第四届“中国法治政府奖”获奖项目展示

项目名称:安徽省黄山市相对集中行使行政复议权改革

项目介绍:2012年,黄山市正式启动了行政复议权相对集中改革。其特色有四:集中的范围更广——市级所有行政机关的行政复议权全部由市政府行使;集中的内容更多——除了集中受理、审查和决定外,创新增加了“集中执行”的内容;配套的制度更全——先后出台了13项规则或办法;取得的成效显著——主渠道作用充分显现,法治意识和依法行政的能力普遍增强,群众满意度和政府公信力同步提升。

颁奖词:黄山市集中行政复议权集中的范围更广,集中了市级所有部门的行政复议权;其集中的内容更多,除了通常的集中受理、集中审查和集中决定,还增加了集中执行;其配套的制度更全,先后出台13项规范性文件。集中复议权改革已经成为了黄山市一张闪亮的“法治名片”。

项目主要内容

黄山市行政复议相对集中改革项目是黄山市在积极探索推进依法行政过程中结合法治政府建设要求，进一步强化政府层级监督，有效发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用，提高行政复议社会公信力的一项重大改革举措。

改革的主要内容：一是改革行政复议工作体制，实行行政复议委员会制度。黄山市市级行政复议委员会工作体制是变分散行政复议工作体制为集中行政复议工作体制。取消市政府各部门行政复议审理权和议事权，将分散在各部门的行政复议审理权、议事权集中统一由市政府行使。2012年12月14日，我市挂牌成立市政府行政复议委员会（市行政复议委）及其办公室，作为市政府行政复议工作的审理议事机构。二是创新行政复议工作机制，设立行政复议案件审查委员会。为提高行政复议外在公信力，挖掘行政复议内在法律价值，在行政复议工作运行机制上，变以往的政府完全主导行政复议工作为政府主导、专家学者参与的行政复议工作机制，通过建立市行政复议委员会案件审查委员会，对涉及公共利益、社会影响较大、法律关系复杂、专业性较强、难度较大的行政复议案件，市行政复议委办公室在审查后提交审查意见交由市行政复议委员会进行裁决并提出裁决意见，市人民政府按照市行政复议委员会的裁决意见作出行政复议决定。三是提升行政复议的运行效率，实行“四集中”运行模式。“四集中”即“集中受理、集中审查、集中决定、集中执行”。市行政复议委办公室统一行政复议申请的立案受理工作，依法受理市政府及除全国垂直领导行政机关和国家安全机关以外的市政府各部门管辖的行政复议申请，市政府各部门（含省以下垂直管理部门）不再受理行政复议申请；行政复议案件立案受理后，市行政复议委办公室组织专职行政复议工作人员组成案件审查组，负责案件的承办工作，通过审理，形成行政复议案件审查报告；行政复议案件审查终结后，以市政府的名义作出行政复议决定；行政复议决定送达后，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，由市行政复议委责令其限期履行，并由市监察局等部门依法追究有关部门负责人和其他直接责任人员的行政责任。四是加强行政复议制度建设，建立完善与改革相配套的制度体系。先后制定并完善了《行政复议委员会全体会议议事规则》、《行政复议委员会案件审理委员会议事规则》，《行政复议委员会案件审查委员会委员守则》、《行政复议简易程序规定》、《行政复议答复办法》、《行政复议听证会用语规范》《行政机关负责人参加行政复议听证会暂行规定》以及行政复议案件审查委员会委员声明、回避申请相关制度，并将制度材料汇编成册，作为改革成果与兄弟城市开展经验交流。

项目动因和背景

行政复议制度是行政复议机关对行政机关作出的具体行政行为实施层级监督的一项重要法律制度，也是为行政相对人多元化解决行政争议提供的一个重要法律途径，《行政复议法》以及《行政复议法实施条例》颁布实施以来，行政复议工作进入了快速发展时期，行政复议的纠错和救济功能得到充分的体现。近年来，国务院加大了对市县两级依法行政工作的重视，并多次在纲要性文件中提出要加强和改进行政复议工作。2010年10月，《国务院关于加强法治政府建设的意见》中明确了“探索开展相对集中行政复议审理工作，进行行政复议委员会试点。”国务院法制办在《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》中为行政复议委员会试点改革吹响了动员号。

我市行政复议相对集中改革工作是伴随着全市依法行政制度创新活动应运而生的。2011年，为深入推进依法行政，我市在全市范围内开展依法行政示范创建活动。我市黄山区示范创建的内容为“开展行政复议委员会试点”，该区作为当时全省第一个实行行政复议委员会试点的区县，2011年挂牌成立了行政复议委员会及办公室，将该区拥有行政复议职能的部门的行政复议权统一收归区政府行使，同时建立了一系列与之相适应的行政复议委员会工作制度。该区行政复议委员会试点的示范创建为我市市级行政复议相对集中改革提供了经验和改革动力。在总结之前我市市级行政复议工作实践后，市政府认为我市行政复议工作有着良好的工作基础，行政复议氛围浓厚且得到国法办和省法制办的充分肯定，在市级成立市级行政复议委员会，由市政府统一行使行政复议权，对提高全市行政执法可以起到较好的促进作用，有利于营造公平正义的法治环境，也有利于提升黄山市作为知名旅游城市的城市软实力作用。在考察学习国内其他行政复议改革城市的做法后，我市提出市政府相对集中行政复议改革为完全彻底的集中模式。2012年，市政府行政复议委员会改革列入依法行政的重点工作项目。

