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王景斌、方芳:行政指导与公共卫生安全

王景斌、方芳| 时间: 2018-04-05 21:01:57 | 文章来源: 当代法学

【摘要】 本文针对近年来我国公共卫生安全的现状进行深入思考,围绕行政指导在维护公共卫生安全,尤其是应对突发性公共卫生事件中所起的作用,以及行政主体在实施行政指导行为的过程中所应遵循的原则展开论述,以求对行政指导在构建我国完善的公共卫生安全体系中所发挥的作用能有所裨益。

【中文关键词】 行政指导;公共卫生安全;比较优势

一、提出问题——行政指导运用于公共卫生安全领域的内外因分析

19世纪末20世纪初,随着社会生活特别是现代市场经济和现代科技的迅速发展,客观上对加强和改善公共行政管理提出了更多更高的需求。它要求“政府在经济与社会管理中积极履行给付和服务的职能、职责,并注重干预和引导的平等性、柔软性、科学性和有效性,扮演领队和顾问的角色,实行一种积极而民主的给付行政、服务行政的模式。”{1}(P47)与此同时,行政管理的领域也在不断扩张,已经不再局限于政府对经济领域的管制,而开始更多地强调政府公共服务职能的发挥。面对如此变化,政府传统单一的“命令——服从”强制行为模式已不足以实现其行政管理目标,甚至出现了“失效”现象,于是非强制行政行为应运而生并日益受到青睐。行政指导作为一种典型的非强制性行政行为,以其驾简驭繁的魅力在公共服务领域得到各国政府的广泛运用,极大地促进了行政管理目标的有效实现。

所谓“行政指导”(Administrative guidance),是指“行政主体在其职责、任务或其所管辖的事物范围内,为适应复杂多变的经济和社会生活的需要,基于国家的法律或法律原则,适时灵活地采取非强制性手段,在行政相对方的同意或协助下,实现一定行政目的的行为。”{2}(P286)行政指导行为不仅具有低成本、高效益、及时灵活、适应现实需要等管理特点,更具有人本主义优点,体现了现代行政模式下行政主体与相对人之间服务与合作的理念。由此使笔者想到,面对近年来所暴露出的我国公共卫生安全体系中的诸多问题,行政主体也应当试图从行政指导的运用中寻求解决的途径。这不仅是行政指导本身的优势使然,更是公共卫生安全领域具有的特殊性和重要性对行政指导所焕发出的迫切需求。

公共卫生(Sanitation),简单地说,就是“公众卫生”或者“公众的健康”。从内容上看,“公共卫生”包括食品卫生、医疗卫生、劳动卫生、环境卫生等多个领域。从管理主体上看,涉及卫生、环境等多个行政主管部门。在全球化时代背景下,公共卫生安全已经与政治安全、经济安全并列,成为现代国家安全的重要组成部分。从前年的SARS肆虐、海城豆奶中毒事件到去年的禽流感突袭、阜阳劣质奶粉导致“大头娃娃”的产生,再到今年发生的苏丹红事件、猪链球菌的肆意感染,公众对公共卫生安全的关注已达到空前高度。这是因为,公共卫生安全不仅存在于每一位公民的日常生活中,直接影响着公民的生命权和健康权,同时也严重影响着一国政治、经济的发展。尤其是突发性公共卫生事件,不仅使本国国民的生命健康遭到破坏,而且使国际间的正常交往受阻,经济贸易率降低,政府的国际形象受损,由此导致一系列恶性循环。由于我国政府长期把注意力放在经济领域,忽视其公共服务职能的发挥,在公共卫生领域往往采用传统单一的强制行为模式进行管理和事后补救,导致我国对公共卫生领域的财政投人严重匮乏;卫生资源配置和结构不够合理,基层卫生服务和农村卫生资源严重不足;疾病预防体系脆弱,缺乏公共卫生信息系统和预警报告机制;公民的卫生意识较差,存在不同程度的不良生活方式和卫生习惯。这一切都严重影响着我国公共卫生领域的安全。

