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王湘军:国家治理现代化视域下“放管服”改革研究—基于5省区6地的实地调研

王湘军| 时间: 2018-11-06 19:01:16 | 文章来源: 《行政法学研究》2018年第4期

【摘要】 为推进国家治理现代化,需要重构政府与市场、社会的关系,实现“三个回归”,由政府一元单向的管控,走向政府、市场、社会多元共治。“放管服”改革通过以清单建设明确政府职责边界,以商事制度改革破除市场发展桎梏,以一门式办理、网上办理优化政府公共服务推进了国家治理现代化,但仍面临来自改革自身和外部环境的双重障碍与挑战。为深化改革,需要从顶层设计上强化改革内外部的统筹、协调,并从积极培育社会组织、加快社会信用体系建设、遏制并祛除部门利益、创建新型国家综合配套改革试验区等方面着力化解一些带有基础性、全局性、战略性的深层次问题。

【关键词】 国家治理现代化;“放管服”改革;“三个回归”;新型国家综合配套改革试验区


从历史角度透视,现代化作为一个世界性的历史阶段,“是以现代工业、科学和技术革命为推动力,实现传统的农业社会向现代工业社会的大转变,使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域并引起社会组织与社会行为深刻变革的过程。”[1]自19世纪60年代自强运动肇始,尤其是新中国成立后,实现现代化成为中华民族倾力奋斗的目标。在新的历史阶段,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推进国家治理体系和治理能力现代化,这是继20世纪50-60年代提出四个现代化后,党和政府提出的第五个现代化,具有重大的理论意义和深远的战略意义。[2]党的十九大报告再次强调要推进国家治理体系和治理能力现代化,建设社会主义现代化强国。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现,二者是一个有机整体,相辅相成。有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能(习近平语)。推进国家治理体系和治理能力现代化,“势必要求对国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等进行突破性的改革”。[3]十八大以来中央政府全力推进的简政放权、放管结合和优化服务改革(简称“放管服”改革),顺应了国家治理现代化的内在要求。因为“放”的核心是重新界定政府、市场、社会的边界和相互关系;“管”的旨向是推进市场监管转型和社会治理变革;“服”的目的是提升政府公共服务能力。一言以蔽之,“放管服”改革剑之所指就是整个行政体制的核心与关键——政府职能,其基本目的就是要推进国家治理现代化。本文试图在实地调研的基础上,[4]从国家治理现代化的视角,总结此项改革的一般性经验,梳理其带有普遍性的问题,并探讨深化改革的路径与着力点。

一、正向观察:改革的基本成效与经验

现代国家治理体系是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统,政府治理、市场治理和社会治理是其三个最重要的次级体系。[5]在核心要义上,我国国家治理现代化就是要摒弃传统的“管控”理念,由政府一元单向的管控,走向政府、市场、社会多元共治,政府、市场与社会各就其位、各司其职。进一步而言,就是要重构政府与市场、社会的关系,实现“三个回归”,即在政府与市场的关系上,回归市场本位,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用;在政府与社会的关系上,回归社会本位,让公民以主体身份参与到社会治理中去,健全自我治理;在政府职能定位上,回归服务者的本分,构建服务型政府。

(图略)

图1:“放管服”改革与国家治理现代化的内在关联

(资料来源:笔者自制)

“放管服”改革遵循国家治理现代化的理路(见图1),在“三个回归”上取得了一定成效,积累了相应经验,主要体现在下述三个方面:

一是以清单建设明确政府职责边界。正如潘恩所言,政府是必要的恶,[6]政府权力如果运用得当,如能充分发挥界定并保护市场交易中的产权,保障个人权利不受掠夺,维护社会公平正义的职能,那么就非常有望实现国家的繁荣。[7]但权力有扩充的天性,“权力几近于无孔不入,权力是与社会实体具有相同范围的,在权力网络的空隙之间不存在任何原初的自由空间”。[8]权力的无限渗透,极易造成“国家吞并市场、社会”的局面,窒息市场、社会的发展。因此,划定政府职责边界,构筑权力的篱藩是当今民主、法治国家的不二之选。“放管服”改革中,各地积极探索权力清单、责任清单、负面清单等“三单”建设。此外,在“三单”的基础上,有些地方进一步拓展到其他领域的清单建设。比方说,深圳市试点编制了水污染治理等专项领域责任清单;[9]义乌市制定了财政专项资金清单;[10]佛山市南海区编制了企业投资管理负面清单、审批清单、监管清单。[11]清单建设使得“行政权力与经济权力、社会权力的边界更加清晰,能够将行政权力运行归入法治化轨道,并以流程全公开的方式使行政权接受公众监督”,是“对权力配置与制约改革难题的有力突破”,[12]其不仅有助于我国政府从无限政府向有限政府的转型,同时也推进了法治政府的建设。

