【摘要】行政法治新的时代精神是指行政法治在新的历史背景下所应具有的精神气质，行政法治 只有具备这样的精神气质才能契合时代变奏的需要。因为它可以使传统行政法治得以革新，使行政 法治更好地回应自然，在行政法治中凸显人民本位，从而达到行政法治的自我完善。与当今时代背 景相适应，行政法治应当被贴上全面给付的标签，由传统的单方面性变成广泛参与性，实现行政法 关系主体的多元化，诸多原来由行政系统承担的职能必须从行政系统中游离出去交给民间，由相关 的民间机制进行自我治理和自我调控。同时，行政执法也要更多地选择柔性手段，体现人文关怀。

【关键词】 新时代行政法治; 精神气质; 给付行政; 服务行政; 参与行政 

党的十九大报告提出了新时代的历史命题，并且对新时代我国社会治理和法治进程做了新的 顶层设计，如提出了宪法和法律至上的概念; 提出了合宪性审查的概念; 提出了强化监察职能的 概念。在行政法治中也凸显了给付行政、服务行政和参与行政的新的行政法治理念和进路。总而 言之，在新的历史时代，行政法呈现出了新的时代精神，这些新的时代精神既框定了我国行政法 在新时代的功能和特性，又给行政法的精神气质注入了新的元素。那么，行政法治新的时代精神 究竟应该如何进行解构呢? 笔者试从下列方面予以探讨。

一、行政法治新的时代精神的涵义

对行政法治新的时代精神涵义的解释应当注意下列切入点: 第一个切入点是行政法治是一个 社会现象。行政法治是法治的有机构成部分，而行政法治本身又是一个相对独立的社会现象，行 政法是 “动态的宪法” ［1］13的论点就证明了这一点。行政法作为一个社会现象应当隐含着两层寓 意，即行政法有着自己质的规定性，它区别于法治现象中的其他事物，在规制方式、规制内容、 规制的其他方面都有着自己独特的定在。同时，行政法治存在于社会机制之中，是社会系统的有 机构成，它不能够和社会系统以及社会机制割裂，有学者就认为行政法是 “社会法治国时 代” ［2］14的产物。第二个切入点是行政法治是一个文化现象。人们通常将行政法更多地从制度层 面上进行考量并认为它是国家机器的构成部分，是实现社会治理和政治统治的必要工具，是一种实实在在的国家实力 : “管理主体对管理对象的这种影响是借助于行政法规范来实现的” ［3］29

。这 个认知是合乎理性的。因为行政法是国家政治行为和立法行为的必然结果，行政法治是国家治理 和社会治理以及政府治理机制。然而，若从更深层次上进行考量，行政法治同时也是意识层面上 的东西，它具有浓厚的文化色彩，将它视为一个国家的文化现象一点也不为过。正因为行政法治 具有文化现象的特质，才使得我们对其时代精神进行解构有了理论上的前提。第三个切入点是行 政法治是一个发展中的事物。从辩证哲学的角度看，行政法是客观的，是客观事物的一种，而行 政法治的这种客观性和其他事物一样，也是处在运动和变化之中的。行政法和行政法治是动态的 东西而非静态的东西，在不同的历史时代，它会呈现出不同的特征和状态。后一时代是对前一时 代的发展，而前一时代则是后一时代发展的前提和基础。事实上，行政法治不论在哪个国家都在 各个方面经历了一个发展过程。有学者对英国行政法的发展就有这样的评说 : “红灯理论以控制 为导向，更为保守; 绿灯理论以自由或社会为导向，本质更注重效率性。两种理论模式是伴随着 现代国家的产生而发展起来的。” ［4］5行政法治作为发展着的事物同样是我们解构其时代精神必须 考虑的。从上述三个方面切入，我认为行政法治新的时代精神具有下列涵义。 第一，它是新精神。行政法治存在于一个国家的法治体系中，也存在于一个国家的社会治理 机制之中。通常情况下，行政法治都与一个国家的特定时代相对应，是这个国家特定时代的产 物。换言之，时代特征的不同就使得行政法治精神有所不同。例如，我国在计划经济年代下，行 政法所体现的就是充分的行政管理精神 : “任何国家法的本质都是统治阶级意志的表现，行政法 也不例外，也是统治阶级的意志和根本利益的表现。它是为统治管理国家和巩固阶级专政服务的 重要手段之一” ［5］10 。而改革开放以后，我国行政法所体现的精神则是规制与契约的精神。后一 时代即市场经济时代与计划经济时代相比，它就是新的精神。我们说我国进入了新的历史时代， 行政法治的精神既不可能是市场经济时代格局下的精神，更不可能是计划经济格局下的精神，而 是一种相对较新的精神。这种新的精神超越了市场经济赋予它的精神气质，更超越了计划经济造 就的精神特征。这种新的精神的形成是由时代的整体特征所决定的，新的时代无论在政府行为方 面、社会治理模式方面以及国家治理体系方面都呈现出了新的状态，行政法治的新的特征就与这 种状态有了契合。总而言之，对行政法治新的时代精神的理解必须站在新的考察平台上，而且必 须具有新的方法论，要将正在形成的新的行政法状态和传统的行政法状态予以明确的区分，才能 够把握它的新的时代精神的涵义。 