面对我国公共卫生领域如此严峻的局面,仅靠公民自力救济显得有些无奈,政府必须选择恰当的行为方式予以介入,对公民进行引导、帮助和管理。由于公共卫生安全与每一位公民的自身权益息息相关,这一特殊性使得公共利益与私人利益的冲突空前弱化,二者的高度一致性为政府的介入也提供了最大可能性。同时,现代“行政法已经使行政与个人或团体产生了一种‘指导与服务性,的法律关系,来保障个人的福祉。依社会法治国(即社会本位的法治国家)的理念,行政必须提供满足个人生活所需的‘引导’及‘服务’行为。”{3}(P93)行政指导行为在公共卫生安全领域的运用,恰恰是这种“引导”与“服务”的最佳体现。所以,对于公共卫生这样一个关系到公民的生命与健康,国家的稳定与发展的特殊公共服务领域,行政指导应当是政府维护公共卫生安全的最佳行为方式选择,保障公共卫生安全迫切需要行政指导。

二、解释问题——行政指导在保障公共卫生安全中具有比较优势

行政指导作为一种新型的非强制性行为,更注重干预和引导的平等性、柔软性和有效性,体现了服务与合作,信任与沟通的理念。运用行政指导来维护公共卫生安全,有着其他行为所不可比拟的优势。

(一)弥补立法不足

社会现代化特别是现代科技的迅速发展,导致社会关系日益复杂化,公共卫生领域也不例外。随着工业化、城市化和现代化的进程,公众生活水平不断提高,公民的消费方式,生活方式都在改变,从而不断引发新的公共卫生问题的产生。这种急剧的变化要求政府必须及时采取相应对策,依法解决。但是,不论是立法机关还是行政机关的立法活动,因其周期、费用、信息和知识等局限,不可能完全满足行政主体及相对人对立法的需求,难以十分周全地为“依法行政”设定面面俱到的法律依据和为相对人提供具体的应对策略。尤其是面对突发性公共卫生事件,立法者根本无法通过预测制定出针对性极强的法律、法规。“我们不得不承认,再完备的法律也不可能包容社会生活的每一个环节,在有限的法律与复杂的社会生活之间,必然存在着大量的空白地带。”{4}(P64)而服务行政的理念要求政府必须尽最大可能为相对人提供服务,最大限度地保障公民的权利,不能以缺乏法律规则为借口而袖手旁观,无所作为。因此,当公共卫生领域出现迫切需要新的行政管理策略而法律调整又不能及时跟上,或是因认识的局限性一时无法以强制性标准的形式出台法规,主管公共卫生事务的行政机关即可以及时、灵活的采用行政指导实施管理。行政主体可在坚持法治精神与原则的前提下,针对现实情况通过发布各种政策文件、纲要、指南或通过直接向相对人提供建议、劝告、咨询等引导相对人行为,从而有效弥补立法的不足。由此可见,与立法行为相比,行政指导更具及时、灵活、简便的优势。

(二)易于相对人接受

传统的行政管理主要采用命令、处罚等强制性极其浓厚的行为方式,形成一种单向度的“命令——服从”管理模式。“行政主体与相对人之间几乎是一种纯粹的管理与被管理的对立关系,相对人因屈从于行政权力而精神压抑”,{5}(P70)极易对政府产生不满情绪,形成对抗和抵触的心理,不利于行政管理目标的实现。尤其在公共卫生这样一个特殊的领域,一旦爆发公共卫生事件,如果行政主体过分依赖强制性行为,不但不能缓解危机给公众带来的恐慌,反而可能激发相对人的抵触心理,引起更大的社会混乱。行政指导则不同于以往的行为方式,它“作为一种新型的行政手段因其固有的民主性、柔和性、间接性,较大程度地代表了平等、独立、民主、责任、宽容的人文精神而洗涤了陈旧的传统行政文化”。{5}(P70)行政指导不具有强制性,行政相对人对行政指导的遵循是基于自愿与自主的选择,这样就使相对人有较大选择空间,体现了对公民意志的尊重和行政管理的民主性。在公共卫生领域,行政指导的类型多是助成性指导,如信息服务性指导、技术帮助性指导等,属授益性行政行为,都是以增进民众福祉为其使命的,且实施的过程也是一个政府与民众的平等对话,相互沟通的过程。所有这些都体现出政府对民众的深切关怀和极大尊重。所以,在许多场合,行政相对人往往自愿接受行政指导,按行政主体的指导行事,极大地促进了行政管理目标的实现。尤其在突发性公共卫生事件的背景下,行政指导以其浓重的人文精神既极大地安抚了公民的恐慌心理,又不失时机地引起公众应有的重视,非常有利于稳定社会秩序,控制紧张局面。由此可以看出,与具有损益性质的强制性行政行为相比,行政指导因其柔和、民主而使其具有易于接受的优势。

