最高的上海市的2572名20～34岁育龄夫妇生育意愿调查显示，在关于“你认为最理想的孩子数是几个”的调查中，回答不要孩子的占1.7％，要1个孩子的占40.4％，要2个孩子的占57.5％，要3个及以上孩子的占0.3％，回答不知道的占0.1％。
结果表明，首先，随着经济、文化水平的提高和多年的计划生育相关法律的宣传教育，上海人的生育观念发生了深刻的变化。1983年上海市1509人的生育意愿抽样调查情况是，不要孩子的比例，要1个孩子的比例，要2个孩子的比例，要3个及以上孩子的比例分别为0.5％、19.5％、55.6％和24.3％。可见，与1983年相比，上海市希望生育三个和三个以上子女的家庭比例大大下降，几乎为零；同时愿意生育一个子女的家庭比例提高了20.9个百分点，人们生育观念的转变比较明显。
其次，虽然人们生育观念发生了重大转变，但与现行计划生育政策的要求仍有很大的差距。在“只生一个好”的计划生育政策提出15年后，即使在全国生育工作最先进的上海，仍有高达57.5％人想要2个孩子，可见在人们观念中，两个孩子的家庭仍是比较完美的家庭，传统的生育文化对人们的影响很大；而其他地区的生育愿望很可能比上海还要强烈得多。
最后，调查进一步地追问发现，其实人们以上的数据还是基于政策的影响，如果离开现实，在夫妇理想的生育状况下，生育意愿与生育政策的偏离更大。在“如果政策允许，放开生育规定，你希望生育多少孩子？”的潜在生育趋向调查中，回答不要孩子的占1.2％,要1个孩子的占34.4％，要2个孩子的占63.7％，要3个孩子的占0.3％。这说明真正只想要一个孩子的夫妇只占总数的1/3，而大约有2/3的夫妇理想中的家庭应该有两个子女。这与上海有74.24％的独生子女家庭相距甚远，可见人们的生育愿望与实际的生育现状相比仍显得滞后。
（五）农村与城市计划生育执行效果差异的反思
国家对于农村和城市计划生育政策没有显著的分别，但是由于两者的社会经济条件、人民的思想观念等条件差别很大，农村计划生育工作无论在实施效果、执行难度，还是在生育意愿转变方面与城市计划生育都有很大的差距。有人甚至直白地说农村计划生育工作为“天下第一难”。
1．法律实施的效果比较
第一，农村出生率和总和生育率都居高不下。
从出生率来看，1999年城市的人口出生率为13.18％，而农村的人口出生率达到16. 13％，出生率相差2.95个百分点。
从总和生育率来看，中国城市总和生育率早在1983年已达到远低于更替水平的1.34，然而农村此时的总和生育率仍高达2. 8，即意味着平均每对夫妇生育近3个孩子，离计划生育目标所要求的水平有相当大的距离；即使到今天，农村总和生育率仍然在2. 1左右。“农村人口1997年的各项指标都高于城市人口1975年的水平……人口自然增长率的城乡差异表现出20年左右的时差。”
这说明，从计划生育政策法律试图控制人口生育、降低人口出生率这个目标来看，计划生育法律在农村实施的效果显然远不如城市。
第二，农村出生性别比偏离程度高于城市。
上文已经提到了中国的出生性别比连年升高，最近统计数字119.9已经大大超过了正常的婴儿出生性别比，而在农村地区出生性别比和人口性别比都比城市高出许多。
从总人口的性别比看，城市人口仅为99.70，表明城市人口中男女比例基本一致；而农村人口性别比高达105.77，表明男性人口数量明显多于女性。在不同年龄组别性别比的比较中，特别值得注意的是农村人口0～4岁组的性别比高达122.21，比已经偏高的城市人口同组的114.52还要高出7.69个百分点，突出地反映出近几年农村人口出生婴儿性别比过高的状况。
考虑到20世纪80年代以来城市的出生性别比已经较正常情况偏高，而且前文分析到中国出生性别比的不正常升高是由于计划生育（特别是一孩化）过度控制人口造成的，农村性别比更高的偏离程度说明农民对于计划生育的“反抗”更甚于城市居民，计划生育在农村产生的负面作用和影响也更大。
2．执行难度的比较
