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张卿:论大城市治理交通拥堵的政府监管制度选择与优化

张卿| 时间: 2018-10-26 17:26:02 | 文章来源: 《行政法学研究》2017年第6期


【摘要】 交通拥堵问题是现代城市发展过程中面临的一大难题。目前我国对治理拥堵政府监管制度的研究一般均局限于某种特定制度本身,很少从整体上考虑各种治理拥堵监管制度的优缺点和可选择性并进而做出最优的制度选择或组合。从法律经济学的角度出发,分析大城市交通拥堵的成因,并深入分析政府用于治理交通拥堵的数量监管措施(包括机动车上牌和上路的总量控制措施等)和加价监管措施(包括拥堵费和停车费等),比较其优缺点和适用条件,在此基础上对我国典型城市的治堵监管政策进行分析和评价,并提出进一步的立法和政策改革建议,在当前具有实际意义。

【关键词】 治理城市交通拥堵;数量监管;加价监管;制度选择;法经济学


  交通拥堵问题是现代城市发展过程中面临的一大难题。多地政府利用各种监管措施解决拥堵问题,如征收拥堵费、机动车上牌总量控制、增加核心区停车费、设置公交专用道或多乘员车道等。传统的法经济学理论认为:[1]上述治理交通拥堵问题的监管措施主要可以分为两类:一是数量监管措施,即政府对特定时间特定区域内的机动车的总数量进行控制的措施;二是加价监管措施,即政府对在特定时期对特定区域内的机动车的使用收取税费,使机动车的使用需求降低从而避免拥堵的措施。传统的经济学理论认为,政府通过加价监管措施来治理交通拥堵能比通过数量监管措施更具有优势,即能以更小的成本来实现治堵目标。[2]然而,从20纪70年代起,一些学者提出:针对具体情形,加价监管措施和数量监管措施均可能比对方更有优势。[3]而我国现有文献一般均局限于研究某种特定的治理拥堵的监管制度本身,很少从整体上考虑各种治理拥堵制度的优缺点和可选择性并进而讨论最优的制度选择或组合。本文将从法律经济学的角度出发,分析大城市交通拥堵的成因,并逐一深入分析传统上政府用于治理交通拥堵的数量监管措施(包括机动车上牌和上路的总量控制措施等)和加价监管措施(包括拥堵费和停车费等),比较其优缺点和适用条件。本文还将讨论对城市道路规划限制使用制度等其它治理拥堵的监管手段。

  此外,本文还讨论了对城市道路规划限制使用(如多乘员车道)制度等其它治理拥堵的监管手段。但将不讨论如何通过加大新道路建设来防治拥堵,主要理由在于:加大新道路建设不属于本文讨论的政府监管手段;并且传统的法经济学理论认为:加大新道路建设不是治理城市拥堵问题的一个有效率的手段;[4]加大新道路建设无法解决道路使用人对其他道路使用人或社会产生的外部性或外部成本问题,且还引发潜在道路使用人新的使用道路需求,造成新的拥堵问题。[5]

  一、大城市拥堵成因的法经济学分析

  大城市拥堵是典型的负外部性问题。[6]负外部性是指,一个供求关系中的需求方或供应方的行为对任何第三方施加成本却没有反映在提供的产品或服务的价格之中。当产品或服务的需求者没有支付真实的社会成本时,这将产生比社会消费最优量更多的消费。[7]由于道路一般是由政府提供的,大多数道路的使用不需要缴费或者缴费很少,建设道路的经费都是由税收承担的,对道路通行的汽车很少有限制。在这种情况下,当道路使用率低未形成拥堵时,道路满足公共物品的两个必要特征,即公共道路对所有道路使用者(这里主要指机动车辆驾驶人,下同)开放且使用者无需相互竞争或无需排除一些道路使用者的使用就能使用公共道路。[8]此时道路使用者得到正的外部性。相应地,道路使用者因为能够免费使用该道路而成为“搭便车者”,他们会大量乃至过多地使用该能够免费使用的道路。[9]进一步地,当道路使用率高到一定程度形成拥堵后,作为公共物品的道路即使仍对公众开放,但公路使用者需竞争使用有限的公路资源。此时,所有道路使用者的满意程度降低。特别是每一个处于拥堵状态的道路使用者都会给其他同一道路使用者施加负外部性或外部成本,主要为更长时间的延迟成本,但却无须为其施加的延迟成本支付费用。此时,每增加一辆汽车,将会降低同一道路上汽车的移动速度和增加使用者的出行时间。[10]每一处于拥堵状态的道路使用者都会给其他道路使用者施加外部成本。该外部成本指施加给道路使用人自身成本(包括多花时间和汽油等)以外的其它成本,主要包括施加给政府方面的公共道路、桥梁的修建、维护和交通管理等成本、施加给环境的因空气、水体、土地被污染带来的成本、施加给其他道路使用者的因更长的时间拖延、更高的事故率、更坏的心情、更低的效率、更多的噪音污染等成本。[11]这些外部成本带来两个问题:

