第四届“中国法治政府奖”获奖项目展示

项目名称:上海市政府法制办行政复议委员会案审会制度

项目介绍:该制度具有以下几方面特色:开门复议、阳光办案。专家、当事人和公众参与,复议决定书上网公开。公正、公平与效率兼顾。主要审议重大复杂疑难案件;专家委员占多数,并可担任主持人;实行言词审理;与会委员按照“一人一票、多数票决”形成审议意见;个案审议与面上监督相结合。调查权与审议权、建议权与决定权相分离。法制办行使调查权,案审会行使审议权、建议权,复议机关为决定权。积极探索当事人提请审议与选委员、案卷排他制等改革。

颁奖词:上海市人民政府案审会大量吸收行政复议机构之外的专家学者参与,明确审议权与调查权相分离,实行多数票决制,不断扩大当事人和公众参与,率先将复议文书网上公开,在遍地开花的行政复议委员会试点改革中独领风骚。

主要内容

2011年10月28日，上海市人民政府行政复议委员会正式成立。围绕“开门复议、复议为民”、提高复议公信力的总目标，经过四年多试点，目前已形成一套颇具特色、科学高效的案审会制度，主要包括六项内容：（1）非常任委员占多数。市政府复议委员会《工作规则》规定，参加案审会的委员应以复议机构以外的非常任委员占多数，确保案审会的公正、公开和专业。这些非常任委员中既有高校法学教授、相关政府部门实务专家，又有执业律师。每次案审会遴选参会委员时，均根据案件所涉领域和委员业务专长，并兼顾理论界与实务界的平衡。（2）非常任委员担任主持人。对一些专业性较强，社会较为关注的案件，探索非常任委员担任主持人制度，进一步强化非常任委员的作用。（3）调查权和审议权分离。复议机构在前期调查案件事实基础上，形成案件事实以及需要审议的事项目录，事先寄给参会委员，并在案审会上当面汇报。对审议事项以及案件如何处理，复议机构不得提出任何倾向性意见，完全交由案审会议决，由委员自主、客观依照案件事实和法律规定作出判断，实现调查权与审议权相分离。（4）当事人及公众参与。对一些案情较为复杂以及涉及申请人重大权益的案件，请各方当事人到会接受委员的调查询问，经许可向对方当事人发问，质证辩论，就证据和案件处理陈述意见，这样既有助于委员全面了解案件事实，又保障了当事人的知情权、参与权、表达权和监督权。对一些具有社会影响性的案件，还会邀请相关领域专家、行业协会代表、市民代表参与，发表意见并接受委员的询问。（5）多数票决制。参会委员经过充分讨论，根据一人一票、少数服从多数的原则，经票决形成审议意见。对审议意见，复议机构不得改变，必须据此制作审议报告，报复议机关作出复议决定。（6）复议文书网上公开。对经过复议委员会案审会审议的案件，所形成的行政复议决定书，全部予以上网公开，接受社会监督，开全国省级政府网上公开复议文书之先河。

2014年，结合自贸区改革，根据市人大常委会自贸区条例有关行政复议委员会审议案件，以及市政府有关自贸区《相对集中行政复议权实施办法》规定，又对案审会制度作了两项创新：一是申请审议权，当事人可以直接提请将其案件交由案审会审议；二是选择委员权，借鉴仲裁制度，当事人有权在现任复议委员会委员中挑选一名委员参加案审会审议。通过上述“可复制、可推广”的制度创新，充分发挥复议委员会案审会制度对自贸区改革工作的推进和保障作用。

项目动因和背景

主要有三方面：一是国家层面对复议委员会试点作了明确指示。2006年国务院召开全国行政复议座谈会，提出“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”；2008年9月16日，国务院法制办公室下发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，明确在北京等8个地区开展试点。二是上海行政复议工作发展的内在要求。上海虽然不在国家发文所明确的试点范围，但多年来市政府复议案件收案量始终居高不下，从2007年至2010年的四年间，年平均收案量为760余件，2009年更达到913件。另外从全市面上来讲，行政复议资源分散、案件与人员配置不合理、案件审理方式陈旧、公信力低等问题存在，严重制约了行政复议功能的发挥。客观上确实存在通过试点复议委员会案审会制度，解决长期困扰行政复议的瓶颈问题，更好地提升城市法治竞争力，建设“服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府”的需要。三是上海开展复议委员会案审会改革存在普遍共识。2010年上海市决策咨询委员会形成了《关于设置行政复议委员会、完善行政法制工作的建议和构想》，得到了时任上海市委书记俞正声同志的高度重视。2011年时任市长韩正同志在当年的政府工作报告上明确提出“加强行政复议，探索建立行政复议委员会”的要求。为此，市政府法制办以案审会制度为核心，起草了《本市开展行政复议委员会试点工作的方案》，并提交市政府常务会议、市委常委会审定，由此拉开了复议委员会案审会制度改革的序幕。