在农村，不仅计划生育政策法律产生的效果较差，实施的难度也比城市大得多，计划生育所需的软件、硬件都有所欠缺。一方面，农村计生服务水平低，有些落后地区甚至谈不上计划生育的服务。“一些基层技术服务水平低，每年还有相当数量的育龄夫妇没有落实必要的避孕节育措施，更谈不上优生、优育、优质服务。”另一方面，农村施行计划生育的资金、设备、人员等条件都不具备。在那些很大程度上仍属于非货币经济范畴的贫困地区，各级财政的资金已十分有限，让他们为计划生育投资（一是做各种手术的费用；二是计划生育干部的报酬；三是奖励独生子女户和双农独女户以及资助农民办老年保险的费用），的确是力不从心。
除了以上两方面，农村计划生育难以执行还表现在村民对于计划生育工作的抵制更为激烈。不少地方因群众拒不执行计划生育而出现了强迫命令甚至违法乱纪、粗暴对待群众的现象，党群、干群关系严重对立。甚至出现过因为计划生育矛盾而引发刑事犯罪的极端事例：一村民的妻子在生育了两个孩子后，在大队书记的亲自动员下做了绝育手术。不料两个孩子在河里玩耍时溺水而死，妻子又难以再育，于是村民把所有仇恨都集中到大队书记身上。为了让大队书记也断子绝孙，他杀死了大队书记的两个孩子。
3．从生育愿望来看，农村也比城市转变得更慢
从城乡居民生育愿望的比较可以看出，农村居民愿意和希望生育更多的孩子，而且对于男孩的偏好也更加强烈，农村较城市生育观念的转变更为缓慢。由于现实生活的需要和精神生活的需求，传统的早生、多生、生男的生育观念在中国农民的头脑中仍根深蒂固。
“客观上中国农村青年还有90％以上希望生一男一女两个孩子，而城市大约只有50％的青年希望生育二胎。”,农村妇女的生育愿望在数量上还高于更替水平。群众对孩子数量需求平均为2.12个，只有15％的人表示要一个孩子，近70％的人表示想要2个孩子，超过10％的人想要3个孩子，4％的人想要4个孩子，1.45％的人表示想要5个孩子甚至更多。由此看出，当前中国农民群众的生育愿望还高于更替水平……
总之，从以上四个方面可以大略地看出，即使是国家投入大量人力物力，采取一切行政和法律措施加以保障的计划生育法律在执行的时候仍然难免有执行不力、效果不佳和发生意外的可能。其中的原因和这一现象带给我们的启示将着重在文章的最后一部分加以阐述。
四、计划生育法律负面影响的法社会学分析
通过上文对计划生育法这一部门法实施效果的负面影响的分析，笔者试图讨论计划生育法律是否会对社会变迁产生影响，会对社会变迁产生什么影响，以及计划生育作为法律如何才能对社会变迁产生影响这些方面，得出一些结论。
（一）计划生育法律影响社会变迁的必然性
由国家制定的有效的法律，只要其不仅仅是固有习惯的总结和归纳，总会对社会生活产生或多或少的影响；这种影响也许会立即发生，更有可能是在未来一段时间内逐步凸显出来；这种影响不一定是法律所预设的，但影响会切实地发生，引起这样或者那样的社会变迁。计划生育法律也是如此。
第一，计划生育法律产生的影响或大或小。在不同的社会条件下，计划生育法律对社会变迁影响程度的大小不完全相同，这些条件包括这些法律与实际社会生活的距离、法律作用的对象、法律的保障措施等。以20世纪70年代和80年代的计划生育法律相比较，两者都对抑制人口增长、降低妇女总和生育率产生了影响。但是从人口出生率下降的幅度来看，前十年计划生育法律产生的影响显然更大，效果也更明显。导致这种影响力大小各异的原因，在很大程度上是由于上述条件的不同。
第二，变迁发生的速度不尽相同。计划生育法律对社会变迁的影响不仅大小各异，速度也不尽相同。有些变迁可能是短期内就发生的，而另外一些则可能要经过相当长一段时间才会逐渐显现。例如，在国家实施计划生育后，人口自然增长率和妇女总和生育率很快就呈现急速下降的趋势，但大多数人的生育愿望至今仍然高于更替水平。这说明较之于对人们的行为模式的影响，法律对人们思想观念、思想意识变迁的影响更为迟缓。也就是说，法律比较容易改变人们的行为，而通过法律来改变人们长久以来形成的习俗、惯例、思维方式等的努力，往往难度比较大。新法律需要经过较长的时间才可能被人们所接受，形成新的习俗，社会变迁才能真正发生。