二是以商事制度改革破除市场发展桎梏。商事制度改革涵括商事登记制度改革和市场监管转型两大方面。我国现行商事登记制度萌生于计划经济的土壤和思维中,是“以行政审批的方式针对商事主体及其经营能力的法律化行政管理”,[13]带有浓烈的“管制主义”色彩,与建设社会主义市场经济的目标明显相悖。因为“市场经济有两个基本的法律要素:一个权力有限的政府和一个权利充分的市场”,“对于政府而言,市场经济意味着一个有限政府,政府权力要受到限制与约束,不能随意干扰市场的运行。相对于市场主体来说,市场经济是自由经济,市场的运作主要依靠相关主体对权利的自由运用。”[14]为破除旧有制度的羁绊,商事登记制度改革中,各地逐步探索出先照后证、多证合一、改注册资本实缴制为认缴制等一系列举措。改革的这些举措旨在转变政府本位主义、家长主义下以秩序为先的行政管理理念,改变对商事主体自由缺乏尊重的行政审批运作模式,[15]降低市场准入门槛,实现前端“放活”。但放活不等于政府放任不管,而是要将市场监管重心从事前转向事中与事后,从“管主体”转向“管行为”,[16]做到活而有序。为实现这一转型,各地陆续推出了“双随机”抽查、建立企业经营异常名录制度等改革措施。商事制度改革前端“放活”、后端“管好”的新机制建构,为市场经济体制的发展完善注入了动力。

三是以一门式办理、网上办理优化政府公共服务。莱昂·狄骥曾指出:“公共服务的概念是现代国家的基础。没有什么概念比这一概念更加深入地根植于社会生活的事实。”[17]提供优质公共服务既是现代政府的天职,同时也是其存在之合理性的根基。因为“公共权力绝不能因为它的起源而被认为合法,而只能因为它依照法律法规所作的服务而被认为合法。”[18]“放管服”改革中,各地强化审批与服务事项的集中办理,提供便捷服务,降低企业和民众的制度性交易成本。比如,银川市成立了行政审批服务局,实现了“推开一扇门,办成一揽子事”。[19]此外,随着互联网、大数据等技术的发展,“互联网+政务服务”建设亦快速推进。比如,深圳市建成了覆盖各区、市直各部门的统一的政务信息资源共享平台。[20]佛山南海区初步形成了“网上办事大厅办事为主、自助终端办事为辅、实体大厅办事为补”的服务格局。[21]“互联网+政务服务”旨在通过利用现代信息技术,对政府数据资源进行有效配置,实现政府部门之间的信息集成与共享,从而达到业务流程的优化与协同,[22]其有助于实现政府的协同性、开放性和智慧性治理,推动政府治理现代化,提升政府公共服务的质量与水平。[23]

二、反向检讨:改革面临的障碍与挑战

在我国推进国家治理现代化的进程中,“放管服”改革是一场“刀刃向内的自我革命”(李克强语),虽然如前所述取得了一定成效,但在实现“三个回归”的征途上,依然面临着来自改革自身和外部环境的双重障碍与挑战。