第二，它是契合时代变奏的精神。法治与时代的契合存在三种状况: 一是法治与时代发展的 状况表现出一定的契合性或者高度的契合性，即它能够适应时代的发展，与时代发展中的各种要 素保持同步。正如有学者对行政法发展所做的分析 : “时至 19 世纪，自由主义兴起，人民无法 忍受国家之监护和管制，要求国家之行政作用限制与保障公共安宁，并且应受法律之约束。私 人、社会以及经济事项，则由个人给予自由竞争原则进行。” ［6］21二是法治的发展有超越时代的倾 向，即法治中所包含的调控方式和一些技术手段超越了时代。它对时代的超越常常是一种正能 量，是对时代发展的引领，而非对时代的阻滞。三是法治滞后于时代，即法治的内容不能够适应 时代的发展，在这种情形下法治是社会或者时代发展的桎梏。这也就是我们经常所讲的上层建筑 不能够适应经济基础或者其他上层建筑发展的状况。行政法治作为法治的构成部分同样存在着上 述三种情形。在这三种情形之中，前两种法治都契合了时代的变奏，而后一种则相反。行政法治 新的时代精神便是能够与时代变奏相契合的精神。它们作为一种正向的东西，与社会的变奏在节 拍上是契合的，在历史阶段上是适应的。它们引领了社会的发展和时代的要求，至少促成了整个 时代的新的精神气质。 

第三，它是有充分能量的精神。精神的东西无论如何都属于精神层面，它们常常被认为是第 二性的而非第一性的，而这种第一性与第二性的关系也是人们关注的焦点。第一性的东西是决定 事物发展的东西，第二性的东西则是被决定的东西。从另一方面看，第二性的东西在第一性东西 的面前也不是完全消极和被动的，他们也能够反作用于第二性的东西。深而论之，第二性的东西 也是充满着能量的东西。行政法治的时代精神与行政法治的现实相比是第二性的，与行政法治存 在的社会治理基础相比更是第二性的。而不能够否认的是，行政法治的时代精神作为第二性的东 西充满着能量，充满着对行政法治进行推动尤其对社会治理进行推动的物质能量。换言之，行政 法治的时代精神还不仅仅是纯粹意识层面上的东西，因为它隐含着这样和那样的物质能量。我们 之所以要强调行政法治的新的时代精神，也是要从一个侧面对行政法治在新的历史条件下聚集的 这种一开始属于精神层面上的能量而后续会变成物质层面上的能量有所关注。 第四，它是主客观统一的精神。行政法治的时代精神本身就是一个复合用语。说它是复合用 语是说它是主观与客观的统一，乃至于是应然与实然的统一，等等。行政法治的精神要素是人们 对行政法治的主观认知，正如上述它的意识属性特别明显，从这个角度讲，它是主观的。同时， 行政法治时代精神的形成必然依赖于行政法治这个社会现象、行政法治这种存在于社会调控机制 中的物质因素，而这种物质因素就是它的客观性之所在。任何一个国家的行政法治都由一定的制 度构成，由一定的规范构成，由一定的调控方式构成 : “行政法是关于行政权的授予、行使以及 对行政权进行监控和对其后果予以补救的法律规范和原则” ［7］24 。它在与社会系统的契合过程中 必须有立法行为、执法行为、司法行为或者其他实实在在的调控行为，这些都是非常客观的东 西。行政法治的时代精神既不能够离开纯粹的认知而存在，更不能够离开行政法治的这种复杂的 客观实践而存在，必须依赖于主观与客观。作为一种包含正能量的时代精神，不是简单地将主观 与客观予以相加，而是客观决定了主观，而主观又有效地反映了客观。我们所讲的行政法治时代 精神便是这种主观与客观的统一，而不是主观与客观两张皮的现象。 上述四个方面比较准确地反映了行政法治新的时代精神及其内涵，四者缺一不可。

二、行政法治新的时代精神的背景

行政法治新的时代精神的解构必须与行政法所存在的社会系统联系起来，必须将行政法放置 在较大的时代格局之下，也就是说我们要正确拿捏行政法治的新的时代精神，就必须澄清其产生 的背景。对行政法治背景的分析有着这样一些逻辑前提: 首先，行政法治与社会机制是紧密联系在一起的。它与一个国家的社会系统、政治机制、法 治调控方式等都有着密切的联系。社会系统中的诸内容是行政法治所赖以存在的大系统，一国行 政法治，它的功能也罢，属性也罢，作用方式也罢，都不能够离开这样的大系统。深而论之，行 政法治是一个与其他外在的社会机制有紧密联系的事物。这样的联系一刻也不能够被切断，一旦 切断了行政法治与其他系统的联系，我们在分析行政法治时代精神时就会犯这样或那样的错误， 甚至走入形而上学的死胡同。行政法治时代精神背景的分析就首先基于这个逻辑前提。 其次，行政法治是相对独立的。前面已经指出，行政法治之所以能够成为一种文化现象就是 因为它具有能够独立观察的特性。事实上，一个国家的行政法治是可以相对独立的，这种独立性 将行政法治与其他的法治予以有效的区分。