项目意义

（一）成立行政复议委员会，集中行使行政复议权，是贯彻落实党中央决定的重要举措。行政复议工作是政府工作的重要组成部分，是化解行政争议、维护人民群众合法权益、推动行政机关依法行政、实现社会公平正义的重要法定渠道，是法治政府建设的重要内容。党的十八届三中、四中全会指出“改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为”，“健全依法维权和化解纠纷机制”，开展行政复议委员会试点工作，是落实党中央、国务院一系列要求，进一步健全和完善行政复议体制和工作机制的重要举措，是法治政府建设新的着力点。

（二）开展行政复议相对集中改革，是提高行政复议办案质量、效率和社会公信力的现实需要。办案质量是行政复议的生命，是判断行政复议成效的基本标准，也是政府取信于民、提高自身公信力的根本手段。近些年来，行政复议办案质量有了一定提高，依法及时有效化解了大量行政争议，维护了人民群众的合法权益，促进了社会和谐稳定。但同时也应当看到，由于行政复议人员力量比较薄弱，一些群众对由行政机关自身解决行政争议还存有疑虑等因素的影响，行政复议办案质量和社会公信力还有待进一步提高。开展行政复议委员会试点工作，进一步完善行政复议案件审理机制，可以充分发挥各种力量的作用，有利于提高行政复议案件办理质量和效率，也有利于进一步消除人民群众对行政复议案件审理可能产生的“官官相护”的疑虑，进一步提高行政复议制度的社会公信力。

（三）开展行政复议相对集中改革，是优化行政复议资源配置、充分发挥行政复议制度功能的重要途径。受现行行政管理体制的制约，我国行政复议机关较为分散，原本有限的行政复议资源被分散在各个政府工作部门中。由于行政管理工作的不同特点，各部门的行政复议工作任务很不平衡，有的部门有人没案办，有的部门有案没人办，行政复议资源不能得到优化利用，加剧了行政复议资源的紧张，制约了行政复议制度应有作用的发挥。根据行政管理体制改革的要求和步骤，在行政复议相对集中改革过程中探索并逐步推行相对集中行政复议审理权，可以有效集中现有分散的行政复议资源，加强行政复议力量，强化政府依法解决行政争议的功能，保障行政复议制度功能的充分发挥。

项目受益情况

2013年1月1日，黄山市政府正式开展相对集中行政复议权改革工作。改革工作开展以来，通过优化配置市一级行政复议资源，提升了行政复议工作水平，加强了行政复议制度建设，行政复议功能得到有力发挥，行政争议得到了更加及时有效的化解，行政复议制度的社会公信力也得到了显著提高。

（一）领导干部和执法人员的法治意识进一步增强。通过行政复议改革，加大了行政机关的层级监督力度，对行政复议案件审理中发现的一些普遍问题和典型案例，组织全市执法人员进行学习。同时，市政府还对土地和房屋征收等社会热点问题，邀请省法制办行政复议处领导和高校法学专家对全市领导干部进行培训，领导干部和执法人员的法治思维能力普遍得到提升。

（二）申请行政复议的渠道进一步畅通。市政府行政复议办公室坚持“应受尽受、手续简洁，及时快捷”的受案原则。同时，由于在相对集中行政复议权正式实施前，市政府就已专门印发文件对有关行政执法单位的行政执法文书中救济渠道告知提出了相应要求，因此，行政复议复议权在短时间内就实现了全面而有效的集中。实施当年，市政府收到行政复议申请178件（受理165件），较上年42件增长了324%，其中因相对集中行政复议权原因增加35件，大大超过了同期全市两级法院行政诉讼案件立案数95件（含一、二审）。行政复议作为解决行政争议的主渠道作用发挥明显。

（三）行政管理相对人的合法权益得到进一步维护。相对集中行政复议权实施当年，受理的165件行政复议案件维持102件，维持率64%，下降了6个百分点；综合纠错55件（撤销12件，确认违法13件，责令履行5件，采取和调、调解等方式促使申请人撤回申请而依法终止审查25件），综合纠错率达35%，比上年提高了12个百分点。之后几年至今，综合纠错率维持一直在30%左右。通过行政复议，纠正了一批违法行政行为，有效维护了行政管理相对人的合法权益。

（四）政府的行政复议公信力得到进一步提升。在行政复议过程中，行政复议机构不仅注重了程序的简便、公开、透明。而且注重了案件的实地调查和听证审理充分利用；对一些重大、复杂的行政复议案件，不仅坚持集体讨论制度，而且还要通过案件审理委员会进行审查，听取法律、技术等专家的意见。等等这些措施的实施，不仅直接提高了办案质量和效率，而且大大提升了政府行政复议的社会公信力和政府形象。

（五）行政机关的执法行为进一步规范。实施相对集中行政复议权后，复议机关对行政机关具体行政行为的审查力度进一步加大，审查更为严格，发现存在主体违法、权限违法、依据违法、程序违法、裁决显失公正以及违法作为或不作为等情形的，均依法予以纠错，倒逼行政机关规范执法行为。试点几年来，行政机关的执法水平有了明显改观，虽然纠错率提升幅度不大，但通过执法检查、案卷评查可以发现，行政机关的案件办理质量却有了很大的提升，社会群众对行政机关执法行为的评价也越来越高。