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季晨溦:论行政诉讼中城市规划利害关系人的判定

季晨溦| 时间: 2018-12-21 11:07:13 | 文章来源: 《法学论坛》2017年第1期

【摘要】判定起诉人是否具有城市规划利害关系人的身份是我国司法实践中所面临的难题,尤其是在起诉人并非城市规划相对人的情形下。在判定城市规划利害关系人时,首先应确定“权益”的有无,然后应判断“权益”与城市规划行为之间是否存在相当因果关系。在法律规则不明确的情形下,法院对“权益”和“因果关系”存在与否的判断,有赖于利益衡量方法的运用。

【关键词】城市规划; 利害关系人; 权益要素; 因果关系;




作为土地开发的依据,城市规划在旧城改造与更新的过程中起着利益配置的关键作用。城市规划制定、实施与修改的过程,在本质上就是多元利益相互冲突和博弈的过程。由于利害关系人在城市规划法律关系中的主体地位尚未真正得到确立,加之一个多元利益制衡下平等沟通与对话的有效平台尚未形成,因而难免会出现政府在城市规划管理过程中以公共利益为名肆意侵害利害关系人权益的现象。例如,广州市规划局公布的大学城发展规划将“小谷围艺术村”所在地划定为大学城的文化共享区。此后,虽然广州市规划局召开过听证会,多数意见是让艺术村与大学城共存,但规划仍将艺术村纳入拆迁之列,最终导致艺术村的20余幢别墅被强拆。 1 又如,驻马店市规划局将某地块从国有建设用地调整为商服用地和住宅用地,依据新规划拟建的高楼严重影响了附近小区居民的通风采光。 2 对此,为监督规划权力的行使,给予权益受到侵害的利益主体及时、有效的救济,在行政诉讼中准确地判定利害关系人,进而确认其原告资格,显得尤为必要。2008年实施的《城乡规划法》在第48条、50条和60条中提及“利害关系人”这一概念。然而,对利害关系人的内涵与外延,《城乡规划法》以及诸多地方城乡规划条例都没有作出明确的界定,这给利害关系人的原告资格认定带来了困难,特别是在起诉人并非城市规划相对人的情况下。本文通过总结利害关系人的一般理论以及司法实务中认定“利害关系”的做法,分别就城市规划利害关系人的概念、判定要素与方法进行分析,旨在探寻城市规划利害关系人判定的适当路径,以此推动城市规划立法的完善,促使行政机关在进行城市规划管理中充分履行告知、听证的义务,确保利害关系人受到侵害的权益得到有效的救济。

一、城市规划利害关系人的概念

(一)城市规划利害关系人的内涵

“利害关系人”这一概念最早出现于管理学领域。Freeman在《策略管理:利害关系人途径》一书中,曾以“利害关系人”的观点来探讨策略管理,其对“利害关系人”的界定相当宽泛,“利害关系人”包括了“组织中会影响目标或被组织影响的团体或个人。” 3 此后,这一概念逐渐被引入各国行政立法中。1991年《奥地利普通行政程序法》第8条规定:“得请求官署执行职务,或官署之行为与其有关者,为利害关系人。” 4 1993年日本《行政程序法》第17条规定:“对当事人以外之人,依该不利益处分所依据之令认为与该不利益处分有利害关系者,得要求其参加该听证程序或许可其参加该听证之相关程序。” 5 1994年《荷兰国基本行政法典》第1章条款1:1规定:“利害关系人是被命令直接影响的人。” 6 在我国行政立法领域,2004年实施的《行政许可法》正式使用了“利害关系人”这一法律术语,该法第36条规定:“行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”

尽管上述行政立法对“利害关系人”范围的界定并不一致,但在其内涵的表述上具有相似之处,即强调行政主体与利害关系人之间的权利义务关系。毋庸置疑,行政立法中“利害关系人”的范畴没有管理学领域中的宽泛,并非任何利益受到行政行为结果影响的个人或组织都属于“利害关系人”。

参照行政立法中对“利害关系人”内涵的理解,可以将城市规划利害关系人定义为“参与城市规划法律关系,对城市规划主体享有权利或者承担义务的个人和组织”,具体可以从以下几个方面来阐释:

第一,城市规划利害关系人是城市规划法律关系中不具有国家权力的个人和组织。城市规划法律关系中包括了行政管理关系、监督行政关系、行政救济关系和内部行政关系。城市规划利害关系人只是行政管理关系中的主体概念,并不是监督行政关系、行政救济关系和内部行政关系中的主体概念。当国家权力机关、行政机关与司法机关对城市规划主体实施监督时,就成为与城市规划主体具有对应权力义务的法律关系主体,他们行使的是国家立法、行政、司法等方面的监督权力,而不是私主体的权利,因而其不属于城市规划利害关系人。 7 若国家权力机关、行政机关和司法机关是以法人的身份参与到城市规划的过程中,那么它们也属于城市规划利害关系人。