  第一个问题是该外部性会使得道路资源分配无效率,资源没有分配给高效用者使用。[12]

  在政府没有进行监管的情况下,公共道路资源的分配通常是遵循“先来先用”的原则。一个理性人在进入公共道路时,会考虑道路情况,比较其进入该道路所必须付出的成本和收益。对于一条处于拥堵状态的道路,对自身单位时间估值高的道路使用人可能不会使用该条道路,而选择另一条哪怕需要付费却较不拥堵的道路。相反,那些对自身单位时间估值较低的道路使用人就可能使用这条拥堵的免费道路。这样一来,该免费道路资源就更多地被那些对自身单位时间估值较低的人所使用,而这些人对使用该免费道路资源的估值也较低,故而资源没有得到有效率的配置。

  第二个问题是道路被过度使用。[13]如前所述,当道路使用率低未形成拥堵时,道路使用者因为能够免费使用,故而大量乃至过多地使用该道路。即使当道路使用率高而形成一定拥堵时,由于每一个处于拥堵状态的道路使用人都能够把一定的延迟成本转移施加给其他同一道路使用者,道路使用人无需承担使用道路的全部社会成本,故而他们仍然会比他们承担使用道路的全部社会成本时更多地使用免费道路。[14]关于上述拥堵造成的外部性可以见图1:[15]

  图1:道路的使用和拥堵

  图1中,横坐标代表交通流量,纵坐标代表单位成本,D代表在拥堵造成的外部成本没有被内部化时道路使用者的总需求曲线。该曲线代表对道路使用的需求因使用成本而变化。该曲线的斜率方向表明:在一定距离的道路上行驶的成本越高,就会有越少的道路使用者在路上行驶,且他们行驶的距离也越短。而曲线APC代表道路使用者感觉到的平均成本。在道路使用率低未形成拥堵时(在交通流量低于F1点时),道路使用者感觉到的平均成本基本保持稳定。而在形成拥堵后,道路使用者驾驶一定距离的平均成本就上升得很快。在交通流量高于F1点后,曲线APC就相对以前更为陡峭了。

  MC曲线代表道路使用者实际的边际成本。MC曲线与APC曲线在F1点左边的部分均相重合,代表在道路达到拥堵程度前并无拥堵产生的外部成本,故而道路使用者感觉到的平均成本即为其实际的边际成本。而在道路达到拥堵程度后,道路使用者实际的边际成本就因包括拥堵产生的外部成本而比道路使用者感觉到的平均成本更高,体现为更为陡峭。在拥堵产生的外部成本未内部化时,最优的交通流量状态应在曲线APC与曲线D相交的P2点上;而如果上述拥堵产生的外部成本能得以内部化,则最优的交通流量状态应在曲线MC与曲线D相交的P点上(此时边际成本等于边际收益)。