(一)改革自身的缺陷

一是理念上存在误区。清初思想家王夫之在《张子正蒙注》中曾言:“理者,物之固然,事之所以然也。”理念是行动思路、方向和着力点的集中体现,理念的偏颇会直接影响到改革的成效。“放管服”改革中,放权理念尚有误区。在“简政放权”、“放管结合”的语义中,政府“放权”,严格来说,是指将原来握在政府手中的权力直接取消,或者移交给公民、市场主体与社会组织。上级政府部门向下级政府部门下放权力,只是权力在政府系统内的转移,其目的是为了让民众办事更方便,属于政府“简政”而不是“放权”。实务中,因为将权力下放也理解为“放权”,在部门利益等因素的作用下,一些政府部门热衷于在系统内下放权力而不是向市场、社会放权,偏离改革的初衷与目标。此外,市场监管理念也存在误区。受长期计划经济体制和全能政府的影响,以及理论研究的滞后,我国一直奉行的是“小监管”的理念,将市场监管视为政府单方的责任,至今未能明确市场主体、行业组织、公民等其他利益相关方在市场监管中的监管主体地位和应尽的责任。这既与在20世纪90年代兴起、并已成为国际上监管治理领域最具影响力的回应性监管理论(Responsive Regulation)之内核不符,[24]同时也使得政府监管机构在市场监管中处于单枪匹马的窘境,监管成效不佳。

二是改革的系统性协调性不够。政府行政体系是一个有机系统,各组成部分间相互关联、互相影响。系统内某一部分的变革必须其他关联部分协调互动,才能取得预期效果。[25]因此,“注重改革的系统性、整体性与协同性,无疑具有方法论价值”。[26]在此方面,“放管服”改革还存在如下问题:首先,简政放权关注点主要在于经济领域,大多简政放权事项涉及的是企业投资经营、民众创业,意在激发企业和市场活力,社会领域的简政放权关注较少,在政府与社会的关系上,距离回归社会本位的路途遥远。其次,简政注重的是权力下放,使权力更接近市场与社会,但对保留下来的各种审批项目的要件、材料、程序、环节等的删减重视不够,使得很多审批项目在这些方面依旧繁杂,审批时间还是比较长,有的审批只是由“万里长征”变成了“千里长征”。再次,有些事项涉及多个领域、多个部门相互关联的权力,只有各部门协调一致,同步取消或者下放相互关联的权力,才能达成简政放权的预期效果,但实践中部门之间沟通协作不够,常常出现这个部门取消或下放了某项权力,可是其他部门相关联的权力却没有取消或下放的情况。复次,行政问责与简政放权改革之间衔接不够。权责一致是行政法治的基本要求,简政放权改革中,责任理应及时随相应权力的取消或缩减而变化,但现实中的调整不及时,有些政府部门权力削减了可责任仍在。在严格问责的大形势下,一些政府部门本想进一步简政放权,但因为担心相应领域出现问题被问责而不敢简与放。

(二)外部环境的挑战

一是法律法规的立改废不及时。改革开放以来,随着经济社会的发展变迁,法治观念逐步上升为我国治国理政的基本理念。法治意味着“政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束”,[27]亦即政府必须依法行政。但是,若要使法律成为有效规范政府公权力之利器,同时又不至于变成阻碍改革发展的绊脚石,法律的立改废必须及时、到位。可是目前的情形并非如此。“放管服”改革中,一些富有改革精神的地方政府迫切期望通过放权切实推动当地经济社会的发展,但其改革的紧迫感与主动性“常常走到既定法律法规面前就不击而懈”,[28]改革陷入“两难境地”:深化改革就需要突破现有法律法规的规定,就会“违法改革”;如果不突破现有法律法规的规定,改革就只能做外围的修修补补,难以取得实质性进展。比方说,深圳市、银川市目前保留的行政许可事项,都有明确的法定依据,设定权都在国家、省、自治区层面,取消、转移、下放甚至内容的调整都受制于上位法,在相应法律法规没有做出修改之前,地方政府几无合法自主改革的空间。