第二,城市规划利害关系人是参与城市规划法律关系的个人和组织。城市规划利害关系人是个人和组织在城市规划行政活动中的一种特定身份。 8 当个人和组织参与民事活动,或者参与城市规划以外的其他行政活动时,他们就不能被称为城市规划利害关系人。就参与城市规划法律关系的方式而言,可以归纳为以下四种情形:其一,个人和组织向城市规划主体积极主张权利,如向规划机关申请规划许可。其二,个人和组织向城市规划主体积极履行义务,如他们在批准的使用期限届满后自行拆除在城市规划规划区内的临时建设。其三,城市规划主体对个人和组织积极履行义务,如规划机关通知规划区域内的居民和企业参与听证。其四,城市规划主体对个人和组织积极行使权力,如规划机关针对个人、组织违反规划许可建设的行为作出行政处罚。

第三,城市规划利害关系人是与城市规划主体的职权职责具有对应权利义务关系的个人和组织。这种对应主要表现为:利害关系人的一项权利与城市规划主体的某项或某几项职责相对应,如公众参与程序中利害关系人享有的知情权与规划机关的公开、告知义务相对应;城市规划主体的权力与利害关系人的义务相对应,如城市规划主体的规划制定权和实施权与利害关系人遵守规划、服从规划管理的义务相对应;利害关系人的某项或某几项权利与城市规划主体的某项权力相对应,如利害关系人的陈述权、申辩权、听证权与规划机关的决策权相对应。因此,利害关系人在城市规划法律关系中是既履行义务又享有权利的一方主体,是城市规划过程的参与者,也是城市规划主体行使权力的制约者和监督者。

(二)城市规划利害关系人的外延

依据《城乡规划法》第26、46条的规定,参与城市规划法律关系、不具有国家权力的一方主体,除了利害关系人以外,还有公众、专家。但在外延上,城市规划利害关系人不同于公众、专家。由于公众是以公共利益作为参与基础,因而其范围比以切身利益作为参与基础的利害关系人更为宽泛。公众的范围相当于普通居民,既包括与城市规划主体之间具有特定权利义务关系的利害关系人,也包括与城市规划主体之间没有特定权利义务的其他人。 9 一般而言,以技术作为参与基础的专家与利害关系人在范围上没有交集,因为他们与城乡规划主体之间不具有特定权利义务关系。

对于如何界定城市规划利害关系人的外延,可以参考行政诉讼原告资格标准的规定,因为具有行政诉讼原告资格的主体在实体地位上都应当是利害关系人。按照现行《行政诉讼法》的规定,行政相对人和行政相关人都具有原告资格。 10 具体到城市规划领域,利害关系人应包括城市规划相对人与城市规划相关人。

城市规划相对人是指城市规划的制定、实施与修改行为所明确指向的个人与组织,如城市规划区域内的房屋所有人、土地使用人。这类主体的权益受到影响是城市规划主体的主观追求造成的,这是其与城市规划相关人最重要的区别。在规划制定、实施与修改的过程中,城市规划相对人与城市规划主体之间形成了法律上的权利义务关系,即他们有遵守规划、服从规划管理的义务,同时也享有参与权和救济请求权。因此,他们是城市规划法律关系中的当然主体。

城市规划相关人是指自身的权益在客观上受到城市规划制定、实施与修改行为影响的个人与组织,如城市规划区域外的相邻权利人、环境权利人以及规划许可的公平竞争权利人。城市规划主体在作出规划行为时,在主观上对这类利益主体并没有减损其权利或课予其义务的意图,但在客观上却对其权益造成了不利影响。此类主体能够成为城市规划利害关系人的原因在于城市规划是一种复效行政行为,即能产生使一方获益而让另一方遭受不利影响的法律效果。当它针对两个以上、具有民事法律关系的利益主体时,城市规划相对人与城市规划相关人同时形成。城市规划相关人与城乡规划主体之间形成了事实上的权利义务关系,这种权利义务关系的形成是城市规划相对人与城市规划主体之间的权利义务关系产生的附带性结果。将此类主体归为城乡规划利害关系人,可以增强规划的正当性,进而使更多与规划有事实上权利义务关系的个人和组织参与到规划制定、实施与修改的过程中。