行政法治中的首要构成要素是行政法的规范体系，而 行政法的规范体系完全可以独立于刑事法律的规范体系、民事法律的规范体系以及其他法律的规 范体系，其规范体系的独特性在于 : “就是关于国家行政组织、行政组织行为，并对这些行为实行法治监控的法律规范的总称” ［8］54。至于行政法所独立的程度则是另一范畴的问题。行政法是 公法的核心部分，它与一个国家的其他公法紧紧地交织在一起，例如它与宪法交织在一起，宪法 所包容的量如果相对较大，行政法的容量则相对较小。反之，宪法所包容的量如果相对较小，行 政法的容量则相对较大。这才产生了在英国认为行政法被宪法吞并的命题，当代也有学者这样认 为 : “宪法与行政法二者无论在理论或者实务已呈现整合之趋势” ［9］15 。而在德国则出现了宪法死 亡、行政法复活的命题。这两种认知都有一定的极端性。但不论如何，行政法作为相对独立的东 西是毋庸置疑的，即便在公法体系中，它也是独立的，这样的独立性是对其背景考察的另一个逻 辑基础。 再次，行政法治是有底土的。行政法治与其他法治一样，从工具理性的分析进路来看，它是 国家治理、社会治理和政府治理中的一个工具。甚至有人认为，行政法治本身是没有独立的价值 的，即它的价值包容于其他法律门类之下，“行政法处于宪法之下，发挥着手段性、技术性的具 体作用” ［10］36 。只有当它能够调整这样和那样的关系时，才是有价值的。换言之，它的价值必须 通过其他外在的东西来佐证。在当代社会机制中，政治的因素、经济的因素、文化的因素、科学 技术的因素等等都外在于行政法治，而行政法治又必须对它们做出感应，通过它们发挥作用。我 们可以将外在于行政法治的这些复杂的政治因素、经济因素、文化因素看做行政法治的底土。一 定意义上讲，它们决定了行政法治的存在与否。如果离开了这些底土，行政法治就是非常虚无 的。行政法治时代精神的分析尤其时代精神背景的分析离不开这些底土。上述三个逻辑基础决定 了行政法治新的时代精神的产生至少有下列背景。 第一，社会矛盾变迁的背景。党的十九大报告对我国新的历史时期的社会矛盾是这样表述 的 : “中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需 要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国稳定解决了十几亿人口的温饱问题，总体上实现小 康，不久将全面建成小康社会，人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质生活提出了更高的需 求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。同时，我国社会生产 力水平总体上显著提高，社会生产能力在很多方面进入世界前列，更加突出的问题是发展不平衡 不充分，这已经成为满足人民日益增长的美好生活的主要制约因素。” ［11］11这个表述一方面将传统 的社会矛盾的表述做了改变，就是说传统上人民日益增长的物质文化的需求与落后的社会生产力 的矛盾已经时过境迁，成为历史，而新的历史时代下，社会的主要矛盾是人们对美好生活的追求 与我们的发展还不够充分、还不够平衡之间的矛盾。不同的社会矛盾会带来不同的社会问题。不 同的社会矛盾会有不同的调整社会矛盾的机制和技术手段。进一步讲，不同的社会矛盾会使行政 法治有着不同的特性和内涵。在行政法以维持社会秩序为主要功能的历史条件下，社会矛盾更多 地体现于落后的社会生产力与人民对物质和精神生活的需求之中，决定了行政法必须首先维持良 好的社会秩序，因为这是物质生活和精神生活最基础的东西，也是在当时的历史条件下必须解决 的问题。而在新的社会矛盾中，发展的不平衡不充分，通过发展如何满足社会个体在更高层次上 的需求便是行政法治必须解决的问题。所以警察国的行政法治特征就已经不复存在，而给付精 神、服务精神、参与精神便是新的行政法治的核心意蕴。因为行政法治如果没有和社会矛盾的变 迁相一致，依然停留在传统的精神气质之上，就会失去自身的价值，甚至成为社会发展的阻滞因 素。我们注意到法治发达国家在上世纪中期就提出了福利国家的概念，进而也提出了行政国的概 念 : “行政国一词被行政学者用来形容在政府职能扩张、人民依赖政府日深的时代潮流下，行政 部门具有举足轻重的地位的术语” ［12］9 。这实质上是对行政法治与社会矛盾变迁很好的阐释。 第二，行政法治积淀的背景。行政法治的动态性是不容置疑的，从低级向高级的发展也是不容置疑的。如果说，行政法治新的时代精神的形成扬弃了旧的时代精神的话，它就是一种质的变 化，而这种质的变化是需要量的积累的，没有量的积累，任何质的变化都不复存在。