二是社会组织发育不充分。就本质而言,简政放权是要使一部分现有政府公权力回归于市场主体与民众。但现代社会公民的生活是一种高度社会化的生活,离不开成熟的社会组织居中发挥作用。正如戈登·怀特所言:“公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域,这一领域由与国家相分离的组织所占据,这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿地结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”[29]因此,简政放权中,一部分权力是直接归还于市场主体与民众,回归于私权,一部分权力则需要移交给社会组织,转化为社会自治权,用以服务于市场与社会。可是,尽管改革开放后我国逐步摆脱了“主体一元化”的特征,[30]并且截止到2016年底,全国社会组织数已达70.2万个,[31]但其发展还存在一系列问题:在生成方式上,政府主导推动的多,民众自发形成的少,行政色彩浓厚,独立性自主性差;在类型上,行业协会、商会偏多,公益性、慈善性、服务性社会组织偏少,结构不平衡;在内部治理上,机构与机制不健全,监督管理不规范;在自身能力上,专业人才缺乏,应对市场化、社会化管理服务的能力不足。[32]这就导致要么社会组织缺乏承接能力,有些政府权力转不出去,要么转出后承接的社会组织有些甚至变成了“二政府”,管理、服务效果还不如原政府部门。

三是部门利益作祟。部门利益是政府部门利用公共权力为本部门及其组成人员谋取的小团体或个人的不正当利益,其是政府管理体制中常见的一道顽疾,也是我国简政放权中一些部门揽权不放的深层原因。[33]正是基于部门利益的考虑,一些部门采取“选择性放权”,放掉的大多是需要担负重大责任、权力特征弱、含金量低、操作繁杂的权力,而责任风险低、权力特征明显、含金量高、操作简单的权力往往拽住不放。正如有论者所指出:“有的政府在改革中做表面文章,放虚不放实,放小不放大,放轻不放重,制造一些权力‘洞穴’和‘掩体’私藏与部门利益相关的权力。”[34]这就使得不少抑制市场、社会活力的“关键性权力”仍被留存下来,改革大打折扣。此外,作为市场监管、社会治理和优化服务之基础性工程的信息化建设,目前存在的“信息孤岛”和“数据烟囱”林立现象,[35]同样有着部门利益的深深烙印。政府间、部门间信息互通共享的缺失,既阻滞了全国统一政务服务平台的打造,制约了政府服务效能的提升,同时也阻延了全国统一社会信用体系的建设,极不利于市场监管的转型。

三、前瞻探索:深化改革的路径与着力点

(一)从碎片化转向整体化纵深化:改革路径之调整

自十一届三中全会肇始,我国改革开放历时已近40年。改革取得了显著成就,但同时也带有明显的碎片化、部门化特征。[36]此外,不少深层次问题亦未得到解决。目前改革已进入攻坚期和深水区,而今的改革已无法回避来自经济、社会、文化、生态环境、行政体制等各领域的深层次问题,无法再单兵突进、单线推进。诚如有论者所言:“改革越向深层推进,各方面、各领域的联动性就越强,而各方面改革能否协同配套推进,不仅制约着改革的进程,而且决定着改革的成效。”[37]所以,我国改革行至今日,在改革路径上必须进行调整,必须从整体上把握各方面体制、机制及利益关系的内在关联性,强调改革的整体性、统筹性、协同性,同时应直面以往改革中尚未作为重点进行攻坚或有意回避了的一些深层次、“硬骨头”式问题,推动改革向纵深发展。

“放管服”改革涉及政府、市场和社会的诸多层面,在我国改革大局中处于“牵一发而动全身”的重要位点,对于推进国家治理现代化具有重大意义。按照党的十九大判断,时下我国已进入决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的新时代,推进国家治理现代化亦进入关键时段。因此,“放管服”改革不仅需要持续深化,而且在改革路径上,必须顺应我国改革需要从碎片化转向整体化纵深化的时代要求。换言之,下一步“放管服”改革不应纠缠于现象层面的问题而忽视其背后的本质性、根本性问题,以至于出现所谓“转圈现象”,[38]而应从顶层设计上防止改革的碎片化,加强改革自身各部分间以及与其他关联领域改革间的统筹、协调,同时要致力于从一些关键环节着手化解钳制、羁绊改革全面深入推进的一些带有基础性、全局性、战略性的深层次问题。

