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耿玉娟:论房屋征收补偿数额的合理性司法审查

耿玉娟| 时间: 2018-12-24 18:49:15 | 文章来源: 《政治与法律》2018年第6期


【摘要】:在涉及房屋征收补偿争议案件中,法院对于征收补偿决定的审查关键应当不是对公共利益的精确判定,而是审查征收补偿数额是否公正。法院对征收补偿公正性的审查面临着诸多事实和法律因素的制约。美国征收行为中“公平市场价值”的确定标准、方式、程序等相关制度规定对我国征收补偿标准的界定具有重大的借鉴价值。为妥善解决征收补偿数额争议,法院需要对征收补偿数额确定的事实、标准及征收补偿决定的作出程序等问题进行更加严格的司法审查。合理性司法审查作为合法性审查的延伸和补充,对行政主体提出了更深层次的要求,是行政法治发展的必然趋势,是控制行政自由裁量权的公认原则。

【关键词】:合法性审查  合理性审查  征收补偿决定  变更判决


  无论是在城市房屋征收过程中,还是在农村集体土地国有化或商业化过程中,相对于征收的目的是否定位为“公共利益”的需要问题,征收补偿数额多寡的争议往往才是征收者与被征收者矛盾双方激烈冲突的焦点所在。确保征收补偿争议获得公正、有效的公力救济和处理,是法律规定的征收补偿责任彻底实现的根本保证。在法院处理行政争议案件时,合法性审查原则一直是司法审查制度应当遵循的基本原则,这一原则在最新修改的我国《行政诉讼法》上也得到明确体现。根据该法的相关规定,法院对行政行为仍然主要进行合法性审查。相应地,法院在审理涉及征收补偿行政争议案件的过程中,审查的重点仍然是合法性审查,而对征收补偿数额的合理性审查重视不够。实践中,因为征收补偿数额存在争议引发的群众信访、上访及行政争议案件不可小觑。为了彻底解决涉及征收补偿纠纷,减小群众信访、上访的压力,稳定社会秩序,司法机关在处理征收补偿行政争议案件时,有必要深入行政自由裁量权领域,加大对征收补偿数额的合理性审查。然而,如果司法权力过多地介入行政自由裁量权领域,就违反了司法权面对行政权所应保持的克制和谦抑原则。那么,在审理涉及征收补偿行政争议案件中,究竟如何把握司法机关对行政裁量权的适当干预,就成为当下行政法理论与实践中的重要课题。行政自由裁量权日益得到承认和尊重并成为现代行政法的一个核心内容。尽管行政自由裁量权是现代行政的有力工具,但它存在着被滥用的危险。合法性司法控制对行政自由裁量权的滥用显然是毫无制约功效的,因为行政自由裁量并不超出法律规定的范围和幅度。对行政行为合理性进行司法审查已经成为众多法治国家的共识,其根本原因就在于合理性审査弥补了合法性审查的不足,适应了现代行政法治已从传统的形式主义法治发展为实质主义法治的潮流,能够从更高层次上体现法的正义和理性。现代法治国家已将各种行政自由裁量行为纳入司法审查,合理性司法审査原则的确立并不意味着司法机关可以对自由裁量行为进行任意的、无限度的司法审查,这就必须考虑审查深度这一关键问题。

  一、司法审查的应然重点——征收补偿审查

  在城市单位和个人房屋国有化和农村集体土地国有化、商业化过程中,必然涉及房屋和土地征收与拆迁问题。土地房屋拆迁程序大致包括作出征收决定、进行补偿、拆迁执行三个阶段。前两个阶段最易引起纠纷,被征收者经常对征收决定或补偿方案提出异议,从而起诉至法院请求对征收决定和征收补偿进行司法审查。

