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郑少华、王慧:中国环境法治四十年:法律文本、法律实施与未来走向

| 时间: 2019-04-17 10:26:21 | 文章来源: 《法学》2018年第11期


【摘要】:改革开放以来,中国的环境法治取得了不俗的成绩:环境立法从少到多、环境执法从弱到强、环境司法从消极到积极、环境守法从被动到主动。中国环境法治发展的四十年是各种因素共同作用的结果,既有国际社会的外在影响又有政府的主动回应,既有政府自上而下的推动又有民众自下而上的努力。然而,我们必须正视环境良好治理的夙愿,现行的环境法制仍存在诸多待解的问题。此外,随着我国社会环境的变化和科学技术的发展,中国环境法将来还需要直面一些前所未有的新问题。

【关键词】:改革开放  环境立法  环境司法  环境守法  法制变革


  改革开放四十年,中国环境法治经历了不寻常的历史发展轨迹。自1978年十一届三中全会的召开,中国环境立法数量之多、修法频率之高和社会影响之大,是这一新兴部门法呈现的主要特质。之所以如此,是因为生态环境是一国政治文明、社会文明和经济文明等一切人类文明的根基。当下,生态文明建设已成为我国的重要议事日程,在这一历史时刻回顾中国环境法治的四十年发展历程并畅想它的未来恰逢其时。

  一、纸面上的环境法:中国环境立法的文本考察

  (一)环境立法文本的变迁及其动因

  1.环境立法文本及其变迁。从我国现有的法律规范文本体系来看,宪法、法律、法规、部门规章和地方法规均承载了环境保护的重任(见表1)。从宪法层面来看,从1978年的宪法修改到1982年的宪法修改,近至2018年的宪法修改,环境保护在国家宪法规范体系中的比重和地位日趋加强。从法律层面来看,国家先后针对环境要素保护、环境保护程序和环境保护促进等制定了《环境保护法》《大气污染防治法》《环境影响评价法》和《循环经济促进法》等法律30多部,总量已超过全国人大及其常委会立法总量的1/10,这些法律大多制定于80年代。[1]此外,环境保护在刑法和民法等重要的非环境保护法律中也有体现。从环境法规层面来看,国务院环境行政主管机构先后制定了《自然保护区条例》《野生动物保护条例》等环境保护行政法规130余部,[2]并制定了国家环境标准近2000项。[3]从地方环境保护立法层面来看,地方环境保护立法数量惊人,它们主要是为了落实中央环境立法设定任务。可喜的是,一些地方政府的环境保护立法表现出一定的超前性。譬如,在缺乏中央气候变化立法的背景下,一些省份制定自己的气候变化地方性法规。

  表1 中国环境立法文本的基本类型〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔9〕

┌──────┬─────────────────────────────┐

│环境保护宪法│《宪法》(1978年[4]、1982年[5]、2018年[6])         │

├──────┼────────┬────────────────────┤

│环境保护法律│环境保护基本法[7│《环境保护法》(1979年、1989年[8]、2014年│

│      │]        │)                    │

│      ├────────┼────────────────────┤

│      │环境要素保护法 │《草原法》《水污染防治法》《森林法》《水│

│      │        │污染防治法》《大气污染防治法》《海洋环境│

│      │        │保护法》和《环境噪声污染防治法》等   │

│      ├────────┼────────────────────┤

│      │环境保护程序法 │《环境影响评价法》           │

│      ├────────┼────────────────────┤

│      │环境保护促进法 │《循环经济促进法》和《清洁生产促进法》[9│

│      │        │]                    │

│      ├────────┼────────────────────┤

│      │涉及环境保护的重│《刑法》《民法总则》和《可再生能源法》等│

│      │要法律     │法中包含环境保护条款          │

├──────┼────────┴────────────────────┤

│环境保护法规│《自然保护区条例》《野生动物保护条例》《中国人民解放军环境│

│      │保护条例》《规划环境影响评价条例》《建设项目环境管理条例》│

│      │《中国人民解放军环境影响评价条例》和《防止船舶污染海域管理│

│      │条例》等                         │

├──────┼─────────────────────────────┤

│环境保护部门│国务院诸多部门均涉及环境保护事宜,相关部门均制定了数量可观│

│规章    │的规章                          │

├──────┼─────────────────────────────┤

│地方环境保护│每个中央环境立法几乎都有对应的地方环境立法        │

│立法    │                             │

├──────┼─────────────────────────────┤

│环境标准  │我国制定的各类环境标准                  │

└──────┴─────────────────────────────┘

  1949年建国以来,政府一方面对环境问题重视不够,另一方面主要依靠行政命令、通知、纪要和批文解决环境问题,这种以行政为主导的环境治理策略持续了较长的一段历史时期。1973年8月,随着第一次全国环境保护会议的召开,特别是国务院批转《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》,标志着国家开始尝试从以往的环境治理策略向环境治理法制化转变。试行草案可以视为是我国第一个综合性的环境保护行政法规,是随后全国环境保护基本法的雏形。[10]