  二、数量监管措施和加价监管措施的比较分析

  为了解决交通拥堵产生的外部性问题,政府通常采取的监管措施有两种:一是数量监管措施,即政府对特定时间特定区域内的机动车的总数量进行控制的措施;二是加价监管措施,即政府对在特定时期的特定区域内的机动车的使用收取费用或者税收,以使机动车的使用需求降低从而避免拥堵的措施。还有一些监管方式可能混合上述两种措施,如上海市政府对车辆号牌的发放实行总量调控,同时将有限的车辆号牌进行拍卖收取费用。本文将进一步对数量监管措施和加价监管措施进行比较分析。

  从理论上看,政府的数量监管措施和加价监管措施的科学使用均需要找到最优交通流量状态,即上文如图1所示的P点,其对应的是最优单位成本C和最优交通流量F。进一步地,监管部门还应根据最优单位成本C的数值来决定拥堵费等加价监管措施的金额,以实现外部成本内部化,以及根据最优交通流量F来确定最优的机动车总量,并采用数量监管措施来实现总量控制的目标,但这在实践中却不易实现。

  监管者在采用数量监管措施时,即使有充分的信息来确定最优交通流量F,也很难根据最优交通流量F来科学地确定最优的机动车总量。因为纳入总量控制的机动车有很多时间都停在停车场中或在其他因无拥堵问题而无需控制交通流量的道路上行驶,许多纳入总量控制的机动车可能仅仅在一天中的交通高峰期才在公共道路上行驶,也可能一整天都停驶。公共道路上的最优交通流量往往因一天中的不同时间和道路上的不同地点而发生变化,但一个地区纳入控制的机动车总量往往在一定时间内(大多数是一年)却必须确定,故而监管者很难确定最优交通流量F和拟控制的机动车总量之间的数量关系。

  在采用加价监管措施时,监管者需要计算拥堵的外部成本并将其内部化。其中的一些外部成本如其他道路使用者因拥堵而承担的拖延成本往往因个人时间价值不同而异,监管者难以获得具体数额的信息。监管者需要从被监管对象对加价监管措施的行为反应来判断是否实现了交通拥堵成本内部化的目标。

  加价监管措施一个重要特点是通过市场机制(被监管对象为道路使用者,可视为市场上的购买方)汇集信息。[16]它通过设计道路通行费的数额及潜在的道路使用者决定是否付费通行的结果来收集信息;那些愿意付费的人是使用道路资源的高效用[17]者,而不愿意付费的人往往认为其使用该收费道路资源的效用较低,因此通过征收一定数额的道路拥堵费,可将有限的道路资源分配给效用最高者,从而优化资源配置。[18]

  相比较,仅靠数量监管措施不能区分出高效用者和低效用者。监管部门往往并不清楚如何才能实现数量总额的有效率分配,因为这得考虑各被监管者(即各道路使用人)的边际成本等方面的广泛信息。[19]而加价监管措施将是否付费的决定权交给被监管者。被监管者对自己的边际成本函数等具有广泛的信息,通过他们自己的行为选择,监管部门就能够自动地区分出高效用者和低效用者。从这个角度看,当满足如下两个条件时,加价监管措施会更加有效率:[20]第一,对于监管措施,不同的被监管者做出不同的反应。第二,存在着信息不对称问题,导致监管部门不能充分地了解被监管者的成本。在交通拥堵领域,由于道路使用人可支配收入不同,对于自身的时间价值的判断不同,且监管者往往难以获得不同道路使用人愿意承担的成本数额的信息,因为上述两个条件能够满足,故采用加价监管措施更有效率。

  实践中,不同监管措施的选择,也考虑效率以外的目标。[21]加价监管措施如征收拥堵费可以增加整个社会的福利,但是也暗含着再分配效应。当许多道路使用人改用驾驶机动车以外的方式通勤时,可能更不满意自己的交通状况,然而少数自身单位时间估值高的司机的行车情况却得以改善。

  此外,政府由于征收拥堵费会使财政收入增加,但却使广大道路使用者为原先本来免费的道路付费,即使在西方的许多城市,征收拥堵费也很少被公众接受,除非他们确信政府会公平有效地分配所获的拥堵费收入。[22]当考虑下面五个原因时,决策者可能更愿意选择数量监管措施而不是选择加价监管措施:

  第一,决策者可能认为公众会基于直觉的“公平公正”感知而选择数量监管措施。换句话说,也许在决策者看来,公众认为数量监管措施比加价监管措施更公平。因为数量监管措施本身并未给那些单位时间估值高的人更多的便利。这些单位时间估值高的人往往比估值低的人收入更高,即所谓的“高收入群体”。当使用数量监管措施时,不论其单位时间估值高低,所有人取得道路使用权的机会均等。而加价监管措施给人以“有钱即能开车上路”或“有钱即可污染”的感觉。[23]

  决策者可能担心,这会给公众造成加价监管措施关照“富人”而盘剥“穷人”的不公平印象。

  第二,决策者可能认为,加价监管措施可能会被公众认为是征收新税,从而遭到强烈反对,[24]使用数量监管措施更容易被公众接受。如果公众认为拥堵费收入只是用来满足政府部门及其公务员的自身需要,而不是用来建设和维护道路和其它公共交通系统,这种不满情绪会变得更加严重。而我国政府在制定监管政策时必须考虑公众意见。

  第三,如果道路使用人对征收拥堵费等加价监管措施的价格弹性低或为零,那么通过加价监管措施解决拥堵问题的目标就可能难以实现。本文中的价格弹性,指的是道路使用人对征收交通拥堵费等加价监管措施产生反应,进而做出的改变原有驾车出行行为的程度。当道路使用人的价格弹性越高,征收交通拥堵费就越容易改变驾车出行行为。当价格弹性低时,即使征收拥堵费,道路使用人也很难改变驾车出行行为。于是在道路使用人价格弹性低或为零时,征收拥堵费对缓解交通拥堵效果不明显。在我国的一些大城市,还有许多政府部门或国有企事业单位的车辆,以下称为“公车”。由于公车的消费由政府或国有部门买单,公车使用人的价格弹性低或为零,并不会因为征收拥堵费而减少对公车的使用。

  第四,相比于加价监管措施,数量监管措施如果能较好地设计和实施,能够更迅速缓解拥堵,并且有更强的确定性和稳定性。[25]在短暂任期内,政府官员为了追求政绩,在晋升机制的激励下,会更倾向于选择具有低风险、见效快和更加稳定的数量管制措施。

  第五,在许多场合下,政府愿意通过数量监管措施而不是加价监管措施的一个重要原因是:数量监管制度或政策的执行成本低,特别是其中违规行为的调查成本和证实成本较低。即使数量监管相对比加价监管措施来说,难以到达效率目标,但是执行成本的降低相应提高了可执行性以及效率。[26]在治理交通拥堵领域,考虑到如何具体在特定区域精准收费且又不造成新的拥堵的这一目标,征收拥堵费制度比车牌总量控制制度有更高的技术要求和执行成本。但也有学者认为,建立可转让的数量监管制度将比税收(指加价监管)制度要(成本)负担更重。其原因在前者不仅要求设立一个系统来分配初始财产权,而且还需要专门的团队来负责建立和维持一个交易市场;此外还需要有监管制度来保证该市场处于竞争状态。[27]虽然根据前文界定,可转让的数量监管制度属于数量监管措施和加价监管措施的混合制度,但数量监管制度的执行成本是否总是低于加价监管制度的执行成本,还应根据具体情况判断。

  对于前述加价监管措施可能造成不同收入水平的司机之间“不公平”和其变相征税之嫌等问题,本文认为可通过将拥堵收费所得再次分配到公共道路建设及用以改善其它公共交通系统的方法加以解决。由于这些拥堵收费所得被用于改善其它公共交通系统如地铁的建设,那些因拥堵收费而不得不改用其他公共交通方式通勤的人也就得到相应的补偿。至于因该收费制度鼓励“有钱即可污染”的观点,有学者认为,这是因“框架效应”带来的片面认识。所谓的“框架效应”,是指一种认识误差,即同一组资讯经由不同的表达导致不同的决策选择。[28]由于目前的公众主流意见认为加价监管措施强调个人自由决定而非政府监管;将从事污染的行为同通过污染行为获得的社会收益割裂开来以及将付费从事污染的行为人描绘成从政府取得权利而非服从政府的监管,故而容易形成框架效应而产生片面认识。[29]科学的决策应克服这种片面性,合理地使用加价监管措施。