项目意义

在我国当前这一特定历史时期建设法治政府，绕不开两个问题：一是从源头上规范行政权力的合法与规范运行。既要“将权力关在笼子里”，又要让其依法履职，解决“为官不为”问题，由此发挥政府这支有形的手的作用，推动经济社会的发展。在这方面，行政复议通过法律审和业务审相结合的层级监督，个案纠错，面上制发复议意见书或建议书，可以有效解决权力合法规范运行问题。二是科学高效地化解多发、群发、重发的行政争议。行政复议作为政府的“行政法官”，无论是可以凭借的组织力量和队伍优势，还是专业知识和信息优势，都超过行政诉讼，有利于实现将矛盾“化解在基层、化解在初发阶段、化解在政府系统内部”的目标。有鉴于此，中央一直强调行政复议是化解行政争议的主渠道。

然而，长期以来，行政复议的上述功能并没有得到充分发挥，其症结在于两方面：一是行政复议过于封闭，不仅公信力不足，而且专业化程度低。以往行政复议采取的是“关门复议、封闭办案、层层报批”的审理模式，混同于一般行政工作，带有强烈的行政化色彩，缺乏专家和公众参与，在很大程度上影响了行政复议的公信力和专业性。二是包括案件管辖权、复议人员等在内的行政复议资源过于分散，难以形成规范化的制度优势和整体合力。

探索建立和完善行政复议委员会案审会制度，恰恰可以有效克服行政复议的上述不足，促进其功能的充分发挥，最终助力法治政府建设，主要体现在三方面：首先，行政复议委员会案审会借助专家和社会公众的参与，通过严格的程序公正和公开，多方会审、专家合议、集体决策，在提升行政复议专业化水平和案件审理质量的同时，确保了行政复议的公信力。经过复议委员会案审会审议的案件，其为当事人接受并为法院所维持的程度，明显高于一般复议案件。其次，在现行复议管辖体制下，案审会有助于补充和完善复议机构的专业知识，提供智力和人力支持。不仅如此，案审会还可以为今后推行相对集中复议权工作奠定基础和平台，最终实现行政复议资源的有效集中。本市在自贸区开展相对集中工作，即借助了案审会这一形式。最后，案审会制度可以从根本上扭转行政复议过于行政化的弊病，使其回归行政争议化解机制这一本质属性，通过高度制度化、程式化的争议化解和层级监督，促进和保障法治政府建设的顺利实施。

项目受益情况

试点四年多以来，在各方的关心、支持以及复议委员会全体委员的共同努力下，市政府复议委员会案审会制度得到了有效运行，并取得了明显成效，具体体现在以下几个方面：

第一，当事人的合法权益得到了充分保障

除了前述各项程序权利以外，当事人的实体权利和利益得到了充分体现和保障，这主要反映在纠正违法和不当行政行为上。截至2015年底，市政府行政复议委员会先后召开25次案审会，对重大、复杂、疑难、新类型等39起案件进行了审议。最终依法维持20件，驳回申请2件，撤销7件，确认违法5件，另有5件经调解申请人自愿撤回申请而终止。同时，复议委员会对7件案件虽然作了维持决定，但因案件反映出行政机关的行为存在一定问题，还要求复议机构制发了行政复议建议书，督促有关行政机关予以改正。经复议委员会案审会审议的案件，直接纠错率为30.8%，综合纠错率达48.7%，大大高于一般案件。

第二，复议案件审理质量和公信力显著提升

案审会召开前，经办人必须全面调查，充分了解案件情况，会上才能回答委员就事实、法律以及相关政策问题的询问。这就形成了有效倒逼机制，进一步增强了复议人员的责任心和办案能力。案审会上通过各方参与和讨论，不同诉求、意见和专业知识充分展开，有效保证了案件审理质量。在个案审议之外，案审会还就行政复议“利害关系”、受理范围确定等面上问题进行深层次研讨，形成结论，从而为今后审理同类案件确定标准。

通过上述工作的开展，市政府复议委员会受到了社会的高度关注。不仅新闻媒体广泛报道，不少当事人也直接向市政府复议委员会提出复议申请，要求将其案件提交案审会审议。

第三，试点已产生面上辐射效应

市政府复议委员会案审会制度在试点过程中形成的一些有益做法和经验，不仅对各区县和市政府委办局的复议委员会试点工作提供了有益借鉴，更在全国形成了一定的辐射效应。在市政府复议委员会的带动下，截至目前，已有浦东新区、杨浦、闵行、黄浦、金山、普陀等6个区政府以及市住房和城乡建设管理委员会等1个市政府委办局成立了复议委员会。同时，北京、江苏、浙江、重庆等十多个兄弟省市来沪考察，学习借鉴复议委员会案审会制度的相关做法和经验。特别是本市的复议文书上网制度，对行政复议法修订工作产生了积极影响，国务院法制办于2014年9月2日在广东佛山专题召开全国行政复议决定书公开工作座谈会，由市政府法制办介绍本市行政复议文书网上公开的做法和经验。