【摘要】 在中国，注重并保障社会权利是实现人民共建共治共享的政治要求，也是发展具有中国特色人权事业的重要实践。经过改革开放40年来探索和实践，我国已完成社会权利及其保障的基本制度建构。步入新时代中国特色社会主义建设之时，尽管仍面临诸多问题，党的十九大立足于新时代中国社会的基本矛盾所提出的新发展要求，为我国社会权利及其保障事业的公平可持续发展指明了前行方向。法治化是新时代中国社会权利发展的有力支持和切实保障。

【关键词】 社会权利；新时代中国特色社会主义建设；法治化

在中国，注重并保障社会权利是人民当家作主的政治正当性体现，也是实现人民共建共治共享的政治正确性要求，更是发展具有中国特色社会主义人权事业的重要实践。1949年中华人民共和国成立至今，中国经历了社会主义改造、社会主义建设以及中国特色社会主义建设时期，当前正踏上新时代中国特色社会主义建设的历程。关于社会权利及其保障的认识，我们也经历了将其视为意识形态的当然演绎、政治地位及权力的宣告、公有制和计划经济的全然担当以及制度格局的差序架构，到立足于社会主义市场经济体制、结合不同发展时期的目标任务与问题、基于公民身份角度对其进行政治和法律考量的过程。与此相应，中国社会权利及其保障实践在克服“制度贫困”的艰难历程中不断向前推进。尽管我国1954年宪法中就有社会权利及其保障的规定[1]，但关于社会权利保障的制度建构及其不断完善的实践却是自改革开放以后才真正开始的。在这个过程中，中国确立了社会主义现代化建设“三步走”的战略目标，扎实推进且完成了解决人民温饱与人民生活总体达到小康水平两个目标任务，并加入了《经济、社会及文化权利国际盟约》，这些都促使和推动着社会权利及其保障事业不断深入发展且取得了巨大成绩。目前，我们正处于中国特色社会主义建设的新时代，也是全面建成小康社会的决胜期。经过改革开放40年来的发展，中国社会主要矛盾已从改革开放初期的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产力之间的矛盾”，转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，中国社会权利及其保障事业在追求更美好的奋斗目标的同时也迎来新的发展契机，并面临着更为艰巨的任务和要求。本文将在追溯社会权利及其保障在中国的历史发展的基础上，宏观勾勒中国关于社会权利保障所取得的制度成就，分析和展望新时代中国社会权利及其保障事业的现状和前景，并探讨其法治化保障有关问题。

一、社会权利及其在中国的历史发展

在我国，社会权利的概念最早出现在20世纪70年代后期有关国外人权研究的翻译介绍之中。此后随着我国加入《经济、社会及文化权利国际盟约》，学界关于社会权利的研究经历了从个别到一般、从零散到系统的发展过程。目前，不仅各种具体社会权利的研讨如火如荼，关于社会权利的一般探讨也随着我国人权及其保障事业的发展不断深入。因学科领域、研究角度或侧重点等不同，学界关于社会权利的性质、作用以及内涵、外延等认识或界定呈现出不同面向。如有学者认为，社会权利作为福利国家的核心概念之一，是保证企业竞争力和最大限度地适应经济发展过程中的一种生产性投资，旨在维持资本主义的再生产；{1}1-11也有观点认为，社会权利是指那些区别于传统的自由权，侧重保护弱者、维护社会公平、要求国家积极作为的经济、社会和文化权利的总称；{2}135-141还有观点从实现路径角度认为社会权利是“通过国家获得的自由”。{3}217-222作为从公民身份角度进行权利分类的学术话语，社会权利最早由英国著名社会学家T·H.马歇尔提出[2]，以反映并分析二战之后资本主义世界进入福利国家时代出现的社会变化及其对自由竞争所带来的社会不平等的修正意义。在西方学者看来，福利国家是社会权利主导型的国家治理，“除了‘福利’、‘健康’的服务和政策领域以外，现代国家其他一系列广泛的职能客观上都对公民福利产生了重要影响，包括比如教育、住房、交通、环境、休闲、食物、消费者政策，以及可能也是最重要的经济和就业政策”。{4}22因反映了当时已赢得人们的信任并开始主导政治话语的一种发展趋势和要求，{5}编者导言马歇尔提出的社会权利概念尽管局限于英国的历史语境且属于社会学分析，但却很快为政治学、经济学、社会政策学、公共管理学、乃至于法学界所接受，用来认识和分析资本主义国家治理在20世纪中叶以后所遭遇的问题和挑战。

就在马歇尔发表这篇演讲前不久，《世界人权宣言》于1948年在联合国大会通过，该宣言不仅确认了公民权利和政治权利，也对于公民的工作、休息、社会救助、教育和文化等社会权利给予同等的承认和关怀。关于这类权利规定，有一种观点甚嚣尘上，即“这类新的权利是委员会中的共产党国家成员活动的结果”。{6}193但有学者对此有所质疑，认为这种“在东西方都流传甚广的说法，可能把复杂的问题过于简单化了”。{7}的确，作为国际社会第一次就人权达成的基本共识，除了表达和展现世界各国人民竭力避免重蹈二战及其蹂躏人权的覆辙之信念，以及社会主义国家所信守的政治信仰外，这部宣言应该也是资本主义世界在这个时期政治和法律领域所发生变化的折射。正因为如此，关于马歇尔的社会权利之说，有学者评价说：“尽管马歇尔对当时刚刚在《1948年世界人权宣言》中出现的许多术语并不熟悉，但是他为这三个发展阶段所起的名称——公民权利的实现、政治权利的实现和社会权利的实现——却与《人权宣言》中的术语非常接近”，{8}75-78其实，岂止是术语接近，马歇尔的社会权利概念也将1948年《世界人权宣言》相关内容规定囊括其中。在马歇尔看来，所谓社会权利不同于个人自由所必需的公民权利与作为政治权力实体的成员所要求的政治权利，是“从某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利。与这一要素紧密相连的机构是教育体制和社会公共服务体系”。{5}11从“充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利”的目标规定以及其所作分析阐释来看，马歇尔所言社会权利除了涵盖《世界人权宣言》以及1966年联大通过的《经济、社会及文化权利国际盟约》所列举以外，其范围更为广泛[3]。当然，由于意识形态、制度设计以及路径或方式等不同，资本主义福利国家的模式及其发展历程各异，不同国家以及在不同历史时期关于社会权利的肯认及其保障力度并不相同[4]。