第三，法律必定会对社会变迁产生影响。尽管计划生育法律影响社会变迁的程度和时间经历长短不同，但这一法律对社会变迁的影响是实实在在会发生的。例如，计划生育法律实施后，人们生育首先想到是否符合法律的规定。如果一心想生育男孩，又不符合现行计划生育法规，则会采取各种规避法律的方法，如伪造父母是独生子女的证明、伪造一胎残疾证明、“贿赂”医生对胎儿进行性别鉴定等，即使最终实施了违法生育，往往也会付出更大的代价。法律对生育行为的影响是不可避免的。
（二）计划生育法律影响社会变迁的有限性
虽说计划生育法律对社会变迁是必然会产生影响的，但是这种影响力不是绝对的，社会变迁并不是雕塑家手中的塑像，可以由立法者来任意塑造。这在计划生育法律的执行遇到各种阻力时表现得尤为明显。
第一，从上文20世纪80年代“一胎化政策”引起生育率的反弹可见一斑。20世纪70年代，法律通过各种鼓励、奖励和惩罚措施将妇女的总和生育率从5.71降到2. 24；女性早婚比例从1970年的47.89％降至1979年的12.53％，晚婚比例从14. 18％提高到52.27％；一孩比例从1970年的20.85％提高到41.90％，多孩比例从61.93％降至31.39％ 。但是取得这些成果在很大程度上是由于当时人口生育率过高，广大人民也意识到人口压力，普遍认为存活子女数太多了，人们愿意实行生育控制，积极响应了这一法律政策。一旦离开这些法律发挥作用所必需的条件，如在20世纪80年代，人口生育率已经降低到一定程度，而人们没有进一步控制生育的愿望时，同样是法律，甚至是在法律秩序更为稳定，法律的威信更高，法律执行力度更大，社会经济发展更加迅速的条件下，法律实施的效果也会适得其反。这说明并不是所有对生育子女个数加以限制的法律都可以引起积极的作用，距离人们的现实需要和人们可以接受的愿望太远的法律甚至会引起社会向法律所希望的相反的方向变迁，立法的目的会完全落空。
第二，计划生育法律对生育意愿影响迟缓的启示。谁都不会否认人们现在的生育愿望与几十年前相比已经大大降低，但这并不妨碍我们得出计划生育法律对生育愿望的变迁更难奏效，法律对人们思想观念、思想意识的变迁作用更为迟缓的结论。首先，父母的生育愿望在实际生育子女的数量中得到了明显的体现。根据“中国家庭经济与生育研究”的调查，实际生育的子女数与其育前的生育愿望有着极为密切的联系。这说明法律政策固然会对人们的生育行为起到一定的影响作用（一方面会引导人们的生育意愿而间接地影响生育率，另一方面通过法律惩罚和鼓励直接对生育率产生影响），但这种影响不是绝对的，特别是在法律措施无法完全到位的条件下，人们的实际生育率与他们的生育愿望反而有着更直接的联系。（见表2）其次，民众的生育愿望虽然有所下降，但总体而言仍然比较强烈，没有完全按照计划生育的要求降到一个，大部分人仍倾向于生育两个子女。这导致中国生育率转变存在着不稳定、不彻底的特征。“许多地区低生育水平的实现，在一定程度上依然是靠行政制约措施。”最后，即使人们生育愿望发生了变迁，也不能够完全归功于法律的制约。在法律严厉控制生育的时候，决定人们生育行为的可能是法律的底线，但是生育愿望却与经济社会发展乃至传统的生育观念息息相关。目前中国人民生育愿望的降低部分是与孩子的抚养费用急剧上升，以及社会养老制度逐渐健全有关，这两者在城市表现的更为明显。因此，城市的生育愿望也比农村的低很多。
表2农村家庭的育前生育愿望与实际生育数A的关系
在计划生育实施了三十多年，“只生一个好”的政策也出台了近二十年后，人们的生育愿望还是远远落后于法律的要求。这说明，计划生育法律能够对人们的意愿产生一定的影响，但是这种影响不是直接和绝对的，更不是法律一家就能够说了算的。法律对人们内心意愿产生的影响远小于法律对人们行为模式变迁所起到的作用。严格的计划生育法律也难以立即扭转人们的思想观念，法律对社会变迁的影响也并非是无往不利的。