当行政法治 的量积累到一定程度，用哲学语言来讲它就达到了一定的度，这个度的超越就是旧的时代精神和 新的时代精神的分水岭。如果我国行政法治要形成新的时代精神，就必须正确看待这种新和旧之 间的关系。如果我国的行政法治从零做起的话，我们就无法判定它的新时代精神，因为它还缺少 量的积累。我国改革开放的 40 年也是我国行政法治积累的40 年，从 1989 年制定 《行政诉讼 法》，经过多次的法治积淀，已经形成了 “行政六法”。 ① “行政六法”的形成不仅仅是行政法上 的量的变化，更是行政法的精神气质的转变。在 “行政六法”形成之前，我国行政法治多以社 会管理为内容，多以为行政相对人设定义务为内容，多以政府的刚性调控为内容。有学者对我国 刚性行政法得以普遍存在的逻辑前提做过这样的分析 : “社会干预国家的同时也必然是计划国 家。如果这个国家不想 ‘野蛮地’干预和滥用资源的话，它就必须进行计划，这就是说在法律 以下的层面为国家的支持或有限资源规定有约束力的框架。” ［13］14而 “行政六法”的体系化形成， 是行政法将作用的积淀和指向放在了政府行政系统。行政法由原来的管理法变成了现在的控权 法，这实质上就是一种积淀。党的十九大报告对行政法治有更高的期待，这种期待所蕴含的时代 精神也发生了深刻变化。毫无疑问，新的时代精神已经大大超越了行政控权的理念。换句话说， 行政法治新的时代精神的形成与行政法自身的发展密不可分。正是由于行政法自身的充分发展， 我们才能够对其在新的历史条件下的新的时代精神做出判定。 第三，行政法治历史超越的背景。行政法数量的变化乃至于行政法典则类型的变化只是行政 法治变化的内容之一。2014 年我国对依法治国作了顶层设计，在这个顶层设计中，将原来的静 态行政法变成了现在的动态行政法，即行政法不仅仅是一个规范体系更是动态的治理体系，还包 括行政法的实施、监督和保障等，亦即行政法治体系除了其规范体系或者典则体系之外，还存在 着实施体系、监督体系和保障体系。行政法的实施体系是至关重要的，因为法律的生命力就在于 实施。而行政法在实施过程中不能没有社会系统和其他政治系统的介入，在它们广泛介入的情形 下，行政法才能够得到有效的监督，这就是监督体系。而行政法治的运行也需要物质的东西作为 支撑并作为后盾，这就是它的保障体系。行政法由静态到动态的法治体制，是它的一次历史超 越，这个超越是行政法历史超越的一个方面的内涵。从行政法治历史发展的宏观视野看，由管理 论到控权论到平衡论再到契约论，都反映了在不同的历史时期，行政法有不同的精神状况。我国 行政法治也沿着上列行政法的理论基础或者内在精神发展，而且它的发展是实实在在的并有着比 较客观的脉络。在不同的历史时段，它有着不同的精神状态。既然行政法在发展过程中能够随着 社会的发展而有所超越，那么新的历史时代也必然能够使行政法沿着上列超越之路有新的超越。 近年来，我国行政法治中有关社会行政法的内容不断强化，有关民生法治的内容不断强 化［11］46 －51，其实质上是对管理论、控权论乃至于契约理论的超越。只是在我国提出新时代到来 之前我们对这种历史超越的认知还显得不够。无论如何，行政法治的历史超越是行政法新的时代 精神产生的又一个背景。 第四，法治新常态的背景。治理国家有各种各样的手段和方式，如通过道德进行治理、通过 政策进行治理、通过经济杠杆进行治理、通过传统文化进行治理等。事实上，上述治理方式在我 国国家治理和社会治理中被普遍适用过。然而，党的十八届四中全会提出了一个非常响亮的命 题———法治是治国理政的基本方式，“法律是治国之重器，良法是善治之前提” ［14］8 。这表明在所有治理国家的方式之中，我们当下选择了法治作为最基本的手段，其他手段可以继续存在，如道 德、政策、传统文化等，但它们都必须围绕法治而展开。我们将这种依法治国的治理方式叫做法 治的新常态，依法治国的概念中就刻画了这种新常态的命题。这种新常态贯穿于法治和行政法治 全过程。例如，我国传统上，上下级行政机关之间是一种简单的命令和服从关系，是一种简单的 请示和汇报关系。依据这种关系，下级服从上级是无条件的，然而，在新常态之下，上下级之间 应该是严格的法律关系，通过法律将上下级联系在一起。上级的行为也罢，下级的行为也罢，都 是严格意义上的法律行为，而非简单的行政命令行为。下级首先要选择服从法律，然后选择服从 上级的行政命令， “健全行政权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，坚持决策 权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，完善各方面监督制度，确保行政机关按照法定权限 和程序行使权力” ［15］14 。之所以说法治新常态是行政法治新的时代精神的背景，是因为如果没有 法治的新常态，行政法就不能成为调整行政过程的主要手段，进而也不能成为社会治理和行政治 理的主流。