  (一)“公共利益”——司法审查的技术标准模糊

  按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)的规定,征收房屋的前提条件必须是为了公共利益的需要,征收的目的是否从公共利益角度出发是确定征收决定是否合法的关键要素之一。因此,法院在审理案件时必须重点考虑公共利益的内涵与外延的界定问题。《中华人民共和国宪法》十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”该法第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《物权法》四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”根据我国宪法及相关法律的规定,政府对土地或私有财产的征收或征用的前提条件必须是为了公共利益的需要,这是确定土地和房屋征收决定是否合法的关键要素之一。毫无疑问,法院在审理涉及征收补偿的行政争议案件中必须重点审查公共利益的内涵与外延。然而,公共利益的需要是一个非常不确定的概念,仅就公共利益的概念而言,目前还没有一个普适性的绝对适用之定义。“公益”这一概念的内涵与外延具有开放性的特点,是一个承载时代因子的概念,其边界具有不确定性,体现在公益的受益人的不特定性及利益确定的不具体性上。[1]

  在起草《条例》的过程中,如何界定公共利益,也成为立法界和理论界争议最多的问题之一,同时成为民众关心的热点问题之一。对该争议主要有两种观点:一种观点认为,公共利益的界定范围过宽,基于公共利益的“公共性”特点,不应该把具有商业性质或以个体私利为经营目标的项目全部划归到公共利益范畴;另一种观点则相反,认为对公共利益的的规定过于狭窄,应拓宽其内涵,主张凡是实施城市总体规划,实现不特定多数群体利益的项目,比如为促进城市发展的重大工程,由政府组织或主导的住宅安置项目、经济开发区、工业园区等城市建设,都应列入公共利益范畴。理论上,公共利益是一个难以精确界定的概念,但是在法的适用过程中,特别是在作出征收、强制拆迁行政行为时都必须准确界定其内涵。这一难题如何克服呢?根据立法机关在起草过程中明确判断公共利益的四个基本标准,即公共性、合理性、正当性、公平性标准,[2]《条例》采取例举的方式规定了六种情形属于公共利益的范畴,即国防和外交需要;政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设需要;政府组织实施的公共事业;由政府组织实施的保障性安居工程建设需要;政府依照城乡规划法组织实施的旧城区改建需要;法律、法规规定的其他公共利益。然而,该例举仍有不全面和不明确的地方,某些公共利益仍需具体判定,公共利益所遇到的界定难题则相应延伸到司法审查领域,法院在行政诉讼中耗费大量精力围绕拆迁是否属于公共利益展开审查。根据笔者已查阅到的资料,法院很少或者几乎没有依据公共利益原则作出判决行政机关拆迁决定违法的审查结论。在涉及拆迁补偿行政诉讼案件中,司法审查无疑需要面对公共利益界定的理论和实践难题,人们由此产生疑问:在拆迁补偿纠纷案件中,公共利益是当事人及社会公众产生分歧的真正原因吗?耗费大量司法资源围绕公共利益进行审查、展开诉辩必要吗?答案显然是否定的。

  (二)“补偿数额”——司法审查的实质性应然标准

  在司法实践中,拆迁争议的焦点或者症结所在,不是拆迁决定是否基于公共利益,而是对于补偿标准、补偿数额方面产生的异议很大,以致拆迁补偿案件的双方不能达成共识。[3]根据相关法律规定,城市区划内颁发给公民或单位产权证的房屋目前大致有三种类型:房屋产权制度改革前的利用单位土地所建的福利房、房屋产权市场化后的自主购房、城市区划内的城中村自有宅基地住房。福利房、自购房所占城市土地使用面积不大,被拆迁人很少因为怀旧或者其他房屋本身原因强烈抵制拆迁行为,大多数抵制拆迁者主要是基于补偿标准、赔偿数额没有达到其心理预期而进行抵制。在相关拆迁争议的实际案例中,甚至出现一些人因房屋未被拆迁而不满意,进而提出要求政府对其房屋进行拆迁补偿的诉求。这诸多争议现象皆说明,拆迁争议的焦点不在于公共利益的范围界定,而在于补偿数额或者补偿条件是否能够满足被拆迁人的期望。