作为进行分析和展开研究的逻辑前提，明确社会权利的概念至关重要。作为一种社会现象，社会权利的出现是为解决市场经济下自由竞争所产生的社会问题，无论产生、内容、实施路径和保障方式都有别于传统的公民权利与政治权利。如果忽略了此一矫正意义及其限定，单纯地强调“国家积极干预”“通过国家获得的自由”等，关于社会权利的探讨就会陷入难解的困局[5]。其次，20世纪60年代末到70年代中期的石油危机引发福利国家的发展困境，因而导致社会权利的消解和重构。{9}145-153这表明，社会权利及其保障对经济发展的依赖程度很高。如果罔顾经济发展状况，社会权利发展本身也会矫枉过正。正因为如此，各国关于社会权利及其保障的理论和实践在不同时期总在动态调整之中，以寻求效率与平等的均衡点，保证社会发展的可持续性。如此情形下，社会权利乃“积极权利”之说如果是就权利实现与国家作为之间密切关系而言，是可以成立的；但如果将其理解为“个人要求国家加以积极行为的权利”就值得商榷了；{10}96-106再者，作为不同于公民权利和政治权利的一类权利，社会权利意在使社会成员享有基本生存条件和发展机会的基础上能共享国家和社会发展与进步所取得的物质和精神成果。因此，扶危济困、补齐民生短板是社会权利及其保障的基本内容和首要任务，实现社会成员的共同富裕和全面发展是其价值追求，实现过程则视各国的经济社会发展情况具有现时性与渐进性。一般认为，《经济、社会及文化权利国家盟约》所确认的工作及其条件、组织和参加工会以及罢工、社会保障、适当生活水准、健康卫生、受教育、科学文化等权利是社会权利及其保障的核心内容和基本要求。各国往往根据本国的经济社会发展情况在这个基础上作加减法[6]。我国政府批准加入《经济、社会和文化权利国际盟约》时对组织和参加工会以及罢工权条款声明保留，但国家积极促进其他社会权利在中国的实现并已取得丰硕成果。

中国关于社会权利及其保障的制度和实践可追溯至1954年宪法，但1978年之前的计划经济时代与其后经济市场化改革时期，有关社会权利及其保障的认识理念与制度构建路径有很大的不同。1978年之前，中国实行的是社会主义计划经济体制。在这种保障体制中，社会权利是人民掌握国家权力，实现阶级利益最大化的应有与必有之义，并作为参与经济的权利与生产资料的分配形式，纳入到社会主义经济生产体系之中来保障实现。社会权利的实现是国家当然的担当，对于劳动者来说只享受权利而无需承担任何义务。由于快速推进的工业化与城镇化建设以及认识障碍与身份制的观念残留，这个时期由国家负责并通过生产资料分配形式来实现的社会权利保障呈现出“城乡分割”、“单位分立”、“高覆盖低水平”的特色。如社会权利及其保障随户籍类型被划分为城乡两种情形。在城镇，由于实行的是适龄劳动人口完全就业政策，居民的社会权利保障分为就业者及其家庭成员与孤寡老幼两种情况，就业者与国家之间的关系是通过“单位”这一中介体现并实现的。除少数孤寡老幼由政府民政部门所办的福利院收养外，95%的城镇居民都能享受到所属单位提供的全方位社会权利保障。但由于单位的性质、行政级别以及所处地域等因素不同，其所提供的社会权利保障存在着数量、范围或程度之别且由不同的制度规定来调整。在农村，农民的社会权利保障是通过农民基于集体土地使用权而成立的生产队或人民公社等组织，依托土地上的农业产出，以互助互济的方式来实现的，由于国家不提供任何财政支持，其范围、程度或水平要远远低于城镇居民。总体而言，因与户籍或单位而非公民资格相关，我国社会成员的社会权利保障在计划经济体制下存在着城乡、地域与单位之间的差别。而且，由于政府的财力有限，无论城镇还是农村，这种覆盖面较广的社会权利保障不可避免地呈现出低水平的特点。