  1978年,随着宪法明文将保护环境作为国家的一项基本职责,[11]以及中共中央批转的《国务院环境保护领导小组办公室环境保护工作汇报要点》(中央〔1978〕79号文件)将加强环境法制建设、制定环境保护法律作为环境保护工作重点之一,中国环境法治开始新的历史起点。1979年9月,第五届全国人大第十一次会议通过了《环境保护法(试行)》,这标志着中国环境法制化建设开始启动。在随后的四十年,环境法制全面展开,既有国家根本大法对环境保护的进一步确认和拓展,又有环境保护基本法、环境要素保护法、环境保护程序法和环境保护促进法等专门环境法的创立和完善,更有民法和刑法等重要部门法的支撑。加之,专门针对环境保护所出台的各种法规、规章和地方性法规,中国的环境保护法规范体系趋于完善。

  在环境法规范体系不断完善的过程中,影响最为深远的当属环境保护议题的宪制化和环境保护基本法的修改。自1978年《宪法》首次将环境保护纳入国家的根本大法,1982年和2018年《宪法》相继对环境保护议题给予关注,特别是2018年生态文明等环境保护议题的入宪似乎表明我国进入“环境宪法”时代。[12]1989年12月,为了更好的实现环境保护的目标,第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《环境保护法》,该法取代了之前的《环境保护法(试行)》。2014年4月,十二届人大常委会第八次会议通过了被视为“史上最严厉环保法”——《中华人民共和国环境保护法修订案》,[13]该法被给予保障实现“美丽中国”的厚望。

  2.立法文本变迁的动因。第一,环境危机。纵观全球环境立法,我们不难发现环境立法通常遵循“重大环境事故—重要环境立法”的发展轨道,[14]我国似乎也不能例外。从1979年的《环境保护法(试行)》的颁布,到各种环境单行法的制定和修改,层出不穷的环境危机加速我国环境立法生成及其变迁。譬如,1978年《宪法》之所以将环境保护纳入其中,这与20世纪70年代后期不断发生的环境污染重大事故密切相关。[15]可见,我国的环境立法是具有较强回应性特性的法律,以解决人与自然之间的高度紧张关系。[16]

  第二,政治决断。政治支持是我国环境立法创设及其变迁的重要影响之一,强有力的政治使环境立法成为可能。我国环境立法的政治支持力量大致可以分为两种,一是来自国务院的政治支持,二是来自党的政治支持。譬如,中国第一个环境法规《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》很大程度上是1973年8月第一次全国环境保护会议的产物,其中得到国务院的强力支持。1983年第二次全国环境保护会议召开,1984年国务院发布《关于环境保护工作的决定》,它一定程度上对1989年修改环境保护法予以政治支持。在中国的环境治理过程中,政党越来越扮演重要角色。譬如,随着2012年十八大报告将生态文明作为社会主义事业的重要组成部分之一,2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立生态文明制度体系。2018年“生态文明入宪”则是党影响环境立法的最重要体现。

  第三,国际影响。中国的环保事业是伴随外交事业的起步而偶然创立的。[17]在我国环境立法历史进程中,国际环境保护运动及其思潮的影响甚大。[18]譬如,联合国1972年6月5日在瑞典斯德哥尔摩召开的人类环境会议及其发布的《人类环境宣言》极大影响了国家领导人对环境保护问题的关注,进而推动了我国环境保护法制建设事业。1992年,巴西里约召开的联合国环境与发展会议及其提出的可持续发展理念促成全国人民代表大会成立环境与资源保护委员会,一些环境法律据此予以修改。[19]2002年,联合国在南非约翰内斯堡举行的可持续发展首脑会议推动了《循环经济促进法》的出台。随着中国加入WTO,中国环境管理模式及其法制模式等带来了较大的影响。[20]可见,在中国的环境保护及其立法过程中,“国际声誉”是一个重要的推进因素。[21]

  (二)环境立法文本的立法技艺:从“法律移植”到“本土资源”