  需要进一步说明的是,即便城市房屋拆迁时有明确界定公共利益的需要,那么法院就是适当的审查主体吗?我国城市的土地属于国家所有,土地是支撑经济发展的重要生产资料,地方政府承担着发展经济的职能,发展经济离不开财政收入的支持,土地公有制意味着地块开发带来的价值增益不能当然地归于原土地使用权人,也就是房主。即便土地属于私人所有,城市地块开发带来的价值增益也不应当全部属于房主个人全部所有,地块的升值还有赖于政府规划、公共配套设施的建设等各种因素。在这种情况下,不仅区分商业性开发与公益性开发十分困难,而且也没有实际必要。比如针对商业性拆迁,既然城市的土地属于国家所有,那么政府通过开发获得增值利益就是为了公共利益,法院又怎能判定这种商业性开发不利于公共利益的实现呢?这样,解决这些纠纷和争议的关键不是判断是否基于公共利益而拆迁,而是拆迁补偿是否到位,如何在作为公共利益代表的政府、被拆迁人、开发商之间实现利益分配的平衡,并让各个利益相关方获得满意的结果。

  因此,当前我国行政征收拆迁中的争议关键,不在于是否基于公共利益的需要、公共利益的准确界定,而在于围绕拆迁展开的增值收益分配机制及其分配方法。实践中,城市房屋拆迁主要有两种情形:一种是双方协议拆迁,即征收部门委托房屋拆迁指挥部与被拆迁的房屋产权人就补偿问题达成一致意见后进行的拆迁;另一种是单方强行拆迁,即拆迁双方经过多次协商仍不能形成一致意见,由作出房屋征收决定的市、县政府单方强行作出补偿决定的拆迁,进入强制拆除阶段,争议主要集中在拆迁收益分配机制及其分配方法方面。

  二、司法审查的现实困境——补偿数额实质公正性的审查

  我国《行政诉讼法》六条规定,法院审理行政案件,通常遵循的是合法性审查原则,主要审查行政行为的合法性问题。以此为基础,我国行政诉讼法律、法规、司法解释确立了行政诉讼的举证规则、裁判标准等诉讼规则。我国《物权法》四十二条第二款规定:“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿。”《条例》第二十六条规定:“补偿决定应当公平,包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。”从这些规定中可以看出,法院对征收补偿决定进行司法审查的内容,不仅包括法律问题,也包括事实问题,这是合法性审查所不能涵盖的。并且,《征收条例》第十七条规定,补偿的具体范围包括被征收标的物价值的货币反映、附属拆迁产生的关联费用以及征收拆迁房屋造成的直接经济损失等。换言之,拆迁补偿的数额应与被拆迁人基于拆迁行为导致其房屋所有权灭失等财产性损失大抵一致。这实际意味着,法院在对征收拆迁行为进行合法性审查的同时,不可避免地需要对征收拆迁补偿行为的合理性进行附带审查,包括法院对征收主体作出的补偿决定进行实质性的司法审查,即审查、评判行政拆迁主体作出的补偿数额是否能补偿被拆迁人的财产损失。实践也证明,诸多行政拆迁争议迫切需要司法机关对征收补偿数额进行实质性的合理性审查,而这一需求与我国《行政诉讼法》所确立的单一合法性审查原则不完全吻合。立法权、司法权、行政权各司其职,因此司法机关在对征收补偿事实问题进行审查的过程中,需遵循必要的有限审查原则。“司法机关不能以自己对补偿数额的判断代替行政机关的判断,司法机关只需要审查行政机关认定的补偿数额是否合理即可。即便是对于同一证据事实或同类型的证据事实,法院审查后得出的结论与行政机关不同,除非行政机关的判断违法,否则法院应当尊重行政机关的价值判断。”[4]那么,法院在审查征收补偿决定过程中,如何把握合理性审查限度以求实现补偿价值的实质公正性呢?