  至于加价监管措施中“公车使用人的价格弹性低或为零”的问题,可以结合目前的公车改革措施和政府信息公开制度,通过各政府部门披露拥堵费的支出并按支出金额排序,通过信息披露的压力来达到限制公车过多进入拥堵费收取地段的目的。

  三、对我国治理交通拥堵政府监管制度的法经济学分析

  1.对机动车上牌的总量控制(限购)制度。

  对机动车上牌的总量控制制度,也称“机动车限购”制度。北京市实施小客车数量调控措施,通过摇号方式无偿取得。[30]上海规定非营业性客车额度(以下简称“客车额度”)通过拍卖方式取得,[31]上海市的方法属于数量监管措施和加价监管措施的混合类型。

  从上文分析,我们认为,通过加价监管方式特别是征收拥堵费的方式比对机动车上牌的总量控制更有效,但政府主管部门可能仍选择总量控制方式。从理论上初步分析比较,上海市通过无底价拍卖的方式(出价高者优先)可以使那些对客车额度(车牌)效用值高的人最终获得该额度,从而有利于优化资源配置而实现效率目标。而北京市的摇号政策使许多没有太多用车需求的人在摇到号后就购买车辆,但却不常使用进而造成资源浪费。但进一步的分析显示,上海机动车牌拍卖中使用警示价制度,第一轮出价不得超过警示价,第二轮的两次出价最多加减300元;据统计,上海2017年7月份车牌拍卖警示价为89800元人民币,最低成交价为92200元,平均成交价为92250元。本次拍卖投放的额度共计10325张,比上月增加了13张。中标率仅为3.8%。[32]这样的限价拍卖安排将使得那些对客车额度(车牌)效用值更高而愿意出价更高的人,最终仍可能无法获得该额度。故上海市的限价拍卖安排可能不如理论上的无限价拍卖安排有效率,但却比北京市的车牌额度摇号无偿取得的制度要更有效率。此外,相关制度还应明确那些拍卖所得应专门用于城市公共道路建设和维护,以及用以改善其它公共交通系统,并加以严格执行,以应对拍卖制度带来的所谓“不公平”的担心。

  上文也分析了监管者在采用数量监管措施时,因缺乏充分的信息或其它原因而很难科学地确定最优交通流量和最优的机动车总量。这意味监管者有可能需要多次调整才能科学确定最优的机动车总量。考虑到目前北京、上海两个大城市存在的严重拥堵情况,已有的机动车总量有可能已经或者在不久的将来超过理论上的最优总量。在这种可能性条件下,监管者不应该进一步投放车牌额度,而是应该等待现有额度被放弃使用或其它减少使用的情形出现时再考虑是否投放新额度。但目前,北京和上海的相关规定均没有减少车牌指标或额度的制度性设计,这在理论上是无法成立的。建议考虑设立减少车牌指标或额度数量的相关制度,如可参考新加坡的经验,将车牌设定10年的使用年限,且需要付费才能延期。[33]

  最后,在对本市车(牌)辆实行总量控制的同时,还必须考虑对外地车使用本市道路的限行问题。如果容许外地车不受限制地进入京沪两地,那么数量监管措施就失去既定的意义,因控制京沪车牌的总量而节省出来的有限道路资源可能会被外地车辆无偿使用。目前京沪两地均禁止外地牌车辆在高峰期进入特定高架道路或地区;北京还要求外地牌车辆进入六环路(不含)以内,以及六环外个别路段需要办理《车辆进京证》。当然,北京和上海市的交通主管部门也不应完全禁止外地牌车进入该市道路行驶,因为这样的安排会使得一些合理需求被抑制,甚至付出巨大的社会成本。如禁止外地牌照的救护车送病人到北京市内医院的情况。目前上述限制外地牌车辆的政策尚未能完全有效地控制外地牌车辆进入京沪两市,在此情况下,车牌总量控制也难以实现最优交通流量和最优机动车总量的目标。上述的高峰期特定区域外地牌车辆禁止通行的规定需要有足够处罚威慑。此外,为了防止外地车牌长驻北京或上海,北京已有的短期《进京证》要求的相关制度安排值得上海借鉴,且两地还可采用《进京(沪)证》付费续展的制度。