需要注意的是,并非所有层次的城市规划在制定或修改后即会产生利害关系人。城市规划分为总体规划和详细规划两个层次,详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。就总体规划的内容而言,其多为宏观层面的定性规定,针对的是整个城市远期内的开发、建设,在通常情况下必须经过详细规划的具体落实才具备实施的效力,所以总体规划的制定或修改行为往往不会直接影响特定人的权益。而详细规划,无论是控制性的还是修建性的,作为城市近期开发、建设的目标蓝图,都涉及到建设用地性质、地块建设的具体安排和设计等内容,因此详细规划在制定或修改后,即使后续的规划许可尚未作出,通常也会对特定区域内的个人和组织的权益产生直接影响。基于此,本文所探讨的城市规划利害关系人主要指受到详细规划制定、实施与修改行为影响的个人和组织。

二、城市规划利害关系人的权益要素

城市规划利害关系人是由“城市规划”和“利害关系人”这两个概念构成的。其中,“利害关系人”是核心概念,“城市规划”限定了“利害关系人”的范围。在“利害关系人”这一概念中,“利害关系”是其核心部分,“利害关系”可以分解为“权益”和“因果关系”两个要素。因而,判定起诉人是否为城市规划利害关系人,需要把握“权益”和“因果关系”这两个要素。“权益”是否存在是判定城市规划利害关系人的基础性要素,若起诉人不享有权益,那就不可能与城市规划争议产生任何联系;如果起诉人享有权益,则表明起诉人已经和城市规划争议发生了相当程度的关联。在城市规划的制定、实施和修改过程中,往往存在多方利益冲突,但案件的处理只能选择其中一方利益加以保护。这就要求法院运用利益衡量的方法来确定起诉人之利益的大小,将利益确有保护必要的起诉人判定为利害关系人。

(一)合法权益范围的界定

公民的权益范围是巨大而繁杂的,如果任何权益都被视为合法权益,则会使司法权的发动被绑架于千差万别的个人诉求,导致所谓的滥诉。因而,怎样合理界定合法权益的范围成为判断“权益”要素首先需要解决的问题。对于合法权益,学界主要有“法律未禁止的”、“法律确认的”以及“法律明确规定的”三种解释路径。 11 在这三种路径下,合法权益范围的宽窄表现出明显的差异。选择哪种路径更为合理,需要深入探究。

从行政诉讼法的整体结构来看,有关受案范围的条款起着澄清合法权益的功能。1989年《行政诉讼法》第11条第1款第8项提到了“其他人身权、财产权”,第2款又规定了“除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。笔者认为,该法第11条所涉及的权益范围应作如下解释:该条前7项列举的行为所涉及的不只是人身权、财产权,对于人身权、财产权以外的权益均是可诉的,因为在前7项所列情形中,有部分明文规定的权益难以纳入人身权或财产权的范畴内,如经营自主权。就该条第2款的作用而言,它不仅是对第1款的补充,还是对权益范围的限定,即将合法权益视为法律规范规定的权益。 12 在2014年修改后的《行政诉讼法》第12条中,第1款第6、12项提及了“人身权、财产权等合法权益”,第2款规定的内容则与修法前的第11条第2款相同。可见,2014年修改后的《行政诉讼法》虽然肯定了人身权、财产权之外的权益应受到保护,但仍将合法权益限于法律规范规定的权益。

虽然行政诉讼法将“合法权益”解释为“法律规范规定的权益”,但这并不能说明以第三条路径来厘定合法权益范围就是最合理的,因为并非任何正当利益都为法律所明文规定,将合法权益限于实证法明确规定的权益,会把利害关系人某些未被法定化的正当利益,如审美、娱乐、环保以及精神享受等方面的利益,排除在法律保护范围之外。正当利益往往隐含在法律原则和精神中,只有从义务性条款或立法目的来推导才能得到它们是否存在的结论,仅从条文字面意思来理解是不可行的。例如,近年来,住宅周边环境逐渐成为影响人们购房的一项重要的因素,而自然景观作为一种稀缺空间资源在很大程度是由城市规划来配置的,所以政府变更规划很可能会损害房屋所有权人眺望景观的利益。 13 眺望景观的利益在我国现有法律体系中尚未被法定化,但不能就此认定这种利益不受法律保护。依据《城乡规划法》第32条的规定,城乡建设和发展应当保护和合理利用风景名胜资源,因而可以从“保护和合理利用风景名胜资源”的义务性条款推断出房屋所有权人享有眺望自然景观的利益。又如,在念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可案 14 中,《江苏省城市规划管理技术规定》规定了建筑间距,但未明确提及要保护何人的何种利益,但从该规定的目的推定,可得知相邻权人的采光利益受该规定保护。可以说,理解“法律规范规定的权益”的方式决定了合法权益的范围:若仅对法律文本采用文义解释,则合法权益的范围就会局限于实证法明文规定的权益;如果在此之外,采用目的解释、体系解释、历史解释等方法,则可以扩展合法权益的范围。在许多国家的行政诉讼中,对合法权益范围的界定呈现出由“法定权利”向“法律上值得保护的利益”转变的趋势。 15 《行政诉讼法》将“利害关系”作为原告资格的标准,这为将法律未明文规定的正当利益纳入合法权益范围预留了空间。显然,将合法权益界定为法律确认的权益,更符合立法者拓展受案范围和原告资格范围的目的。从这个角度上看,第二种解释路径要比第一种更为合理。