第三，计划生育法律对农村和城市影响力不同及其原因分析。从农村与城市计划生育工作执行情况的巨大反差可以看出一些非法律的因素可能对社会产生了更大的作用，法律的作用不能够被无限夸大。从上文可知，无论是从法律实施的效果来看还是从执行的难度来看，计划生育法律在城市中的效果都更为明显。法律在农村难以奏效有很多方面的原因，包括农村地区控制计划生育物质条件存在欠缺、执法力量在农村更为薄弱、政府对农村地区的控制较为松散、政府对城市居民违反计划生育的惩罚更为有效、传统观念和现实需要使得农民本来就具有更高的生育愿望等方面。所有这些都使得计划生育法律在农村地区执行的时候大打折扣。总之，法律较难深入政府控制力薄弱，较为“自治”的地方，法律对这些地区社会变迁的影响力也相对较小。
（三）计划生育法律影响社会变迁的偏差性
在计划生育法律实施的过程中，引发了一些立法者先前没有设想到，甚至可能没有意识到的问题，即计划生育法律实施后，便不以立法者意志为转移地产生了这样或者那样的社会问题，导致社会向立法者设想之外的其他方向变化。
上文提到中国出生性别比持续升高与法律的生育控制，特别是“一胎化”政策有着密切的关系，其原因主要在于以下三条：首先，国人生育男孩的偏好没有随着计划生育和社会经济的发展而发生根本的转变。在人们的传统观念中，期待的是儿孙满堂，只有儿子才算是家庭的真正继承人，有了儿子家族才算有了“后人”。例如，在经济发达的广东省，居民的男孩偏好仍十分强烈。调查显示，68％的农村妇女希望生育的孩子中有2个或2个以上的男孩，62％的农村妇女希望生育的孩子中至多有1个女孩。在问到“如果只允许生育一个孩子，您希望要一个男孩还是女孩”时，74％的农村妇女希望要男孩，只有24％的妇女回答“无所谓”。
其次，计划生育法律的实施并没有改变男孩偏好产生的基础。中国的男孩偏好一方面是受传统的宗法伦理制度的影响，认为只有男子才可以接续香火，才可以使一个家族得以延续；另一方面，在中国大多数地区实行的是仍是从夫居的居住形式，娶进来和嫁出去的现实要求人们要实现儿孙满堂的愿望和老有所养的期待至少要生育一个儿子。另外，在农村男子是更重要的劳动力，生育男孩本身会给家庭带来更大的利益。于是，各方面的因素导致人们希望家中至少有一个男孩。然而计划生育法律在制定和实施的时候没有重视，至少没有采取对策来消弭这种男孩偏好。严厉的法律反而刺激了人们生育男孩的愿望，在生育数量受限制的情况下，只能通过非自然的手段人为地选择孩子的性别，导致婴儿性别比的畸高。
最后，虽然人口和计划生育法明确禁止那种“利用超声技术和其他技术手段为他人进行非医学需要的胎儿性别鉴定或者选择性别的人工终止妊娠的”行为，但实际上胎儿出生性别比主要仍是取决于父母的性别愿望。例如，原没有男孩的生育妇女中，二孩性别比为149.4，三孩为224.9，四孩为219.4；而原来没有女孩的妇女中，二孩性别比为101.4,三孩为74.1，四孩以上为64.4。“这些极端的例子反映了，人们越是没有男孩想要男孩的愿望越迫切；原没有女孩的家庭中，在多孩生育中也希望达到“儿女双全”的目的。”这里的数据又一次表明，至少在生育这件事情上，人们的愿望所起到的作用远远超过了法律强制的效果。
此外，旨在控制人口数量的计划生育政策，却意外地改变了中国的人口结构，促使中国人口迅速老龄化，并且造成独生子女等社会、家庭问题。
（四）决定法律对社会变迁的影响程度的因素
在讨论了计划生育法律影响社会变迁的必然性、局限性和偏差性之后，必然会提出这样一个问题—在什么条件下，法律更可能促使社会变迁，更可能使得社会变迁向立法者所期待的方向发展。“考虑有效地利用法律作为指导社会变迁工具的条件和这种利用的界限，具有极重要的实践和理论价值，因为这样一种研究为立法政策研究进展提供答案，并为与法律和社会行为有关的基本社会进程的一些见解提供答案。”笔者归纳出以下四个计划生育法律对社会变迁产生重要和积极影响的因素。
1．法律的社会需求性
现代社会政策的制定程序应该是这样的，“第一步，要从调查统计着手，运用科学方法去发现社会客观事实的真相；第二步，要发动‘民众参与’，让大众依其需要提供意见……”法律的制定也是如此，必须要在掌握和了解民众的需求和社会的要求的基础上才能发挥更大的作用，对社会变迁产生积极的影响。