  1.环境法中的法律移植。法律移植是中国立法进程的重要组成部分,20世纪80年代中期大陆对香港地区有关市场经济法制的移植是重要起点。[22]事实上,世界法律的发展历史表明法律移植是后发国家加速发展的必由之路,是中国法制现代化的必然需求。[23]法律移植在环境立法方面表现尤为突出,有学者指出:“近20年来,我国就是主要通过法律移植的途径,建立起本国环境法体系的。”[24]环境法立法之所以出现大规模的法律移植具有一定的客观基础:环境问题的共同性、立法理念的共同性和法律对策共同性,有效解决环境问题和快速发展环境法制成为环境法移植的外在动力。[25]从我国环境立法四十年的变迁历程来看,我国环境法移植主要体现在如下方面:一是立法理念的移植,如将国外的可持续发展理念纳入环境立法之中;二是立法制度的移植,如将国外的环境影响评价制度纳入环境法之中;三是环境司法的移植,如国内环保法庭的设立很大程度上借鉴了国外的成功经验;四是环境执法的移植,如环境公益诉讼制度一定程度上借鉴了国外的环境法私人执行机制;五是环境守法的移植,如企业环境信息公开制度借鉴了国外的相关制度。

  2.环境法中的本土资源。“中国法制现代化面临两个无法回避的选择:一是对西方法律的接受、移植;二是对传统法律的继承、创新。实现‘古为今用、洋为中用’”。[26]在中国环境法四十年的移植过程中,被移植的环境法在实践中并未取得预期的良好效果。譬如,2014年新《环境保护法》政府环保责任所产生的社会效果差强人意。西方的环境法之所以在中国出现水土不服,是因为我国环境法运行的政治、经济、社会、法治和文化土壤与被借鉴国家的社会环境存在较大不同。[27]

  正是基于对我国政治、经济和文化等国情的正确判断,我国的环境立法出现了诸多富有中国特色的环境法制。比如,我国环境立法先后规定了“三同时”[28]、生态红线[29]、区域限批、限期治理[30]和环保督察等我国特有的环保制度。除了环境立法文本中的体现中国特色的本土资源,我国环境司法中的“中国造”更为瞩目。譬如,检察院推动的环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼颇具中国特色。当然,在中国环境立法建设中,最为引人瞩目的当属执政党颁布的诸多有关环境保护的重要文件,[31]它似乎已成为中国环境法制的重要组成部分,其中典型代表有中共中央政治局审议通过的《关于加快生态文明建设的意见》(2015年)、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(2015)、《领导干部自然资源资产离任审计规定(试行)》(2017)和《生态文明体制改革总体方案》(2015)等。

  二、实践中的环境法:中国环境执法和环境司法的成就与难题

  (一)环境执法的格局、成就与困境

  “法律的实施比法律的制定要困难很多,而由于环境法本身的特点和我国的实际情况,环境法律的实施比其他法律的实施更为复杂和艰巨。”[32]虽然我国环境执法在过去四十年取得了一定的成绩,在环境执法领域进行诸多有益的探索。[33]但是环境执法现在和将来仍需直面困境。

  1.环境执法的基本格局。环境执法是环境法能否发挥预期目标的重要保障,直接决定一国的环境治理能否取得成效的关键所在。环境执法在我国历来是政策制定者和学者关注的焦点问题之一,从我国环境保护法以及各单行环境法的规定来看,我国的环境执法大致呈现如下“纵横交错”的基本态势。从横向层面来看,环境保护事宜涉及诸多政府部门,同一环境要素可能受到诸多政府部门的挑战。这种制度的立法初衷是“多管齐下,共治环境污染”,但是实践中却出现了诸如“九龙治水”的无序局面。随着政府机构改革特别是生态环境部的成立,这种局面会有所改善,但是仍有诸多问题需要完善。从纵向层面来看,环境执法主要涉及中央和地方的监督与被监督关系,在我国现行的政治体制和环境法律框架下,地方政府是中央环境立法的执行者,中央政府对地方政府的环境执法进行监督。需要注意的是,中央对地方的监督通常采取“运动式”的而非“常态化”模式。不过,“运动式”的“环保风暴”通常只能短期内有效,长期内未必见效。