20世纪90年代之初，中国开始了社会主义市场经济体制改革。受市场化浪潮的冲击，计划经济体制下的经济生产方式、社会组织形态、社会管理手段和方法都发生了深刻的变革，与计划经济体制相应的社会权利保障体系也基本瓦解。在新旧交替的变革时期，人们关于社会权利及其保障的认识以及体制构建尚处于探索之中。尤其是中国签署和批准《经济、社会及文化权利国际盟约》之后，在国家与公民而非国家与人民的关系框架之中从公民权利的角度对社会权利及其保障的思考与探讨逐渐展开并日益深入。然而，在制度转型时期，人们的思想认识不可避免地存在着种种误区，如将社会权利保障视为配套措施而非基本社会制度、淡化政府的责任、强调市场行为、忽视社会公平等。这些误区制约了当时的政策选择，以至于市场化改革早期，在“效率优先兼顾公平”的口号下，国家将社会权利及其保障几乎交由市场，教育、医疗、住宅乃至养老等社会权利保障被严重削弱。尽管城乡居民社会权利保障的制度建构及其完善随着中国经济的迅猛发展在逐步推进，但由于城乡分割的历史包袱、地区之间发展不平衡以及资金短缺等原因，当城市单位福利制与农村集体福利制逐步瓦解之后，过分依赖于市场导致我国社会权利保障的覆盖面较窄，保障水平相当低，并呈现出严重的社会不公平。如这一时期国家关于社会保障的举措主要聚焦于城镇的下岗职工、企业离退休人员以及城市特困人口等弱势群体的劳动保障、待业和失业保险以及最低生活保障[7]；农村村民以及半数以上的城市居民没有为基本养老保险、医疗保险、工伤保险或生育保险所覆盖，贫困者的住房、子女教育等基本需求无法得到满足。

为解决上述问题，使改革开放的成果公平可持续地惠及全体公民，并兑现中国加入《经济、社会及文化权利国际盟约》时所作的承诺，中国自20世纪90年代末以来在经济发展的基础上开始注重社会建设，着力保障和改善民生，并尝试国家、单位或集体、个人与社会共担模式的社会保障体制建设。进入21世纪，党的十七大提出“初次分配和再次分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，要求坚持优先发展教育、实现更高质量的就业、增加人民的收入水平、提高人民的健康水平、保障人民基本文化权益、解决城市低收入家庭住房困难，并要求建立“以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障为重点，以慈善事业、商业保险为补充”的社会保障体系，同时提出促进企事业单位基本养老保险制度改革，探索城乡居民最低生活保障、完善保险制度、提高统筹层次等。之后，在全面实现城乡免费义务教育、全面建立城乡基本养老保险制度、基本形成新型救助体系、基本实现全民医保、加快推进保障性住房建设、基本公共服务水平均等化程度明显提高的基础上，党的十八大又提出努力办好人民满意的教育、推动实现更高质量的就业、努力实现居民收入增长和经济发展同步、实现社会保障的“全覆盖、保基本、多层次、可持续”、提高人民的健康水平等目标和要求。十八届三中全会以来，为消灭城乡差别、消除各种不平等、实现社会公平，中国在户籍管理改革、机关企事业单位养老保险改革、实现基础养老金全国统筹、整合城乡居民基本医疗保险、促进城乡最低生活保障制度统筹发展、全面实行城乡居民大病保险等方面推出了力度较大的措施，无论是劳动及劳动保护、社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、参加文化生活等社会权利的保障都取得了重大进步。新时代中国特色社会主义建设时期，党的十九大明确了我国现阶段的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要求坚持以人民为中心，不断促进人的全面发展和全体人民的共同富裕，以此为担当的社会权利及其保障在我国人权事业发展中的地位及其重要性也因此提升到前所未有的高度，这对我国社会权利及其保障事业的发展来说是挑战更是机遇。

二、行动与建构：中国社会权利及其保障的制度成就

自1978年经济体制改革以来至今40年间，中国根据改革开放的需要，制订了不同时期国家和社会发展的目标及任务，大力发展市场经济的同时，在人权保障领域也积极开展各种对外沟通交流与对内探索实践活动，不仅使人权及其保障观念逐渐深入人心，在人权的制度建设方面也取得了骄人的成绩。随着中国2004年把“尊重和保障人权”写进宪法以及制定关于人权保障的战略、规划和行动计划、加强人权的司法保障等，社会权利及其保障事业也在制度化、法治化的轨道上稳步推进。从2009年起我国开始制定并实施国家人权行动计划，明确中国政府促进和保护人权方面的阶段性目标和具体措施。目前，在完成第一、第二期国家人权行动计划目标任务的基础上，中国制定并正在实施《国家人权行动计划(2016-2020年)》，努力实现第三期国家人权行动计划的目标和任务，其中包括全面保障经济、社会和文化权利，减缓和消除贫困是社会权利保障的重要内容。我国从20世纪70年代开始就在全国范围内开展了有计划有组织的大规模开发式扶贫，先后实施了《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》等中长期扶贫规划，使中国极端贫困人口比例在2014年下降到4.2%，成为世界上减贫人口最多的国家。在不断探索和实践过程中，我国制定或出台了大量关于社会权利及其保障的法律法规及规范性文件，将社会权利及其保障的成熟做法或成功实践逐步规范化、制度化和法律化并不断完善，完成了社会权利及其保障的基本制度构建。