三、行政法治新的时代精神的气质

行政法治新的时代精神及其精神气质的确定必须有三个方面的区分，即是说，在这三个方面 区分的基础上，行政法治新的时代精神才能够成为客观定在。 首先，区别于整个法治体系的时代精神。在我国进入新的历史时代以后，法治大系统必然要 有所变化。党的十九大报告提出设立依法治国领导小组，实质上，就是要通过这样的领导小组对 我国法治体系中的历史变化有所把控，使全面依法治国与新的时代精神相契合，是新常态下的全 面依法治国。行政法治的新的精神气质会在一定程度上与法治大系统的精神具有一致性，但它有 着自己独立的内容，有着属于它自身的精神气质。质而言之，我们不能将我国法治体系所具有的 精神气质等同于行政法治的精神气质，这个区别如果没有梳理出来，行政法治在新的历史时代下 的精神气质就无从把握。 其次，区别于其他部门法的精神气质。法律门类既有学术上的划分，也有制度层面上的划 分。学术上的划分具有多样性，是一个仁者见仁、智者见智的问题。而制度上的划分则是相对确 定的，2011 年国务院新闻办公室出版的 《中国特色社会主义法律体系》白皮书就对我国法律门 类做了这样的划分 : “中国特色社会主义法律体系划分为七个法律部门，即宪法及宪法相关法、 民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法” ［16］8 。该划分基本上确定了 我国部门法的类型，每一个部门法都在社会治理中发挥着它的作用。在新的历史时代下，它们都 有新的时代精神。同时，每一个部门法的时代精神必然是有所不同的，也许它们存在这样或那样 的联系，但它们的区分是客观存在的。行政法治的时代精神不能够简单地从其他部门法的精神中 予以移植和照搬，因为行政法的调控对象和调控方法与其他部门法都是有所区别的。它与法治政 府、法治社会和法治国家的关系契合度最高，而且与这三个治理范畴都有着千丝万缕的联系。只 有当我们将行政法的精神气质与其他部门法的精神气质予以有效区分时，行政法的精神气质才会 有自身的内涵和自身的价值。由此可见，这样的区分是必然的和必须的。 再次，将新的历史条件下的精神气质与行政法治传统予以区分。虽然，行政法与其他部门法 相比在我国的历史发展相对较短，只有30 多年的历史，但30 年的时间足以使我国行政法形成一 个属于它自己的状态。我们可以将30 年行政法的状态定性为行政法传统，或者称之为传统行政 法。在这个传统行政法中必然隐含着自身精神气质，比如说，行政控权、规范政府行为等。而新的历史条件下行政法所形成的精神气质是与传统的精神气质有所区别的，如前所述，它是一种历 史超越，这样的超越当然是对传统的超越。 上述三个方面的区分是把握行政法治新的时代精神的关键词。从党的十九大报告所包含的丰 富的法治内容看，行政法治新的精神气质应该从下列方面予以表述。 第一，全面给付的精神气质。法治发达国家有学者提出行政法进入了给付行政的时代，给付 行政的本质在于 : “改善人民在社会生活中的生存环境与条件”［9］7。这个论断标志着行政法在法 治发达国家从控权到管制到契约再到给付，经过了若干历史嬗变，而嬗变的最后一个境界便是给 付。对行政法的这种给付精神，我国学界曾有过关注，然而并没有予以普遍的认可。换句话说， 在新时代精神的命题产生之前，并不认为我国的行政法治进入了给付的历史时代，更不可能接受 全面给付的理念。我们注意到，新的历史时代，政府与社会关系发生了新的变化，政府以前的管 理职能被现在的服务职能所取代。党的十九大报告多次提出了公共服务的概念，如城市公共服 务、农村公共服务、老年人公共服务以及其他方面的公共服务等; 也提出了精准扶贫法治化、最 低生活保障法治化、文化精神生活提升法治化等概念。这些概念都使政府传统的行政职能发生了 深刻变化。在政府和社会公众的关系上，社会公众是接受服务的对象，而政府是公共服务的主 体，既要直接提供公共服务，也要通过间接手段提供公共服务。当然，政府的公共服务职能与我 们对新的社会矛盾的判断密不可分。因为在新的社会矛盾中，矛盾的主要方面是物质生活和精神 生活的不充分、不平衡。换言之，政府提供充分的物质和精神服务、提供平衡的物质和精神服务 是它基本的行为取向，也是其存在的基本的价值判断。与政府职能相适应的行政法治自然而然地 被贴上了全面给付的标签，进而也成为新时代行政法治精神气质的主流。 第二，广泛参与的精神气质。行政法治属于公法范畴，所以，它与一个国家的政治机制密不 可分，与一个国家的政治运作方式密不可分。有些西方国家号称自己的政治机制是代议民主，从 而代议民主也成为了这些国家的政治运作模式。我国也是实行民主制度的国家，而我国的民主制 度区别于这些国家的代议民主，是一种广义的协商民主。