(二)深化“放管服”改革的着力点

1.积极培育社会组织。现代政治学理论一般认为,一个成熟的社会形态中,政府、市场与社会三者应处于基本均势的地位,而社会组织则是政府与市场、社会之间起中介作用的自组织力量,其发育程度是社会成熟度的重要指标。戴维·杜鲁门认为,随着专业化程度和社会复杂性的提高,社会需要更多的社会组织来满足社会需求,以致可以将社会组织形成率用作社会稳定指数,将社会组织数用作社会复杂性指数。[39]社会组织的充分发育,可以在政治、经济、文化和社会等领域承担起自助互助、自律协同和民主管理的重要职能。[40]“根据发达国家的发展经验,只有大量的组织参与到公共服务和社会管理实务中,才能有效弥补公共服务及社会管理的‘市场失灵’和政府‘缺位’,形成政府与民间‘共同治理’的结构,从而推动传统政府向现代公共服务型政府转变。”[41]在我国历史上,经历了漫长的宗法社会,形成了依附型的“臣民文化”和家国一体的社会结构,抑制了独立社会组织的生长。新中国成立后,在高度中央集权的政治经济体制下,国家包揽经济、社会事务,只见国家,难觅社会。这就造成政府肩负无限责任,政府职能、机构与人员不断膨胀乃至臃肿不堪。改革开放后,随着各方面改革的推进和社会转型,“总体性社会”逐步解体,社会组织逐步恢复生机。[42]尤其是进入新世纪以后,随着对政府职能转变以及社会治理、市场监管等内在规律认识的深入,党和政府对社会组织的发展日益重视,并出台了相应文件,深圳、广州、上海等地亦通过制度创新为社会组织发展拓展空间。但在实践中,由于担心社会组织发展失控会影响社会与政治稳定、社会组织宏观政策的模糊性以及政策执行的弱激励与检查验收的低强度,[43]一些地方与部门对社会组织的发展仍取“控制型管理取向”,[44]支持与培育的积极性明显不够,从而导致政府职能转移中存在社会组织承接明显乏力的障碍,需要转移的政府职能难以转出。为切实转变政府职能、简政放权,使政府瘦身健体,进而实现国家治理现代化,需要党和政府从全面建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的长远战略目标出发,打消对社会组织发展的不必要担心,通过健全法律制度、[45]重点培育、[46]完善监管等措施,充分发挥社会组织在民生保障、社会治理、行业管理、公益慈善等领域的积极作用,承接政府相应职能,形成政府、市场与社会各司其职、相融共生的良好局面。

2.加快社会信用体系建设。诚信为立人之本,故管子曰:“非诚贾不得食于贾,非诚工不得食于工,非诚农不得食于农,非信士不得立于朝”。诚信也是经济、社会有序运行的基石。“一个没有信誉机制的社会是不可能有真正的市场经济的”,[47]同理,一个没有信誉机制的社会也不可能有成熟的公民社会。在我国由计划经济转向市场经济,由传统熟人社会转向现代陌生人社会的当下,诚信的重要性愈发凸显,就如什托姆普卡所言:“当我们对他人合作的依赖增长时,我们相信他们的可靠性的重要性也增加了。”[48]但事与愿违,目前我国社会中诚信缺失问题甚为严重,制假售假、商业欺诈、金融诈骗、恶意逃债等现象层出不穷。诚信缺失导致社会信任度深处低位。[49]大卫·休谟曾说,诚信对于人类进步和社会文明具有根本性。[50]诚信缺失与社会不信任不仅造成市场交易、社会交往成本大增,社会总体福利减损,更是当前我国市场监管、社会治理领域许多问题、矛盾冲突产生的关键性原因之一。为做好“放管结合”中的“管”字文章,彻底走出当前市场监管窘境,根本扭转市场安全与秩序现状,并全面提升社会治理水平,需要制定《政府信息公开法》、《征信管理法》、《信用信息保护法》等法律法规,并加强全国性的统筹、规划、指导与督办,利用大数据、云计算等技术,彻底打破“信息壁垒”,切实推动各地区、各部门、各行业、各组织间信用信息数据的集中与融合,加快形成覆盖全国、统一接入、规范利用的信用信息数据共享大平台,尽快建成全国统一的社会信用体系。在此基础上,运用守信联合激励和失信联合惩戒的信用监管机制与手段监管市场、治理社会,让失信就将在市场、社会中寸步难行的“达摩克利斯之剑”高悬,使守信遵法勃兴为全社会的蔚然之风。