——关于劳动及劳动保护。我国在这方面的权利保障最早可追溯到1986年国务院发布的《国营企业实行劳动合同暂行规定》。1994年我国制定了《劳动法》并于2009年进行了修改完善，对劳动者平等就业、签订劳动合同、取得劳动薪酬权、获得劳动安全卫生保护、工作时间和休息、社会保险和福利、接受职业技能培训、提请劳动争议处理、女职工和未成年工特殊保护等作了规定，并确定了国家保障劳动者权利的义务及职责，标志着我国关于劳动者的权利保障进入了法治化时期。之后，我国制定了大量保障劳动者工作条件的单行法律规定，如矿山安全法、职业病防治法、安全生产法等法律，加强对劳动者权益的保护。2007年，我国制定出台了《劳动合同法》(2012年修订)、《就业促进法》(2015年修订)和《劳动争议调解仲裁法》，建立健全市场经济条件下的劳动就业和劳动争议解决制度；1992年制定的《工会法》经过2001、2009年两次修订完善，明确了工会在国家政治、经济和社会生活中的地位及其权利和义务，对工会依法维护劳动者的合法权益发挥了积极作用。2013年12月《全国人民代表大会常务委员会关于废止有关劳动教养法律规定的决定》不再把强迫劳动作为改造措施，推进了我国人权保护进程，并使得劳动作为公民的权利得到体现和保障。

——关于社会保险。为了解决改革开放以来在社会保险问题，特别是养老保险与医疗保险方面所出现的覆盖率较低、城乡与地区分割、跨地域流动的社保关系无法接续以及筹资渠道偏窄等一系列问题，我国于2010年10月颁布了《中华人民共和国社会保险法》，按照广覆盖、保基本、多层次、可衔接、可持续等方针，将基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等制度进一步完善并法律化，以实现公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下能够从国家和社会获得物质帮助的宪法权利。《社会保险法》使得中国在社会保险制度的公平与完善方面迈出了重要一步，但并没有完全消除基于身份的不平等。如公务员和参照公务员法管理的工作人员就不需要缴纳养老保险费用，享受国家财政支持且优于企业的退休金待遇；又如农村基本医疗保险尽管被纳入了国家统筹但却与城镇分列，两者在缴费标准和补偿报销上存在着较大差距。为了彻底破除这种不平等的身份壁垒，满足社会的公平诉求，国务院于2015年发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求公务员和参照公务员法管理的工作人员也实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，基本养老费用由单位与个人共同承担。此外，城乡居民养老保险制度得以合并实施，以基本养老保险为基础，包括企业年金、职业年金、商业保险的多层次养老保险体系加速形成。关于城乡基本医疗保险分列的问题，随着中国城镇化加快进程以及户籍管理制度改革的推进，国务院在全面实施城乡居民大病保险的基础上于2016年1月3日发布了《关于整合居民基本医疗保险制度的意见》，要求在全国范围内逐步整合城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗；此外，基本医疗保险的异地结算与关系转移接续在推进之中，长期护理保险正在15个城市进行试点。

——关于社会救助，我国从20世纪90年代末开始了社会救助的制度建构。按照国务院于2014年制定的《社会救助暂行办法》，确立了我国社会救助的指导方针，即“托底线、救急难、可持续、与其他社会保障制度相衔接”以及“与经济社会发展水平相适应”。纳入法律之中予以规范的社会救助措施包括最低生活保障、城市生活无着的流浪乞讨人员救助、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等。在上述社会救助制度中，最低生活保障制度是公民获得基本生活保障的重要制度。20世纪90年代，随着城市下岗职工、失业人员以及城乡大批贫困人口的出现，我国在城市开始探索适应市场经济的最低生活保障制度，在农村迟至2007才开始推行。2014年之前，中国的最低生活保障制度不仅存在城乡差别，也有地区差异。《社会救助暂行办法》出台之后，中国的最低生活保障制度开始走向城乡统筹，有助于推进城乡低保标准的“并轨”，缩小同一省份不同城市之间的差别。此外，关于特困人员的供养。2006年之前，特困人员供养一直实行的是城市与农村分治。农村施行家庭联产承包责任制之后，集体经济的衰减，使农村的五保户供养陷于崩溃状态，国家在2006年之后开始将农村五保户供养纳入财政预算。《社会救助暂行办法》将城镇“三无”人员救济及福利院供养与农村“五保户”供养统一为特困人员供养制度。为解决该暂行办法过于概括可能会导致的城乡发展不平衡、资金渠道不通畅、工作机制不健全等问题，国务院于2016年2月发布了《国务院进一步健全特困人员救助供养制度的意见》，要求实行城乡统筹，对特困供养对象的认定标准、救助供养内容、服务水平、资金支付等问题作了进一步明确。医疗救助也是社会救助的重要形式。1998年，我国在城镇建立医疗救助制度，2002年开始，医疗救助制度在农村推行，但直到2005年，无论城镇还是农村的医疗救助，都具有覆盖面窄、标准低的特点。2014年之后，根据《社会救助暂行办法》的规定，医疗救助覆盖的对象除了原来的城市“三无”人员与农村“五保户”外，扩大到最低生活保障家庭成员以及其他特殊困难人员。此后，随着城乡医疗救助制度体系的建立，财政补助医疗救助资金大幅增加，特大疾病医疗救助工作也全面开展，医疗救助与医疗制度的衔接不断加强。城市生活无着的流浪乞讨人员救助、受灾人员救助、教育救助、住房救助、就业救助以及临时救助等工作，在《社会救助暂行办法》出台之后也在不断地推进，相关制度建设也不断完善。