就第一种路径而言,笔者认为,它并不比第二种路径合理,因为若将法律未禁止的利益都视为合法权益,则会导致合法权益的范围漫无边际。一般来说,基于个人情感、舒适性问题而产生的利益不构成法律上值得保护的利益,如在城市规划建设中,一些老建筑被拆除给从小生活在这个区域的居民带来了遗憾。又如,商业中心的地标建筑让过路的市民视觉上感觉不舒服。虽然法律不会禁止这些基于个人情感、舒适性问题而产生的利益,但也不会轻易予以认可并对其提供保护。

总之,规范意义上的合法权益是不易捉摸的,这需要在个案中进行情景化理解、权衡。 16 法院依托现有法律规范对合法权益的范围进行适当的扩展解释,可以弥补法律的空白,使起诉人的正当利益得到有效保护。

(二)切身利益与公共利益的区分

根据《行政诉讼法》第2条的规定,应将“利害关系”理解为起诉人切身的利害关系而不是他人或公众的利害关系,即起诉人只有主张自身权益受到不利影响,法院才能判定其为利害关系人。但是,起诉人不得主张他人的权益并不是绝对的。从行政诉讼法和2000年最高人民法院颁布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以下简称《2000年解释》的规定来看,主要存在两种例外情形:一是权益受到侵害的公民死亡或法人、其他组织终止,公民的近亲属或法人、其他组织的权利承受者享有原告资格;二是联营、合资、合作各方(统称合营各方)可以原告身份起诉行政行为侵害合营企业的利益。此外,在规划变更损害小区公共用地等方面的权益时,业主可以自己的名义提起诉讼。

若起诉人仅以公共利益被侵害为由提起诉讼,法院一般不会认定其具有利害关系人的身份。 17 然而,在城市规划案件中如何判断起诉人主张的权益是自己的还是公众的往往是个难题,因为城市规划行为具有综合多元利益形成公共利益的特性,会出现个人利益包含在公共利益之中的复杂情况。 18 例如,在“南京紫金山观景台案”中,规划局对建观景台的许可损害的是南京全体市民,乃至赴南京紫金山旅游的外地游客的权益,其权益的享有者是不特定的,因此可以认为该规划行为损害了公共利益。但是,对于购买了中山陵园风景区年票、提起诉讼的两位教师,难道该规划行为就没影响其享受自然景观带来的精神上的愉悦吗? 19 可以说,特定利益享有者与不特定利益享有者之间没有明显的分水岭。要确定起诉人主张的是否为切身利益,就必须分清哪些利益是不被规划所欲实现的公益消解的,可以独立作为个人利益在主观诉讼中主张。