  2.环境执法的成就。改革开放四十年来,环境执法领域取得了诸多成就。一是环境执法机构地位不断提高。比如,在中央层面,环境执法机构经历了从权力较为有限到较为广泛,从机构地位较低到较高,从执法权较为分散到相对集中的演变。二是环境执法能力不断强化。在国家强调依法治国且不断重视环境的背景下,环境保护部门的环境行政执法能力不断强化。三是环境执法效果逐渐显现。客观讲,虽然环境污染在我国仍然较为严重,但是环境执法对于遏制问题进一步恶化发挥了一定的作用。特别是在环境执法受制于政府诸多限制的背景下,相关成绩来之不易。因为环保法律实施的效果和效率在很大程度上取决于执法体制是否合理,而环保执法有效性的条件则是执法主体是否拥有足够资源可供调配以及执法人员是否具有基本的执业素养与职业道德。[34]

  3.环境执法面临的难题。新《环境保护法》的颁布让环境执法力度更进一步,《全国人民代表大会常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境保护法〉实施情况的报告》[35]指出,为了全面加强执法并严惩环境违法行为,国务院印发了《关于加强环境监管执法的通知》。各地普遍建立了网格化环境监管体系,形成“定人、定责、履责、问责”的工作机制。但是,环境执法仍然面临诸多问题。首先,地方环境执法机制建设有待加强。譬如,基层环境执法面临人员少、业务能力弱、技术支撑不够、经费保障不足的问题,无法满足繁重的监管任务。环境保护部门行政执法属于委托执法,不能施行强制措施,授权执法的规定在很多地方得不到落实。其次,环境执法与环境立法出现背离。比如,新《环境保护法》规定的按日计罚制度实际执行效果不佳。2017年上半年,全国按日计罚案件占四类环境案件[36]总数的比例不足3%,平均每个省份仅有16件。[37]

  学者倾向于认为中国环境执法之所以效果不佳,很大程度上归因于如下因素:环保执法力量呈现“倒金字塔”特征,[38]地方政府缺乏执行环保法律的压力和动力,环境管理体制制约着环保部门的严格执法,环境执法腐败导致“规制俘获”,[39]环保部门缺乏一定的执法手段和权力。[40]在相关现状短期内难以根本改变的语境下,我国环境执法应该探索公共实施与私人实施相结合的机制。[41]譬如,为了改变政府监督企业环境不力的局面,应该积极探索和推广企业环境监督员制度,[42]强化非政府组织等公民团体在环境保护中的作用。[43]

  (二)环境司法的成就与困境

  环境司法通常在一国的环境治理中扮演重要角色,强有力的司法支持是一国环境实现良好治理的重要保障。[44]改革开放四十年来,环境司法在国家环境治理中发挥越来越重要的作用,但是仍有诸多问题困扰环境司法发挥更大功效。

  1.环境司法受理范围:从单一到多元。从改革开放四十年来环境司法的实践来看,我国的环境司法主体格局发生了从单一到多元的演变。在20世纪80年代初期,环境案件的原告主要局限于因环境污染而遭受财产或人身损害的主体。2005年国务院下发《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》,指出要发挥社会主体的作用,鼓励检举和揭发各种环境违法行为,推动环境公益诉讼。随着我国环境公益诉讼制度的不断发展,环境案件原告范围呈现不断扩大的局面,《民事诉讼法》(2012)55条和《环境保护法》(2014)58条对此予以立法确认。2014年《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,特别是2015年全国人大审议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》,[45]检察机关从最初的被质疑对象成为环境司法格局中的重要力量。[46]环境司法主体从单一到多元的变化,一方面反映了政府对环境保护事业的逐渐重视。另一方面也符合环境治理多元化结构的现实需求。

  2.环境司法观:从消极到积极。特别是近年来,法院在中国环境司法的推进中扮演着较为积极的角色,司法能动被视为环境保护的重要资源。[47]过去,实践中的环境污染损害实践虽然较多,但是真正诉诸法院的数量较少,而是倾向于选择投诉政府及其主管部门。[48]造成这一现象的一个重要原因是法院对环境保护持较为消极的态度。近年来,法院对待环境保护的态度相较过去发生了重大变化。一是环保法庭的设立反映了法院对环境保护的高度重视。我国早在1989年便曾设立过环保法庭——武汉硚口区人民法院环保法庭,不过随后很快被撤销。我国真正意义上的环保法庭建设当属2007年11月贵阳市清镇人民法院环保法庭的挂牌设立,[49]截止2017年4月,全国法院共设立环境资源审判庭、合议庭和巡回法庭956个。[50]2014年,全国人大常委会批准最高人民法院设立环境资源审判庭则是环保法庭建设史上重要一刻。二是法院针对环境保护司法态度的转变除了专门环保法庭的设立,更主要是法院针对环境保护出台了一些重要文件。比如,2010年6月最高人民法院《为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》,2014年6月最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作,为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》,同时最高人民法院通过制定和实施一系列环境司法解释,加大了对污染受害者的保护力度。需要注意的是,法院在环境保护中表现出的司法积极主义短期内看似效果良好,长期效果如何有待将来进一步深入研究。[51]