  2.对机动车上路的总量控制(限行)制度。

  对机动车上路的总量控制制度,俗称“限行”制度,即为了治理交通拥堵问题,城市交通管理部门在工作日的高峰时段轮流限制某一车牌尾号的机动车在城市内特定区域行驶的交通管理措施。它属于治理交通拥堵的数量监管措施。相较于车牌总量控制而言,限行的优点在于能够针对具体可能拥堵地段和时点,限制一定比例的现有存量机动车上路行驶,治堵短期效果较明显。由于政府官员的有限任期且注重群众满意度,短期见效的限行措施更容易被采用。一旦放弃数量管制,交通拥堵状况可能会迅速恶化起来,从而导致群众满意度降低,不利于继任官员政绩考核,这是限行措施被延续的重要原因之一。

  但限行政策可能会诱使消费者购买第二辆车,从而造成新的拥堵和资源浪费。如果因此而新购买的第二辆车的数量大于被限行车辆的数量时,限行政策将毫无效果。有研究表明:[34]墨西哥市从1989年开始在市内实施每周停驶一天的政策来减缓交通拥堵和大气污染;但该政策却刺激了消费者购买第二辆车。在没有实施限制总量制度的情况下,北京限行政策的实施也会带来同样的问题,不仅可能使私家车的使用率降低而导致资源浪费,而且可能进一步加剧交通堵塞和环境污染。有研究表明:2009年北京市每天的新车购买量约为2000辆,按一年365天算,北京市一年的新增车辆就达73万辆,而每周停驶一天只相当于每年市内的汽车数量减少约44万辆。因此,限行效果很快就不能显现出来。[35]为此,北京市采用车牌总量控制的措施来巩固限行措施在治理拥堵方面的效果。

  3.征收拥堵费措施。

  征收交通拥堵费措施是监管者对在特定时间进入到特定地段区间的车辆征收一定的费用,以解决交通拥堵问题的一项制度措施。理论上而言,征收拥堵费将使得行为人使用道路的外部成本内部化,通过行为人自己调节自己的行为,达到最优的交通流量,能够很好地控制交通状况和解决外部性问题。我国目前尚未有城市开始实施交通拥堵费制度。2016年北京市已在拟定北京市交通拥堵收费方案,但何时正式实施并无时间表。[36]本文拟对其中几个重点问题进行分析:

  首先是拥堵费的计费问题。理论上,拥堵费应根据每个道路使用人及其车辆具体可能造成的进一步拥堵程度进行计算。道路使用人将根据他们通过使用道路而施加给社会的边际外部成本来支付拥堵费。道路使用人使用拥堵程度高的道路将比使用拥堵程度低的道路支付更高的拥堵费。具体可以从以下两个方面进行计价:[37]第一种是基于一天内的不同时间来收费,高峰期收费高,非高峰期收费低;第二种是根据给定时间道路的拥堵情况进行收费。这需要考虑影响道路拥堵程度的下列因素:出行的次数,出行的里程数,出行的时长,出行交通的速度,出行的道路选择,出行的具体时间(高峰期与否),出行是否多人合乘车和更顺畅的交通流。相比较,第二种方法会更为准确地反映使用道路的边际外部成本,而第一种方法可能只使用在给定时期(如高峰时间)的平均边际成本。