对于如何区分切身利益与公共利益,我们可以借鉴日本司法实践中判断第三方“切身利益”的经验。日本1962年《行政事件诉讼法》第9条规定,只有具有法律上的利益者才能提起撤销诉讼。当时的判例认为“具有法律上利益者”除了包括行政相对方外,还包括第三方。但是,对于第三方受法律保护的利益范围采取严格解释,即只有当行政行为所依据的规范除了实现公益目的之外,还有保护个人利益的旨趣,则这种利益才属于“法律上保护的利益”;若在实证法上无法找到这种利益受保护的意旨,那么只能认定它为反射利益,即因法律保护公益而间接地给个人带来的利益,该利益的享有者没有要求行政机关作为或不作为的公法上的请求权。在城市规划案件中上述判断方法也得到了采用。如在1983年因国家铁路高架化项目带来的解除历史遗迹指定判决中,东京高等法院指出:“不存在保护县民和国民以及学术研究者对于保存和活用历史遗迹的个人利益的规定”,他们所主张的利益是“通过正当运用法规实现公益保护,结果所产生的反射利益……并且学术研究者在保存利用古迹方面所获得的学问研究上的利益,在法规上并没有超过公益保护所带给国民的一般利益的程度进行特别保护,所以仍然被公益所涵盖,只能在维护公益时附带地受到保护。” 20 可见,早期判例所确定的第三方“切身利益”范围是相当狭小的,仅限于立法者专门要求执法者加以保护的个人利益。然而,随着行政权广泛地介入市民的生活,若拘泥于法律明文规定,则环境利益、消费利益乃至危险设施周围的居民利益、处于竞争关系的第三人利益可能都无法单独受到保护。基于此,在上世纪80年代后,法院开始采用将起诉者所主张的利益积极地读入法的目的和宗旨来认定原告资格的方法。这种灵活的解释方法在“原子炉设置许可无效确认之诉”的最高法院判决中得以确立。川崎市开发许可撤销案件是采用此种方法的典型城市规划案件。在该案中,法院认为作为开发许可要件的《都市计划法》第33条第1款第7项在保持形成没有山崩的良好都市环境的同时,包含了将开发区域内外一定范围内周边居民免受山崩侵害生命安全的利益作为个别利益进行保护的趣旨,从而肯定了居住在可能遭受山崩灾害地区的居民的原告资格。 21 2004年日本修改了《行政事件诉讼法》,新法在原法第9条的基础上增加了一款规定,即在判断第三方是否具有法律上的利益时,不能只根据该处分所依据的法令文本,还应当考虑该法令的宗旨和目的以及行政机关在该处分中应当考虑的利益的内容和性质。 22 新法在不突破“法律上受保护利益说”底线的前提下,为司法适用提供了一个“开放的解释平台”。这点在其后的小田急案中得到了确认,日本最高法院通过解释城市规划法的目的、城市规划决定基准依据关系法令之间的关系和含义,进而根据受害的内容、性质和程度,肯定了铁道建设项目周围居民的健康和环境利益不被消解在一般公益中,是应受保护的个别利益。

显然,在日本城市化高速发展的时期,出现了第三方原告资格的问题,判定第三方利益是否可以独立于公益受到保护,是解决这一问题的关键。起初法院在认定第三方利益是否属于应受保护的个别利益时,严格依照法规明文规定,较大地限制了第三方“切身利益”范围。此后,法院通过考虑城市规划法规及相关规范的目的、规划行为对第三方权益影响的程度,逐步扩展了第三方应受法律保护的利益范围,这对我国城市规划案件中第三方利益保护问题具有启示意义。在我国,《2002年解释》第13条第1项对“相邻权”、“公平竞争权”的认可,相当于把部分反射利益转化为法律予以保护的个人利益。但在城市规划案件中,土地用途性质的改变、工程建设的空间布局往往会影响周围商业机构的人气、业主的经营利益以及居民在公共服务设施上的基本需求,这些利益不能归于“相邻权”或“公平竞争权”的保护范畴,而在城市规划法及相关法规的条文中,也不能从字面上读出专门保护这些利益的意旨。对此,有赖于法院灵活解释城市规划法及相关规范的目的,并考虑利益受害的重大性,将特定主体的利益从公益中区分出来,进而来认定第三方的原告资格。

(三)利益衡量方法在“权益”要素判断中的运用

在对城市规划利害关系人的判定上,因法律规则的不明确,形成了较大的司法裁量空间。对于同一类问题,不同的法院可能会做出不一致的认定结果。此时,利益衡量方法的运用就显得尤为必要, 23 这需要法院探寻立法的原意,在法律原则的框架内,以社会通识为标准,对各方当事人的利益进行权衡,从而作出应当保护哪一方利益的价值判断。在当事人之间的利益冲突不涉及第三人,也不影响国家利益和公共利益时,应当选择优先保护具有明显价值优越性的利益,如个人生命、健康和人格方面的利益应当优先于财产利益被予以确认和保护;在当事人之间的利益冲突涉及第三人利益时,若属于同一类型的利益,应当依据被保护利益的影响程度和不被保护利益导致的损害程度来判断何种利益具有明显的价值优越性;如果属于不同类型的利益,则应结合利益位阶序列和利益的价值优越性程度进行衡量;在当事人利益冲突影响到国家利益和社会公共利益时,应当以不损害国家和社会公共利益为前提,进行利益衡量。在协调利益关系过程中缺乏相关的法律依据时,法院只能根据社会一般观念来进行利益衡量和价值判断。因为法律源于生活,它所呈现和描述的正是世道人心。 24