  3.环境司法面临的难题。首先,环保审判专业化的效果差强人意。这一问题的最明显体现是环保法庭普遍面临案件来源不足甚至无案可审的尴尬局面,[52]这完全违背了设立环保法庭的初衷。在法院各种案件受案总量较大的背景下,环保法庭的无案可审使得它的合理性和正当性更受质疑。[53]造成环保法庭无案可审的最大根源或许不是法律制度的欠缺,比如新《民事诉讼法》对原告资格的确认使得公益诉讼案件数量不增反减,而是法律规则之外的各种因素使然,基于权利对抗的环境诉讼也许并不是最佳的环境治理模式。美国的经验表明,美国的环境公益诉讼案件呈现逐年下降的趋势,因为环境公益诉讼并不是治理环境的最佳工具,法院并非解决环境问题的最佳平台。基于此,我们应该对我国环境司法转化持谨慎的乐观态度。其次,检察公益诉讼体制和法律保障不力。从中央和国务院出台的相关文件来看,检察公益诉讼将逐步常态化。不过,从目前检察公益诉讼的时间来看,这一制度既面临体制方面的障碍,也面临法律方面的难题。譬如,在体制层面检察公益诉讼面临环境公益诉讼司法鉴定费用财政支出等难题,在法律层面检察公益面临环境污染调查权是否具有正当性和合法性等难题。

  (三)环境法的遵守

  环境法是否被遵守直接决定环境法制的成败,环境法的遵守主要涉及政府的环境守法、企业的环境守法和个人的环境守法,三者之间通常相互牵制和影响。

  1.政府的环境守法。政府是否遵守环境法可以从两个视角加以考量:中央政府及其组成部门和地方政府组成部门。从中央层面来看,国务院在我国环境保护事业的推进中一直扮演着重要角色,国务院先后针对环境保护发布了诸多重要决定。[54]从我国环境保护法的基本规定来看,作为国务院组成部分的各大部委也承担了相当的环境保护责任,也各自颁布了若干有关环境保护的规章制度。整体而言,一方面环境法对国务院及其部委的环境保护责任规定较少,另一方面它们较少处理具体的环境污染事件,中央层面政府的环境守法情况较好。从地方层面来看,地方政府的环境守法状况备受批评,认为地方政府为了经济发展不管环境法的基本要求,导致中国环境污染问题愈演愈烈。在这种背景下,“环境保护中央再集权化”被认为是破解地方政府守法不力的利器。但这种做法似乎有将环境污染问题过于简单化的嫌疑,如何让地方政府认真对待环境法,有待重新进行审视。

  2.企业的环境守法。企业的环境守法通常取决于政府对环境法的态度,政府如果严格遵守环境法,企业遵守环境法的状况便较好。如果某一地区的地方政府对环境法视而不见,那么当地的污染企业对环境法的遵守情况便较差。整体而言,我国的企业环境守法状况逐渐变好,绝大多数企业的环境保护意识日趋增强。譬如,在环境信息公开方面,各类型企业的环境信息公开都比过去有所进步,其中国控企业做得比省控企业好,省控企业做得比市控企业好。[55]不过,想要使得企业积极守法存在诸多障碍,因为从经济理性的角度来看,环境守法未必符合企业的最佳利益追求,所以企业的环境守法往往较为消极。长远来看,如果使得企业从环境法的消极对抗者变成积极的支持者有待决策者和学界进一步破解。

  3.个人的环境守法。“推进生态文明建设,需要国家层面的法制引领,更需要每一个普通公民自觉遵守生态文明法律。”[56]我国环境法虽然明文规定个人应当履行环境保护义务,但是这一规定几乎退化成环境道德宣示和说教,没有产生法律所追求的威胁效果或者纠正效果,因为环境法没有针对相关的行为设置必要的责任承担机制。环境法对个人环境义务之所以如此规定,一方面环境法主要针对企业的环境破坏行为,另一方面将个人作为环境法的调整对象存在技术和行政管理等方面的困难。这并不意味个人本不该承担环境保护义务,因为在气候变化背景下,个人的环境损害行为已到了必须正视的时刻。而且,随着科学技术的快速发展,规制个人环境损害行为具有一定的可行性。