  (一)征收补偿数额实质公正性的标准

  征收补偿数额是否公平、公正,需要根据征收补偿决定认定的事实来具体考量。根据《条例》的规定,对补偿决定认定事实的司法审查,是以审查被征收标的物的补偿形式和被征收标的物的价值等方面为主要内容的。被征收房屋价值的事实构成具体包括被征收房屋的性质、用途、面积、位置、建筑结构等内容。同时,房屋征收补偿的具体数额包括被征收标的物价值的货币表现、附属拆迁产生的关联费用以及征收拆迁房屋造成的直接经济损失等。事实上,法院对征收补偿数额是否公平、公正的审查,到最后会具体转化为对一系列征收事实因素的审查,当然,这也是司法审查技术性的要求。

  《条例》第十九条规定,被征收标的物的价格是根据房地产评估机构出具的评估报告来确定的。也就是说,评估报告的合法性和合理性直接关系到是否可以作为法院直接认定房屋价值补偿公正的定案依据,审查评估报告是审理补偿认定事实的诉讼证据的重中之重。实践中,以征收补偿决定为诉讼标的的行政诉讼,大都是以房屋征收估价报告中所出具的标的物价值是否合理为争议焦点,因此,对评估报告的审查需要进行程序审查与实体审查。2011年6月3日,住房和城乡建设部发布的《国有土地上房屋征收评估办法》(以下简称:《征收评估办法》)对评估机构、评估系列程序、评估系列办法、实地勘验测量、评估鉴定结论等环节都作出了具体的规范。评估结论与鉴定意见都是专业机构根据专业技术知识对评估对象或鉴定对象作出的结论性意见,两者性质相同,评估也适用鉴定意见的规则。行政诉讼中对房屋评估价格的审查有其自身特点,如果被告在行政程序中采纳的证据的搜集严重违反法定程序,以及评估结论错误、不明确、不完整,难以支持案件事实调查,法院是不能采纳这类评估报告作为证据的。这是因为行政诉讼要审查被诉行政行为的合法性问题,被告是将房屋评估结论作为被诉补偿决定合法性的依据,如果依据错误,被诉补偿决定就不能成立。对评估结论的审查,需要审查房地产评估机构是否具有资质、评估人员是否具有资格、评估程序是否违法、评估结论是否错误、评估结论是否明确、评估结论的内容是否完整。法院根据案件审理的需要,对被征收房屋价值的鉴定结果也要进行审查。为查明征收补偿数额是否公正,除了查明拆迁标的物价值之外,其它的一些附属拆迁费用也要查清,比如搬迁费用、临时安置费用、停产停业的损失补偿数额、补助和奖励的数额、对承租人的补偿等问题。[5]关于承租人的补偿标准问题很复杂,各地情况也不同,难以统一标准,法院在审查这类问题时原则上可以按照各地的有效规定执行,但要注意区分公房承租人、经租房承租人、廉租房承租人等不同的法律性质。同时应当注意,对上述三种情形,有关搬迁补偿、临时安置补偿及补助、奖励的对象应当是被征收房屋的承租人,而不是房屋的所有人。