在城市规划案件中,存在未办理房屋权属登记又未实际占有使用房屋的买受人起诉规划许可的情形。最高人民法院《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第1条第2款将既没有办理所有权登记又没有实际占有房屋的买受人排除在业主的范围之外。当上述房屋买受人的权益受到城市规划行为的不利影响时,他们是否具备利害关系人的主体资格,其他法律规范对此未作出明确规定,这就需要法院运用利益衡量方法来判断。如在唐小红诉苏州市规划局规划许可纠纷案中:原告唐小红既非房屋产权人也非实际使用权人,因而严格来说她还不是相邻权人。但法院考虑到她即将成为房屋产权人,对房屋享有较大的期待利益,若此时不承认其利害关系人身份,非要等到其领取了房屋所有权证才承认,则不利于保护其权益,因此认定其权益与规划许可之间存在利害关系。 25 在本案中,规划局作出的规划许可涉及到公共利益、开发商的经济利益和唐小红的期待利益。而这些存在冲突的利益都是受法律保护的,此时需要通过利益权衡,选择重要的利益给予优先保护。可以说,法院是通过对唐小红的期待利益、开发商的经济利益与公共利益之间的权衡,才得出“唐小红所享有的期待利益较大,必须为该利益提供保护的可能”这一结论的。

三、城市规划利害关系人的因果要素

“因果关系”要素是在“权益”要素的基础上发展而来的,其目的在于,确定城市规划行为与权益受到的不利影响之间是否存在一定的关联性。只有存在一定的关联性,法律才能认为利害关系人有足够的利益推动诉讼的进行。 26 从总体上看,“城市规划利害关系人”的判定是通过两个相互牵连的步骤来完成的,首先判断“权益”的有无,然后判断“权益”与城市规划行为之间关联性的强弱,而后最终确定起诉人有无利害关系人的身份。

按照马克思主义哲学的观点,若某个现象的存在会引起另一个现象的发生,则这两个现象之间具有因果关系,引起某个现象产生的现象叫做原因,被另一现象引起的现象叫做结果。相对于法律而言,这种纯粹的事实上因果关系是不存在的,存在的只是作为法律现实的法律上因果关系,即通过立法或司法获得确认的、作为承担法律责任基础的、存在加害行为与加害结果之间的联系。 27 显然,作为判定城市规划利害关系人要素之一的因果关系必定是法律上的因果关系,它是以城市规划行为与利害关系人权益之间的事实上的因果关系为基础的,立法者或法院根据社会一般经验和普遍承认的价值观拟制的结果。

关于如何认定法律上的因果关系,理论界主要有直接因果关系说、必然因果关系说和相当因果关系说。笔者认为,采用相当因果关系说最为适宜。所谓相当因果关系是指除现实情形发生该结果外,依社会一般见解也认为有发生该项结果的可能性。 28 在城市规划领域,相当因果关系主要有两种:一是在通常情况下,如果存在某个城市规划行为,利害关系人的权益就会发生变化;二是城市规划行为与其他条件相结合才导致利害关系人的权益发生变化,而这些其他条件是城市规划作出时已经客观存在或应当知悉的, 29 如规划许可必须加上被许可人的建设行为,才会与建筑附近居民的相邻权构成相当的因果关系。

由于“相当因果关系”是一个不确定的概念,因而在判断城市规划行为与利害关系人权益之间的关联性上,留给法院较大的裁量空间。在有法律规范明确规定的情形下,法院只要认为案件中事实上因果关系与法律规定的因果关系十分重合或相近即可判定相当因果关系的存在,如《2000年解释》第13条规定的竞争权人、相邻权人、在复议程序中被追加的第三人等。而在没有法律规范明确规定的情形下,则需要由法院根据立法精神、目的、司法政策以及公平正义的司法理念等来推定事实上的因果关系是否具有法律意义,并将具有法律意义的事实上因果关系确认为相当因果关系。 30

(一)城市规划行为对起诉人权益的实际影响之分析

就我国目前的司法实践而言,对于如何判定相当因果关系,尚未形成一套逻辑性较强的通用法则。不过,我们可以从城市规划案件中总结出判定相当因果关系的关键因素。在城市规划案件中判定相当因果关系是否存在,首先需要确定城市规划行为是否有可能对起诉人权益产生实际影响,如果得出的结论是肯定的,则表明城市规划行为与起诉人权益发生变化之间具有关联性;若城市规划行为不可能对起诉人的权益产生实际影响,那么城市规划行为与起诉人权益之间就不存在因果关系。