  三、未来的环境法:中国环境法治的新课题

  法律的发展史通常是社会的发展史,社会环境的变化会导致法律的变迁。全球环境法自诞生起,一直伴随社会环境的变化而变化。[57]所以,要想准确把握中国环境法的未来,我们需要准确理解未来的环境法所运行的社会环境,只有如此才能找到解决环境问题的最佳方案。无疑,未来的环境法除了过去的社会环境所形成的历史传统的影响,[58]当下和将来的技术发展更会对环境法产生巨大影响,因为环境法这一法律部门比其它法律部门具有更强的技术密度。未来的环境法面临快速的技术发展,不断蓬勃发展的大数据技术,以及日新月异的新产业。将来的环境运动需要将环境规则纳入大数据网络之中,需要直面物联网对环境保护的影响,需要直面算法社会语境下的环境决策的透明度和责任问题,需要直面公民科学家在环境治理中的作用。总之,社会环境和技术发展等因素一道决定了未来的环境法所提供的环境问题最佳方案势必有别于传统环境法(参见表2)。[59]

  表2 未来的环境问题最佳解决方案

  (图略)

  (一)环境宪法时代的环境宪制:待解的疑惑

  自意大利于1947年在《宪法》中规定自然保护之后,伴随“环境权革命”,人类逐渐迈入环境宪法时代——用宪法解决环境恶化问题。[60]迄今为止,全球有148个国家的宪法涉及环境保护条款。[61]2018年,生态文明入宪被认为使我国环境保护进入“环境宪法”时代,新的环境保护宪法条文与既有的环境保护条款构成了新的“部门宪法”——“环境宪法”,我国的环境法制由此迈向了宪法化的新阶段。生态文明入宪,被视为对我国国民整体实现环境权的一种有效保证和方向引领。[62]我国环境宪法采用了“国家目标”而非个人权利——“环境权”的规定方式,通过对国家权力课予不同层次的义务,满足了“环境权入宪”的功能期待。[63]在这一新的宪法规范背景下,有学者指出:“环境法应主动对接宪法环境条款,并体现在具体的环境法律制度中。”[64]在宪法学者看来,中国的环境宪法接下来的任务应当是通过宪法解释学的方式来解读有关生态与环境的规范体系,[65]通过解释宪法环境条款来构建国家环境义务制度,进而达到实现环境权的终极目的。但是,我国宪法采用的“国家义务”模式,从国外的相关环境宪制经验来看,“国家义务”类似于政策指令(policy directives),它或许可以影响政府环境决策,但却无法在司法实践加以推行,产生的社会功效甚微。[66]基于此,“国家环境义务”的宪法解释学方法无法实现环境权入宪的预期目标。

  环境权研究似乎伴随了整个中国环境法学的发展历程,中国环境法学界对这一议题投入了前所未有的精力。[67]支持者众多,反对者不少,研究范围覆盖了环境权的内涵、正当性、合法性、可诉性等诸多议题。[68]不过,环境权入宪需要中国环境法学界认真回答如下问题:环境权入宪是不是必然带来环境品质的改善?研究表明:“没有足够的证据表明环境宪制的存在确实改善了环境,许多没有宪法环境权的国家采取了措施来提升环境保护。”[69]如果不然,那么环境权入宪的价值何在?如果环境权入宪具有正当性基础,那么如何构建宪法性的环境权?我们需要实质性的环境权还是程序性的环境权?实质性的环境权是否应该包括自然权利?如何正视环境权入宪带来的负面影响?新的环境宪法规则可能会导致反多数效果、权利执行变难、宪法权利弱化和宪法权利冲突等问题。[70]环境权入宪后法院如何解释相关条款?基于人类中心主义还是非人类中心主义?这些问题需要中国环境法学界认真对待,不然,宪法环境权便成为政治理想主义和科学天真的副产品。

  (二)大数据背景下的环境法制革新

  大数据技术快速发展背景下,环境法面临前所未有的机遇与挑战。“环境法起源于数据稀缺时代。”[71]20世纪60年代到70年代,环境法所处的阶段是侦查阶段;20世纪80年代到2010年前后,环境法所处的阶段是建模与仿真阶段;2010年之后,环境法进入大数据时代。大数据技术的发展必将对环境法带来较大影响,大数据技术使得基于个人的环境暴露评估(fine-scale, individualized exposure assessments)逐渐成为可能,大数据的发展会使得环境损害的不确定性降低,大数据技术会导致数据专家逐渐替代传统的专家。2015年,美国环保署雇佣了第一个首席数据科学家,开始打算创设环境大数据平台。[72]自2015年7月国务院办公厅印发《生态环境监测网络建设方案》,到2016年3月环境保护部印发《生态环境大数据建设总体方案》,说明我国以信息治理为先行突破的环境治理变革正在不断深化和突破。[73]