在党的十九大报告中关于协商有许多表 述，如政府与公众的协商、政府与社会组织的协商以及其他诸种协商的方式和路径，“要推动协 商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团 体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实 践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利” ［11］38 。协商民主充分吸收了公众个 体以及其他社会组织对政治过程的参与。行政法治作为治理模式的一种也体现了我国的政治机 制。广大行政相对人有机会参与行政决策，参与行政执法，参与其他行政行为。而且这种参与必 须是广泛的、全方位的。以前大量行政行为的做出都是行政主体单方面而为，这种单方面性也成 为行政法关系和其他行政法问题的解释方法，被学者们描述为 : “从双方当事人所处的地位上 看，行政主体始终处于主导地位，享有很大的优益权” ［17］65 。而行政法治的新的精神气质则将传 统的单方面性变成了现在的广泛参与性。 第三，主体多元的精神气质。行政法治的主体是行政法治的核心问题，在传统行政法理论和 制度中主体仅仅有两个方面: 一个是行政主体，另一个是行政相对人，两者的互动构成了行政法 及其行政法关系的运行模式。正因为如此，人们普遍认为司法行为是一种三角关系，而行政行为 是一种双方关系。毫无疑问，前者由于是三角关系，具有比较明显的稳定性和可靠性，而后者由 于是双方关系则更加具有不可测性。党的十九大报告提出，在新的历史条件下，社会治理的模式 是多元化的。就行政法治而论，行政主体和行政相对人的介入当然是不可缺少的，这是行政法治 运作的基本状态。同时，第三方就是与行政行为有利害关系的当事方也能够介入到行政过程中来，能够成为行政法关系的主体。其他社会关系的主体也不是游离于行政法关系之外的，从 2016 年起我国在公共管理领域普遍推行 PPT 模式，即公权系统与私方当事人共同进行社会治理。 私方当事人进入了行政管理领域，使行政法关系主体发生了深刻变化。任何一个私方当事人都有 可能成为履行行政行为的主体，都有机会成为行政行为的实施者，即便他们没有成为行政行为的 实施者，也能够作为公共服务对象的受益者。行政法主体和行政法关系主体的多元化对行政法治 运行模式的冲击是非常大的，它使行政法由政治化、法律化而社会化，其社会化的精神气质是对 传统的极大超越。 第四，自治主流的精神气质。2013 年我国提出了社会治理的概念。 ① 在我国传统公法体系中 社会管理是基本的概念范式，就是说公权主体通过行政的或者法律的手段设定社会关系，分配社 会资源，实现社会利益的平衡等。而社会治理的概念超越了传统的社会管理的概念，它将治理的 主体从官方转入民间，将治理方式的行政性转化成了法律性。这种状况有一个非常深刻的内容就 是诸多原来由行政系统承担的行政职能现在必须从行政职能中游离出去交给民间，由相关的民间 机制进行自我治理和自我调控。党的十九大报告强调了团体章程、行业规章、居民和村民自治条 例等在社会治理中的作用。这些概念和治理行为模式的提出有相当一部分内容似乎与行政法治没 有直接的关联，而在笔者看来，它实质上代表了行政法治的一种新的取向: 那就是社会自治的取 向。换言之，行政法会随着社会的发展越来越民间化，至少在行政法规范体系中一部分是属于国 家制定的规则，另一部分则是民间制定的规则。诸多行政法关系的调控首先要通过民间规则进 行，如果民间规则能够解决问题，能够使社会关系理性化的法律层面的规则就可以不予介入。如 果说自治作为主流比给付行政更超前的话也是可以理解的。 第五，柔性渗入的精神气质。行政法治是法治的构成部分，同样道理，行政法也必须具有法 的一般属性。在传统的法律理论中法都是以国家强力为后盾的， “自 16 世纪以来，法律已经成 为社会控制的最高手段了，今天，政治上有组织的社会要求，总的说来不仅要求拥有对强力的垄 断，而且也要求并拥有对个人行为加以强制的垄断。我们依靠法律秩序，不仅是为了一般的安 全，也是为了几乎所有社会控制的任务” ［18］131 。我国传统行政法治中，刚性的手段比比皆是。例 如，行政处罚中、行政强制中、行政许可中的诸种刚性手段几乎支撑着整个行政法治体系，成为 行政法治运作的一个基本行为方式。政府的行政强制权力在政府的刚性规则中得到了体现。反过 来说，行政强制中的不可克减也在这种规则中得到了体现。而行政法治新的时代精神是否还凸显 这样的强制特性呢? 我们不敢做出肯定回答。因为党的十九大报告关于行政系统的行为充满了诸 多的柔性导向，如要求行政系统进行精准扶贫、进行必要的行政奖励、以这样或那样的手段改善 生态环境，等等。