3.遏制并祛除部门利益。从法理而言,“政府不是一桩交易,不是任何人、任何组织为了自己的报酬都有权设立和运作的。政府完全是一种信托,其权力来自于那些委托信任的人”。[51]现代民主政府存在的唯一目的是维护和增进公共利益,部门利益的本质是公权的异化,其滋生有多重因素的作用。[52]在现阶段,下述因素都或多或少地为部门利益提供了生存的土壤:一是政府机构权力配置的不合理。现今政府职能部门在其管理领域一般都是既行使决策权,又执掌执行权与监督权。更有甚者,在大部门制改革后,部门内部一个大的司局级机构都能形成一个从决策、执行到监督的完整权力链条。在这种既当裁判员又当运动员的情况下,基于“理性经济人”的本能,极易以权谋私。[53]二是政府财政体制的不健全。现行分税制财政体制下,各级政府部门事权与财权不匹配,一些地方政府部门财政经费保障不足,为弥补缺口,上级政府“给政策”,允许政府部门创收并按比例返还。同时,现今政府预算管理制度仍不健全、不透明,给政府部门非税收入留下了不少可钻的空子。这些都为“部门利益化”提供了滋生的土壤。三是政府官员考核制度的积弊。依现行制度,对政府部门领导人员的考核中,部门内部下属人员的评价占有很大比重,而作为政府部门管理与服务对象的公民在其中的发言权很小,这使得部门领导人容易被部门内部人员的利益诉求所“绑架”,背离公共利益谋取部门利益。[54]部门利益的存在不仅有违执政为民的初衷,而且在目前我国已成为影响到全面深化改革全局的一大障碍。[55]“放管服”改革中存在的“选择性放权”、法律法规掣肘、部门间协调不畅、部门信息壁垒,乃至社会组织的发展迟滞,无不与部门利益存在勾连。为推进和深化改革,需要强力遏制并祛除部门利益。比方说,在制约“放管服”改革的法律法规规章和政策文件方面,就可以委托一些中立的第三方研究机构、智库在充分实地调研的基础上,拿出各行业、各领域需要废、改、立的法律法规规章和其他规范性文件的详尽清单,提交中共中央全面深化改革领导小组决策并督促办理,尽可能避免部门利益的干扰。

4.创建新型国家综合改革试验区。如前所述,“放管服”改革的重心在于转变政府职能,这需要经济体制、社会管理体制、公共服务体制、行政体制等各方面进行深层次改革与调整,必须统筹协调、综合配套改革。综合改革意味着风险和成本,为将“试错”风险与成本降至最低,可行的方式就是开辟试验区,先行先试。我国早在2005年就开始推出国家综合配套改革试验区,至今已有上海浦东新区、天津滨海新区、深圳市、重庆市、成都市、武汉城市圈、长株潭城市群等纳入其中。这些试验区的建设,为我国深化改革做出了积极贡献,但还存在问题。一是“综合性”不够,都只是着眼于某个领域的改革,比方说上海浦东和天津滨海仍带有一定的“经济特区”性质,重庆市与成都市重在城乡统筹,武汉城市圈和长株潭城市群则侧重能源资源节约和生态环境保护;[56]二是授权力度小,改革空间不足,受上级政策、法律法规等掣肘过多,难以取得系统性突破。为深化“放管服”改革,发挥其牵一发而动全身的重大功用,可以在既有综合配套改革试验的基础上,选取改革经验丰富、内部改革意识强的深圳、上海浦东等地作为新型国家综合配套改革试验区。所谓“新型”,必须在主观意志上“敢于啃硬骨头,敢于涉险滩,以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”,在实际行动上切实开展“伟大斗争”(习近平语),展现改革的整体性、统筹性和大纵深性。为此,应该由全国人大出台专门的改革授权立法,采取全方位、总括式授权的方式,明确规定除不能突破的国家基本法律制度,且用“改革负面清单”明列者之外,均可进行突破创新。通过此种授权,全面排除“放管服”改革的瓶颈和障碍,以期实现改革重点难点的突破与整体性创新,为全面深化改革提供可借鉴、可复制的经验,推进国家治理现代化。

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