  (二)征收补偿数额变更权的局限性

  根据我国《行政诉讼法》七十七条的规定,法院作出的变更判决适用于行政处罚明显不当和行政行为对款额的确定、认定确有错误的情形。也就是说,如果法院在审查征收补偿决定之后,发现征收补偿数额不公正,可以直接变更补偿数额。其理由是,对补偿款额的变更不是原则性问题,而是技术性问题,则无论是行政机关作出判断还是法院进行审查认定,结果都应当一样。变更判决涉及行政权与司法权的分工问题,法院是通过行政诉讼监督政府行为,而非代替行政机关依法行政,但是根据行政便利原则,如果对诉讼参加人各方都更为经济,在特定情况下由法院迳行作出变更判决,则也未尝不可。这种变更判决适用是有条件的,包括被诉行政行为必须已经成立并生效、被诉行政行为的决定属于行政机关的自由裁量权、原告的权益属于主观公权利。实践中,法院的通常做法是,如果法院经过审查补偿决定发现补偿数额不公正,一般可以采取两种方式纠正,一种是撤销补偿决定,要求政府重新作出房屋价值评估、重新核定征收补偿数额;另一种是法院自己重新委托评估机构,根据评估报告直接作出变更判决。由法院重新委托评估,不仅消耗时间和金钱,在实行立案登记制、诉讼数量增长、法院员额紧张的情况下,法院重新委托评估机构成本过高、行政争议解决效率过低,无法起到监督行政机关依法行政、降低行政执法成本的效果。实际上,在行政程序阶段消弭拆迁人与被拆迁人价值数额争议,确定双方满意的补偿数额是最好的解决方式。之所以征收双方无法达成共识,主要还是对被征标的物的价值认定不一致,也就是说被征收标的物的所有权人认为评估价值与标的物价值不匹配。虽然根据《条例》的规定,被征收标的物的补偿标准(价值)应由被拆迁人协商引入的第三方评估机构对被征收标的物按规定的程序进行评估,并且从程序上看,《条例》第二十条规定了评估机构的确定原则,它首先由被征收人协商选定,经过协商达不成一致意见的,或通过多数原则确定,或通过其他辅助方法确定,但是,客观上说,评估机构的选定仍然存在诸多问题,比如被拆迁人可选择的评估机构是否由政府圈定一个范围,协商选定评估机构是不是各方意愿的真实表示,如何确定被拆迁人的协商人选比例和协商选择评估机构的时间,等等。有的地方政府在随机选定评估机构中采取暗箱操作的方式将“随机”变成“内定”,其后评估机构出具的评估结果也就在地方政府掌握之中,换言之,就是征地补偿标准由政府单方面划定。《条例》制定者的本意也是引进评估机构对被征收房屋进行客观、公正的评估,然而由于缺乏现实可操作性,评估机构的选择可能最终由地方政府确定,这也是国有土地上房屋征收补偿中最关键的问题。《条例》规定评估机构先由被征收人协商选定,究竟是其背后的逻辑预设还是《条例》的设计思路呢?它显然没有考虑到所有征收的情形,比如,征收不一定全部涉及群体征收,如果只征收一套房产如何协商选定呢?《条例》对此未作规定,其制定者潜在思维仍然是传统的非法治方式。[6]

  三、司法审查的可能借鉴——征收补偿的公平市场价值标准

  即使在行政诉讼阶段,法院可以直接变更补偿数额,被征收人也往往会直接对抗强制征收,但是,在征收补偿中,行政机关处于强势地位,又具有较大的自由裁量权,使得征收补偿有失公允的情况屡见不鲜,如果能从根本上改变征收对象的价值补偿确定体系、补偿标准,则或许可以有效降低被征收人直接对抗政府征收行为的概率并减少征收补偿争议。

  (一)美国的“公平市场价值”标准

  美国在征收程序中,建立的以“公平市场价值”为核心的补偿标准、补偿方式、执行程序等相关制度对我国确定征收补偿数额具有重大的借鉴意义。[7]“公平市场价值”理念是由美国联邦法院通过一系列判决形成的“准案例法”,美国联邦宪法第五修正案规定,在没有实现公正的补偿之前,不能因公共使用而征收私人财产。据此,公正补偿和公共使用的具体内涵成为公平市场价值确立的基石。公正补偿的要求,衍生出公平市场价值原则和最高最优原则,这些补偿理念被广泛接受。那么,公平市场价值又是如何确定呢?其遵循怎样的程序规则呢?

  最高最优法则是公平市场价值理念需要遵循的原则,在这里需要明确最高最优标准的内涵。在征地补偿争议中,法院为了判断标的物的市场价格,会穷尽一切方法以实现全面考虑影响补偿标准的各种因子,其中影响价格的最核心因素就是土地规划用途的最高、最优价值,即使当时不动产并未按照规划用途使用。具体来说,在财产私有化的前提下,在可预见的时间内,应充分考虑开发用途对市场价格产生的影响,估算财产可能达到的最高收益和最有利的增值空间。财产的价值会由于经济社会的发展而处于时高时低的状态,征收补偿毕竟需要一个确定的时间节点来预测、规范补偿价格,那么,这个时间节点的确定规则需要加以明确。美国司法实践中形成的惯例是以财产被征收之日作为确定公平市场价值的基准时间,但是美国联邦宪法和州宪法均未对被征收之日作出统一规定。在大多数情况下,按照最终征收决定下达之日确定公平市场价格,其价格为当日买方自愿付给卖方的现金额。如果在这个时间节点无法确定公平市场价值,那么再运用其它辅助手段和方式确定。美国政府征收私人土地遵循市场自愿原则,如果政府与私人之间达成征收补偿共识,就无需利用司法程序解决争端,同时公平市场价值也需要按照一定标准来确定,比如重建成本或改造成本、资本化收入法、重新安置等标准;如果政府与私人就补偿问题无法达成共识,那么就要通过司法程序解决,同时各州都根据各自情形制定了征收法案,大都包含初步征收程序、听证程序、陪审团作出裁决程序等,以求确实保证私人财产的公平市场价值。