在党的十九大报告中就有这样的表述 : “必须坚持节约优先、保护优先、自然 恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自 然以宁静、和谐、美丽。” ［11］50这充分说明行政法治中必须有柔性的东西渗入其中，行政法的诸多 规则可能不再以传统的硬法形式作为唯一选择，而首先选择软法的手段，政府行政系统的执法行 为也要更多体现人性化。行政法治柔性渗入将给行政法治的调控技术带来革命性变化，新的社会 矛盾也呼唤行政法治的柔性，呼唤为了提升社会和物质精神财富、平衡社会和物质精神财富，政 府必须有更多的人文关怀。而在传统上，我们并没有将这种人文关怀和法治结合在一起。新的历史条件下，这种柔性的渗入变成了行政法治的新的精神气质。

四、行政法治新的时代精神的价值

行政法治新的时代精神的理论有三个问题需要予以澄清或者讨论。 首先，应然与实然的问题。本文第三部分揭示了新的历史条件下行政法治的五个方面的精神 气质，也是新的时代精神的具体内涵。这些新的时代精神究竟是实然的还是应然的，是需要予以 澄清的。毫无疑问，从党的十九大报告所揭示的内容看，这些精神首先是一种应然状态，就是我 国的行政法治应当具有这样的精神气质。之所以要探讨新时代行政法治的精神气质，之所以要给 新的历史条件下行政法治新的定位，就是要适应我国行政法治的新的现实，甚至要对行政法治所 包含的不合理现象进行反思。因此，这些新的时代精神应当在我国今后的法治建设中引起高 度重视。 其次，个别与普遍的问题。党的十九大报告关于行政法治提出了诸多新的价值判断、新的理 念甚至具体的行为模式，但我们还要强调的是，党的十九大报告所提出的这些内容大多是一个一 个的问题，都是个别的，都是针对行政法治的某一个环节的。我们必须认识到，行政法治新的时 代精神并不是个别问题，而是一个普遍问题，是行政法治中的普遍现象。如何从新的时代精神中 的个别判断转化为行政法治中的普遍现象，是需要我们在理论和制度层面进行整合的。我们需要 将这些带有强烈时代特色的个别理念上升为行政法治中的普遍现象。行政法治中的时代精神是一 种抽象，是对个别行政法问题的提炼和超越，但这并不影响我们在行政过程中就个别问题的正确 判定。恰恰相反，我们要通过形成普遍的理念来指导和对待每一个个别问题。 再次，认知与实践的关系。行政法治新的时代精神是意识层面上的，甚至可以说是行政法治 的理论体系，是人们对行政法治理论问题的时代概括。毋庸讳言，这样的理论概括与行政法治现 实、行政法治实践还存在较大的差距。行政法治新的时代精神是科学的，而这些科学的东西如何 体现于我国行政法治的进程之中，如何对行政法治进行改良便是探讨这个问题的缘由。这也要求 我们必须将行政法治在新的时代的精神气质予以物质化、制度化、行为化。那么，行政法治新的 时代精神究竟包括哪些价值呢，笔者认为下列方面是主要的。 第一，行政法治革新的价值。总体而论，我国行政法治的发展是比较迅速的，从行政法体系 的构造上讲，行政组织法、行政救济法和部门行政法在立法上都走得相对较快。在 40 年的改革开放中，我们制定了大量行政法典，2010 年中国特色社会主义法律体系形成时，其中也包括行 政法的法律体系，即是说，我国已经形成了行政法的法律体系。在行政法治方面也有了长足进 步，行政执法越来越规范，行政救济越来越符合行政规则。而从另一方面看，我国行政法治还存 在诸多的短板，例如，行政执法中诸多行政主体沉湎于行政程序之中，用繁琐的行政程序降低行 政效率，用繁琐的行政程序给社会公众带来麻烦和不便，等等。正因如此，李克强总理提出了繁 琐必然带来落后，简约必然带来进步的论断———繁苛管制必然导致停滞与贫困，简约治理则带来 繁荣与富裕。 ① 传统行政法治的精神在我国具有明显的计划经济色彩，政府管制作为主导就生动 地证明了这一点。新的历史时代的到来要求政府行政系统必须广泛为社会公众提供服务，传统法 治精神必须发生深刻变化。上文中提炼的诸种行政法治新时代的精神气质就可以用来革新我国的 行政法治，这也是行政法治新的时代精神的首要功能。