(三)具有预警功能

一旦爆发公共卫生事件,行政主体不论是对责任人采取行政强制予以补救,还是运用行政处罚进行惩治,其所付出的成本都远远大于事前预防的成本付出。所以,建立完善的预警机制势在必行。公共卫生作为一个特殊的领域,它具有突发性和不可预见性,而且涉及到许多专业知识,一般的相对人缺乏了解。尤其是面对突发性公共卫生事件,公民更是由于没有预见而容易陷入恐慌、不知所措的境地。而行政主体因其地位、职能、工作性质、人员素质等特殊性,在信息收集、整理和运用方面具有特殊优势。其借助于主体优势,可以获取多方信息,组织相关专家、学者就公共卫生领域的专门问题予以研究,从而科学地预测出该领域的未来发展中可能出现的情况及预防措施。即使对于暂时无法预测的突发性事件,行政主体也会及时根据事态的发展为公民指向一个损害最小的方向,至少可以控制险情的进一步扩大。行政机关通过发布各种政策文件、纲要、指南或通过直接向相对人提供建议、劝告、咨询等,事前引导行政相对人作出或不作出某种行为,使相对人有针对性地提前采取相应预防措施,有效避免事后救济需付出的沉重代价。所以,与事后救济性的行政行为相比,行政指导更具有预警、引导、事前救济的优势。

(四)具有普遍有效性

行政指导作为一种积极能动的行政行为,在行政理论和实践中依其指导方式、相对人是否特定等为标准,有抽象行政指导与具体行政指导之分。行政主体不仅可以依据法的精神、原则和规则对特定的相对人作出行政指导,还可以针对不特定的相对人和具有广泛意义的事项通过制定各种政策文件、纲要、指导性意见或建议的方式来进行指导。由此,行政指导就具有了其他仅针对特定相对人的具体行政行为所不具有的优势。因为公共卫生领域本身就是一个“公共性”极强的领域,所涉及的管理对象几乎包括每一位公民,管理内容也具有群体性和普遍性。如果仅仅依靠针对特定个人的具体行政行为,则既要浪费大量的人力、物力资源,又未必能达到广泛的有效性。行政指导则弥补了这一缺陷。行政主体通过报刊、广播、电视、网络等多种媒体以指导性意见与建议的方式对公众进行指导,覆盖面广,传播性大,使行政指导所指向的对象均能及时、准确的获取指导信息。相对人在获取指导信息后,出于对行政主体的信任,往往会自愿选择接受信息,依据行政主体的导向行为,从而使行政主体不必投入太多的人力、物力与财力,就可以在相对人的主动配合下,以较小的阻力,较小的成本,获得相对人的普遍遵循,达到“公共利益”与“个人利益”双赢的结果。所以,与其他针对特定相对人的具体行政行为相比,行政指导更具有普遍有效性。

由此可见,行政指导作为一种非强制性行政行为,不仅可以有效弥补立法不足,发挥预警效应,而且易于相对人接受,可以产生普遍效力。同时体现了行政关系的平等化,体现了现代行政中服务与合作的理念。行政指导在维护公共卫生安全中发挥着其他行政行为所不可比拟的优势。

三、解决问题——把握原则是正确运用行政指导于公共卫生安全的前提

通过以上的论证,我们已经得出行政指导在保障公共卫生安全中具有很大的比较优势,应当是政府最佳行为选择的结论。那么,行政主体如何在公共卫生领域运用行政指导才能充分而有效地发挥其优势,就成为解决问题的根本任务。鉴于行政指导行为的多样性和公共卫生安全领域的广泛性,本文不从具体的指导内容上对这一问题加以阐述,而是试图从具体的指导行为中抽象和归纳出一些行政主体在公共卫生安全领域中运用行政指导所应遵循的基本原则,以求能对行政指导的实践运用有所裨益。