  (二)我国对“公平市场价值标准”的借鉴

  相比于美国的征收补偿制度,我国征收补偿过程中存在考虑的捆绑利益功能较多、补偿原则过于柔性、标准过低、程序不够公开透明等问题,最重要的问题是补偿标准仍然偏低。为完善我国征收补偿制度,可以考虑借鉴美国公平市场价值标准,建立以被征收财产为核心的补偿制度,最大程度地保障被征收人的可能损失和可获得利益。[8]由此,应当进一步完善征收补偿中的议价程序、审批程序、听证程序制度。在美国征收补偿程序中,听证程序起着非常重要的作用,所有的征收都应当经过听证程序,并且听证程序一定要公开,接受社会的监督。美国征收补偿方式具有多样化的特征,在公平市场价值估算之外,还结合各地实际情况选择适宜的补偿方式。对于经过实践检验的成功法则,我国也可以借鉴、发展和推广。

  四、司法审查的完善——征收补偿数额争议的妥当解决

  (一)对补偿程序的审查

  市、县政府在房屋征收实施过程中,会遵循相应的方式、步骤、顺序和时间节点来作出补偿决定,司法机关对补偿程序需要严格审查,只有获得严格的程序保障才能切实维护被征收人的实体权益。

  首先,对评估程序的审查。被征收标的物价值评估结果是否公正客观,与被征收人的实际利益息息相关。评估机构对被征收标的物价值的评估必须遵循三个原则:一是独立性原则,即房地产评估机构和评估人员与房屋征收当事人之间应无利害关系,仅凭专业知识、经验和职业操守来进行评估;二是客观性原则,即评估机构和评估专业人员在评估中只尊重事实,不受任何个人主观影响;三是公正性原则,即评估人员不偏袒任何一方。根据《条例》和《征收评估办法》的规定,房屋征收评估应严格遵守程序性规定,被征收标的物的价值是由具有相应资质的房地产评估机构经过法定评估程序评估出来的。房地产价格评估机构有相应的确定原则,首先由被征收人在一定的时限内共同选定,如果在规定时间内自行协商不能形成一致意见的,则由房屋征收管理机构按照多数原则确定,或者通过其它辅助方式确定。为保证被征收人有充分的时间选定房产评估机构,应当给予被征收人必要的时间进行选择、协商以确定评估机构。同时,随机可以选定的评估机构范围也要尽量宽泛,不能仅以房屋征收主管部门选定的一些个别价格评估机构为选择对象,要充分保证被征收人的随机选择权。为保证评估结果的客观性和公正性,根据《条例》和《征收评估办法》的规定,行政相对人或行政征收主体认为评估机构确定的房屋评估价值不公正的,享有向房地产价格评估机构申请复核的权力,复核时间为自收到评估报告之日起10日内。