——关于社会福利。我国通过1980年《婚姻法》、1986年《义务教育法》、1990年《残疾人保障法》、1991年《未成年人保护法》与《收养法》、1992年《妇女权益保障法》、1996年《老年人权益保障法》、2015年《反家庭暴力法》以及环境保护方面的法律规定[8]，健康卫生、廉租房、经济适用房、租赁房与限价房的政策规定，已经确立了包括老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利、教育福利、住房福利、环境以及健康卫生等在内一系列社会福利制度。如关于老年人福利，65周岁及以上老人可以免费乘坐市内公共交通工具、免费游览政府控股或主办的公园及风景名胜、免费参观国家财政支持的博物馆等公益性文化设施、领取高龄补贴与养老服务补贴、享受居家养老福利服务等；关于残疾人社会福利，如保障残疾人的工作权利、发展残疾人特殊教育、在社会事业的各个领域尽可能为残疾人提供方便条件、公共服务机构为残疾人提供优先服务与辅助性服务等；关于妇女社会福利，涉及家庭生育、劳动保护、卫生及健康保健等方面；关于儿童福利，如儿童的医疗保健、活动场所和服务、儿童的日常生活保障、学前教育等。关于教育福利，如九年制免费义务教育、低收费的公立高等教育以及职业教育与其他特殊教育等；关于住房福利，为实现我国居民“住有所居”，我国目前已经初步建成了廉租房、经济适用房、租赁房与限价房等四个层次的住房保障体系。但因各地经济发展水平不同，住房福利的实施情况各不相同；关于环境以及健康卫生，我国目前有关环境保护方面的法律有25部；关于健康卫生已出台法规、规章和大量的行政规范性文件，基本医疗卫生与健康促进法正在制定之中；关于优抚安置，我国通过1984年制定的《兵役法》及其他相关规定对军人及其家属建立了各种优待、抚恤、养老、就业的安置，以利于保卫国家安全、保证社会稳定。

——除了社会救助、社会福利、社会保险外，我国关于社会慈善、社会捐赠、群众互助、商业保险等补充保障措施制度也在建设和完善当中。如继1993年《红十字会法》、1999年《公益事业捐赠法》制定之后，我们又于2016年制定了《慈善法》，以利于政府、市场、个人和民间组织分工合作，多方位地保障社会权利。

——关于文化权利保障。中国关于公民文化权利保障在《宪法》上有明确规定，即国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动[9]。除《宪法》外，我国还制定了《著作权法》《文物保护法》《档案法》《语言文字法》《非物质文化遗产保护法》《科学技术进步法》《著作权法》《专利法》《博物馆条例》《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》等，以保障公民参加文化活动、享受科学进步及其应用所产生的收益，以及其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神和物质上的利益得以保护的社会权利。

三、新时代中国社会权利及其保障的应对及展望

为保障人民普享更多国家改革开放的成果，我国关于社会权利及其保障相关制度的建设和完善自改革开放至今取得了可观进步和骄人成绩。然而，由于人口众多，资源有限，历史遗留问题多，经济快速发展时期又面临着人口老龄化以及劳动力人口下降等问题，加之转变旧有观念和深化认识尚需时日，现有制度构架多为粗线条且制度之间掣肘较多，我国关于社会权利及其保障的制度建构在不断的试错纠错之中出现了一些认识和实践困境。比如，关于协调和处理好经济持续快速发展要求与社会权利保障之间的矛盾关系问题。从长远来看，经济发展与国家富强的根本目的是为了人民的生活富足、自由及充分地发展，两者之间没有冲突。但就眼前而言，在资源及其配置有限的情况下，经济发展与社会权利保障两者之间总有孰轻孰重之分。如果配比失衡，或者经济持续发展不能保证，或者社会权利无法得到充分保障。尽管前者在影响国家财力增长的同时会使百姓的社会权利无法切实保障[10]，后者会引发严重的社会问题最终使经济发展也难以为继[11]，但当这两者在一定时期的冲突较为尖锐时，往往“理”能明但事却未必“了”，争论不可避免。如2015年4月24日，时任财政部长楼继伟在清华大学举行的“清华中国经济高层论坛”上发表演讲时说，中国正面对人口老龄化以及劳动人口急剧减少的问题，要使经济继续保持高速发展，就要保证必需的劳动力，并使工人的工资增长低于劳动生产率。为此，我们应该修改劳动合同法，调整有关长期劳动合同、行业集体谈判和区域集体谈判等规定，以增强劳动力市场雇佣的流动性灵活性，平衡劳动者与企业的关系；{11}对此，有学者则认为，这是将人当作经济增长的工具而非目的，是政府治理以权力为本而非以人为本的一贯思维。不纠正这种认识就不能切实激活人的能量，真正促进经济的增长。{12}