笔者认为,实际影响是指城市规划行为对起诉人权益已经造成的影响或将来有相当可能造成的影响,这种影响包括城市规划行为对起诉人权益产生的法律效果与事实效果。依据我国理论和实务界的主流观点,“实际影响”指的是行政行为对起诉人权益已然造成的影响或必然造成的影响。然而,在司法实践中,很难判断被诉行政行为对起诉人权益的影响是否必然发生,尤其是针对具有较强变动性和技术性的城市规划行为。城市规划是对未来的指引,它必须随着制定规划时所依据的社会经济条件的变化而变更,才能保障公益的实现。城市规划的变更可能会使先前受规划影响的个人和组织变成不受规划影响的个人和组织。城市规划的技术性表现为规划活动要依照自身的技术标准和规范进行,规划行为对利害关系人权益的影响也需要运用专业知识进行判断。但是,法院在处理专业性问题上并不具有优势,严格地审查规划行为是否必然给起诉人权益造成影响并不现实。基于此,法院只要根据社会通常观念,认为规划行为有相当可能会给起诉人权益带来不利影响,就可以确认起诉人的利害关系人身份。鉴于我国行政诉讼立法目的中涵盖了“预防行政行为侵害合法权益”的意图 31 ,也有必要承认权益可能受到损害之人的原告资格。

将“实际影响”作为判断因果关系的因素,其法律依据为我国司法解释中关于“对利害关系人不产生实际影响的行为不可诉”的规定。 32 该规定与美国司法审查中的“成熟原则”在涵义上有相通之处,即利害关系人请求审查的对象与法院予以审查的对象应是行政机关已经实施终了的行为,而不是尚未成立的或者正在行政机关内部运行的行为。对此,笔者以谢新利与余姚市规划局等规划行政复议上诉案以例进行分析。

谢新利对余姚市规划局核发的《建设项目选址意见书》不服,遂向余姚市人民政府申请行政复议,在行政复议决定维持了该《建设项目选址意见书》后,又提起诉讼。一审法院认为:“根据《城乡规划法》第36条的规定,建设项目选址意见书是需要以划拨方式提供国有土地使用权的建设单位向城乡规划主管部门申请核准的建设项目正式立项前的规划管理措施,其并不确定最终的规划设计条件,该行为尚未对相邻土地使用权人和房屋所有权人的相邻权益产生实际影响,谢新利与该行为之间不存在利害关系。”谢新利提起上诉,二审法院维持了原裁定。 33 在该案中,法院在认定城市规划行为是否会对起诉人权益产生实际影响时,隐含了对因果关系的判断:规划局作出的建设项目选址意见书属于正在行政机关内部运行的行政行为,它不会直接对起诉人的权益产生法律效果或事实效果;只有待最终的规划设计条件的确立,才有可能引起利害关系人权益的变化。

笔者认为,法院之所以将“城市规划行为能否对起诉人的权益产生实际影响”作为判断因果关系的关键因素,主要是基于以下考虑:一是保证规划机关正常行使职权。规划机关实施一个规划行为,往往会经历许多步骤。在规划机关实施的规划程序尚未完结,最终的决定还没有形成时,法院就介入其中,则会影响规划管理的连续性与稳定性,甚至会影响规划管理目标的实现。二是确保案件的正确审理。在规划机关作出最终决定前,规划机关与利害关系人之间的争议性质尚不明确,权利义务关系还没有最后定型,法院难以及时正确地审理案件。三是降低解决争议的成本。规划机关在作出最终决定前,会先作出一些预备性、中间性的决定,其往往被最终决定所吸收,若法院对预备性、中间性的决定直接予以审查并作出裁判,则不利于彻底解决纠纷。因为规划机关在规划程序完结后,还会作出最终决定,利害关系人若对最终决定不服,又会提起诉讼,这无疑增加了诉讼的成本。如果利害关系人待最终决定作出后,将预备性、中间性的决定和最终决定一并请求司法审查,并将预备性、中间性的决定违法作为最后决定违法的理由来支持自己的诉讼请求,这样可以一次性解决争议。 34

(二)起诉人取得权益时点的分析

城市规划行为能够对起诉人权益产生实际影响,只表明城市规划行为与起诉人权益受到不利影响之间存在事实上的联系,这种联系并不能保证作为原因的城市规划行为对其引起的所有结果都要承担法律责任。对此,还需要对起诉人取得权益的时点进行分析,只有这样才能确定城市规划行为与起诉人的权益受到不利影响之间是否存在法律上的牵连关系。

在城市规划行为作出前,起诉人已取得其所主张的权益的,无论其权益取得方式如何,只要证明城市规划行为能够对起诉人权益产生实际影响,就可以肯定起诉人的权益受到不利影响与城市规划行为之间具有法律上的牵连关系。如在王锡钢诉宁波市规划局规划行政许可纠纷案中:在时间顺序上,原告王锡钢与第三人宁波万达置业有限公司签订商品房买卖合同在前,被告宁波市规划局向第三人颁发建设工程规划许可证在后。也就是说,原告王锡钢的权益是在建设工程规划许可作出之前就已经取得的。法院据此判定该规划许可与原告的权益之间具有利害关系。 35