  其次,对协商程序的审查。协商是房屋征收补偿的必经程序,协商应当遵循四个原则,分别是自愿原则、尊重事实原则、合法性原则、公平原则。在这四个原则指导下,法院对协商程序的审查需要注意以下要点:第一,是否协商应取决于被征收人的意愿,不得强迫;第二,认定房屋面积、性质缺乏证据时,房屋征收主体与被征收人协商确定的面积、房屋性质,在不损害国家及第三人利益情况下,法院不应认定其违反查明事实、分清是非原则,而应予以支持;第三,房屋征收主体为了解决被征收人的困难,尽快达成协议而提高补偿、补助、奖励标准的,法院不应认定违反合法原则,而应予以支持。房屋征收部门与被征收人达成协议后,应当用书面方式固定协议内容,具体包括补偿形式、补偿价值和执行程序、用于产权调换的房屋的物理属性等事项、附属于拆迁的直接成本和间接成本,以及围绕拆迁而产生的过渡费、过渡期限等事项。

  再次,对补偿决定程序的审查。《条例》第二十六条规定,房屋征收部门报请市、县政府的补偿决定存在两种情况:一种情况是补偿协议无法在征收补偿方案确定的签约期内达成,可能是被征收人与房屋征收部门无法达成一致意见,拒绝签订补偿协议,也可能是被征收人对补偿协议的内容未明确提出不同意见,但却拒绝签字;另一种是被征收房屋所有权人无法确定的情况,补偿对象的模糊性导致行政拆迁主体难以确定补偿的协商人,协商活动无法继续进行。为避免协商久拖不决,房屋征收部门可以报请市、县政府作出补偿决定。征收部门在报请市、县政府作出补偿决定的同时将作出补偿决定的内容告知被征收人。

  最后,对征收补偿决定送达和公告程序的审查。市、县政府作出补偿决定后,应当送达被征收人,只有补偿决定送达被征收人,该补偿决定才生效。然而,《征收条例》没有对送达程序作出明确规定,需要注意的是,补偿决定送达程序是一个不可或缺的程序,公告程序只是向社会公示的程序,无法代替向被征收人送达的程序。

  (二)对征收房屋补偿事实的审查

  作出补偿决定的事实依据主要由被征收房屋的补偿对象和被征收房屋价值、性质、用途等几方面的内容构成。在征收补偿纠纷诉讼中,证明补偿决定合法性的举证责任应当由被告市、县政府承担,如果被告不能提供有效证据证明其作出征收补偿决定的合法性,则被告应承担不利后果。对征收补偿的事实依据的审查是合理性司法审查的核心,其可从以下几方面展开。

  首先,对房屋征收补偿对象的审查。理论上补偿对象应是被征收房屋的所有权人,尽管公房、经租房、廉租房、经营用房的承租人都不是房屋的所有人,但由于其承租房被征收而失去住所或者经营场所,其合法权益也的确受到损失,因此他们也都属于有利害关系的人,也应当成为房屋征收补偿对象。需要注意的是,如果出现被征收房屋所有权人难以确定的情形,比如被征收房屋权属存在争议或正在诉讼中,或者在短时间内难以确定被征收房屋的权利人,或者被征收人下落不明,短期内难以确定身份等等,法院可以暂时不确认被征收人,而先审查其他补偿事实,根据查明的案件事实作出“中间判决”。[9]还需要注意的是,如果出现被征收房屋设有他物权的情形时,他物权的义务人应当与权利人进行协商,形成一致的书面协议,按照协议约定给予被征收人补偿;无法形成一致意见的,征收部门应当以现金或准现金形式对被征收人进行补偿,并且需要到公证机构将补偿款按法定方式交付。对被征收人以房产产权调换的方式进行补偿的,抵押权人可以协商改变抵押标的物。

  其次,对于被征收房屋的性质、用途问题的审查。实践中经常会出现房屋权属证书记载的房屋性质、用途与国有土地使用权证记载的性质、用途不一致或由于历史原因未办理房屋登记的问题。那么,应当如何处理,对处理行为又如何进行司法审查呢?对于房屋权属证明记载的房屋性质、用途与国有土地使用证记载的性质、用途不一致的,相关部门根据证明文件并结合该房屋的实际用途对房屋性质、用途作出认定。对于对房屋性质、用途的认定有行政审批文件予以记载的,只是由于年代久远、疏忽登记等历史原因导致档案材料灭失的,相关部门可以根据有关证明文件作出认定。行政机关对于审批手续不完全或者有关文件未载明房屋性质、用途作出的确认,法院一般也都予以认可,只要不违背相关法律、法规、规章的规定即可。