  有学者曾言:“环境法的历史是一个技术发展的历史。”[74]随着环境技术的不断发展,环境法对此积极回应并加以变革。比如,在环境大数据技术日趋成熟的背景下,环境法的社会想象和保护目标从统计人变成更加个性的人。[75]随着环境大数据技术的发展,环境法所依赖的信息基础从数据匮乏向数据丰富阶段转变,这导致环境污染控制和生态管理需要进行调整,需要更加关注数据使用者的数据需求,而不是传统的数据信息供应。[76]

  从环境治理的角度来看,更多、更好和更便宜的环境数据会带来诸多好处。首先,便宜的数据意味更大的预算灵活性,环境规制机构可以更加有效地使用环境管理资源,将有限的资源投到最需要它的地方。其次,环境大数据具有一定的政治价值,环境大数据的发展一定程度上可以限制环境行政机构的自由裁量权,确保环境决策更加具有正当性和合法性。再次,环境大数据一定程度上可以影响环境行政机构的决策,[77]环境大数据使得环境行政迈向环境大数据密集时代。[78]

  环境大数据技术的发展使得环境法面临重大变革机会,环境法有望更加有效地保护社会大众。但是,环境大数据技术的负面影响通常不容忽视,环境大数据有可能加剧环境非正义,环境大数据导致新的环境不公平现象,品质不高的环境数据会导致严重的决策错误,环境大数据技术可能侵犯公民的隐私,环境大数据技术具有较强的碳足迹,环境大数据的披露可能威胁国家安全。这是在大数据时代,环境法需要认真对待的问题。

  总之,大数据技术的快速发展,使得环境治理进入环境“智理”时代,使得环境规制更加科学合理。从国内外环境“智理”实践来看,国家大数据政策是环境“智理”的基础,环境“智理”的开展促成了公民科学家的出现。环境大数据为环境法带来积极作用的同时,也不能忽视它对环境法提出的新挑战,环境大数据或许会加剧环境非正义、导致环境不公平、导致环境决策错误和侵犯隐私等。环境大数据技术的发展使得环境法将会出现变革,环境法的保护对象、政策制定模式、守法模式和环境行政司法审查均会出现变化。

  (三)环境义务主体的拓展:个人环保义务的确立

  鉴于环境法针对企业的污染控制更加不易,以及个人成为环境损害的重要来源,未来的环境法必须正视个人环境义务。从我国现行的环境法律文本的角度来看,几乎所有的环境保护法均有个人环境保护义务的条款。[79]特别让人耳目一新的是,甚至《民法总则》9条明文规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”不过,现实生活中个人即便不履行环境保护义务,也通常不会面临法律的惩罚。譬如,《中华人民共和国大气污染防治法》7条规定:“公民应当增强大气环境保护意识,采取低碳、节俭的生活方式,自觉履行大气环境保护义务。”基于这一规定,诸如驾驶大排量机动车之类的生活方式势必与《大气污染防治法》相抵。但是,现实世界中尚未有人因生活方式不当承担环境法责任。[80]这是否意味个人生活方式对环境的影响微不足道?立法上的个人环境保护义务条款纯属多余?

  显然,个人行为方式对环境的负面影响不容忽视,因为“消费问题是环境问题的核心”。[81]所以十九大报告审时度势明确提出应该形成绿色生活方式,倡导低碳的生活方式。[82]虽然规制个人环境损害行为已刻不容缓,但是现行法无法对此有效回应,因为现行环境法中的法律强制模式不适合规制个人环境损害行为。为了切实规制个人环境损害行为,法律之外的社会规范或许比传统的环境法更加有效。但是,为了让社会规范发挥最佳效果,环境法可以创设诸多有利条件。比如,环境法应当强化个人环境损害行为的信息收集和披露,借此激活环境社会规范。随着个人环境损害行为监测技术的发展,规制个人环境损害行为在技术上和行政管理上变得日趋可行。不过,规制个人环境义务仍然面临诸多挑战:个人抵制、隐私保护和规则重构。除了依靠社会规范,个人环境损害行为的规制也应当重视环境社会构架,为个人改变环境损害行为提供良好的社会环境。