又如，关于“补缺”与“普惠”之间关系以及如何“普惠”的问题。“补缺”针对的是民生“短板”，“普惠”则要惠及全体人民。如果说中国社会权利保障实践早期受制于国家财力，注重的是“补缺”的话，那么，中国近年来所完成的社会权利及其保障制度建构则因为国富民强而开始转向“普惠”，这也符合中国特色社会主义建设关于社会权利保障事业的价值追求。关于“普惠”，我国学界有从效率与平等之间关系角度，也有“底线公平”“适度普惠”“普惠性”等不同认识和探讨。{13}54-67问题在于，我们在迈向“普惠”(无论何种程度)的同时是否已经完成了“补缺”？对中国这样一个近14亿人口的发展中国家来所说，如何“普惠”才能保证社会权利保障的高标准与高水平？关于第一个问题，就目前来看，我们在社会权利保障方面的“补缺”任务还远远没有完成且任务艰巨。以残疾人、老年人、儿童等弱势群体的社会权利保障为例，由于观念、制度或机制等因素，残疾人受教育水平以及就业率总体不高，满足残疾人的公共服务如康复、托养、无障碍通行以及文化体育等整体覆盖水平比较低。此外，尽管国家提供了各类社会保障措施，但因保障标准、水平过低或实施方面的问题，我国农村老年人仍主要以家庭供养(47.7%)和劳动收入(41.2%)为主要生活来源。{14}90-95一旦家庭供养出了问题或丧失了劳动能力，生活就可能陷入困境。至于留守儿童与父母长期分离，得不到父母的照顾、关爱和监管，这更是近些年人们普遍关注的问题。关于第二个问题，以城乡居民基本养老保险基础养老金为例，2009-2014年，我国城乡居民的基础养老金一直是55元，2014年7月之后提高至每人每月70元。针对该低标准引发的质疑，人社部的回应是“希望老百姓能够理解，国家财政每一年都不一样。特别是近几年，财政紧张，花钱的地方很多，同时又在减税”。{15}在许多人看来，这是国家财政支持力度不足的一种托辞，但如果覆盖面过大且主要依靠国家财政，这种“普惠”性的社会权利保障体制模式的确会导致低标准与低水平，尤其是对于作为人口大国的中国来说。更何况，“普惠”的公平性问题仍是我们要正视和解决的问题。中国在社会权利保障体制建构30年历程中为去“身份化”、消除等级特权与反对歧视进行了艰苦努力，也取得了重大成绩。如所有社会成员，无论城市居民还是农村村民、企业还是国家机关或事业单位、国营企业还是民营企业都被一视同仁地纳入到基本医疗保险或基本养老保险制度体系之内；对弱势群体，如妇女、老年人、残疾人、贫民等的制度化歧视也逐渐去除[12]。但由于这个过程远没有完成，社会成员在社会权利平等保护方面仍要面对各种认识或制度障碍，同命不同权或不同价的现象还时有发生，从而损害人们在社会权利保障方面的公平感。如公务员及按照公务员管理的人员参加医保后的个人账户资金以及报销比例要多于或高于城乡居民，其养老因有职业年金等所获保障也要高于城乡居民；针对弱势群体的歧视虽有所收敛但仍时有出现，这些都表明中国的社会权利及其保障在消除因身份、性别、身体所致不公平或不平等方面还有一段艰巨历程。

社会权利保障制度的有效性以及实施配套问题也是人们关注的问题。社会权利保障的制度构建如果不具有正激励作用，实施起来会很困难，持续性也会很差。如关于基础养老保险，据报道，2015年至少有21个省的基础养老保险增长率出现了负数，部分地区县级养老保险基金甚至“穿底”了，财政补贴承受了相当大的压力。在这种情况下，除了提高统筹层次呼声不绝以外，{16}人社部还动员大家延长缴费年限。显而易见，随着人口流动性的加剧、快速老龄化以及户籍制度改革的进一步推进，即使实现省级统筹可能也存在相当大压力。至于延长缴费期限，如果缺乏正激励，多数人可能会选择交够15年基本期限即可。此外，社会权利保障的配套性制度建构或完善更是我们要认真对待的问题，否则就会出现“种下的是龙种，收获的是跳蚤”之类现象。2014年5月，联合国条约机构经济、社会及文化权利委员会对中国政府第二次提交的履行《经济、社会及文化权利国际盟约》情况的报告进行审议，在通过的相关性结论意见中说到：“委员会又感到关切的是，义务教育仍不免费，农村和城市贫困地区的儿童往往负担不起。”{17}

如果就法律和政策的规定而言，这种说法是立不住脚的。但在我国，由于户籍管理制度以及教育资源不均衡所导致的择校现象，农村儿童到城市或者城市孩子到“优质”的小学或初中上学需要一笔额外的不菲费用却是不争的事实，或许这就是经济、社会及文化权利委员会所说的“义务教育仍不免费”的情形，而这显然损害了儿童平等的免费义务教育权。

尽管正视并解决上述问题的认识、探索和实践早自21世纪初期就已开始，但因为我国当时的主要矛盾定位为人民群众日益增长的物质文化需要与落后的社会生产力之间的矛盾，国家社会发展的着力点聚焦于经济建设，基于这种认识的政策抉择掣肘了我国社会权利及其保障的发展，使之仅处于补漏或纠偏的辅助地位。由于未能保持经济与其他社会领域的协同发展，关于社会权利及其保障因缺乏系统认识的思维、协同推进的胆识与顶层设计的大略，使人民普享国家改革开放成果的期待得不到满足而引发了诸多社会矛盾。党的十八届三中全会在确定了全面深化改革主基调的基础上，将“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”作为改革开放的总目标，明确要“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”，要求“更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状态”，提出“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相结合”的思路，并以“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”的勇为作出了划转部分国有资本充实社会保障基金，将国有资本收益上缴公共财政提高的比例更多用于保障和改善民生，从而开启了新时代中国社会权利保障的新篇章。之后，针对我国当前发展不能满足人民对美好生活追求的主要矛盾和问题，习近平总书记在党的十八届五中全会上提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，要求以新发展理念引导中国发展之道。新发展理念具有战略性、纲领性和引领性，对我国各项事业，包括社会权利及其保障事业都发挥着引领作用。如关于创新发展。我国社会权利及其保障是立足于我国国情和民情的事业，其发展要借鉴其他国家的有益经验，但更需要切实解决中国问题的理论和制度创新；关于协调发展，更加重视社会权利及其保障就是协调发展所要求的，而社会权利及其保障事业自身也需要协调发展，即注重发展的整体效能，避免“木桶”效应；关于绿色发展，我国当前面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等严峻问题，坚持绿色发展既是为了国家和民族的可持续发展，也是为了保证每个人必需的生活条件或曰环境权；关于开放发展，共同构建人类命运共同体是中国在国际关系领域提出的重要倡议，它要求尊重多样性基础上的关联性和整体性。{18}12-28在人权保护领域，坚持开放发展就是积极参与国际社会、国家间在人权领域的交流和沟通，在谋求本国发展中促进各国共同发展。关于共享发展，要求在解决分配不公、收入差距、城乡区域公共服务水平差距较大方面“作出更有效的制度安排，使全体人民朝着共同富裕方向稳步前进”，这是直接推动和促进社会权利及其保障事业发展的要求和安排。在党的正确路线方针的指引下，十八届三中全会以后，关系到我国社会权利及其保障的公平可持续、切实有效推进社会权利及其保障事业发展的“大手笔”连续密集推出，如建立统一的城乡居民养老保险制度、改革机关事业单位工作人员的养老保险、全面实施城乡居民大病保险、划转部分国有资本充实社保基金实施方案、户籍制度改革、义务教育“划片就近免试入学”、农村低保制度与扶贫开发政策相衔接以及妇幼老病残等重大举措都是在这一时期出台的，我国社会权利及其保障事业因而获得了前所未有的迅猛发展。