  再次,对于被征收房屋面积认定问题的审查。[10]在房屋征收补偿中,被征收房屋面积一般包括建筑面积以及占地面积和批准使用的土地面积几部分。在房屋征收行为中有关被征收房屋面积的认定是现实征收程序中最具争议的问题之一。我国的房屋产权证有两种,一种是颁发房屋权属证书,在该证书中将房屋的建筑面积以及占地面积和批准使用的土地面积均予以记载和证明;另一种是颁发房屋权属证书和土地使用权证,在房屋权属证书中载明建筑面积和占地面积,在土地使用权证书中载明批准使用的土地面积。所以,法院在审查时应当分别查明建筑面积及占地面积与批准使用的土地面积,尤其是对建筑面积小于批准使用土地面积不能只计算建筑面积的补偿,还要考虑到建筑占地以外的土地使用权的补偿。那么,哪些情况下不能以房屋权属证书记载的面积为准呢?出于现实情况考虑,对有争议的面积,以经过实际测量的面积为准、以足以推翻证据证明的面积为准、以法院生效判决确定的面积为准,对于未登记的房屋以相关批准文件记载的建筑面积为准,落实政策的房屋以落实政策所确定的面积和以协商确定的面积为准。

  最后,对被征收房屋的位置、建筑结构等问题的审查。需要审查房屋是否在征收范围之内,被征收房屋所在的区位等周边环境决定的房屋的价值、建筑结构和建筑年代。[11]

  (三)对房屋补偿标准的审查

  房屋征收补偿由被征标的物价值、附属于拆迁房屋的关联费用以及直接损失等内容构成。首先要对补偿方式作审查。如果被认定为合法建筑被征收,被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换,对于认定为未超过批准期限的临时建筑,一般可以按照重置价格评估。其次要对被征收房屋价值补偿标准作审查。在正常交易的情况下,由交易双方主体以公平交易方式在评估时间节点自愿进行交易的金额为标准,无须考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。再次要对搬迁、临时安置补偿作审查。关于搬迁补偿的计算标准,由省、自治区、直辖市政府规定,上述部门未作出规定的,由房屋征收部门作出具体规定。最后要对停产停业损失补偿的标准作审查。被征收房屋符合非住宅房屋权属性质或被有关部门认定为用于非住宅的合法建筑,有合法、有效的营业执照,已经办理税务登记并具有纳税凭证的,其停产停业损失的补偿标准具体办法由各省、自治区、直辖市确定。从各地情况来看,确定标准主要有按照生产经营效益等指标确定、按照被征收标的物市场评估价的百分比确定、被征收人选择按照被征收非住宅评估价值的一定比例确定或者按照临时安置费标准计算、按照纳税情况结合经营状况确定,等等。

  五、结论

  我国《行政诉讼法》经过2014年和2017年两次修改之后,围绕征收的诉讼案件数量依然呈上升趋势,被征收人的胜诉率依然不高,暴力征收依然没有受到有效的遏制。这既有地方政府潜在外力干预的影响,也有司法审查重点错位、举证责任、裁判标准缺乏统一性的缘故。征收补偿争议司法审查标准的不统一,随意性过大,违背了同案同判的司法原则,削弱了普通大众对司法公正的法律信仰。我国绝大多数征收争议的矛盾主要集中在补偿数额方面。当然,这是因为在此次我国《行政诉讼法》修改之前,法院只对滥用职权行为和显失公正的行政处罚行为这两种情形进行合理性审查,对此之外行为的合理性拒绝审查。我国《行政诉讼法》修改之后,虽然将征收补偿数额争议纳入司法审查范围,但是并未规定合理性司法审查标准,法院对征收补偿数额争议的司法审查仍采用合法性标准,对违反法律规定的征收补偿数额决定才判决予以变更,因此,在立法上对征收补偿数额争议的司法审查确立合理性标准,并赋予法院对补偿数额的直接变更权,必将有助于法院更好地解决征收争议。


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