  (四)环境司法体制的重点:检察环境公益诉讼

  近年来,中国环境司法的重中之重毫无疑问是环境公益诉讼,学界对环境公益诉讼的制度构建、[83]环境司法专门化、[84]环境公益诉讼的立法顺序、[85]环保法庭[86]以及环境公益诉讼的实际效果[87]等问题进行了较多系统和深入的研究。相比于传统的环境公益诉讼,检察环境公益诉讼作为一种新的制度创设,面临诸多前所未有且亟待解决的难题。

  首先,检察环境公益诉讼中的财物费用面临法制化需求。第一,检察环境公益诉讼通常涉及环境鉴定费用支出,且相关费用数目不少,但是检察机关公用经费中并无相关预算项目。[88]这一定程度上了影响了检察环境公益诉讼的推进。第二,检察环境公益诉讼中的刑事附带民事公益诉讼案件中,法院裁决的没收违法所得和罚金等收入如何进行管理。目前,相关收入一般上交地方财政,未必用于相应的环境保护和生态修复等环保事项。将来应该考虑设置专门的公益诉讼基金账户,以区别于法院、检察院、行政机关的公用经费账户,国家应该对此进行顶层立法设计。

  其次,检察环境公益诉讼中的调查取证权力。在检察环境公益诉讼中,检察机构可否行使应当由行政机关开展的调查取证权是一大难题。比如,检察机关能否对被调查企业进行秘密取证?最高人民检察院下发的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南(试行)》明确规定了检察机关的调查方式,主要包括:查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料;询问行政机关相关人员以及行政相对人、利害关系人、证人等;收集书证、物证、视听资料、电子证据等;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计;勘验、检查物证、现场;其他必要的调查方式。但是,这未必证明检察机关可以直接行使应当由行政机关开展的调查取证权力,行政机关是保护国家利益和社会公共利益责任的主要承担者。如何确保检察机关在生态环境公益诉讼案件中一方面严守检察权边界,另一方面又具备一定的灵活性?

  最后,检察环境公益诉讼中的举证承担。从我国现行法的规定来看,检察环境公益诉讼案件中通常有检察机关承担举证责任。但是,在不同类型的检察环境公益诉讼中,检察机关的举证责任应该有所区别。在检察环境行政公益诉讼中,如果案件涉及行政机关的不作为,应该由行政机关承担举证责任,证明自己有所作为。在检察环境民事公益诉讼中,如果没有法律规定的机关和组织可提起诉讼,或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,检察机关可以提起环境民事公益诉讼并承担相应的举证责任。在检察环境刑事附带民事诉讼案件中,举证责任类似于检察环境民事公益诉讼。问题是,在检察环境刑事附带行政诉讼案件中,[89]举证责任应该由谁承担?在检察环境行政附带民事公益诉讼案件中,举证责任应该由谁承担?

  以上问题是检察机关目前在开展环境公益诉讼时面临的较为突出的问题,直接影响了检察环境公益诉讼的预定目标的实现。随着检察环境公益诉讼的不断推进,一些新的问题势必会逐渐显现,需要学界进行研究并提出解决方案。

  四、结语

  改革开放四十年,环境保护在国家议事日程上的地位日趋重要。在中国环境事业不断推进的历史进程中,环境法治扮演了积极的角色。从环境立法角度来看,数量众多的环境立法为环境治理提供了制度支撑。从环境执法的角度来看,日趋强化的环境执法确保环境法的立法目标不断得到实现。从环境法司法的角度来看,司法机关逐渐成为推动环境保护的重要力量。从环境守法的角度来看,政府、企业和公民的“环保意识、生态观点”不断提升。[90]然而,我们同样必须正视我国环境保护任重道远的现实,环境法治在实践过程中存在诸多问题,与环境良好治理的现实需求存在一定的差距。

  环境法本身的特质决定了它必须具备较强的社会适应性,环境法必须根据社会环境的变化和科学技术的发展进行及时的调适。从20世纪70年代环境法的诞生到当下环境法的变化,我们不难发现环境法在不同的时代需要承载不同的历史使命。基于社会环境以及科学技术发展的判断,中国未来的环境法需要认真对待如下重大课题:环境宪法时代的环境宪制、大数据时代背景下的环境法制革新、气候变化时代下个人环保义务的落实以及中国特色的检察公益诉讼的构建。

  (责任编辑:于改之)


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