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，中国特色社会主义进入新时代之后的社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，要求必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕；坚持在发展中保障和改善民生、补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展。党的十九大立足于新时代中国特色社会主义的矛盾所提出的新发展要求，为我国社会权利及其保障事业的公平可持续发展在指明方向的同时也展示出美好蓝图。首先，发展作为解决我国一切问题的基础和关键，保障和改善民生以发展为前提，是发展的要求和追求的目的。这意味着发展要全面、协调和均衡，既非只发展经济罔顾其他，也非抛弃效率去追求平等，惟其如此才能做到“既要在经济发展的基础上不断加大保障民生力度，也不要脱离财力作难以兑现的承诺”[13]。其次，随着我国综合国力的增强、人民生活水平的改善，社会权利及其保障的范围将越来越广泛、力度也将越来越大，但先补齐民生短板是我们今后相当长时期内的不二选择。党的十八届三中全会以来，为补齐民生短板，根据不同时期的问题及其解决要求，我们已经在减贫、扶助妇幼病残、促进健康事业发展、坚持绿色发展等方面探索并采取了各种有效措施和手段，今后仍将在党的十九大路线方针的指引下继续作出努力。再者，社会权利的实现重在国家，政府应当在保障社会权利方面发挥主导作用，但强调国家和政府的责任并不意味着忽略其他社会力量。一方面，我们要明确政府在社会权利及其保障中的各项职责，对政府的工作绩效严格考核并进行问责追究[14]，另一方面要将各种社会力量对社会权利保障的可预期贡献调动起来[15]，两者形成合力才能助推中国社会权利及其保障事业发展不断发展。

四、新时代中国社会权利及其发展的法治化保障

关于我国社会权利的法治化保障有各种进言献策，如有观点认为，应当将社会权利保障的规范尽可能上升为法律规定而非政策性文件，以约束政府的权力，实现法治化。{19}85-91此外还有不少关于《经济、社会及文化权利国际盟约》在中国的司法适用之类的探讨。从“没有救济就没有权利”的角度，司法适用是条约所涉及的社会权利成为法律权利的标志。要将社会权利保障上升为法律规定的认识也是出于使社会权利成为法律权利的考虑，只不过与司法层面的“实然”保障相比，更关注立法层面的“应然”保障而已。可见，无论是立法还是司法，实现社会权利的法治保障就应使它成为法律权利是人们的基本认识。然而，社会权利是否为法律权利一直以来则是有争议的。

“从严格的法律意义上说，‘如果不存在相关的法律补救办法，有不会有权利的’”，但社会权利的补救办法则主要“存在于积极的、个人性质的和仁慈的自由裁量中”，除了法律补救外，还依靠公开性、责任性、监督性来维持。{5}69这意味着，社会权利并不必然也不必须总是法律权利，{20}51-63其保障和实现可以有多种途径或路径。首先，除了为法律权利的选择外，社会权利可以是政治权利，通过政治途径参与、决策、选举、讨论和监督等来保障实现；其次，纳入“法网”的社会权利由于供需状况亦有不同情形，如宪法化的社会权利，往往是只具有对政治机关建议作用的方针条款或者赋予国家权力机关具体的宪法委托，相关规定或者不具有司法性或者对司法裁决的作用有限。{21}26-31即便是能够得到司法救济的社会权利，如果执行机关被赋予了较大自由裁量权，司法裁决的作用也是受到限制的；再者，关于社会权利的法律救济，司法救济只是其理想和完美的表现。事实上，由于法治保障的程度不同，法律救济可以有不同情形。如在我国，法律救济有立法、行政以及司法三种情形。所谓立法救济是为立法所规范但只具有立法的依据效力，不具有执行效力或司法效力，如我国宪法化的社会权利；行政救济是为立法所规范但仅能通过行政执行来实现，但不具有司法裁决效力，如我国通过行政规范性文件保障的社会权利；司法救济是为立法所规范并通过司法裁决来保障实现，但可能不具备行政效力或立法效力，如通过我国的司法解释所保障的社会权利。

正因为社会权利及其保障具有复杂性，在《经济、社会及文化权利国际盟约》的履行实践中，大多数国家在司法中没有直接适用该公约，我国亦如此。在经济、社会及文化权利委员会对中国履约情况进行第二次审议时，中国政府为此辩解的理由是：“按照国际条约在中国适用的惯例，国际条约不直接作为中国法院审理案件的法律依据，国际人权条约也不例外，而是通过立法程序转化为国内法律后予以适用”。{17}67-77