(一)科学性与准确性原则。

科学与准确是行政指导运用于公共卫生安全领域的最基本要求。该原则是指行政指导的内容、方法和手段都必须建立在科学的基础之上,行政主体对其已确切掌握的指导信息必须准确无误的向公众公布,不得隐瞒、欺骗或发布虚假、迷信信息误导公众。公共卫生安全领域是一个以生命科学与生物技术为基础的学科性领域,具有很强的专业性。这些科学知识的具备与公民的生命与健康息息相关,如其所涉及的关于疾病的预防与治疗,药品、食品生产的卫生标准,个人卫生习惯的养成,健康心理态度的培养等无不以相关的专业科学知识为基础。但作为相对人的公民个体往往缺乏专业性很强的科学知识,难以满足现代公共卫生发展对公众的知识要求。相比之下,行政主体所具有的主体优势则拥有提供科学、准确指导的可能性。同时,对于在公共卫生安全领域中处于弱势地位的相对人来说,他们由于自身知识的匮乏和行政主体的权威性及指导行为的民主性,往往对行政指导行为产生很强的信任感,愿意依其指导行为,这样众多的相对人一旦接受了不准确的指导信息,可能会造成难以预计的损失。所以这一原则就要求行政主体不论是在日常生活中的日常性卫生指导,还是对突发性公共卫生事件的应急指导,必须尊重科学规律,采用科学方法,在科学的基础上提供准确的指导信息。首先,指导内容公布之前必须经过相关科学领域的专家严格论证,不能盲目而轻易发出没有科学依据的指导内容。对于科学领域暂时还无法确定的指导内容,应随着相关领域科学家的不断研究,及时、即时地向公众公布研究信息。其次,行政指导行为必须建立在认真分析客观形势的基础上,收集、整合信息的过程中要细致、准确,对其已经确切掌握的信息,必须实事求是地向相对人公布,不得任意夸大或缩小,以免损失的继续扩大。例如,在食物中毒事件中,如果行政主体不能把引起中毒的食物源特征准确地向公众描述出来,很可能导致其他相对人因为接受错误的指导信息而付出生命的代价。总的来说,科学性与准确性原则主要是为相对人导向正确的科学方向,从而解决相对人面对公共卫生事件盲目而不知所措,产生“病急乱投医”的问题。

(二)全面性与多样性原则

该原则是由行政指导对象和手段的多元性决定的。这是充分发挥行政指导有效性的重要条件。首先,该原则要求行政主体要全面顾及行政指导对象,充分运用多种行政指导手段。公共卫生安全所涉及的领域非常广泛,所以行政主体所要指导的相对人也是纷繁复杂的。要想建立完善的公共卫生安全体系,需要各个领域中的相对人相互配合,相互协调。这就要求行政主体的指导行为要顾及所有的相关对象,不能顾此失彼,避重就轻。而行政指导也具有说服、教育、示范、劝告、建议、协商、提供经济帮助、提供知识及技术帮助等多种方式和手段,这就要求行政主体必须总揽全局,统筹兼顾,针对不同的对象运用不同的指导手段进行有针对性的指导。其次,该原则还要求行政指导的内容要全面,贯穿公共卫生事件的全过程。随着人类社会经济的发展和生活水平的提高,人类赖以生存的环境更加复杂多变,人们对公共卫生服务的需求也越来越高,这就要求行政指导的内容不仅包括对生物和环境的指导,也要深入社会行为和精神心理卫生;信息来源不仅包括来源于相关科学专家的意见和建议,也应当包括对民间和其他社会团体有益、有效经验的收集、整合;不仅在日常生活中也要在突发性公共卫生事件中使行政指导贯穿预防、控制、治疗的全过程,尤其要以预防为主导,避免事后救济的成本加大。全面性与多样性原则有效解决了个体差异性对行政指导不同要求的问题,避免了没有针对性的使用单一指导方式所带来的弊端。

(三)及时性与即时性原则

该原则是由公共卫生事件的特殊性所引发的对行政主体进行行政指导时间上的要求。及时性原则,是指行政主体要将其所掌握的指导信息在第一时间内发布,使相对人在最短的时间内获得最及时有效的信息。由于公共卫生领域事件的爆发往往具有突发性,如食物中毒事件,传染病疫情的爆发等,事前难以预测,事中如不及时向公众进行指导,很可能导致险情的进一步扩大,事后救济为时已晚。这就要求行政主体要充分发挥行政指导行为简便、灵活、及时、迅速的优势,对突发性事件作出及时有效的反应,而不能消极无为、坐视不管,或按部就班、坐失良机,以至增大社会成本。行政主体应当在知晓事件发生的第一时间内将信息迅速收集、整合,向公众发布,使公众及时根据自身情况加以选择适用,从而在最短_的时间内保护自身的健康安全,同时有效遏制险情继续扩散。即时性原则,是指行政主体必须根据事态发展的情况变化及时不断地更新指导信息。尤其对于突发性公共卫生事件,人们往往一时不明引起事件的危险源,所以无法采取最直接有效的相应对策,以致事态发展变化多端,让人难以预测。这就要求行政主体必须根据公共卫生事件发展的形势,随时更新旧有的不适用的指导信息,而代之以最新的科学信息,以使公民了解到最新的情况发展,结合自身情况加以调整,从而采取最有效的防护措施。及时性与即时性原则解决的是行政指导在公共卫生安全领域中运用的时效性问题。