  卫星导航技术、移动互联网技术、感应技术和大数据技术等高科技可以实现道路使用者进出拥堵收费区等行车轨迹均能被相关系统即时发现和记录。导航仪也可以根据道路拥堵情况进行路线规划。人工缴费在电脑系统正常时作用不大。决策者也无须担心大量车辆排队交拥堵费而造成新拥堵的问题。美国高速公路管理局在1998年提出三种拥堵收费模式:[38]第一,对通过某一设施如桥梁、隧道等收费;第二,对通过某一道路(通常是连接两个人口密度较大的地区)收费;第三,对进入某个单独圈定地区收费(CORDON PRICING),在围绕拥堵地段的环线上设立一系列的拥堵费收费站。当前的技术发展已可同时使用以上三种模式。本文建议北京拥堵费的计价可以采用两种方法供选择:一是根据道路使用者在应交拥堵费的区域(以下称“拥堵费收费区”)内具体通过的不同道路、不同行驶里程、不同行驶时长和不同的出行时间来收取拥堵费。相应地,拥堵道路的通行收费标准比不拥堵道路的通行收费标准高,行驶的里程越多收费越高,行驶的时间越长收费越高。根据道路使用者的行车轨迹和时长,系统会具体计算需征收拥堵费的金额,并体现在手机或其它感应器终端。二是采用按每次进入收费地区的时长收费的方法(每小时收费的费率按高峰期和非高峰期加以区别),在若干个出入口进行人工缴费,或进行网络缴费。

  其次是对于北京收费区域的范围确定,本文建议考虑以下因素:第一,根据北京市各区域现有道路的整体拥堵程度,一般情况下整体都较为拥堵的北京市中心区域应优先被列为收费区域。第二,如征收拥堵费以外的单独治理拥堵手段(如上文提到的多乘员车道等)可有效地解决一些环线路(如五环路)的拥堵问题,此时拥堵费的收费区域就不必然要将该环线路纳入。第三,应考虑收费区外边缘地区经常会有许多车辆为了规避付拥堵费或寻找不收费的行车路线而暂时停留进而造成新的拥堵现象。[39]扩大收费区域可以在一定程度上缓解该拥堵现象。第四,应考虑同现有的其它治理拥堵手段相配合和衔接,如确定收费区的大小应特别考虑该区已有的公共交通的发达程度,保证北京那些有困难支付拥堵费的道路使用人能够较容易地找到替代性公共交通方案。此外,当北京开始征收拥堵费时,需考虑是否取消尾号限行、限制外地牌车辆进京等措施。第五,决策者还需考虑居住在收费区域内的居民的意见。一个可行的方法是拥堵费收费区域由小开始,最早时影响的人数相对较少,待外围的公共交通配套措施完善后,进一步扩大范围。此外,为了让大众接受征收拥堵费政策,可以通过媒体宣传等手段,让大众明白“拥堵费其实是道路使用者的外部成本内部化”而已。

  此外,决策者还需考虑哪些车辆和人员可以获得减免拥堵费的优惠待遇。这些车辆和人员往往必须是有助于解决和减缓现有拥堵问题才能获得相关优惠待遇。最后,还需注意,成功的拥堵费制度必须考虑为市民,尤其那些有拥堵费支付困难的,提供其他替代性选择,如便捷低价的公共交通出行方案。拥堵费收入必须应用于完善替代性交通方案,从移动车辆为中心转为以移动人为中心。[40]

  4.停车收费。

  北京市希望通过对中心区差别化停车收费政策进行调整,来缓解交通拥堵。[41]理论上,如果中心城区的公共停车位(含路边停车)停车收费过低或为免费,未能真正反映占用该车位的真实成本,这就鼓励驾驶者和(或)乘车人在市中心转来转去寻找车位,导致已拥堵地段进一步拥堵。[42]停车收费应根据市场需求,根据时间和地点而变化。[43]北京市从2010年底起发布中心区差别化停车收费政策,将北京市大体划分为三个区域并执行相应价格标准,整体上按照中心区越拥堵的地段收费越高这一原则执行。[44]停车高收费可以促使一些道路使用人放弃自驾车而采用其它替代交通方式到拥堵地段。但这些替代方式如搭乘的出租车数量大且资费不太高时,主管部门还对出租车减免拥堵费,那么希望通过提高停车收费价格的这一单独措施来减少拥堵的目标恐怕难以实现。此外,仅仅靠提高停车收费价格也很难降低公车的使用量,因为公车通常都有专职司机,无需停靠。

  5.公交专用道还是多乘员专用道?