正如上文所说的，七八十年代计划生育法律执行效果迥异的主要原因在于两者与社会需求的差距不同。70年代的“少、稀、晚”政策正好符合了当时大多数人所具有的主动降低生育率的愿望，法律推动了这一需求，因此显得很有成效；相反，80年代的“只生一个好”是在中国人口形势严峻的情况下，为了达到20世纪末将人口控制在12亿以内的政治目标而贸然出台的。在缺少对民众生育愿望体察的情况下，这一政策虽然有一系列的保障措施，但是没有得到最广泛的支持，因此事倍功半。
可以说，是社会的需求而非立法者的主观愿望决定了法律能否被社会所接受，能否对社会变迁产生积极的影响。当计划生育法律所包含的本质内容与社会的内在需求相一致时，就能使自身得到快速的发展，发挥促进社会变迁的功能。所以，法律的产生、变革与发展，离不开庞大而复杂的社会，离不开日新月异的社会生活，离不开始终处于变迁状态的社会结构，离不开社会对法律的需求和认同。因此，我们在对人口问题进行立法，在试图通过法律促使社会变迁时必须首先考虑到社会的内在需求。
2．法律改变的对象
除了社会的内在需求，立法者试图通过法律改变的对象也制约着法律对社会变迁影响的效果。“一些看起来主要具有工具性特点的社会行为，例如商业行为，深受新法的影响，而那些涉及表达（感情）的行为和基本信仰的制度，诸如家庭生活和婚姻行为，尽管法律明确地试图塑造它们，但是却难以改变。”法律试图改变的对象是人们的外部行为还是扎根于人们内心的思想观念或传统道德，将深深影响社会变迁的速度和幅度。
多子多孙是中华民族几千年来的思想传统，不管它是好是坏，仅仅靠法律规定在短时期内是难以彻底改变的。在习俗和传统观念十分强大的领域，立法者更多地关照现实，使得新法尽量担负起传统习惯所具有的功能，可能会产生更理想的效果。正是在这个意义上，弗里德曼才会认为，“导致改革遭受挫折和失败的主要原因其实往往并不在于保守势力的抵抗或者对于新事物的拒否情绪，而在于作为改革对象的现存秩序具有多样的功能，具有不能由新的法律措施简单地取而代之的独特意义。
因此，计划生育法律要想影响社会变迁并且减少其局限性，便应当尽量避免对人们固有的道德观念、习惯发号施令，即使必须要改变人们的固有习惯也需要设计和提供一些替代习惯的合理方式。
3．法律实施的力度和对违法行为制裁的严厉性
计划生育法律在城市和农村实施效果的差异不仅反映了两个地区人们生育观念本身的差异，而且在很大程度上也是由法律在城乡执行力度不同，对违反计划生育法律的城市居民和村民的制裁力度大相径庭造成的。
中国的《人口与计划生育法》第41条规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”这一条似乎对城乡居民具有同等的威慑力，而且由于农民的收入较低，对其惩罚的威慑力本该更大。但实际情况却是政府的计划生育部门对农村的控制力较弱，对农民的社会抚养费征收率远不及城市。城市居民一般有固定的居所和工作，流动性比较小，不易逃避惩罚；相反在农村地区有些村民千方百计逃避计划生育的强制措施，甚至不惜远走他乡，以致社会抚养费收缴率比较低。因此，对农民的威慑力反倒更小。
而对于城乡居民制裁力差别最大的是第42条的规定：“按照本法第四十一条规定缴纳社会抚养费的人员，是国家工作人员的，还应当依法给予行政处分；其他人员还应当由其所在单位或者组织给予纪律处分。”这条规定对于城市居民来说几乎是致命的，因为在现行的体制下给予行政处分和纪律处分等于断送了他们升迁和发展的机会，将对个人的前途带来极为不利的影响。因此，除了极少数人，城市居民是不敢以身试法的。然而法律对农村居民却没有同样有效的制裁和惩罚措施，因此，也可能导致计划生育法律在农村的威慑力较小，超生情况比较严重。
可见，法律制裁的力度也在一定程度上影响到法律的权威性，从而影响法律对社会变迁发挥的作用。
4．与法律相匹配的社会、经济等条件
如果有相应的社会经济条件与立法相匹配，计划生育法律实施的效果就会较好，就能够比较容易地导致社会变迁的发生；相反如果完全脱离现在的社会和经济情况，法律的运行往往成了无源之水、无本之木，难以收到良好的效果。