第二，行政法治回应自然的价值。2014 年，习近平指出 : “我们在立法领域面临着一些突出 问题……有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够” ［14］52 。这表明，我国法律包括行政法 在内，其在制定时就过多关注了人文因素，而且行政法的执行和实施也偏向性地凸显了人文精 神。反过来说，行政法治没有与相关的自然因素相契合。行政法之所以违背客观规律就是行政法 没有能够按照自然所固有的状态形成自己的规范。强调生态环境十分重要的当下，行政立法和执 法尊重自然、回应自然不仅仅是部门行政法的问题，不仅仅是环境领域行政法治的问题，而是整 个法治体系的问题。一国的法治体系要与一国的人文因素相适应是合乎逻辑的，但更为重要的是 一国的行政法治也必须契合一国的自然要素。孟德斯鸠在 《论法的精神》一书中就曾指出 : “法 律应该和国家的自然状态有关系; 和寒、热、温的气候有关系; 和土地的质量、形式与面积有关 系; 和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系。法律应该和政制所能容忍的自由程度有关系; 和 居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应。” ［19］4 －7这一理论在全世界引起了普 遍关注，充分证明了它的科学性和合理性。行政法治回应自然就要求行政法治和客观规律相适 应，包括行政法在调整一些人文关系时也要尽可能契合行业规则、团体章程和乡规民约等等。 第三，行政法治突出人民本位的价值。行政法被认为是公法的基本构成部分，从这一命题出 发，人们普遍认为行政法所涉及的是公权，以公权为重心。“行政法的正式定义是，它是公法的 一个分支，它规定执行公共政策的政府各不同部门的组成、程序、权力、义务、权利和责 任。” ［20］527 －528行政法与公权勾连在一起，在笔者看来，这只是行政法的现象而非行政法的本质。 因为根据康德的理论，公权是一种转让性的权利，是后来所获得的权利，它不是固有权利，更不 是西方意义上的天赋权利。他说道 : “权利的体系又可以被看作是那种不言而喻的力量，即在道 德上与他人交往时，可以作为责任去约束他人的一种力量。这就是，在与他人的关系中，提供一 种法律上的行动权限。从这个角度看，这个体系可以分为天赋的权利和获得的权利。天赋的权利 是每个人根据自然而享有的权利，它不依赖于经验中的一切法律条例。获得的权利是以上述法律 条例为根据的权利。” ［21］49也就是说，公权存在的前提是单个社会个体的权利，一个一个社会个体 的权利通过一定形式转化为了公权。由此可见，社会个体的权利是所有权力的基础。长期以来， 几乎在我国法治中尤其在公法中看不到社会个体的权利，然而，2014 年宪法修正案改变了传统 的思维模式，要求公共权力在有些情形下必须对私人权利进行让渡。 ［22］5对政府的征收行为和征 用行为规定了严格的法律程序，后来也制定了行政强制法，主要用来规范政府的强制行为。 ① 党 的十九大报告多次提到了人民主体地位问题、人文关怀问题、社会个体的权利问题，指出，要 “扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主 监督; 维护国家统一、尊严、权威，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。巩 固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权” ［11］37 。这实质上 有了一个新的突破，那就是行政法作为公法必须以人民为本位。行政法治中的全面给付的精神气 质，广泛参与的精神气质，自治主流的精神气质等，都佐证了这一点。这使得我国的行政法治在 现实运作中必须突出人民的主体地位。 第四，行政法治自我完善的价值。行政法治作为法治大系统的构成必须契合新的历史条件下我国法治的基本精神。就目前而论，我国行政法治中滞后性的东西还相对较多。例如，在行政法 的规范体系中，还缺少诸多行政法典则，如行政组织法不够完善①、统一的行政程序法还没有制 定出来、部门行政法中还缺少具体内容，等等。行政执法中依然存在非理性执法，如钓鱼执法、 圈套执法、选择执法等。执法过程中的粗暴行为也较为普遍。尤其执法的价值选择方面，究竟选 择政府管制还是选择给付行政还不那么明晰。之所以在行政执法中常常存在行政相对人或者社会 公众不满的情形，大都与非理性执法的大量存在有关，而在行政救济中制度设计上还存在缺陷， 如司法审查范围非常有限、对于精神赔偿做了严格的限制等。总而言之，在我国行政法的体系之 中，无论行政法的规范体系还是行政法的实施监督和保障体系，都还不能够契合解决新的社会矛 盾的需要。在传统行政法的运作中，往往通过外在的东西对行政法发生作用，使行政法治发生改 变和更新。如前所述，人们将我国行政法的发展描述为政府推动型并不为过。言下之意，我国行 政法的发展和变化主要是靠政府或者高层进行推动的。在新的历史条件下，这种格局必须改变， 通过新的行政法治的精神气质我们便能够得出一个结论: 行政法治的发展和变化要走自我完善之 路，而它的自我完善对法律人共同体和其他社会共同体都有新的期待。 

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