  我国大城市已采用公交专用道来缓解交通拥堵问题,即设置公交专用车道,要求在规定时间内除公交车外,其他车辆及行人不得进入该车道的制度。[45]由于公交车通常运载人数较多,且在高峰拥堵时期能获得私家车等其它车辆无法获得的专用道通行权,在理论上,这就可以比不设公交专用道时更好地配置有限的公共道路资源,并鼓励道路使用人放弃自驾车而乘坐公交车通过拥堵地段到达目的地。如2016年10月10日起,京藏高速主路北郊农场桥至马甸桥区段公交专用道启用后,公交车早晚高峰均提速4成以上,北部居民往返城区的时间大幅缩短。[46]

  另一个类似的制度是多乘员专用车道(以下简称为“多乘员车道”)制度。深圳市在2016年8月开始实施首条多乘员车道制度。要求在工作日的早晚高峰期间,车内人数为2人及以上的9座以下机动车车辆方可以使用该车道。[47]设置多乘员车道的目的在于,“在道路资源有限的情况下,通过优化分配道路资源,减少空载车辆对道路资源的浪费,尽量将路权向多乘员的、高效的交通出行方式倾斜,从而提高道路断面的‘通人效率’。”[48]美国在许多高速路上也使用多乘员车道制度,但相对复杂些,即当多乘员车道上还有较多空间可供非多乘员车辆进入使用时,法律允许那些愿意支付一定过路费的非多乘员车辆使用该多乘员车道。该过路费必须设得足够高,使得在该多乘员车道上的车辆行驶速度远高于非多乘员车道,同时又必须足够低,以吸引足够多的非多乘员车辆付费进入。在多数情况下,上述过路费是按照高峰期时计算而设在较高水平道路的。比较中美的上述制度差异,美国制度安排能够充分利用多乘员车道上的有限道路资源,降低非多乘员车道上的拥堵压力,使得所有车道上的车辆都行驶得更快,因此美国制度较有效率。同理,从效率角度出发,当公交专用道或多乘员车道还有较多空间可供其它车辆行驶时,应考虑将资源分配给其它车辆使用,以提高该道路上全体车辆的行驶速度。北京公交专用道的利用率不高,[49]如京藏高速主路上公交专用道的利用率偏低,建议将其改为多乘员车道以提高该车道的利用率并提高整个道路车流速度。为了避免太多车辆涌入公交专用道/多乘员车道,建议先要求只有二个乘客加上一个司机的多乘员车辆才能驶入该车道。如果执行过程发现该车道还有较多空间可供其它车辆行驶,则可允许一个乘客加上一个司机的车辆在该车道上行驶。

  四、结论

  本文从法律经济学的角度出发,通过比较分析政府用于治理交通拥堵的数量监管措施和加价监管措施,认为我国典型城市的治堵监管政策可从以下几个方面进行完善:

  一、虽然政府主管部门多选择数量控制(包括限牌和限号)的方式,但通过加价监管方式特别是征收拥堵费的方式比对机动车上牌进行总量控制等数量监管方式更为有效率。

  二、上海市小客车额度的限价拍卖安排可能不如理论上的无限价拍卖安排有效率,但却比北京市的车牌额度摇号无偿取得的制度要更有效率;

  三、考虑设立减少车牌指标或额度数量的相关制度,如将车牌设立使用年限,且需要付费延期。

  四、相关制度还应明确车牌拍卖所得应专门用于城市公共道路建设和维护,及用以改善其它公共交通系统,并加以严格执行,以应对拍卖制度带来的所谓“不公平”的担心。

  五、当前卫星导航技术、移动互联网技术、感应技术和大数据技术的快速发展,有助于增加施行拥堵费制度的可行性并降低拥堵费制度的实施成本。

  六、仅通过提高停车收费价格的单独措施来实现减少拥堵的目标恐怕难以实现;该措施必须和其它治理拥堵措施相配合才能有效。

  七、建议根据特定情况,采用多乘员车道制度来替代公交专用道制度,以进一步提高道路使用率。


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