如果在城市规划行为作出后,起诉人才取得其主张的权益的,其主张的权益同该城市规划行为之间是否存在法律上的牵连关系,则需要依据起诉人取得权益的不同方式采用不同的判断标准。若起诉人是通过法律事件取得权益的,则可以肯定城市规划行为与起诉人所主张的权益之间具有法律上的牵连关系;当起诉人是通过法律行为取得权益的,应当根据起诉人取得权益的动机来认定两者之间是否具有法律上的牵连关系;如果动机是善意的,就可以认定两者之间具有法律上的牵连关系;若动机是恶意的,则不宜认定两者之间具有法律上的牵连关系,因为此时起诉人权益受到的不利影响不应归咎于城市规划行为,如果认可两者之间具有法律上的牵连关系,则任何人均可通过主观创设法律关系的方式来取得原告资格,这无疑会加重司法机关的负担并影响行政效率。 36 张建明等75人诉常州市规划局规划行政许可案可以说明这一问题。在该案中,张建明等75人选择与九龙仓公司签订商品房买卖合同时,建设工程规划许可证已经颁发,相关的建设和交付要求在销售前已经明确,建筑间距、建筑高度等均已对外公示。张建明等75人是在对自己购买房屋的现有规划条件知情且认同的情况下与九龙仓公司签订购房合同的。由于张建明是在城市规划行为作出后取得其主张的权益的,并且取得权益的动机是恶意的,因此法院认定张建明等75人与被诉行政行为之间不存在利害关系。 37

(三)利益衡量方法在“因果关系”要素判定中的运用

起诉人所主张的权益受到城市规划行为的影响要达到一定的程度,才能通过行政诉讼加以保护。而关于这种权益与城市规划行为之间的关联度,法律规范往往对此缺乏明确的规定。因此,法院在认定利害关系人的过程中,会基于社会的一般经验及主流价值观,运用利益衡量的方法,将具有法律意义的事实上的因果关系确认为法律上的因果关系。如在上诉人徐颖因行政复议不予受理决定一案中:规划局变更规划后作出的新的规划许可可能会导致徐颖根据协议约定的回搬房屋价值降低。也就是说,新的规划许可与徐颖主张的可能受到的权益损害之间具有事实上的因果关系,因为某种行为只要对危害结果的产生起了必要条件作用,不论该行为对结果所起的作用方式、程度如何,无论该行为与结果之间的联系是否合乎一定的规律,这种结果产生的概率有多高,都可以认定两者之间存在因果关系。 38 但是,由于徐颖是规划许可相对人的债权人,而法律规范没有明确规定行政机关在作出行政行为时是否应当考虑债权人的利益,因此徐颖的权益能否得到行政诉讼的救济需经由法院利益衡量后作出决定。在本案中,法官认为徐颖的权益尚未因规划变更受到不利影响,徐颖若认为规划变更致使回搬房屋的价值与协议约定的不符,可以依据协议向拆迁人主张民事责任,从而避免或减轻因规划变更而遭受的权益损害,因此即使不通过行政诉讼的途径为其权益提供救济,也不会导致严重的损害结果。 39 在法院看来,徐颖的利益与规划许可所涉及的公共利益、拆迁人利益相比,并不具有明显的价值优越性,因而没有必要将上述事实上的因果关系确认为法律上的因果关系。

总之,相比于“权益”要素,“因果关系”要素更加缺乏法律依据,而且在理论上也没有固定标准,因此它更依赖于法院的个案判断,其中经验主义的成分也更多一些。而从“权益”和“因果关系”这两个要素之间的关系来看,“因果关系”有被“权益”吸收的可能性,因为在判断起诉人是否具有“合法权益”时,往往是从行政主体的义务性条款推定得出结论的,既然权益的存在是由法律规范确认的,那么其实就暗含了行政主体违反义务与“权益”损害之间可能有较强的因果关系。这可以用来解释为什么在大多数国家“因果关系”要素都远没有“权益”要素发展得充分。在我国,由于没有实行判例制度,而且法官的整体素质有待于提高,因而要法官准确把握“因果关系”要素更为困难。 40 据此,在对城市规划利害关系人的判定中,应采用以“权益”要素为主、“因果关系”要素为辅的模式。

结语

随着城市建设步伐的加快与公民维权意识的增强,规划行政诉讼案件日益增多。其中,城市规划相对人以外的主体提起诉讼的案件占了很大的比例,而这些主体并非都可纳入城市规划相关人的范畴内。由于法律规范的不明确,如何判定起诉人是否具有利害关系人的身份,也就成了审判实务中一个难点。基于此,本文着重探讨了判定城市规划利害关系人的要素与方法的问题,以寻找合理判定城市规划利害关系人的路径,加强保障利害关系人的参与权和救济权。

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