其实，从上述法律救济三种方式划分的角度，中国缔结或加入的国际条约在我国一般仅具有立法效力，即要通过立法程序转化为国内法律后予以适用。如果有专门规定，国际条约则可有司法或执行效力。如我国《海洋环境保护法》第97条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与海洋环境保护有关的国际条约与本法有不同规定的，适用国际条约的规定；但是，中华人民共和国声明保留的条款除外。”据此，根据我国批准加入《经济、社会及文化权利国际盟约》时的情形，该公约只具有立法效力，并不具有执行或司法效力，要取得司法或执行效力，则需相关法律专门作出规定。应当指出的是，按照《经济、社会及文化权利国际盟约》第2条第3项的规定，在转化为我国国内法律规定时，该条约所涉及社会权利是具有执行效力还是司法效力，要视国家的经济社会发展情况等而定。

尽管社会权利不一定上升为法律权利，但法治化保障却是社会权利及其保障的有力支持和切实保障，尤其是新时代中国社会权利及其保障事业的发展更离不开法治化保障。以法治保障新时代中国社会权利及其保障事业的发展，首先是将党的十九大关于社会权利及其保障的政策精神及时上升为国家法律，使之具体化、制度化和法律化。为使党的政策精神及时上升为法律，在立法上可以将立法授权、立法试点与全面立法相结合，以解决法律的稳定性与变动性之间的矛盾。此外，我国目前有关社会权利及其保障的法律规定效力层级太低，上升为法律的规定较少，大多以行政规范性文件的形式推出。与法律法规乃至规章的制定程序相比，制定行政规范性文件是抽象行政行为但非立法活动，出台过程缺乏立法所必需的民主、科学以及法治环节和程序要求，政府权力不能得到有效监督，可能会妨碍其贯彻党的政策精神的公平、合理以及可行性。因此，将党的政策精神及时转化为法律时，提高立法的效力层级能增强法律权威性和执行力，这对落实党的政策精神非常重要。将党的政策精神上升为法律，并非简单复制，而是要具体化和制度化，使之具有可执行性和可操作性。我国现有社会权利及其保障方面的法律，有不少因为过于原则概括，仅具有道德倡导和政策宣传的意义[16]，不能切实有效地发挥保障社会权利的作用，也不利于党的政策精神的贯彻。

其次，以法治保障新时代中国社会权利及其保障事业的发展要求严格行政执法。保证依法行政是严格行政执法的首要任务。在我国，因立法授权或法律规定原则概括等原因，在社会权利保障领域，行政机关往往有较大的自由裁量权，从而使得行政规范性文件成为我国社会权利保障的主要法律形式。如此情形下，对行政规范性文件的监督就成为当务之急。对行政规范性文件，尽管同级权力机关、上级行政机关、复议机关、司法机关通过人大监督、行政监督、复议监督和司法监督都可以依法行使监督权，但与上级行政机关的内部监督、复议机关与司法机关的有限监督相比，同级权力机关的监督是最权威也是最有力的。因此，要保证行政规范性文件及时贯彻落实党的十九大有关社会权利保障的政策精神，就要充分发挥同级权力机关的监督作用；严格行政执法还要明确行政机关的职责，建立或完善评估考核以及问责追究制度。由于行政机关在社会权利保障实施方面具有较大的自由裁量权，明确职权、科学评估考核以及实行问责追究制度才能有效地督促行政机关切实实现党的十九大所确立的“多谋民生之利”“多解民生之忧”的政策目标，使社会权利保障事业与国家的经济社会事业协调发展。严格行政执法更要保证有法必依、违法必究。如关于环境权保障，我国自改革开放以来有关环境保护方面的立法不可谓不多，但环境质量却越来越差。这固然与立法关于破坏环境的违法成本过低有关，{22}但行政机关为追求经济发展的政绩不严格执法也是重要原因。因此，只有严格执法才能保证体现党和国家关于社会权利保障的政策精神的法律规定能够切实实现，而不是仅停留在文本上。

最后，以法治保障新时代中国社会权利及其保障事业的发展要求司法保障。如上所述，纳入“法眼”的社会权利可以通过宪法化、作为立法依据、行政自由裁量以及司法救济等多种方式予以保障。其中，赋予司法救济意味着将国家职责与公民权利诉求合二为一，这是对社会权利强有力的法治保障。以法治保障新时代中国社会权利及其保障事业，应当逐步加大对社会权利的法治保障力度，赋予更多的社会权利以司法救济，以切实贯彻党的十九大报告中所说的“保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进人的全面发展”。此外，被赋予了司法救济的社会权利，一旦进入司法程序，就应当得到依法公正裁判，“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”[17]，这既是树立司法权威，也是有效保障社会权利的实现，更是落实党关于建设新时代中国特色社会主义的指导思想和政策方针。

综上所述，要求摆脱贫困、提高收入、提升教育水平以及改善健康卫生、住房条件与环境等社会权利，体现了人类对幸福与繁荣的社会生活状态的向往和追求，也是中国特色社会主义建设的题中应有之义，更是新时代中国特色社会主义建设的坚定信念和应然担当。在党的十九大所确立的“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”“统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”的思想路线方针指引下，中国社会权利的发展和保障进入了全面推进、迅猛发展、更有保障的新时代，将拥有更加辉煌和美好的前景。