本文通过城乡居民生育子女目的的对比来解释其生育愿望差异的原因。
从总体上看，城乡居民的生育目的是有较大区别的。在城市点中，“传宗接代”、“养儿防老”的传统的生育观念已不再是家庭的主要生育动机。其中，认为生儿育女的目的是增加生活乐趣者最多，占24.66％；其次是认为“养儿防老”者，占22.45％；居第三位的是认为“天经地义”者，占20.31％。在农村调查点，“传宗接代”、“养儿防老”等传统生育观念仍是家庭的主要生育动机。其中，认为生儿育女的目的是“传宗接代”者最多，占37.91％，居第一位；认为生儿育女是为了“养儿防老”者占34.56％，居第二位；认为生儿育女是“天经地义”者，占9.39％，居第三位。[63]也就是说，在城市养育子女主要不是图子女回报，不是担心自己的养老问题；在农村则不然，由于农村的养老保障体制没有健全，养老仍主要是由家庭承担，农村生育子女的目的中传宗接代和养儿防老占据了相当重要的地位。传宗接代作为一个思想观念在上文谈论颇多，在此不再赘述，下文主要想说明多生育子女、生育男孩会给农民带来什么切身的利益。
首先，农村男劳力的效益是导致生男偏好的重要原因。有学者分析，“在粗放型即劳动密集型技术经济发展阶段，强体力劳动成为家庭经济生产的顶梁柱。因此，增殖人口，适当扩大家庭规模，性别偏向男性，就成为现阶段家庭经济生产职能的内在要求。”而农村对男孩的偏好更是这一解释最好的注脚。在城市，体力劳动，特别是强体力劳动已经不是生产的主要形式，随之而来的是城市居民对性别的偏好较弱，大多数城市居民都认为“生男生女都一样”；而在农业劳动中，强体力还是高效益、高产量的保证，因此在一般情况下，生有男孩的农村家庭对未来有较高的期待。这至少构成了农村男孩偏好的原因之一。此外，在农村这个比较自治的环境中，家中男丁多的家庭一般“势力”更大，不容易受人欺负。这也构成了一些农村，特别是偏远农村家庭倾向于生育男孩，甚至不惜通过选择性流产来生育男孩的一个原因。
其次，养老等社会保障制度不健全是制约农村计划生育工作的重要因素。由于中国目前的社会保障制度，特别是农村的养老保障制度还很不完善，这在一定程度上也影响到孩子的出生性别比，制约计划生育的顺利实施。目前，中国大部分地区（特别是在农村）养老问题还没有社会化。以家庭为单位的养老必须要以有能够留在身边的孩子为基础，而独生子女家庭，特别是只有女孩家庭无法解决养老问题、劳力问题等人们的切实需要，从而导致了一些农村家庭更愿意生养可以留在身边照顾自己老年生活的男孩。因此，只有全面建立社会保障制度，给育龄夫妻以切实的未来社会可以养老的期待，才能解决人们的后顾之忧，不再坚持多生、不再坚持生男孩。
法律的制定和实施不是孤立的，只有在社会环境相互配合的条件下，才能对社会变迁发挥最大的效益。
总之，计划生育的立法者要发挥法律对社会变迁的作用，不仅要注意必要的立法技术，而且要关注法律实施的社会背景，包括社会的需求、立法的对象、法律的制裁力度以及法律实施的社会、经济条件等。所有这些都会制约人口法律实施的效果。
现代社会中，通过法律促进社会变迁是必不可少的，计划生育也不能例外，但是我们在看到立法重要性的同时，也必须看到法律的局限性。计划生育法律在控制人口过快增长，保持社会、经济可持续发展方面的贡献是立法的目的，也是显而易见的，但是由人口控制而引发的人口性别比的失调和人口的迅速老龄化则是立法者始料未及的。由此可见，法律一旦制定和颁布，就形成了自己的生命和运动轨迹，纸面上的法律将和周围的社会环境相互作用。法律最终能将社会牵引到什么地方，社会最终会发生什么变化，都不只是由立法者说了算的。在制定法律时，特别是在制定试图改变延续数千年的传统生育观念和生育行为的计划生育法时，应当保持平和谦抑的态度，承认法律和人造秩序的界限，更多地体察法律立足的社会；切忌任意挥舞法律的大棒对社会指手画脚，赋予法律那么多“不能承受之重”。只有时刻牢记埃尔利希的名言，“法的发展重心不在立法、法学和司法判决，而在社会本身”才能减少法律的消极影响，弥合法律和社会生活之间的张力，促进社会秩序的和谐。