(四)公开性与正当性原则

公开性与正当性原则是行政指导作用发挥的有效保障,是防止行政主体滥用指导行为,谋取私利的重要原则。行政指导的公开是实现行政目的的前提和基础,是对公民知情权的保障,缺乏透明度的行政指导不仅不能使相对人了解和接受,而且会导致行政腐败的产生。不公开的行政指导无异于不指导。“在现代法治国家,政务公开的程度,被看作一国民主与法治进程的重要标志。向社会公开政务,是执行政务的工作者的义务和职责”。{6}(P38)行政指导作为行政主体的一种行政行为,公开性原则必不可少。这一原则不仅要求行政主体尽可能地通过政府的公报、广播、电视、网络等多种方式将指导内容予以广泛公布,而且要求公开的内容要及时、准确,使相对人全面地了解和理解指导的内容,应建立完善的公共卫生信息系统,为公共卫生领域的行政指导提供一个有效平台。尤其对于经济落后,文化水平不高的农村地区,更要加大公开力度。正当性是指行政主体在进行行政指导时必须是为了最大限度地保障相对人的权利。它要求行政主体在公共卫生领域进行指导时,不仅要目的正当,即必须是为了保障公共卫生安全,维护公共卫生安全体系,确保公民的生命与健康权免遭破坏而进行指导,不可借指导之手段滥用职权,谋取私利。而且要求手段要正当。行政指导作为一种具有柔和性的行为方式,行政主体只能采取劝告、说服、教育等方式来进行指导,不能为完成上级任务或为谋取个人私利,不顾相对人的意愿,而强令相对人接受指导内容。最后,程序要正当。行政主体不能利用行政指导的简便性而任意忽略必有的程序,如必要的商谈、交换意见、辩明理由、咨询专家、任意选择等程序,将行政指导操作成带有专断性、强迫性的变相行政命令行为。公开与正当保证了行政指导行为的有效实施。

(五)可救济性原则

“没有救济就没有权利”。{7}(P349)行政指导虽然是一种非强制性行政行为,但其毕竟是通过一个合法的行政主体基于行政职权作出的一种行为,是建立在公民对行政机关的权威性、公益性与专业性信任的基础之上的行为。如果行政主体对因其指导行为而使公民蒙受不利后果可以不负责任的话,那么行政指导很可能成为行政主体滥用权力的手段,相对人也会因接受错误行政指导蒙受不利后果得不到救济而会选择不接受指导,这样,行政指导行为的实行也将毫无意义。所以,可救济性原则要求当行政机关实施的行政指导行为违法或不当,致使被指导者的利益造成严重损失时,应当赋予被指导者救济的权利,公民可以通过行政复议或行政诉讼等方式要求有权机关对该行政指导行为予以撤销或纠正,并要求对公民受到的损失加以赔偿或补偿。可救济性原则是对行政指导行为的监督和保障。

以上十项原则并不是孤立存在的,而是互相渗透,互相依存的关系。行政主体在实施行政指导行为的过程中,不仅应严格遵循每一项原则,更要在运用中使其交叉渗透,全面把握,从而充分发挥行政指导在保障公共卫生安全中所具有的重大优势。

综上所述,行政指导作为一种非强制性行政行为,其“不但可以有效地为行政相对方提供及时、准确的服务,引导行政相对方作出正确选择,而且可以减少行政权力与公民权利的对立与冲突,激励行政相对方的积极性和创造性,增进公共利益。”{8}(P55)极大地促进了行政管理目标的实现。公共卫生安全作为现代国家安全的一个重要组成部分,其体系的健全与否不仅关系着一国国民的安康,更关系着国家的发展与稳定。公共卫生领域也是政府进行公共服务的主要领域,是现代行政体制下政府社会职能发挥的主要之处。所以,在我国面临公共卫生安全体系的危机之时,二者的结合是政府行为的最佳选择。只要行政主体认真把握指导原则,灵活适度地运用行政指导行为,必将对我国公共卫生安全体系的完善起到重大促进作用。


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